農村宅基地流轉政策范文

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農村宅基地流轉政策

篇1

Zhu Ruirong

(云南國土資源職業(yè)學院,昆明 650217)

(Yunnan State Land and Resources Vocational College,Kunming 650217,China)

摘要:我國農村宅基地使用權流轉現(xiàn)象在農村普遍存在,而農村宅基地使用權流轉中存在著私下轉讓、審批管理不嚴、交易糾紛、權屬爭議不斷等問題,給農村宅基地管理增加了難度。本文通過對農村宅基地使用權流轉過程中存在的問題提出了相應的解決辦法及對策,更好的建全我國農村宅基地使用權流制度及市場規(guī)范。

Abstract: The rural residence site transfer is ubiquitous at rural area, while the related problems such as privately transfer, not strict examination and approval, transaction disputes, ownership disputes are continuous existing. These things bring higher difficult to government's lawful management. In order to improve the regulation of market and rural residence site transfer, reasons concerning with problems above are well analyzed, and related countermeasures are proposed by author in this paper.

關鍵詞:農村宅基地 使用權流轉 問題 對策

Key words: rural residence site;right of use pasts;question;countermeasure

中圖分類號:C939 文獻標識碼:A文章編號:1006-4311(2011)15-0129-01

1當前我國農村宅基地流轉的規(guī)定

農村宅基地使用權,是指農村集體經濟組織成員依法享有的在農村集體所有的土地上建造住宅的權利,它是農民維持其生產、生活的一項重要權利?!稇椃ā返?0條規(guī)定:"城市的土地屬于國家所有。農村和城市郊區(qū)的土地,除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外,屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山,也屬于集體所有。國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償。任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地。

2農村宅基地使用權流轉發(fā)生背景

2.1 社會經濟發(fā)展,產業(yè)結構轉換結果近年來,在我國經濟高速發(fā)展,推動著產業(yè)結構的轉換,二、三產業(yè)的比重迅速增加,目前最主要的理由在于我國城市化進程的勢在必行。大規(guī)模的城市化進程,二、三產業(yè)的比重迅速增加,使大批農業(yè)勞動力流向二、三產業(yè),將原承包地轉包他人,發(fā)生了土地使用權流轉現(xiàn)象。而且,在未來的較長的一個時期,大規(guī)模的農村人口城市化,是我國經濟、社會發(fā)展的必然。

2.2 城市化水平不斷提高的必然趨勢近年來隨著經濟的快速發(fā)展,城市化進程顯著加快,目前、云南省城鎮(zhèn)共有15個設市城市。其中,有特大城市一個昆明市,占6、7%;中等城市3個:曲靖市、個舊市、大理市,占20%;小城市11個(玉溪、保山、昭通、安寧、開遠、宣威、瑞麗、潞西、思茅、景洪、楚雄),占73.3%??偟目磥?,云南城鎮(zhèn)體系中缺乏50萬人~100萬人的大城市。

3農村宅基地使用權流轉的現(xiàn)狀、存在的主要問題及原因分析

3.1 農村宅基法律法規(guī)不健全,宅基地管理失控,糾紛不斷目前我國農村宅基地管理的法律不建全,很大程度上難以依法辦事。宅基地管理在很大程度上依靠各級政府的來政策調整及執(zhí)行。但各地政府的政策規(guī)定不統(tǒng)一、不規(guī)范,對加強農村宅基地管理帶來許多弊端,造成宅基地管理差異很大。農村宅基審批雖然在《中華人民共和國土地管理法》第62條規(guī)定:“農村村民住宅用地,經鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審核,由縣級人民政府批準”。農民申請宅基地使用權,需要經過鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府審核,由縣級人民政府批準。

3.2 宅基地的市場流轉面臨體制,土地資產流失嚴重 由于農村土地所有權歸農村集體經濟組織所有,農民的宅基地只有占有權、使用權、收益權,而農村集體經濟組織有權利對土地進行處分。這種權屬的分離已經成為農村土地流轉的體制。也成了農村集體經濟組織生財?shù)囊粭l途徑,同時損害農民利益。因農民利益得不到保障,導致當前農村宅基地的轉讓多為私下進行。

3.3 農民建房占用耕地現(xiàn)象嚴重農民對惠農政策在認識上產生誤區(qū)。農村稅費改革取消了對農民建自用住宅的收費,這一政策深受廣大農民群眾的擁護。但是農村村民片面理解農村稅費改革的政策,認為無論在何種情況下,只需要5元錢的工本費。農村土地管理的配套政策沒有明確規(guī)定,對占用耕地的農民建房缺乏有效的管理手段,耕地占補平衡政策無法落到實處,耕地“占一補一”失去政策保障,使之流于形式,無法落實。

4針對農村宅基存在的主要問題的措施及建議

4.1 完善農村宅基地的審批程序和登記制度完善農村宅基地用地審批程序。符合申請宅基地條件的農村村民,應向本集體經濟組織提出書面申請,經村民代表會議或村民會議討論通過,由村民委員會報鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府(街道辦事處)審核后,報縣(市)人民政府批準。對涉及占用農用地的,應當由縣(市)國土資源行政主管部門擬定農用地轉用方案,依法報有批準權的人民政府辦理農用地轉用審批手續(xù),同時一并辦理土地使用審批手續(xù)。

4.2 遏制農民建房占用耕地幾點建議為了使農村建房不占用糧田耕地,要科學規(guī)劃,統(tǒng)籌安排。要具體地規(guī)劃到每一個縣、每一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和自然村,特別是當前要結合社會主義新農村建設統(tǒng)籌安排好農村的建房問題。

4.3 搭建運行平臺,建立農村宅基地流轉機制在做好村莊土地利用規(guī)劃和村莊建設規(guī)劃的基礎上,用信息化技術推進農村宅基地使用權和農村住房產權的確權頒證,并在此基礎上,搭建農村宅基地流轉平臺,建立健全農村宅基地新增、流轉、退出機制以及流轉補償和權益維護機制,全面盤活農村存量宅基地,推進農村宅基地有序流轉。一是依托重慶農村土地交易所建設農村宅基地流轉交易市場。二是依托相關專業(yè)服務機構,為農村宅基地流轉交易提供評估、擔保、抵押、法律咨詢、糾紛調解等方面的專業(yè)服務。三是建立健全農村宅基地新增機制。四是建立健全農村宅基地使用權流轉機制。五是建立健全農村宅基地退出(放棄)機制。

總之,立足我國農村宅基地使用現(xiàn)狀,宅基地的隱易產生的糾紛不斷,有關部門應當在保障農民利益的前提下,制定相關的政策措施,加強對農村宅基地使用制度的完善規(guī)范,對宅基地流轉進行科學管理和有效引導,促進農村宅基地節(jié)約、集約利用,保障農村社會經濟發(fā)展。

參考文獻:

[1]趙海怡.農村宅基地流轉法律制度的經濟分析[J].西北大學學報(哲學社會科學版),2008,(2).

[2]張金玲.物權法下的農村宅基地使用權探析[J].中國海洋大學學報(社會科學版),2008,(3).

篇2

關鍵詞:農村;宅基地使用權;流轉;綜述

中圖分類號:F321.1 文獻標志碼:A 文章編號:1673-291X(2012)31-0030-02

農村宅基地既是農戶的居住和消費場所,又是農戶家庭經濟的重要組成部分,對農村宅基地使用權管理制度的調整,不僅直接關系到社會主義新農村建設、城鎮(zhèn)化建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤工作能否順利進行,更關系到廣大農民的切身利益,對于促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調發(fā)展、構建和諧社會、維護國家政治穩(wěn)定也具有極其重要的意義。對此,國內不少專家學者對農村宅基地使用權及其流轉進行了深入細致的研究。基于此,以下試從農村宅基地及其使用權的內涵、農村宅基地使用權的制度、農村宅基地使用權流轉以及規(guī)范農村宅基地使用權的對策建議等方面進行相關論述。

一、農村宅基地及其使用權的內涵

1.農村宅基地的內涵。趙俠(2008)認為,農村宅基地是指農村集體經濟組織為滿足本集體經濟組織內部成員的生產和生活需要而用于分配給其成員使用的住宅用地及附屬用地[1]。趙忠君(2010)認為,農村宅基地是指建了房屋、建過房屋但無上蓋物不能居住的土地以及準備建房用的規(guī)劃地三種類型[2]。

2.農村宅基地使用權的內涵。方金華(2008)認為,農村宅基地使用權是指農村集體經濟組織成員在依法取得的集體組織所有的宅基地上建造自有房屋及其附屬設施,并對宅基地享有的占有、使用和有限制處分的權利[3]。馬克敏(2003)認為,農村宅基地使用權不僅包括農民宅基地使用權,而且還包括農村集體經濟組織房屋的土地使用權[4]。喻文莉(2011)認為,宅基地使用權是國家為實現(xiàn)重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略目標的歷史產物,它是以城鄉(xiāng)二元戶籍制為基礎,以限制城鄉(xiāng)人口流動為初衷,以耕作為農民的唯一謀生手段,以宅基地的生存保障為唯一功能而作出的一種制度安排[5]。

二、農村宅基地使用權的制度研究

任中秀(2008)從物權制度的角度出發(fā),認為這項制度是在特定的歷史背景和條件中形成的一項本土制度。她認為,允許宅基地使用權流轉有利于維護立法的權威性,解決立法與現(xiàn)實的矛盾,促進土地資源的合理利用以及解決農民的融資問題[6]。

呂軍書、馮琳(2011)從中國現(xiàn)行農村宅基地使用權法律制度的價值取向出發(fā),得出了宅基地使用權具有身份性、無償性和限制性,其是以戶為單位行使宅基地使用權。他們認為,在單一價值取向下現(xiàn)行農村宅基地法律制度存在著大量土地閑置、隱形交易現(xiàn)象嚴重、農民融資困難等問題[7]。

付玥、梁丹輝(2008),李瑞記(2010)從中國當前農村宅基地使用權制度的基本特征出發(fā),認為中國農村宅基地的使用權存在著主體特定性、產權無償性、使用無期性、權能限制性四個特征[8~9]。

三、農村宅基地使用權流轉的研究

1.農村宅基地使用權流轉存在的問題。趙忠君(2010)認為,中國農村宅基地流轉的主要問題有法律制度不健全,缺乏明確的法律依據(jù);集體所有權多級性阻礙了農村宅基地使用權的流轉;現(xiàn)行的宅基地制度和規(guī)定加劇了城鄉(xiāng)二元分割,居民與農民不平等現(xiàn)象更加突出[2]。張淑臻(2009)認為,現(xiàn)行宅基地使用權流轉制度不能長期承擔社會保障,不利于農民融資,造成了隱形市場的存在,進一步限制了城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展進程[10]。

2.農村宅基地使用權流轉的制度。馬克敏(2003)認為,農民宅基地使用權制度不僅僅是民法問題,而且它與中國憲法規(guī)定的土地基本制度相適應。她認為,應該建立體現(xiàn)效率、符合市場經濟要求的、面向21世紀的統(tǒng)一的宅基地使用權制度,同時又要注意到其與國有土地基地使用權的區(qū)別,照顧其特殊性[4]。黨建德(2010)提出要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的宅基地及房屋交易市場,讓農村建設用地使用權和住房所有權實行公開競價交易,逐步與城鎮(zhèn)地產市場體制接軌的農村宅基地使用權制度的創(chuàng)新思路[11]。

3.農村宅基地使用權流轉的模式。劉衛(wèi)柏、賀海波(2012)認為,現(xiàn)階段中國農村宅基地流轉主要有村集體經濟組織內部和外部轉讓、農戶主導自由租賃、地方政府主導轉讓等模式[12]。

毛平(2011)將視角從物權法領域轉移至債權法領域,提出了農村宅基地流轉的“法定租賃權”模式[13]。

4.農村宅基地使用權流轉的意義。王習明(2011)認為,完善的農村宅基地流轉制度可以有效地保障農戶的合法權益,壯大農村集體經濟,促進土地的集約利用和城鄉(xiāng)經濟社會的統(tǒng)籌發(fā)展[14]。何玉婷(2007)認為,農村宅基地的合理有償流轉有利于農村籌集發(fā)展資金,有利于土地生產要素流動,有利于促進城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展[15]。

四、規(guī)范農村宅基地使用權的對策

文維、游恒濤(2011)從法律層面的角度出發(fā),認為要完善中國農村宅基地使用權制度,必須規(guī)范農村宅基地使用權的確權機制,健全農村宅基地使用權流轉的相關規(guī)定,豐富農村宅基地流轉的途徑,完善宅基地使用權的可繼承性[16]。

張淑臻(2009)指出,要完善宅基地使用權流轉制度,必須建立完善的農村社會保障體系,統(tǒng)一宅基地使用權的用益物權性和保障性,建立宅基地使用權有償、有期限制度,完善宅基地使用權登記制度[10]。

張長春、王立芹等(2011)認為,要完善農村宅基地使用權流轉,需要逐步放寬對宅基地使用權流轉的限制,建立農村宅基地收儲機制,明確宅基地流轉的范圍和條件,做好宅基地使用權流轉的相關配套服務[17]。

五、簡要評述

目前國內學者對于農村宅基地使用權的研究主要集中于農村宅基地使用權利用存在的問題、農村宅基地使用權流轉模式的探析、農村宅基地整理復墾及農村宅基地立法等方面。他們的研究拓寬了宅基地使用權的內涵,深化了對宅基地使用權的認識,具有重大的理論和實踐意義,同時對于進一步完善宅基地使用權的相關法律和管理條例也具有極大的指導意義。但是已有的研究也存在不足,主要表現(xiàn)在如下方面:第一,對于農村宅基地以及農村宅基地使用權的內涵還沒有一個確切的權威的定義;第二,國內學者對于農村宅基地使用權存在的問題進行了翔實的研究,但對于出現(xiàn)這些問題的深層次原因解讀的并不多;第三,在宅基地使用權流轉的對策研究中多數(shù)學者集中在農村宅基地使用權這個層面上,而對其他農村的制度譬如與農村宅基地息息相關的戶籍制度改革沒有太多提及;第四,系統(tǒng)性地探討農村宅基地使用管理制度的改革問題,尤其是將宅基地使用管理制度改革納入到城鎮(zhèn)化進程和“以工促農、以城帶鄉(xiāng)”發(fā)展階段所面臨的土地資源短缺、建設占用與耕地保護矛盾的框架之下,但是對于現(xiàn)階段農民合法權益保障和財產性收益增加的研究成果并不多見?;诖?,立足于中國經濟和社會發(fā)展的實際,從以上四個方面出發(fā),有效地開展系統(tǒng)性的理論創(chuàng)新研究,努力探索一套既能穩(wěn)定和強化農村宅基地基本社會保障功能,又能確保土地要素保值增值,促進土地集約利用、增加農民財產性收入的農村宅基地使用管理制度改革總體思路及其框架,對于國家相關部門進行政策改革具有重要的理論價值和實踐指導意義。

參考文獻:

[1] 趙俠.農戶宅基地使用權流轉意愿及影響因素實證分析——以浙江省湖州市為例[D].杭州:浙江大學,2008.

[2] 趙忠君.農村宅基地使用權流轉問題探析[J].國土資源科技管理,2010,(3).

[3] 方金華.論農村宅基地使用權的流轉[J].武漢科技大學學報:社會科學版,2008,(5).

[4] 馬克敏.論中國農民宅基地使用權制度及其完善[J].內江師范學院學報,2003,(5).

[5] 喻問莉.論宅基地使用權初始取得的主體和基本方式[J].河北法學,2011,(8).

[6] 任中秀.農村宅基地使用權制度存在的問題及其完善對策探討——以山西省農村宅基地的調查為基礎[J].山西農業(yè)大學學報:

社會科學版,2008,(6).

[7] 呂軍書,馮琳.保障與效率價值框架下農村宅基地使用權制度探析[J].農業(yè)經濟,2011,(8).

[8] 付玥,梁丹輝.建設新農村視角下宅基地使用權制度研究[J].農業(yè)經濟,2008,(12).

[9] 李瑞記.城市化視野下農村宅基地使用權制度創(chuàng)新研究[J].廣東農業(yè)科學,2010,(7).

[10] 張淑臻.中國宅基地使用權流轉制度研究[J].長沙民政職業(yè)技術學院學報,2009,(4).

[11] 黨建德.中國農村宅基地使用權制度創(chuàng)新的思考[J].陜西理工學院學報:社會科學版,2010,(3).

[12] 劉衛(wèi)柏,賀海波.農村宅基地流轉的模式與路徑研究[J].經濟地理,2012,(2).

[13] 毛平.農村宅基地流轉模式的創(chuàng)新研究——以債權模式為構建視角[J].改革與戰(zhàn)略,2011,(5).

[14] 王習明.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展與完善農村宅基地制度——以成都市為例[J].甘肅社會科學,2011,(4).

[15] 何玉婷.流轉:農村宅基地的改革路向[J].法制與社會,2007,(3).

篇3

[關鍵詞] 宅基地 現(xiàn)狀 權屬調查 問題 對策

1 宅基地概述

農村宅基地是僅限與本集體經濟組織內部符合規(guī)定的成員,按照相關法律法規(guī)依法享受使用,用于建造自住房屋的農村土地。加強宅基地管理,減少權屬糾紛,促進社會主義新農村和諧穩(wěn)定。

宅基地使用權指的是農村集體經濟組織的成員依法享有的在農民集體所有的土地上建造個人住宅的權利。根據(jù)我國物權法的規(guī)定,宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利,有權利用該土地建造住宅及其附屬設施。

2 農村宅基地使用現(xiàn)狀

隨著國家相關政策的大力扶持,新農村建設,農業(yè)生產得到了迅速的發(fā)展,物質基礎有了很大的改善;農民生活富裕,生活水平有了很大的提高;農業(yè)、農村、農民在我國社會、經濟活動中重要性愈加明顯,農村有了新變化。但農村宅基地使用情況也顯現(xiàn)出了一些問題。 2.1 違法私建嚴重

近年來,隨經濟快速發(fā)展和惠農政策的扶持,農民收入有了很大的提高,部分富裕起來的農民,首先考慮到的是置辦家業(yè),隨之而來的肆意擴建宅基地、建新居不拆舊、違法私建、宅基地使用面積超過政府規(guī)定標準等違法現(xiàn)象比較突出;農村宅基地附屬設施用地隨意占用耕地(如在耕種田地里修建家畜棚、硬化地表等),破壞了耕作條件,改變了耕地用途等。

2.2 非法改變用途

用地需求矛盾較突出、經濟活躍的城鄉(xiāng)結合部,在經濟利益的驅使下,土地使用者私自改變宅基地用途(如將宅基地變成作坊、養(yǎng)殖場等)。

2.3 農村宅基地違法流轉

我國法律雖然明確限制農村宅基地的流轉,但隱形市場早已形成,隨著地價不斷升值,在經濟利益驅動下變相流轉宅基地的隱形交易屢禁不止,往往經濟越發(fā)達就越活躍。農村宅基地違法流轉方式主要體現(xiàn)在違法轉讓、出租、抵押等方面。

隱形市場地價普便低于市價,集體土地資產大量流失的同時也增加了土地市場管理的難度。

2.4 缺乏必要的監(jiān)督機制

農村宅基地雖有嚴格的審批程序,但在實際操作中往往出現(xiàn)把關不嚴、一些村干部自主決定,導致宅基地使用權的取得帶有部分利益因素和社交色彩,宅基地分配不公。由于缺乏必要的監(jiān)督機制,村干部違法行為難以受到懲處,進一步助長了違法行為。

2.5 農村宅基地利用率底下

在無償無限期使用政策,不能很好的約束農民提高宅基地的使用效率,造成宅基地利用效率低下,閑置、超標現(xiàn)象嚴重。農民建房大部分沒有統(tǒng)一規(guī)劃,選址多數(shù)在自家自留地、承包地或交通較為便利的道路邊,形成了大量路邊店、獨家院,既浪費土地,基礎設施又難以配套。

3 農村宅基地調查的重要性

3.1 保護合法權益、減少權屬糾紛

通過對農村宅基地使用權調查,可以有效解決農村土地產權不清,村民自身土地權利義務模糊,權屬糾紛突出等問題。農村宅基地確權關系到廣大村民的切身利益,開展農村宅基地確權,對于維護農民的合法權益,節(jié)約和保護耕地,促進農村社會穩(wěn)定和經濟可持續(xù)發(fā)展都有著重要意義。

3.2 有利于完善合理土地制度

我國是一個農業(yè)大國,農業(yè)人口占據(jù)了總人口的一半以上。隨著國家對農村基本民生的大力投入,無論是從醫(yī)療、教育,還是從社會保障方面都取得了顯著地成績?,F(xiàn)有的農村住房制度主要體現(xiàn)在宅基地制度層面:“一戶一宅”。因此,宅基地權屬的明確是至關重要的。為完善土地制度奠定一定的基礎。

4 農村宅基地調查中出現(xiàn)的問題

4.1 宅基地范圍難以確定

很多農民對宅基地認識不到位,經過一兩代人的使用,對原本宅基地的界限出現(xiàn)模糊。并且由于新農村建設,周邊地理特征出現(xiàn)了改變,原有的地籍資料不足以判定,權屬主可能趁機擴大、圈占土地,造成土地范圍超標。

4.2 調查標準不確定

農村居民使用的宅基地宗地范圍,原則上按居民實際建造房屋及附屬生活設施的現(xiàn)狀范圍調查。但實際的調查中發(fā)現(xiàn),農村居民實際建房時將房檐伸出墻體,用以遮蔽雨水入戶,當?shù)厮追Q“滴水”。在確定宗地范圍時是以房屋主體墻外壁為界址線,還是以房屋“滴水”正射投影為宗地界址線不易取舍。對于無墻戶判定更加困難。

4.3 宅基地狀況發(fā)生變化

老宅基地在使用過程中有面臨權利發(fā)生流轉、地上建筑物改建等多種情況。調查取證較困難。

4.4 地形復雜,界址點測量難度高

老的宅基地未經統(tǒng)一規(guī)劃,農民又依據(jù)生活習慣在周圍搭建很多簡易棚房,并且部分農村有未經修剪的灌木、雜草。給測量工作帶來不便。而界址點、線測量又是大比例、高精度、高要求的測量工作。所以在完成這類宅基地測量時要投入更多的人力、物力。

5 農村宅基地調查工作的開展方法與對策

5.1提高資金投入,加強政策宣傳

農村宅基地調查關系到廣大農民切身利益,不僅為保護農民根本財產權利提供參考依據(jù),更對我國農村土地市場的建立,以及農民資產重置都起到了至關重要的作用。加強宅基地相關知識及法律法規(guī)的宣傳,提高公民管理土地的意識,有利于杜絕農民“一戶多宅”、違法占地等行為。使大家自覺監(jiān)督土地的管理,保證土地的合理利用。農村宅基地調查是一項基礎性的工作,為各項政策提供基礎數(shù)據(jù),在今后,應加大資金的投入,保證該項工作的開展。

5.2 加強確權人員培訓,提高專業(yè)素質

農村宅基地確權工作具有較強的專業(yè)性。無論是對國家和地方土地政策的解讀,還是對被調查權利人的解釋說服;無論是對宗地范圍的認定,還是對宗地界址點的測繪都需要工作人員具有較扎實的專業(yè)素質。

5.3 嚴格遵守規(guī)程,保證精度要求

測量時,對界址點和地物點,堅持能測不量的原則,確實不易測到的需要邊長交會取得。對全站儀無法測到的界址點,可采用間接方法(如使用內插、外插、距離交會等方法)求得。

總之,農村宅基地權屬調查關系到農民的切身利益,涉及面廣,影響深遠,是土地承包制度的發(fā)展和進步,也是農民增收、發(fā)展農村經濟的有效措施,不同利益群體立場和訴求有差異,必須慎重考慮,周密計劃,妥善應對。確權人員要嚴守職責,切實做好調查工作。

參考文獻

[1] 黃健雄主編.農村宅基地法律政策解答.法律出版社.2009

[2] 任麗軍,廖連榮.關于農村宅基地確權若干問題的探討[J].科技資訊.2012(25)

[3] 劉旭.農村宅基地調查中的關鍵技術研究[J].測繪與空間地理信息.2012(01)

篇4

【關鍵詞】宅基地,流轉方式,創(chuàng)新

貴州省委書記趙克志指出,貴州欠發(fā)達,表現(xiàn)在農村,根子在城市,根本出路在城鎮(zhèn)化。從根本上看貴州欠發(fā)達是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)現(xiàn)代化水平不高、不同步、不協(xié)調。適度、合理、科學地建設一批中小城鎮(zhèn),不僅可以優(yōu)化資源配置,提高產業(yè)集中度,而且可以較快縮小城鄉(xiāng)貧富差距。貴州是一個農業(yè)人口比重極高的省份,農業(yè)人口占全省人口的62.17%1(按2013年末全省常住人口核算),農村宅基地的合理規(guī)劃利用是改善農民居住條件,提高農民生活質量的需要,是確保農村安居工程,規(guī)范“小康房”建設,實現(xiàn)全面小康社會重要保障,符合貴州改革發(fā)展需要,體現(xiàn)全省農村群眾意愿,有利于實現(xiàn)我省農村土地資源的合理利用,減少土地資源的減損與浪費,有利于緩解工業(yè)城鎮(zhèn)用地瓶頸,推進貴州工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程。

一、貴州省農村宅基地利用現(xiàn)狀

(一)村鎮(zhèn)建設欠規(guī)范,土地浪費嚴重。目前,我國針對村鎮(zhèn)建設的相關規(guī)定主要有《中華人民共和國土地管理法》、《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》等。根據(jù)貴州實際情況,1994年頒布了貴州省《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》實施辦法;圍繞國家住建部《加強村鎮(zhèn)建設工程質量安全管理的意見》的要求,結合貴州實際,2006年提出了具體貫徹意見,對全省村鎮(zhèn)建設質量要求及規(guī)劃做了明確規(guī)定,但實施過程中的實際效果以及在村鎮(zhèn)建設的具體工作中作用并不明顯。貴州省城鎮(zhèn)化相對滯后,農村集中居住制度尚未健全,農民分散居住現(xiàn)象突出,土地浪費嚴重。

(二)“空心村”普遍存在。隨著貴州省近年來城鎮(zhèn)化、工業(yè)化持續(xù)推進,大量農村人口涌入城市及其周邊地區(qū),不少遠離城市的村莊普遍出現(xiàn)“空心化”現(xiàn)象,大量的宅基地及地上房屋常年無人居住,甚至坍塌損毀,這不僅是農村環(huán)境整治的“頑疾”,也造成寶貴土地資源的浪費嚴重。

(三)亂占耕地、私建亂搭現(xiàn)象嚴重。近年來,隨著村村通、組組通公路的建設不斷深入,亂戰(zhàn)耕地、私建私搭現(xiàn)象嚴重,主要表現(xiàn)為:一是擅自在路邊的耕地上自己重復建房居住或用于家庭經營,未嚴格按照國家相關規(guī)定進行宅基地使用報批手續(xù);二是在國家交通規(guī)劃要道亂占耕地,私建亂搭樓房、牲畜棚等,以換取更高收益的補償款;三是擅自在已有住房周邊亂占耕地擴建住宅,住宅面積嚴重超標。

二、國內創(chuàng)新農村宅基地流轉方式的主要經驗

(一)天津“宅基地換房”模式。2005年10月11日,國土資源部出臺《關于規(guī)范城鎮(zhèn)建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點工作的意見》,同意天津等地開展試點。隨后,天津市開始以“宅基地換房”方式進行示范小城鎮(zhèn)建設?!罢負Q房”方式的第一個環(huán)節(jié)是宅基地集中,宅基地集中以后統(tǒng)一建房居住,與原先的面積相比,能夠節(jié)約1/2至2/3的土地,大大地提高土地集約化程度。同時,農民按照規(guī)定的置換標準以宅基地無償換取小城鎮(zhèn)中的新住宅,遷入小城鎮(zhèn)居住。農民原有的宅基地進行統(tǒng)一復耕,實現(xiàn)耕地總量不變、質量不減、占補平衡。新的小城鎮(zhèn)除了農民住宅外,節(jié)約出來的土地可用于商品房開發(fā)和示范工業(yè)園區(qū)建設,利用土地出讓收入平衡小城鎮(zhèn)建設資金,實現(xiàn)增值。園區(qū)建設可給當?shù)貛砀嗑蜆I(yè)機會,同時,增值收益一部分用于給農民建住房,保障農民按標準置換住房不花錢;一部分用于解決農民的社會保障問題;還有一部分用于改善和解決小城鎮(zhèn)公共服務配套,如教育、醫(yī)療等。此外,在宅基地與承包地占補平衡、保證耕地面積不減少的情況下,促進土地流轉,讓原先一家一戶的分散經營變?yōu)橐?guī)模經營,農民用承包地入股,享受股權分紅,農民權益實現(xiàn)了最大化。

(二)浙江嘉興“兩分兩換”模式。所謂“兩分兩換”,就是把農民的宅基地和承包地分開,搬遷和土地流轉分開,以宅基地置換城鎮(zhèn)房產,以土地承包經營權置換社會保障。土地置換后,不改變土地所有權性質和土地用途。土地流轉后,農民凡是非農就業(yè)的,3年內必須實現(xiàn)養(yǎng)老保險的全覆蓋;對已經進入老齡階段的農民,逐步提高養(yǎng)老保險的待遇?!皟煞謨蓳Q”堅持四條原則:堅持以人為本,保障農民權益;堅持依法辦事,積極穩(wěn)妥推進;堅持科學規(guī)劃,節(jié)約集約發(fā)展;堅持保護耕地,確保糧食安全?!痹谧龇ㄉ?,堅持規(guī)劃先行,做好規(guī)劃;創(chuàng)新推進模式,允許各個地方自己按照實際去創(chuàng)新;注重政策配套;突出農民主體,尊重農民意愿,并采取試點先行。

在“兩分兩換”實踐中,根據(jù)試點情況,可“兩分兩換”也可“一分一換”,兩換可在一起也可分開進行。就置換而言,可在村域、鎮(zhèn)域內置換,也可以跨鎮(zhèn)、進城置換,其中主副中心由于土地級差相對較高以公寓式置換為主,新市鎮(zhèn)以異地自建、聯(lián)排遷建為主。就搬遷而言,可整村搬遷也可零星集聚。就住房的建造形式而言,可由市鎮(zhèn)投資開發(fā)公司統(tǒng)一建造公寓房,也可農民自建聯(lián)體公寓房、排屋等等?!皟煞謨蓳Q”只是進行了農村住房置換城市房產,沒有實施承包地置換社會保障,先解決農民的集中居住問題,突出了新市鎮(zhèn)的集聚功能,把集鎮(zhèn)所在村的農村社區(qū)納入新市鎮(zhèn)建設規(guī)劃內容。

(三)成都溫江“雙放棄”模式?!半p放棄”是指溫江區(qū)各鎮(zhèn)(街)轄區(qū)內主要收入來源為非農產業(yè),自愿放棄土地承包經營權和宅基地使用權,經審批同意后進入城鎮(zhèn)自主購房或按政府規(guī)劃要求進入集中居住區(qū)居住。溫江區(qū)建立“雙放棄”進社保制度,主要堅持了三個基本原則,即政府引導、農民自愿、政策激勵。同時,在審批“雙放棄”的過程中,溫江區(qū)還注重了三個結合,即與土地利用總體規(guī)劃和產業(yè)布局相結合,與工業(yè)向集中發(fā)展區(qū)集中、土地向規(guī)模經營集中、農民向城鎮(zhèn)集中的“三個集中”總體規(guī)劃和新型社區(qū)建設相結合,與征地拆遷補償安置的相關政策相結合。

三、貴州省農村宅基地流轉方式創(chuàng)新的思路探索

從貴州省土地整治潛力分析可以看出,今后實現(xiàn)耕地總量平衡的方式是:耕地整理是重要途徑,農村建設用地整治是增加耕地的主要來源,土地開發(fā)是補充,舊城改造、廢棄工礦改造、“城中村”改造和低丘緩坡荒灘等未利用土地開發(fā)是節(jié)約集約土地的有效手段2。推進農民集中居住,創(chuàng)新農村宅基地流轉方式,是貴州省農村建設用地整治的關鍵,是推進貴州土地資源節(jié)約集約利用的重大舉措。

(一)宅基地流轉亟待解決的主要問題。本文充分考察了省外農村宅基地流轉已有模式,發(fā)現(xiàn)了已有模式的共性與區(qū)別。結合貴州實際情況,農村宅基地流轉方式不能照搬他省已有模式,應立足于貴州省情、地情,探索符合貴州發(fā)展特點的模式。貴州省農村宅基地流轉方式構建必須要著力解決農民就業(yè)、社保、住房安置、基礎配套設施建設問題及生存發(fā)展、采用何種方式流轉、置換政策引導等六個主要問題。

(二)解決問題的主要思路

1.農民就業(yè)問題。農民就業(yè)問題是他省已有流轉模式均首要關注的共性問題,也是構建貴州省流轉模式要著力解決的問題。農民就業(yè)問題的解決可以通過勞務輸出和就近/就地解決兩種方式。勞務輸出主要是將農民工輸出到城鎮(zhèn)務工,實現(xiàn)異地就業(yè)。就近解決主要是立足于本地農業(yè)產業(yè)化、現(xiàn)代化以及集體經濟組織發(fā)展需要,就近/就地解決農民就業(yè)問題;或是通過宅基地流轉模式,引進外來企業(yè)入駐,給當?shù)剞r民提供就業(yè)空間??傊?,促進農民就業(yè)的形式是對種多樣的,在實現(xiàn)農村宅基地流轉的同時,務必要將農民就業(yè)問題放在首位,創(chuàng)造多渠道就業(yè)通道,切實保障農民就業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

2.農民社保問題。農村基本醫(yī)療保險和基本養(yǎng)老保險是當前我國農村農民社會保障的兩個重要方面,囿于社保財政缺口大以及社會保障制度的不健全,我國農民社會保障仍然相對滯后,單純依靠國家力量解決農村人口社保問題難度較大。在構建貴州省農村宅基地流轉模式時,可以考慮建立企業(yè)(含集體經濟組織)社保制度,通過入駐企業(yè)(含集體經濟組織)就地就業(yè)的農民,由企業(yè)(含集體經濟組織)按照《勞動合同法》相關規(guī)定,給勞動者(農民)提供相關社會保險。

3.農民住房安置問題。在促進宅基地流轉,實現(xiàn)土地節(jié)約集約利用過程中,農民宅基地置換后的住房安置問題是農民最為關切的實際問題??v觀他省做法,主要有貨幣置換、異地房產置換、異地宅基地置換等模式。貨幣置換,即農民以宅基地換取貨幣,置換后不再給農民提供住房或安置其他宅基地,貨幣補償形式分為一次性補償和分期補償。異地房產置換,即農民以原有宅基地置換后,需給農民在異地提供其他房產,該房產可以是農民集中居住房產,也可以是異地商品房。異地宅基地置換,即農民以原有宅基地置換后,需在異地給農民提供相應宅基地供其修建居住??傊r民住房安置的形式是對種多樣的,必須在尊重農民意愿基礎上,考慮農民的實際需求,確保農民“住有所居”。

4.基礎配套設施建設問題及生存發(fā)展問題。在促進農民集中居住過程中,必須要完善基礎配套設施建設,如學校建設,確保農民子女教育有保障;水電、道路交通建設,確保農民生活便利;等等。必須要充分考慮農民的生存發(fā)展問題。從貴州省部分地方移民搬遷情況來看,異地集中居住的農民由于喪失了原有生產經營條件,新地域環(huán)境下缺乏生存發(fā)展有利條件。政府和相關開發(fā)企業(yè)必須切實考慮宅基地置換后農民的生存發(fā)展問題,給新環(huán)境下農民的可持續(xù)發(fā)展提供有力保障。

5.采用何種方式流轉問題。在構建貴州省農村宅基地流轉模式中,除了要借鑒他省已有成果經驗之外,還必須立足于貴州省情、地情、民情,要充分利用我省發(fā)展的戰(zhàn)略機遇,探索適合貴州省情、地情、民情的流轉模式。

6.農村宅基地置換政策引導問題。中國農民普遍有“戀土情結”、“戀鄉(xiāng)情結”,如何進行引導,轉變農民思想是政府及相關部門的重要職責。實踐中,政府及相關部門必須要充分尊重農民的意愿及情感需求,站在農民立場,讓農民真切感受到宅基地置換政策的好處,讓農民深切地理解政府的用心,將政府引導與農民自愿有效結合起來。

(三)貴州省農村宅基地流轉模式探索

本文立足于宅基地流轉中農民的就業(yè)方式來探索模式構建。農民宅基地流轉后,農民的就業(yè)方式主要有就近/就地就業(yè)和異地就業(yè)兩種,宅基地流轉模式擬分為兩種,即就近/就地就業(yè)的“宅基地整合置換”模式和異地就業(yè)的“承宅雙置換回收”模式。

1.就近/就地就業(yè)――“多宅整合置換”?!岸嗾现脫Q”,即在農村宅基地流轉過程中,對“一戶多宅”的農戶,通過“多宅整合”方式,將“多宅”變“一宅”,按照國家有關農村宅基地有關規(guī)定,確定置換后住宅的面積,多出部分按照相關規(guī)定補償。

2.異地就業(yè)――“承宅雙置換回收”?!俺姓p置換回收”,即在農村宅基地流轉過程中,對長期在外務工且已定居城鎮(zhèn)生活的或是子女均在城市落戶定居,老人跟隨子女長期生活的“空宅”人家,政府應進行政策引導,鼓勵其通過貨幣補償?shù)刃问街脫Q“空宅”和承包地,促進農村土地節(jié)約集約化利用。

篇5

關鍵詞: 農村宅基地間接流轉 用益物權

中圖分類號:G812.42 文獻標識碼:A 文章編號:

1.序言

宅基地分為城鎮(zhèn)宅基地和農村宅基地。農村宅基地是僅限本集體經濟組織內部符合規(guī)定的成員,按照法律法規(guī)規(guī)定標準享受使用,用于建造自己居住房屋的農村土地,包括建了房屋的土地、建過房屋但已無上蓋物,不能居住的土地以及準備建房用的規(guī)劃地三種類型。城鎮(zhèn)宅基地可以流轉,城鎮(zhèn)居民可以通過取得土地使用權的方式使自己的房屋所有權擁有完整的法律意義和經濟內涵,而農村宅基地卻始終沒有真正意義的開放流轉。農民雖然擁有宅基地的使用權,但是宅基地的所有權歸集體所有,集體土地使用權在法律規(guī)定的范圍內不能在土地市場上自由轉讓、出租和抵押?!锻恋毓芾矸ā返?2條規(guī)定“農村村民一戶只能擁有一處宅基地,其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準;農村村民出賣、出租住房后,再申請宅基地的,不予批準”。 《土地管理法》第63條規(guī)定“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或出租用于非農業(yè)建設”。因此, 農村宅基地只有使用功能而無資本資產功能,結果導致集農民畢生積累建造的農房,由于限制流轉和抵押無法實現(xiàn)其資產信用功能,不能對擴大生產,更新住宅和規(guī)避風險提供支持。

2.農村宅基地流轉的相關研究

2.1現(xiàn)階段的宅基地流轉探討

農村宅基地用益物權的流轉在學術界一直存在爭議。一部分人認為在土地管理法的制約下農村宅基地不能流轉,外出打工的農民無法處置宅基地,留在農村的宅基地,既不能轉讓也不能出租更不能抵押貸款,不僅造成了土地資源的浪費而且封閉了農民的融資渠道。另一部分人認為,宅基地使用權是農民生存的基本保障,農民是弱勢群體,宅基地的流轉合法化必然會導致開發(fā)商等強勢群體的侵犯,如果宅基地以比較低的價格流落到開發(fā)商手中,農民未來的生活就得不到保障。

2.2當今研究的不足和啟示

現(xiàn)行農村宅基地制度源于計劃經濟體質和城鄉(xiāng)二元結構背景,是我國農村集體土地所有制的重要組成部分,具有社會保障性和農村穩(wěn)定性等重要意義。但是“無期限、無償使用、無流轉”的政策現(xiàn)狀,日益與完善的市場經濟體質不相適應,導致了農村宅基地自由流轉的混亂,制約了農村經濟的發(fā)展。現(xiàn)階段存在的問題主要是:一,宅基地流轉制度的法律不完整,與其他土地制度銜接不完善。應該從整體和局部的觀點出發(fā),制定完整的宅基地流轉程序;二,現(xiàn)階段的研究思路不夠發(fā)散,當今的主要觀點仍然停留在該不該流轉的層面。

本文參考了現(xiàn)階段農村宅基地用益物權流轉研究的經驗和不足,從相關宅基地的制度入手,分析問題的原因,從先置換土地,后流轉房屋產權的思路出發(fā),形成了農村宅基地用益物權間接流轉制度的理論,并對該理論進行了可行性研究。

3.現(xiàn)行農村宅基地相關問題

3.1 宅基地隱形流轉

法律規(guī)定,農村的宅基地所有權屬于農村集體所有,使用權歸集體內的農民所有。然而,農村集體對土地沒有最終處分權,集體土地流轉進入市場只能通過國家征收,這是集體土地進入城市土地市場的唯一途徑。隨著我國城市化進程的推進,大量的青壯勞動力外遷到城市打工,農村中留下的大部分是老人和兒童,住房使用率極低。盡管我國農村宅基地流轉的方式有法律的約束,但是農村宅基地的隱形流轉仍然很多。城市住房的供不應求導致城市住房價格飆升,對農村宅基地隱形流轉產生了巨大推力。根據(jù)山東省經濟學院不動產法研究中心2006年的抽樣調查,山東省17地(市)的42個縣中,51.3的村莊存在著住房出租的情況,出租數(shù)十戶以上的村莊占30??傆?8.9的村莊實際發(fā)生過住房出賣的情況,實際出賣住宅10戶以上的村莊占26.5。

3.2國家強制征收制度的不完善

國家征收征用制度是國家因經濟建設與發(fā)展的需要,依靠國家強制力從農村集體或者農村居民中征用土地。當前我國城市化高速發(fā)展,城鎮(zhèn)對土地的需求量日益增加,農村宅基地征用成了必然趨勢。但我國處于社會主義初級階段,各種法律制度不夠完善,這給我國的土地利用合理化帶來很多不便。

3.3宅基地置換制度的問題

宅基地置換是將分散居住的農民集中起來,搬入新建多層或者規(guī)劃合理的住宅小區(qū)中,空出來的農村非農建設用地可以從事其他用途。這種置換制度有利于土地的集約節(jié)約利用,也有利于保護耕地,但也存在著較多問題。比如城鄉(xiāng)結合部的零散宅基地,因為緊靠城區(qū),當城市擴張的時候該段的土地被納入城市土地,其價格也會提高,但關于農村宅基地置換補償比例,卻沒有明確的法律規(guī)定,使農民的利益容易受到侵害。

4.農村宅基地用益物權間接流轉制度

4.1農村宅基地用益物權間接流轉理論

本文將農村宅基地用益物權間接流轉定義為:根據(jù)各個宅基地所在的區(qū)位、周邊設施完善程度、房屋的折舊等,估算出宅基地及其以上建筑物的市場價值,然后將分散居住的農民集中起來,搬入新建或規(guī)劃合理的住宅小區(qū)中,并根據(jù)原宅基地的市場價值給予一定比例的補償??粘鰜淼霓r村用地可以從事其他用途,包括復耕、工業(yè)用地等。農民入住的集體宅基地,在政府的監(jiān)控下可以進入城市土地三級市場,農民有權決定房屋的轉讓和出租,同時集體宅基地的使用權可以進行抵押貸款。對于轉讓房屋使用權的要規(guī)定一個期限,在使用權終止后,農村集體收回房屋使用權,抵押貸款的同樣是一定年限的房屋使用權。

4.2農村宅基地用益物權間接流轉的可行性分析

農村宅基地間接流轉理論的可行性可在三個反面分析:城市化的趨勢,新農村建設的發(fā)展和農民自發(fā)流轉。

我國城市化進程快速發(fā)展,城市的擴張需要大量的土地,導致人地矛盾日益突出。而通過實施土地置換既能增加新增建設用地,又能有效的保護耕地。

新農村建設需要大量的資金來改變農村面貌,改善農民的生活質量,提高農民的收入。進行農村宅基地間接流轉能將農民集中起來,拆除舊的宅基地進行新農村建設,提高農民的生活質量,從根本上改變農村落后的面貌。另外由于農村的勞動力過剩,許多農民外出務工,空缺的宅基地使用權若能進行間接流轉,便能解決這個問題,還能提高農民的收入。

4.3間接流轉的意義

(1)有利于存進農民財富增長,農民權利能得到保證。

(2) 有利于城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展一體化。允許農村宅基地間接流轉是城鄉(xiāng)互動,利益互補,實現(xiàn)城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展一體化重要手段。

(3)農民外出打工,宅基地使用權可以買賣或出租,一方面避免土地和房屋的浪費,另一方面可以緩解周邊住房的壓力。

(4)有利于加快社會主義新農村建設。能夠存進農村面貌的改善,促進新農村建設,縮小農村與城市的差距。

參考文獻:

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篇6

關鍵詞:農村宅基地;農民;用益物權;退出

中圖分類號:F301.1 文獻標志碼:A 文章編號:1673-291X(2013)11-0169-04

1968年,美國學者哈定發(fā)表了著名的《公地的悲劇》一文,指出因人類過度使用空氣、水、海洋水產等看似免費的資源,終將付出巨大的代價。“公地”制度是英國中古時期的一種土地制度:封建主在自己的領地中劃出尚未耕種的土地作為牧場,提供給當?shù)啬撩駸o償放牧。由于放牧是無償?shù)?,每一個牧民都希望盡可能多地增加自己牛羊的數(shù)量。隨著牛羊數(shù)量無節(jié)制地增加,牧場最終會因為過度放牧而成了不毛之地。其實農村宅基地就是一種“公地”,村民可以無償取得、無成本留置、無流動占有、無期限使用。在這種制度下,就不可避免會產生浪費農村宅基地等低效利用行為。

一、農村宅基地使用現(xiàn)狀

農村宅基地,一般是指農民的住房、輔助用房(如廚房、廁所、畜禽舍以及庭院)用地。宅基地使用權是指經依法審批,由農村集體經濟組織分配給其成員用于建筑住宅及其他有關附屬物的、無使用期限的集體土地建設用地使用權。①目前在我國1 653萬hm2村莊建設用地中,住宅用地約為1 333萬hm2,占80%以上。“空心村”老宅基地閑置面積約占10%—15%。另外,全國大約有1 200萬份房產和宅基地處于可轉讓但是不能轉讓的閑置狀態(tài)。②

(一)空心村

由于城鎮(zhèn)化進程的不斷加快,村莊建設規(guī)劃滯后,宅基地管理薄弱等原因,農村新建住宅大部分集中在村莊,而村莊內部卻存在大量的空閑宅基地和閑置土地,形成了內空外延的用地狀況,即所謂的“空心村”。這種現(xiàn)象比較普遍。如河南多個縣都存在大量的空心村。由于農戶新建住宅像“攤煎餅”一樣不斷外擴,某些縣(正陽)戶均宅基地達到0.2hm2,是國家宅基地劃撥標準的10倍,浪費耕地1.3萬hm2。

(二)一戶多宅、面積超標

《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定,農村村民一戶只能擁有一處宅基地,其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準。如河南省農村村民宅基地標準:城鎮(zhèn)郊區(qū)和人均耕地667平方米以下的平原地區(qū),每戶用地不得超過134平方米;入均耕地667平方米以上的平原地區(qū),每戶用地不得超過167平方米;山區(qū)、丘陵區(qū)每戶用地不得超過200平方米,占用耕地的適用前面兩項的規(guī)定。

但是,由于缺乏有效的法律約束,加上住宅不能自由流轉等因素,目前農村一戶多宅的現(xiàn)象比較普遍。例如,有些農戶搬遷到新宅后,舊宅基地依然用作堆放柴草雜物、圈養(yǎng)牲畜,或者廢棄不用;有的村民本來有宅基地,由于繼承房屋就同時擁有二套或二套以上宅基地;有的農村村民已經遷入城鎮(zhèn)定居,但在農村的宅基地仍然空置等等。在宅基地面積方面,隨著農村經濟條件的改善,村民建房也追求大面積,個別農戶宅基地占地面積達到500平米以上。

(三)違法違規(guī)現(xiàn)象突出

在農村,由于監(jiān)管不力,違法用地現(xiàn)象比較普遍。許多一戶多宅者屬于未經批準非法占有土地,隨意擴建住宅。個別領導干部“把持”宅基地的審批權,批宅基地,批村內空閑地,甚至耕地,一占就是幾畝,甚至十幾畝,無計劃、無規(guī)劃、無用地審批手續(xù)。宅基地確權登記和日常監(jiān)管等基礎工作薄弱,一些地方農村宅基地確權登記發(fā)證并不到位。農村土地違法案件分散,呈現(xiàn)出點多、面廣、量大、打擊難的特點,農村地區(qū)已經成為土地違法的重災區(qū)。

(四)地下交易盛行

農村宅基地流轉已經是一個在實踐中不斷發(fā)生和發(fā)展的客觀事實。尤其是城鄉(xiāng)結合部等快速城市化的地區(qū),農村宅基地使用權和住房的出租、轉讓和抵押更是十分活躍。但由于法律的限制,這種行為不能得到法律的認可和保護,這些交易只能通過地下交易,“暗箱操作”,不僅嚴重影響了交易的安全,引發(fā)了許多糾紛,而且也在某種程度上干擾了市場秩序,其潛在的隱患不容忽視。

二、農村宅基地無序使用的原因

(一)法律法規(guī)建設落后

目前我國還沒有一部專門關于農村住房用地的法律法規(guī),與農村宅基地有關的立法散見于各法律法規(guī)中。

1986年頒布的、2004年修改的《土地管理法》第62條規(guī)定,“農村村民一戶只能擁有一處宅基地,其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準?!r村村民出賣、出租住房后,再申請宅基地的,不予批準?!钡?3條規(guī)定,“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業(yè)建設;但是,符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設用地的企業(yè),因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發(fā)生轉移的除外?!边@表明,農村宅基地使用權可隨房屋出賣或出租,允許其在本集體經濟組織內部流轉,但是一旦流轉,就不能再申請宅基地。

1995年《擔保法》第37條第2項規(guī)定,“下列財產不得抵押:耕地、宅基地、自留山等集體所有的土地使用權;但該法第35條第5項,第36條第3款規(guī)定的除外?!惫癫坏靡哉卦O定抵押權,以宅基地設定抵押權的,設定的抵押權無效。

1999年國務院辦公廳的《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》第2條第2款規(guī)定,“農民的住宅不得向城市居民出售,也不得批準城市居民占用農民集體土地建住宅,有關部門不得為違法建造和購買的住宅發(fā)放土地證和房產證?!?/p>

2004年國務院的《關于深化改革嚴格土地管理的決定》第2條第2款規(guī)定,“改革和完善宅基地審批制度,加強農村宅基地管理,禁止城鎮(zhèn)居民在農村購置宅基地?!倍呔鶑娬{不允許農民向城鎮(zhèn)居民流轉出售自己的住宅,城鎮(zhèn)居民也不能購買宅基地使用權,法律對宅基地使用權流轉的限制更加嚴格。

2007年《物權法》設專章將農村宅基地使用權作為用益物權加以調整,但是對其流轉并沒有明確予以規(guī)定。只是在第153條規(guī)定,“宅基地使用權的取得,行使和轉讓,適用土地管理法等法律和國家的有關規(guī)定?!笨梢姡段餀喾ā穼@一問題采取的態(tài)度是回避,沒有突破原來的法律限制。

后來,為了遏制小產權房買賣,2007年12月國務院辦公廳《關于嚴格執(zhí)行農村集體建設用地法律和政策的通知》中強調,“農村住宅用地只能分配給本村村民,城鎮(zhèn)居民不得到農村購買宅基地、農民住宅或小產權房。”“單位和個人不得非法租用、占用農民集體所有的土地搞房地產開發(fā)。農村住宅的買賣只能在同一集體經濟組織成員內進行,宅基地購買人必須為本集體經濟組織成員,不能跨行政村流轉,不能向本集體經濟組織以外成員轉讓,禁止向城市居民流轉?!?008年1月15日國土資源部《關于嚴格執(zhí)行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》又再次重提“農村住宅用地只能分配給本村村民,城鎮(zhèn)居民不得到農村購買宅基地、農民住房或小產權房”。

從我國宅基地使用權流轉法律制度演變過程可以看出,宅基地使用權流轉立法相對混亂,不過從中可以看出法律對宅基地使用權的流轉經歷了一個從限制流轉再到更加嚴格限制流轉的過程,這形成了我國宅基地使用權流轉法律制度的基本框架。

(二)村民守法意識低下

受傳統(tǒng)觀念的影響,村民普遍認為宅基地是祖?zhèn)鞯?,使用與不使用由自己說了算;還有經濟落后的因素,也有家庭觀念抬頭的因素。從現(xiàn)實角度分析,有法律法規(guī)宣傳不到位的因素,有經濟條件改善后依仗權勢擺闊的因素,有的根源于攀比風影響,而在城鄉(xiāng)結合部及城中村,在農村住宅出租可獲得永久性基本經濟收入的情況下,村民更是寸土如金般守護者自家的農宅。

(三)政府監(jiān)管無力

首先是宅基地的規(guī)劃和審批制度存在缺陷。許多地方重經濟建設,忽視村鎮(zhèn)規(guī)劃建設,使村鎮(zhèn)規(guī)劃制定遲緩。由于沒有堅持全面規(guī)劃、合理布局、節(jié)約用地、因地制宜、量力而行、逐步建設的原則,造成目前農村居民點布局分散、村莊向外無序擴展、村內宅基地雜亂無章、亂搭亂建等混亂的局面。

其次是日常監(jiān)管的缺失。農村宅基地管理面廣量大,情況復雜,對農村宅基地的監(jiān)督成本主要落在國土部門身上。但是,基層國土部門力量比較薄弱,難以形成有效監(jiān)管,再加上處理違法手段也較為單一,依罰代拆、一罰了之的現(xiàn)象比較普遍,村民之間的監(jiān)督效能很低,有時互相包庇。村集體組織沒有強硬的執(zhí)法能力,有些村干部為了自己的政績或人氣,對違法事件視而不見聽而不聞,客觀上縱容了這些違法行為。

(四)農村宅基地退出機制的缺失

首先是宅基地收回制度不健全,雖然現(xiàn)行《土地管理法》第65條確立了宅基地的收回制度,并原則性規(guī)定了宅基地使用權收回的幾種情形,但對宅基地收回涉及的具體政策界限、收回程序卻并沒有做出相應規(guī)定,更沒有明確宅基地收回時的補償標準等相關問題,致使其在現(xiàn)實生活中無法得到執(zhí)行。其次是宅基地無償取得、無限期使用、限制流轉性和留置的無成本性,使得村民更傾向于盡可能多地占有宅基地,而非集約高效利用土地。最后是宅基地置換、復墾、整理政策配套不健全,難以構筑宅基地退出的有效運作平臺。

通過對上述農村宅基地無序使用的諸多原因進行分析可以發(fā)現(xiàn),法律法規(guī)建設不適應社會現(xiàn)實需求是導致諸多問題的首要原因,而村民守法意識低下和政府監(jiān)管乏力則加劇農村宅基地非法使用的泛濫,農村宅基地有償退出機制的缺失又使得這些矛盾和非法用地的狀況無法找到疏導的出口。因此,建立激勵機制和約束機制為核心的宅基地退出機制,是解決中國當前農村宅基地利用存在的問題的有效途徑,也是改革和完善農村宅基地使用管理制度的核心內容之一。

三、建立農村宅基地有償退出機制的法律困局

(一)退出制度不完善

《土地管理法》第65條規(guī)定,“有下列情形之一的,農村集體經濟組織報經原批準用地的人民政府批準,可以收回土地使用權:(一)為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設施和公益事業(yè)建設,需要使用土地的。(二)不按照批準的用途使用土地的;(三)因撤銷、遷移等原因而停止使用土地的。依照前款第(一)項規(guī)定收回農民集體所有的土地的,對土地使用權人應當給予適當補償?!北緱l雖然確立了宅基地的收回制度,并原則性規(guī)定了宅基地使用權收回的幾種情形,但過于粗糙,缺乏可操作性。對宅基地收回涉及的具體政策界限、收回程序卻并沒有做出相應規(guī)定,更沒有明確宅基地收回時的補償標準等相關問題,致使實際管理中真正收回的宅基地寥寥無幾?,F(xiàn)行宅基地收回制度基本失效,并使得農村宅基地的使用長期處于增量供應狀態(tài),存量盤活利用幾乎為零。

《國務院關于嚴格規(guī)范城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點切實做好農村土地整治工作的通知》(國發(fā)[2010]47號)規(guī)定,“有條件的地區(qū),通過農村土地整治示范建設,與散亂、廢棄、閑置、低效利用的農村建設用地整治相結合,實施田水路林綜合整治,……整治騰出的農村建設用地,首先要復墾為耕地,在優(yōu)先滿足農村各種發(fā)展建設用地后,經批準將節(jié)約的指標少量調劑給城鎮(zhèn)使用的,……區(qū)分城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內、城鄉(xiāng)結合部、空心村和閑置宅基地等不同情況,因地制宜,量力而行,循序漸進?!贝送ㄖ草^為原則,操作性不強。

《物權法》第162條規(guī)定,“宅基地使用權人經本集體同意,可以將建造的房屋轉讓給本集體內符合宅基地使用權分配條件的農戶;住宅轉讓時,宅基地使用權一并轉讓?!?此條允許農村宅基地在農村集體經濟組織內部成員之間流轉。而實際上,這種流轉較少,原因在于農村宅基地只能流轉給本村有資格取得宅基地的人,但是既然有資格取得宅基地,就可以向村集體組織申請新的宅基地,無須取得他人的宅基地了。

(二)宅基地使用權不完整

根據(jù)前述關于農村宅基地的立法現(xiàn)狀來看,與較為完備的城市房地產法律體系相比,現(xiàn)階段調整農村宅基地使用權的法律法規(guī)數(shù)量少,效力層次較低?!睹穹ㄍ▌t》和《土地管理法》的調整力度明顯不夠。雖然《物權法》把宅基地使用權界定為用益物權,并作為獨立的一章加以規(guī)定,但是關于宅基地流轉的問題,在第153條規(guī)定,“宅基地使用權的取得,行使和轉讓,適用土地管理法等法律和國家的有關規(guī)定”,僅僅是對過去法律規(guī)定的延續(xù)。這使得宅基地使用權沒有體現(xiàn)出效益優(yōu)先的價值取向,只是將嚴格限制農村宅基地流轉的立法精神進行到底。再者,法律并沒有規(guī)定農村宅基地使用權的期限,作為一個理性人,村民更傾向于占用更多的宅基地。這既不利于對土地資源的保護,更造成農戶退出宅基地的動力完全喪失。

從實踐中來講,這樣的立法模式實際上并不利于對農民利益的保護。首先是由于農村宅基地的商品屬性和財產屬性沒有被法律確認,物權屬性并沒有真正得到體現(xiàn)。農民在宅基地上的自建房屋的經濟價值并不能變現(xiàn),不利于農民財產利益的實現(xiàn);其次,由于法律禁止農村宅基地的外部流轉,如果有此種需求的話,只能通過暗箱操作地下交易的方式來實現(xiàn),但這種地下交易的風險較大,萬一產生糾紛,農民的利益難以得到保障;最后,此種限制牢牢把農民束縛在土地上,不利于城鄉(xiāng)生產要素的互通,更不利于農村城鎮(zhèn)化建設的加快。

(三)配套政策不完備

宅基地有償退出機制的實施過程中還涉及跨村安置、退出宅基地補償標準、騰退后節(jié)余宅基地的收益權的分配、承包地調整、整理收益分配等諸多問題,在城鎮(zhèn)社區(qū)安置還涉及戶籍制度、城鄉(xiāng)社會保障差異、就業(yè)等問題,都需要必要的配套政策及制度支持,目前,這方面的配套措施并不完備。但一些地方已經開始進行有益的嘗試。如河南省在2011年1月的《關于促進農民進城落戶的指導意見》規(guī)定,“在全省范圍內逐步取消農業(yè)、非農業(yè)二元制戶籍管理制度,實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度,探索建立居住證制度,依托居住證統(tǒng)籌流動人口在現(xiàn)住地的登記管理、社會保障和公共服務。”

四、立法完善的建議

(一)加強退出制度的操作性

針對《土地管理法》第65條規(guī)定過于原則的問題,在建立農村宅基地有償退出機制的問題上,首先必須要明確應當退出和可以退出農村宅基地的具體情形,如違法占用宅基地的或者面積超標的都屬于應當退出宅基地的情形;其次應當明確宅基地有償退出的程序,明確規(guī)定可以提出宅基地退出的主體,審批機關以及宅基地收回應當履行的手續(xù)。屬于應當給予補償?shù)?,補償必須到位;而違法用地等情形導致的農村宅基地的退出,不能給予補償。在補償?shù)膯栴}上,應當根據(jù)經濟發(fā)展水平制定國家、村集體組織和農戶三方認可的補償標準和補償方式。合理的農村宅基地退出補償標準應當給予新占耕地建造宅基地的取得成本,要體現(xiàn)技能調動農民退出宅基地的積極性,維護農民利益,又能節(jié)約集約利用土地,促進和規(guī)范農村宅基地退出機制的建立。

(二)賦予農村宅基地完整的物權

確定和完善農村宅基地產權對于保證農民宅基地用益物權得以實現(xiàn)具有重要的作用。應該盡快結束現(xiàn)行法律限定的農民宅基地的半商品化狀態(tài),正視住宅商品化是城市化進程中農民財產權利不可分割的重要組成部分,賦予農民宅基地及其房屋所有人以完整的物權。建議規(guī)定“農民宅基地及其房屋所有權人依照法律規(guī)定享有占有、使用收益和處分的權利”,并發(fā)放統(tǒng)一的、具有法律效力的宅基地證書,以便保障農民的合法權益。允許農村集體經濟組織通過宅基地的商品化進行舊村改造試點,明確節(jié)約出來的宅基地仍屬于農民集體所有。在符合規(guī)劃和用途管制的前提下,農民集體可以將節(jié)約出來的宅基地以節(jié)約、廠房出租、土地出租等方式集約利用。宅基地上產生的租金等收入主要歸農民集體所有,允許以宅基地進行抵押,使得農民宅基地權益的實現(xiàn)更具有可操作性。為防止不法分子從宅基地使用權流轉中獲取不當利益,應當對其進行必要的限制。農民轉讓了宅基地使用權的,不能再取得新的宅基地。

在農村宅基地使用權行使的期限問題上,因為宅基地使用權本就是用益物權,宅基地使用權受存續(xù)期限的限制,并不違反其居住保障性。宅基地使用權的保障屬性只應針對受保障的農民。一個人的生命總是有限的,應當保障的生存居住權當然也是有限的??紤]到將來與城市房地產管理體制的銜接和一致,建議將農村宅基地的使用權也規(guī)定為70年。

(三)完善相關配套措施

首先是完善農村宅基地的科學規(guī)劃和審批制度。在社會主義新農村建設過程中,結合新一輪土地利用總體規(guī)劃修編工作,制定村莊規(guī)劃,科學合理編制農村宅基地使用規(guī)劃。鑒于我國農村發(fā)展不平衡,宅基地的發(fā)展趨向在城鎮(zhèn)化地區(qū)、鄉(xiāng)村化地區(qū)和生態(tài)涵養(yǎng)地區(qū)各有不同,在產業(yè)結構、人口構成、居住方式等方面存在明顯差別,因而在宅基地的利用上需要區(qū)別對待。要建立健全宅基地審批制度,嚴格執(zhí)行申請條件、審批程序、審批結果公示制度。審批前,對村組的舊宅基地、空閑地進行摸底登記,建立地籍圖件,并進行標注;審批中,對照圖件先使用村內舊宅基地和空閑地;審批后,通過簽訂合同,發(fā)放集體土地使用證等措施,約束村民占新不騰舊的行為,及時交出舊宅基地。在依法登記的基礎上,加強信息化管理。

(四)加強法律法規(guī)的宣傳力度

最后,要有針對性地加大與農村宅基地使用相關的土地法律法規(guī)政策的宣傳力度,爭取社會各界的理解和廣大農民的支持。在全社會形成憑證管地、依法用地的氛圍。宣傳工作要采取群眾喜聞樂見的形式,增強宣傳的吸引力、感染力和滲透力。同時也要加大反面警示教育的力度,加大對違法違規(guī)建設宅基地、私自倒賣宅基地行為的處罰力度,適時將一些典型的違法行為和案件曝光,從而起到一定的威懾作用。

結語

法律真正的根源和活力,不在法律條文,而在社會生活實際。正如埃利希很早以前就說過,“法律發(fā)展的中心不在立法,不在法學,也不在司法判斷,而在社會本身?!薄叭绻覈蛇€一味禁止宅基地使用權轉讓,或者嚴格限制只能轉讓給本集體經濟組織成員,必然會使這方面的法律規(guī)定形同虛設,法律與現(xiàn)實社會脫節(jié)?!鞭r民不是不愿退出閑置的宅基地,只是按照目前的法規(guī),農民的財產權得不到保護和補償。農民作為理性人,為追求個人利益最大化,是不會主動放棄宅基地申請或退出已有的宅基地的。通過對村莊的合理規(guī)劃和基礎設施建設,營造一個宜居舒適的環(huán)境,可以提高農民退出宅基地的意愿值;通過宅基地流轉、抵押和宅基地的有償退出,實現(xiàn)農民宅基地財產權是提高農民退出宅基地意愿值的關鍵;確定地方政府服務的角色,完善集體建設用地補償和收益分配是提高農民退出宅基地意愿值的保障。只有建立有序合理的農村宅基地使用權流轉制度和宅基地有償退出機制,農村宅基地使用權作為生產要素在市場中流動起來,才能充分發(fā)揮其價值。

參考文獻

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Discussion about the legislation of the compensation exit mechanism of the countryside homestead

HE Zu-pu

(Huanghe Science and Technology College,Zhengzhou 50063,China)

篇7

一、現(xiàn)狀與問題

經過二十余年土地管理法律法規(guī)的貫徹實施,農村宅基地管理基本走上了法制化、規(guī)范化的軌道,對于保障農民居住權利、加強耕地保護等方面發(fā)揮了重要作用。隨著經濟社會的不斷向前發(fā)展,農村宅基地本身性質以及面臨的環(huán)境發(fā)生了很大變化,農村宅基地管理也不斷顯現(xiàn)一些問題,有的問題還表現(xiàn)得比較突出。加快對宅基地管理的改革創(chuàng)新成為當前社會各界關注與熱議的重點,當前有些地區(qū)探索實施的一些改革模式也招致評論與爭議。歸納起來,當前宅基地管理存在的問題主要有:

1.建房布局散、亂,用地貪大求全。目前,農村建房缺乏統(tǒng)一規(guī)劃,盡管在推進新農村建設過程中有些地方制訂了村莊建設規(guī)劃,但規(guī)劃的控管作用并不明顯,加上農村村民居住歷史就較為分散,受各種因素影響,農民建房選址比較困難,現(xiàn)實當中往往出現(xiàn)公路修到哪、自己的責任田在哪,房屋就蓋到哪里的隨意現(xiàn)象,造成“滿眼新屋卻不見新村”。

2.違法占地現(xiàn)象多,查處屢陷困局。由于受各種觀念影響和條件限制以及現(xiàn)實需求與土地法規(guī)政策約束之間的矛盾,農民想建、能建的地方難批,能批的地方又建不了或不想建,只能鋌而走險;有的相互攀比,一戶多基,少批多占;有的私自轉讓宅基地和買賣房屋;還有的就是能批、能建的地方,農民不等批準“先斬后奏”。這些都導致農村違法建房案件易發(fā)多發(fā)。

3.流轉遭遇瓶頸,改革勢在必行。隨著近年來經濟社會的快速發(fā)展,農村人口逐步向城鎮(zhèn)集中,一些在農村擁有宅基地的人,希望能將因各種原因長期空置的房屋給予變現(xiàn)處置。另外在某些情況下,如城市郊區(qū)、城鄉(xiāng)結合部以及經濟較發(fā)達的農村,城鎮(zhèn)人口和貧困地區(qū)的農民希望跨地區(qū)、跨城鄉(xiāng)購買宅基地,這些年出現(xiàn)的“小產權”房就是鮮例。按照現(xiàn)行的土地管理法律法規(guī),這些都是明令禁止的,但由于利益等方面的驅使,這些年農村宅基地私自轉讓和房屋買賣時有發(fā)生,自發(fā)形成農村宅基地非法流轉的隱形市場。加快集體土地管理改革創(chuàng)新,促進集體建設用地有序流轉已迫在眉睫。

二、原因剖析

困擾當前農村宅基地管理的原因是多方面的,既有法律政策方面的原因,也有機制體制方面的原因。

1.現(xiàn)行法規(guī)政策欠完善,操作性不強。至今,我國還沒有一部專門調整農村房屋和土地方面的法律法規(guī),農村宅基地的管理只限于土地法律法規(guī)的個別條文和相關政策性文件,數(shù)量少,效力層次低。如對農民非法占用土地修建房屋必須予以拆除的規(guī)定,在字面上看是極為嚴肅的,但從多年的執(zhí)法實踐來看,在以人為本的執(zhí)法環(huán)境中,此規(guī)定執(zhí)行難度很大,可操作性不強且難以執(zhí)行到位,導致村民違法占地建房得不到有效制止。

2.規(guī)劃管理滯后,農村陋習影響深遠。長期以來,在規(guī)劃管理上普遍存在重城鎮(zhèn)輕農村的思想,對農村規(guī)劃投入很少,大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村莊沒有規(guī)劃,導致農村住宅建設無章可循,雜亂無序??傮w上來看,農村宅基地只在土地利用總體規(guī)劃上確定一個數(shù)字規(guī)劃,與實際差距較大,沒有落實到具體村莊和地塊的點面上,村莊規(guī)劃和控制性詳細規(guī)劃普遍缺乏。

3.執(zhí)法過于疲軟,監(jiān)管存在缺位越位。雖然近些年來,國家對土地管理的重視程度一度上升,監(jiān)管政策也相繼出臺雪但在土地執(zhí)法上,還一直處于“軟肋”狀態(tài),主要表現(xiàn)在土地強制執(zhí)行力弱。國土資源管理部門只能向違法主體下發(fā)《責令停止違法行為通知書》,作為一種約束性行政行為,法律法規(guī)未賦予土地執(zhí)法監(jiān)察人員一些必要的強制執(zhí)行方面的權力。土地問責過松過軟。

三、工作建議

加強新形勢下的農村宅基地管理,必須對當前宅基地本身的性質、功能以及環(huán)境有一個正確的認識,從而把握好改革的方向。要從完善法律法規(guī)、機制體制人手,勇于創(chuàng)新,大膽探索新形勢下的宅基地管理方式。

1.健全宅基地管理法律法規(guī)。要借《土地管理法》修改之機,加快農村宅基地立法工作,國家可出臺《農村宅基地管理辦法》、《農村集體建設用地流轉管理辦法》等法律法規(guī),同時要配套建立完善的違法處理、管理收費、失職問責等方面的政策文件,綜合運用法律、經濟、行政的措施,使農村宅基地的使用和管理全面納入法制化軌道。另外,對現(xiàn)有關于宅基地管理方面的法規(guī)政策要進行修改完善,特別要注重其可操作性,增強法規(guī)政策的執(zhí)行力。

篇8

首先,從農民角度講,農民對宅基地享有完整的產權,猶如讓農民吃了一顆“定心丸”,農民因為宅基地使用權可以流轉,必然增加為改善宅基地配套環(huán)境進行投資的激勵。如綠化宅基地周圍的環(huán)境。修繕通往宅基地的道路等,只有這樣。宅基地才有可能在流轉中產生最大化收益,才有可能在抵押過程中實現(xiàn)最大化融資。

從集體經濟組織角度講,由于農民投資激勵的增加,集體經濟組織時集體公用設施的投資減少,不但減少了為集體提供公共物品過程中的協(xié)調成本。而且使更多的資源直接流向農村經濟發(fā)展當中,優(yōu)化了農村資源配置。

從我國目前有關宅基地使用權的政策、法規(guī)規(guī)定可以看出,限制宅基地流轉最主要是基于保護人權、維護農民利益、確保社會穩(wěn)定的考慮,如果允許宅基地自由流轉。就會出現(xiàn)諸如加劇土地資源稀缺程度、損害農民利益、破壞社會穩(wěn)定等負面影響。然而,我們首先要明確一點,允許農村宅基地轉讓,就等于承認了宅基地市場的存在,只要是市場。供給和需求定理就會發(fā)生作用。另外,允許農村宅基地轉讓,并非強制農民必須轉讓其宅基地,農民有轉讓與否、何時轉讓的選擇權,如同城市房地產市場一樣。理性的村民都會做一個基本的成本收益計算,不會一擁而上。盲目轉讓。

將我國農村缺乏基本的社會保障作為限制農村宅基地轉讓理由的觀點有待進一步商榷,這反而是農民不會盲目轉讓宅基地的一個重要原因。宅基地在目前農村社會保障制度欠缺的情況下是農民基本生產生活的保障,是農民生存在最后一道防線。如果把農村宅基地喻為農民的“救命稻草”,那么,允許宅基地使用權流轉并不妨礙其發(fā)揮“最后一張王牌”的作用,因為,基于目前農村的現(xiàn)實情況。農民只有在轉讓宅基地所得收益足以保障未來養(yǎng)老的情況下才肯轉讓。

還有人擔心如果允許宅基地使用權自由流轉,農民將是交易中的弱勢群體,要受到交易對方的盤剝,農民無法從交易中得到好處。相反,那些作為(潛在)受讓方的利益集團。包括開發(fā)商、城市居民將從中得到好處。

應該承認,這種擔心是必要的。但不能作為限制宅基地流轉的原因,因為,現(xiàn)實中的任何市場都不同程度的存在信息不對稱問題,完全競爭市場僅僅是經濟學中的一個理論模型。因此,目前的城市房地產市場中,房地產開發(fā)商和居民之間必然也存在一定程度的信息不對稱問題,我們所關注的是信息不對稱的嚴重程度,并對其予以校正,避免市場失靈。

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一、樂清市農村宅基地使用現(xiàn)狀

1、農村宅基地確權登記不容樂觀

近年來,有關部門加強了農村宅基地的確權登記工作,但政策規(guī)定與現(xiàn)有的農村實際仍有較大差距,確權情況不容樂觀。抽樣調查顯示,擁有宅基地的農民群體中約 40%左右的家庭有農村土地使用權證,約三分之一擁有房產證;沒有農村土地使用權證和房產證的約占三分之一;社會群體和城鎮(zhèn)居民群體對農村宅基地和房產的確權比例比農民更高。

2、存在一戶多宅現(xiàn)象

《土地管理法》規(guī)定“農村村民一戶只能擁有一處宅基地”。然而,因法律法規(guī)的不健全、農村宅基地管理不到位、繼承等原因,農村出現(xiàn)了一戶多宅現(xiàn)象。問卷調查顯示:農民群體中近半農村居民存在擁有多處宅基地(一戶多宅)現(xiàn)象。

3、農村宅基地已形成一定規(guī)模的地下市場,交易主要以合同為憑據(jù)

現(xiàn)行的有關法律明確規(guī)定農村宅基地交易僅限于本集體經濟組織內,且有限制條件。盡管如此,因凸顯的農村土地的價值,農村宅基地的隱性流轉比較盛行。因農房交易遵照“地隨房走”原則產生了現(xiàn)實中的農村宅基地流轉,與此同時很多是不發(fā)生轉移登記的地下行為。在農村宅基地交易上,“簽訂合同”作為交易憑證占了主要部分。

4、農村宅基地規(guī)劃在現(xiàn)實中得不到彰顯

當前,樂清市農村絕大部分地區(qū)已實現(xiàn)鎮(zhèn)村規(guī)劃全覆蓋,但部分地區(qū)的新農村規(guī)劃還存在規(guī)而不搞、有規(guī)不依、違規(guī)難糾等現(xiàn)象。按照現(xiàn)有規(guī)劃建設審批做法,一般農房建設可以經審批允許建設3層,也有農房最高允許建設5層的,但因經濟利益驅動和管理不到位等原因,一些村莊農房建設往往超過審批的層數(shù),最高甚至有八九層。

5、農村宅基地集體所有仍未深入人心

憲法規(guī)定:農村宅基地所有權歸屬于集體。但令人驚訝的是還有相當一部分群體對此認識不清。農民群體中只有三分之一人認為是“農村集體所有”,城鎮(zhèn)居民群體,也只有40%左右的人認為是“農村集體所有”。

二、農村宅基地使用的影響因素分析

1、制度不完善,農村宅基地權能受限

雖憲法提出“土地的使用權可以依照法律的規(guī)定轉讓。”但《土地管理法》、《擔保法》、《物權法》等法律法規(guī)和部門的一些規(guī)章、管理辦法對農村宅基地使用權、農房的流轉設置了許多限制條件。這種不完整權能設置,無法保障農村宅基地的用益物權,制約了農民財產權。

2、管理不到位,機會主義行為盛行

管理不到位為機會主義行為提供了機會。為獲取巨額資財,一些市場主體在既定制度下尋找管理漏洞,綜合考慮違建成本和收益后,采取了諸如少批多占、擴建、占用耕地建房行為;一些村莊以發(fā)展集體經濟的名義非法買賣農村土地;一些執(zhí)法人員收受賄賂,對違法建設縱容姑息。于是,日積月累,最終形成當前農村宅基地難以合法確權、違占違建層出不窮的現(xiàn)象。

3、主體虛無,農村土地所有權人缺位

《憲法》(2004年)第10條規(guī)定:“城市的土地屬于國家所有,農村和城市郊區(qū)的土地,除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外,屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山,也屬于集體所有。”然而,“農村集體并不是法律上的組織,而是一定范圍一定地域內全體農民的集合,是一個抽象的沒有法律人格意義的集合群體?!痹诜ㄖ紊鐣?,這類主體處于虛置的地位,于是就沒有法律規(guī)范中嚴格意義上的權利和義務。主體的虛無使集體在私權社會中流于形式,在農村宅基地的管理中嚴重缺位。

4、成員意識不足,農民對宅基地的使用管理監(jiān)督乏力

當前農民公民意識淡薄,農民并沒有意識到自身的權利與社會責任是不可剝奪、不可回避、不可轉讓的。在現(xiàn)實中,農民在村務中的參與度總是不高,“事不關己高高掛起”、“各人自掃門前雪,莫管他家瓦上霜 ”的意識深入骨髓。農民公民意識的缺乏使村民自治的發(fā)展失去了內源性動力,使農村宅基地的使用和管理未能在充足的陽光下運作,也使村民的監(jiān)督成了空話。

三、加強農村宅基地管理的建議

1、進一步完善農村宅基地相關法律法規(guī)

要依據(jù)憲法精神,進一步修訂涉及農村宅基地管理的法律法規(guī),賦予農村宅基地完整權能,真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地的“同地、同權”,真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設用地的二元統(tǒng)一。明確宅基地的權利內容及權利的取得、變更與喪失,明確農民對宅基地擁有使用權、處置權,實行自愿、有償流轉,使宅基地真正成為農民的合法財產,以最大限度地保護農村宅基地的用益物權,有效增加農民的財產權。

2、推進農村宅基地管理制度創(chuàng)新,建立使用期限制

首先,實現(xiàn)農村建設用地分類管理。劃分農村建設用地,明確農村居民擁有農村宅基地的使用權,村集體經濟組織擁有農村經營性建設用地的使用權,合理確定兩者的范圍以及轉化程序。其次,實現(xiàn)社員農村宅基地使用權的公平取得。農民一經獲得標準面積的宅基地審批后,不得再次提出申請。核查現(xiàn)有農村建設用地使用情況和農民宅基地占有情況,允許各類主體按一定流程確權。建立農村宅基地使用期限制度。第三,建立正常化的農村宅基地流轉制度。依托流轉(交易)平臺,允許農民依其意愿對農村宅基地使用權以轉讓、抵押、入股、租憑等形式進行流轉。第四,探索農村宅基地退出方式。鼓勵宅基地使用權人自愿有償?shù)耐顺鲩e置宅基地和住宅。建立所有權人有償回收制度,因地制宜探索多種退出方式。

3、改革和完善農村產權交易平臺,推進信息公開

依托現(xiàn)有的農村產權交易中心,建設農村集體土地交易平臺,推動農村產權流轉交易公開、公正、規(guī)范運行。市場中公開化信息的完備程度,直接影響了市場主體的有效決策和市場配置資源的效率。信息公開也有助于農村宅基地管理的公平公正。

4、重建村級組織,建立現(xiàn)代治理機制

政經分離后,承擔村域內公共服務的是村行政組織,承擔村域經濟發(fā)展事務的是村集體經濟組織。在自治的語境下,村行政組織的運轉費用由村集體經濟組織提供,或由村民集資、捐贈,或可從宅基地使用費中提留,或由地方政府按一定標準實行財政轉移支付。因此,要喚醒農民的公民意識和股民意識,積極參與村集體的事務決策;要加強治理機制的建設,避免委托的異化;非本村集體經濟組織社員也不會因受讓而成為本村集體經濟組織的社員,但受讓人可以成為本村村民,享受村提供的公共服務;在評估風險的情況下,鼓勵相鄰的村級組織進行合并。有序探索村級組織的破產機制。

篇10

[關鍵詞]產權;宅基地使用權;流轉;規(guī)制

[中圖分類號]F321.1

[文獻標識碼]A

[文章編號]1002-736X(2012)06-0082-04

我國人口眾多且集中在農村,致使農村宅基地占地量并非少數(shù),加之現(xiàn)行法律對其流轉施加嚴格限制,隨之而來的是違法審批和占用耕地的膨脹,如此種種因素導致農村宅基地占地數(shù)量驚人。由于宅基地已經審批確定便具有永久性,很難隨外遷居住、生老病死等情景變化進行及時的效用性調整,使許多宅基地處于閑置狀態(tài)。隨著土地資源的日益稀缺,宅基地的處分利用可在一定程度上緩解人多地少的矛盾,化解經濟發(fā)展對土地需求的危機。如何使現(xiàn)有宅基地資源被充分利用,涉及許多政策和措施,其中深化農村宅基地使用權之流轉不失為當前行之有效之舉。

一、農村宅基地使用權流轉實踐之探索及放寬流轉之功用考察

隨著對現(xiàn)有土地資源的珍視,受實現(xiàn)其價值的強烈愿望所驅使,盡管沒有國家的統(tǒng)一號召,但各地紛紛展開了宅基地使用權流轉的實踐探索,出現(xiàn)眾多不同模式。如2008年浙江嘉興市委、市政府結合實際,以打造城鄉(xiāng)一體化先行地為目標,啟動展開了以“宅基地與承包地分開、搬遷地與土地流轉分開,以宅基地置換城鎮(zhèn)房產、土地承包經營權指揮社會保障”為主要內容的“兩分兩換”試點工作。其他宅基地流轉模式為天津的“宅基地換房模式”、重慶“雙換模式”以及其他地區(qū)適用的“填實插建”、“部分搬遷”、“整體搬遷”等模式。另外,根據(jù)2009年對全國4省(貴州、湖北、山東、黑龍江)480戶農民的調查表明,把宅基地轉讓給城鎮(zhèn)居民的比例為13,8%,贊成轉讓的受訪農民在2009年的調查中所占比例為32,9%,把宅基地轉作他用的情況也較為普遍,受訪農民認為宅基地可以專門用作住房以外的經營性用途的占38,02%。這些實踐探索和調查資料表明:市場經濟的深入發(fā)展已產生巨大動力,并促使各項制度規(guī)定必須適應現(xiàn)實需要,否則,這些制度就會在一定程度上阻礙實踐發(fā)展,而且實踐也會突破這些規(guī)定,創(chuàng)設新的發(fā)展模式。同時,這些宅基地使用權流轉時間也折射出放寬農村宅基地使用權流轉具有盤活土地資源存量,發(fā)揮資源合理配置之功用,具體表現(xiàn)為以下三點。

(一)實現(xiàn)土地用益物權之功用

物權的收益之功用實現(xiàn)需要物權主體充分行使其所享之權,使用方式表現(xiàn)為轉讓、出租、抵押等。宅基地使用權作為一種用益物權要實現(xiàn)其收益功用,也需采用這些流轉方式和途徑,而流轉的自由程度對宅基地使用權的實現(xiàn)具有很強的關聯(lián)性。原因在于:一方面,使宅基地使用權的相關主體獲得很大解放,引發(fā)社會進步之動力,這些主體的主動性、創(chuàng)造性大大增強;另一方面,由于宅基地使用權之流轉,不僅可實現(xiàn)土地資源之收益,還可發(fā)揮土地所附之物之效益,使客體物的價值在流轉中得以展現(xiàn)。

(二)使國家所有權和集體所有權趨向平等

我國土地所有權分為國家所有權和集體土地所有權。當今,國家土地所有權可在法定范圍內采用抵押、出租等較為自由的方式流轉,而集體土地所有權的流轉相對受限,如家庭土地承包經營權不準抵押、農村宅基地使用權禁止轉讓給本集體組織之外成員。這些法律規(guī)定使國有土地所有權和集體土地所有權的實現(xiàn)方式差異很大,由此導致集體土地所有權的價值無法實現(xiàn)。另外,這些流轉差異之規(guī)定并沒有阻止市場經濟背景下集體土地使用權的違規(guī)交易,加之管制不夠規(guī)范,致使集體土地所有權在私下交易中濫用權利、侵權現(xiàn)象不時發(fā)生,不僅浪費了部分土地資源,同時損害了相關集體和農民的合法權益。

(三)保護耕地,實現(xiàn)土地資源的充分利用

隨著城市化發(fā)展步伐的加快,對土地資源的需求相對增加,現(xiàn)有農村建設用地量難以適應經濟發(fā)展要求,許多耕地被侵占,甚至一些地方連基本農田都被破壞。另外,由于農村人口增加,致使農村居民住宅建設大幅度增加,且僅僅利用地面空間。此種情勢下,許多耕地被違法批為宅基地使用。同時,一些農民進城購置樓房之后,原有的宅基地就處于閑置狀態(tài),其數(shù)量巨大,導致土地資源的浪費,這一現(xiàn)象在一定程度上可歸因于宅基地使用權不能自由流轉所至。若農村宅基地使用權能像國有土地那樣自由流轉,一方面,可大大減少新宅基地之審批,減少對耕地的侵占;另一方面,現(xiàn)有宅基地經過不同方式流轉后可騰出更多土地,以補償農村建設用地和耕地之用。

二、現(xiàn)行法律對宅基地使用權流轉之限制所導致的沖突

對比現(xiàn)行法律規(guī)定和實踐需求,現(xiàn)行宅基地使用權流轉之規(guī)定具有以下缺陷。一是國家法律與地方性法規(guī)的沖突。為指導現(xiàn)實的宅基地使用權流轉實踐,一些地方政府頒布了突破現(xiàn)行法律規(guī)定的地方性法規(guī)。如2005年10月,廣東省政府了《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》,其中規(guī)定:集體建設用地使用權與國有土地使用權同權、同價,可以進入土地一級市場流轉。這是全國首個在全省進行集體建設用地流轉規(guī)范化管理的省份。2010年7月,重慶市頒布了《重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革意見》,確立農民工轉戶進城、宅基地可換城鎮(zhèn)住房的宅基地使用權流轉模式。地方性法規(guī)的突破性規(guī)定反映了市場實踐的需求和廣大農民的心愿。二是宅基地繼承與一戶一宅的沖突。現(xiàn)行法律制度承認房屋的所有權轉移和地隨房走之做法,故而出現(xiàn)已經擁有一處宅基地使用權的人,會因房屋買賣、繼承而獲得兩處以上宅基地使用權。這與我國現(xiàn)行《土地管理法》第62條第l款規(guī)定的“農村村民一戶只能擁有一處宅基地,其宅基地面積不能超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準”相矛盾。三是宅基地使用權有限流轉與用益物權性質的不相符。1999年國務院辦公廳《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》([1999]39號)中規(guī)定,農民的住宅不得向城市居民出售,也不得批準城市居民占用農村集體土地建住宅。另外,2004年《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》和2004年國土資源部頒布的《關于加強農村宅基地管理的意見》都規(guī)定:嚴禁城鎮(zhèn)居民在農村購買宅基地。這種制度造成農村宅基地使用權只能在本集體組織內部而不能跨區(qū)和在城鄉(xiāng)之間流轉,影響了土地使用價值的發(fā)揮。另外,我國的《擔保法》和《物權法》明確規(guī)定宅基地不能用于抵押。這些規(guī)定與宅基地使用權作為用益物權的性質存在沖突。用益物權是指對他人所有的財產依法所享有的占有、使用和收益的權利。宅基地使用權是集體組織成員在本集體土地所有權上繼受取得的用益物權,本應享有占有、使用和收益三項權能,但由于宅基地使用權流轉的限制,致使其通過轉讓而獲得收益權能缺乏真正的意義。

三、現(xiàn)行宅基地使用權流轉制度所引發(fā)的現(xiàn)實問題

(一)嚴重浪費土地資源

隨著科技的發(fā)展,農業(yè)生產日益現(xiàn)代化,農村勞動力出現(xiàn)大量剩余,紛紛涌向城市發(fā)展,一些發(fā)展好的務工人員在城市購置了房產,因而使其在農村的宅基地和房屋閑置。再者,國家30年土地承包期不變的政策,除部分村委自行調整土地承包之外,導致許多農戶人口增加或減少,而承包地的數(shù)量卻沒有變化,使得許多農村集體組織的村民擁有的土地出現(xiàn)嚴重不均,有的家庭人均幾畝之多,而有的家庭人均不足1畝;也導致部分村民因進城上班或務工離開原集體之后卻還擁有承包地之現(xiàn)象。這種現(xiàn)象致使一些土地不能得到很好耕種,一定程度上出現(xiàn)土地資源的浪費,難以實現(xiàn)物盡其用的功能。

(二)引發(fā)私下宅基地使用權流轉

現(xiàn)代社會的競爭發(fā)展機制引發(fā)了人們對發(fā)展資源的格外重視,其中包括土地資源。國家基于保障農民利益的考慮做出了禁止宅基地自由流轉的規(guī)定,使得宅基地使用權具有鮮明的社會福利和社會保障性質。這阻礙了部分農民欲實現(xiàn)其多余土地資源效益的愿望。一旦具有發(fā)展動力和土地資源效益愿望的雙方產生契合,他們就會規(guī)避國家的監(jiān)管,私下進行土地使用權交易,或者變相進行交易。這種私下混易現(xiàn)象不僅不利于集體,也不利于農民利益,同時造成國家法律制度的破壞。

(三)不利于農民融資發(fā)展

改革開放和市場經濟政策給農民提供了廣闊的自由發(fā)展空間,造成發(fā)展方式和收益方式多樣化。同時,預防和減少風險的心理促使他們采取合伙、合資等融資發(fā)展模式。作為資金來源渠道較少的農民迫切想利用有限的部分土地資源。在國家法律明確禁止抵押的情況下,農民利用土地使用權進行融資發(fā)展的愿望受到遏制。

(四)減緩城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的步伐

農村宅基地使用權流轉受限與城市土地交易自由化形成了鮮明對比,造成農民不能利用土地資源獲得最大收益,壓制了農村發(fā)展的部分動力,這在很大程度上造成城市發(fā)展快,而農村發(fā)展慢,城鄉(xiāng)分化嚴重,使本來發(fā)展不平衡之現(xiàn)象更加嚴重。而且,這種制度形成城鄉(xiāng)居民遷徙之障礙,影響城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。

四、農村宅基地使用權流轉應堅持的基本原則和具體的完善建議

快速發(fā)展的社會現(xiàn)實對現(xiàn)行農村宅基地使用權流轉制度提出拷問和嚴峻的挑戰(zhàn),許多地方根據(jù)黨的十七大關于深化的精神,在宅基地使用權流轉方面進行了積極探索。總結有益經驗,完善現(xiàn)行立法進一步規(guī)范土地流轉實踐、保護農民利益是當務之急。

(一)農村宅基地使用權流轉應堅持的原則

1 以農民利用為出發(fā)點,兼顧集體利益。在我國十多億人口中,八億農民切除了一些承包地之外無更多財產。因此,宅基地使用權流轉制度應更多反映農民的愿望和要求。同時,對作為土地所有權主體的集體應給予考慮,以維護體所有制的基礎。在處理宅基地使用權流轉的利益分配關系時,應優(yōu)先保護農民的利益。同時,對作為土地所有者的集體也應予以兼顧。對實際占用土地面積超過標準的部分的流轉收益應全部上繳,以保護集體利益,從而防止個別農民利用宅基地使用權流轉損害集體利益。

2 土地使用權制度改革應遵循相應法理和實踐要求。土地使用權作為一種用益物權,應充分體現(xiàn)他物權的原理。因此,土地使用權制度的改革應重點放在與土地他物權相關聯(lián)的產權交易上,充分實現(xiàn)個人權利最大自由化,以促進土地使用權制度與其他物權制度的深度結合,探索和發(fā)展土地公有制條件下的多種實現(xiàn)形式。另外,部分地方政府和農民個人根據(jù)本地實際情況推行的宅基地使用權流轉創(chuàng)新實踐對現(xiàn)行法律規(guī)定提出嚴峻挑戰(zhàn),要求立法做出回應,以便宅基地使用權流轉的規(guī)范運行。

3 根據(jù)農村社會保障完善程度確定宅基地使用權的流轉自由度。農村社會保障體系不健全時,依據(jù)身份分配的宅基地具有一定社會保障功能。然而,目前這種保障方式卻限制了宅基地使用權的流轉,影響到其使用價值的充分實現(xiàn),造成部分宅基地閑置、私下流轉和農民融資困難等弊病。宅基地使用權流轉受限與現(xiàn)代物權制度的發(fā)展趨勢不相協(xié)調。基于此,我國的現(xiàn)行宅基地使用權流轉制度應隨著農村社會保障體系的完善狀況作相應調整,適度放寬以發(fā)揮土地資源的效益。

(二)農村宅基地使用權流轉的完善設想

1 宅基地使用權流轉主體應擴大?,F(xiàn)行法律將宅基地使用權的流轉主體限制在本集體組織成員之間,既不利于宅基地使用權的流轉,有時也會造成宅基地主體身份的沖突。為此。宅基地使用權流轉受讓人的主體資格不應以本集體成員為限,應作放寬處理,可包括本集體組織以外的人,既包括其他集體組織的成員,也包括城鎮(zhèn)居民。至于宅基地使用權的流轉是否必須征得集體所有權人的同意,學界有不同建議。我們認為,若未來法律規(guī)定集體組織有權從宅基地使用權的流轉中獲得利益時,應取得宅基地所有權人的同意,但不應干涉過多,以集體組織和其成員的利益不受損害為限。

2 宅基地使用權流轉方式應多樣化。根據(jù)物權及其流轉法理,宅基地使用權屬于他物權,理應允許采取租賃、抵押等多種流轉方式。但同時應體現(xiàn)宅基地使用權的特殊性,其流轉方式的多樣化不應造成土地使用權的濫用和亂轉。無論是宅基地使用權單獨轉讓或是宅基地使用權隨同房屋一起轉讓,轉讓宅基地農民不允許再分配宅基地。

3 實行宅基地使用權有償和有期制度。按現(xiàn)行法律規(guī)定,宅基地使用權實行的是無償、無期限制度。這種制度保障了農民的利益,但在土地利用方式多元化的今天,日益暴露出很多弊端,如一戶多宅、耕地大量被占等。這不利于總體上維護集體組織的利益。因此,為保證宅基地的合理利用,宅基地使用權應實行有償和限定期限制度。此種制度的實行可帶來相應好處:一方面,可提高土地使用效率,避免宅基地多占濫用;另一方面,可發(fā)揮土地的市場價值,盤活農民的房產價值。0這符合他物權有期限限制的法理。借鑒城市住宅用地使用權為70年的規(guī)定,可規(guī)定宅基地使用權的有效期為70年,期間屆滿是否可以續(xù)期及續(xù)期次數(shù)應根據(jù)其他國家的通常做法明確做出法律規(guī)定。

五、促進宅基地使用權流轉之配套制度建設

(一)強化宅基地使用權及房屋產權的登記制度

根據(jù)物權的基本原理,產權明晰是進行規(guī)范流轉的前提。由于過去行政干預和法制不健全,宅基地使用權和房屋的產權登記工作很不到位,基本適應了過去宅基地使用權流轉較少流轉的狀況。當今,各地已出現(xiàn)更多土地流轉現(xiàn)象,物權法也對不動產的變更登記提出嚴格要求,如我國《物權法》第10條、第14條、第155條對不動產的設立、變更、轉讓和消滅事項做出了明確規(guī)定。同時,現(xiàn)行不動產交易的復雜性也對宅基地使用權和房屋產權變更登記工作提出了更為嚴格的要求。為此,為使宅基地使用權交易中少出風險和差錯以及便于糾紛出現(xiàn)后快速、公平地處理,就必須強化宅基地使用權及房屋產權的登記制度的實施。

(二)規(guī)范宅基地使用權收回制度

對于出賣、出租住房后,再申請宅基地的農民,堅決不予審批;審批后,查證確實存在損害集體利益之情況時,應堅決予以收回。對因繼承引起的一戶多宅現(xiàn)象,可由集體組織決定收回統(tǒng)一安排使用。對其宅基地上所附物,應給予適當補償。對宅基地超過標準面積的部分應實行有償使用。宅基地收回后應及時注銷。另外,對舉家遷出本集體組織超過一定年限的(可考慮10年期限),住宅沒有被繼承的和房屋坍塌、拆除兩年以上仍閑置的宅基地也可實行收回制度。通過這種制度的實行以促進宅基地使用權流轉的深入發(fā)展。

(三)著力培育宅基地交易市場

相對完善的土地交易市場體系可為宅基地使用權交易提供及時的便利條件,引導土地使用權流轉向縱深發(fā)展,并保證公平、合理。基于當前土地流轉的需要,許多地方自發(fā)形成的一些不太規(guī)范的市場,難以保證土地流轉的有序合理發(fā)展。為此,應對土地流轉效果反映良好的一些地方做法及時總結經驗,詳加研究,讓其擴大推廣。如成都市農村產權交易所建成后,以市場為導向,采取“確權、流轉、收益、掛鉤置換、耕地保護”的方案,通過“還權賦能”的手段,為農村產權流轉和農業(yè)產業(yè)化項目投融資提供服務。