導(dǎo)語：如何才能寫好一篇土地保護(hù)制度，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村土地；權(quán)益；法律框架

一、農(nóng)村土地制度保護(hù)現(xiàn)狀

隨著我國(guó)的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度建立和不斷完善，我國(guó)工業(yè)化的水平不斷提高，城鎮(zhèn)的發(fā)展更加迅猛，城鎮(zhèn)化水平不斷提高。雖然農(nóng)村土地制度不斷完善，但多數(shù)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展還是停留在相對(duì)落后的耕種模式。隨著農(nóng)業(yè)耕種的成本不斷增加，自然災(zāi)害的頻發(fā)，農(nóng)作物價(jià)格較低等因素的影響，農(nóng)民的主要收入不再是從耕種莊稼而來，更多的是進(jìn)城務(wù)工。隨著越來越多的農(nóng)民涌入城市，我國(guó)出現(xiàn)很多的“留守村”，農(nóng)村農(nóng)田無人耕種，多數(shù)農(nóng)田處于荒廢的狀態(tài)。原本，這些荒廢的農(nóng)地應(yīng)該承包出去，使得農(nóng)民在進(jìn)城務(wù)工的同時(shí)也擁有土地出租所帶來的收益。但目前，在我國(guó)農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)歸屬的主體不明確。相關(guān)的法律法規(guī)明確規(guī)定農(nóng)村的土地所有權(quán)屬于集體經(jīng)濟(jì)組織所有。但是，集體經(jīng)濟(jì)組織難以保障農(nóng)民自身的權(quán)益。而且，農(nóng)村土地所有權(quán)主體不清，容易導(dǎo)致主體虛位，進(jìn)而引發(fā)相應(yīng)的權(quán)力尋租行為。

如前所述，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化水平的不斷提高，很多農(nóng)村土地變?yōu)槌擎?zhèn)用地。而這一轉(zhuǎn)變的過程，需要通過土地征用的方式，也就是依照法律規(guī)定的程序強(qiáng)制地將集體土地收歸國(guó)有并依法給予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)民補(bǔ)償?shù)男袨?。目前，我?guó)的土地征用制度存在諸多問題。首先，征用制度使得農(nóng)村土地交易市場(chǎng)受到限制。我國(guó)集體土地只有通過征收轉(zhuǎn)為國(guó)有上地才能進(jìn)入土地一級(jí)市場(chǎng)，缺乏直接入市獲取利益的渠道。而在征收的過程中，農(nóng)民的所得的收益只有相應(yīng)的農(nóng)地征收補(bǔ)償金。但這些補(bǔ)償金在每個(gè)地方的標(biāo)準(zhǔn)都是不一樣的。而且，我國(guó)憲法雖然規(guī)定了國(guó)家可以為了公共利益的需要而對(duì)土地進(jìn)行征用，但卻沒對(duì)公共利益進(jìn)行明確界定。很多時(shí)候，地方政府為了凸顯政績(jī)，濫用政府的土地征用權(quán)，通過極低的土地征收補(bǔ)償金來獲得農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地，進(jìn)而形成差價(jià)收歸地方政府的財(cái)政。而通過征用的土地，有很大一部分被用作經(jīng)營(yíng)性用地。在經(jīng)營(yíng)性用地上，政府和開發(fā)商都獲得了相當(dāng)可觀的土地增值收益。

《決定》強(qiáng)調(diào)“賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)”。由此可見，國(guó)家正在逐步放開土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的限制。但回觀現(xiàn)實(shí)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度還存在著種種的弊端。根據(jù)《基本農(nóng)田保護(hù)條例》的規(guī)定：“禁止任何單位和個(gè)人閑置，荒蕪基本農(nóng)田。承包經(jīng)營(yíng)基本農(nóng)田的單位或者個(gè)人連續(xù)兩年棄耕拋荒的，原發(fā)包單位應(yīng)當(dāng)終止承包合同，收回發(fā)包的基本農(nóng)田。”這一規(guī)定，顯然增加了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的風(fēng)險(xiǎn)，從而加大農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)的難度。

二、農(nóng)村土地保護(hù)存在的問題

首先，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度不夠完善，完整意義上的土地產(chǎn)權(quán)包括土地的所有權(quán)、占有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)、使用權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)。上文說到，我國(guó)農(nóng)村土地的所有權(quán)主體不清楚，農(nóng)村土地難以流轉(zhuǎn)，在處理集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地時(shí)，農(nóng)民和村民委員會(huì)甚至是鄉(xiāng)級(jí)政府都會(huì)發(fā)生矛盾，最終導(dǎo)致農(nóng)村土地難以流入市場(chǎng)。

現(xiàn)有的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度也存在著諸多的問題。一是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律規(guī)定分散，不成系統(tǒng)。二是家庭承包經(jīng)營(yíng)雖然實(shí)現(xiàn)了土地的平均分配，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)公平，但也使土地分割過于細(xì)碎，分布零散，難以實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，與發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的需求相矛盾。按照《土地承包法》的相關(guān)規(guī)定，承包方如果在承包期內(nèi)舉家遷出農(nóng)村，轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶口的，應(yīng)當(dāng)把承包地交回發(fā)包方，而且一旦交回就不能再要回。三是農(nóng)民沒有完整的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)。四是農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)期限的不穩(wěn)定。隨著人口的變動(dòng)以及農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，有些地方頻繁變動(dòng)農(nóng)民土地承包期，導(dǎo)致承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人喪失信心。

而在土地征收方面，也存在著不同的問題。第一，法律并沒有明確界定公共利益的范圍。這樣一來，很多地方政府就利用法律的漏洞，將很多經(jīng)營(yíng)性的項(xiàng)目劃到公共利益的范圍，進(jìn)而對(duì)農(nóng)村集體所有的土地進(jìn)行征收。第二，征收的價(jià)格不統(tǒng)一而且偏低。土地征收的性質(zhì)就是將農(nóng)用的土地轉(zhuǎn)化為城市用地。在這一過程中，農(nóng)民失去了賴以生存的土地。本來就應(yīng)當(dāng)?shù)玫侥茏屍渥銐蛏嫦氯サ难a(bǔ)償。但很多時(shí)候，地方政府的補(bǔ)償金是不能維持農(nóng)民最基本的生活所需。而政府通過賺取其中的差價(jià)，滿足地方財(cái)政所需，并且在轉(zhuǎn)化為經(jīng)營(yíng)性的用地上與開發(fā)商分享獲得的增值收益。第三，政府在征收農(nóng)村土地的過程中，有使用暴力征收的行為。對(duì)于農(nóng)民的正常訴求，地方政府沒有認(rèn)真聽取和處理。農(nóng)民的權(quán)益往往是在政府的暴力下而不斷被損害。

三、完善農(nóng)村土地保護(hù)的法律制度

以上的問題說明，我國(guó)農(nóng)村土地的保護(hù)力度還是有所欠缺，相應(yīng)的法律制度還是存在相當(dāng)大的漏洞。因此，完善這些制度成為我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、高效、可持續(xù)發(fā)展不可缺少的環(huán)節(jié)。

（一）完善集體土地所有權(quán)制度

《P于全面深化改革若干重大問題的決定》指出應(yīng)堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)。自年始的政治、經(jīng)濟(jì)體制改革，以農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)模式的創(chuàng)新為發(fā)端，可視為農(nóng)地制度的第二輪改革，其改革基礎(chǔ)即集體土地所有權(quán)和集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)體制。在十八屆三中全會(huì)的背景下，進(jìn)一步完善農(nóng)村集體土地所有權(quán)具有重大的意義。

通過制定相應(yīng)的法律法規(guī)，明確農(nóng)村集體所有權(quán)的歸屬，讓相應(yīng)的集體經(jīng)濟(jì)組織有自主處分農(nóng)村集體土地的權(quán)利。而要明確集體所有全的歸屬，則需要加快農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作。從近期的利益來看，土地確權(quán)登記發(fā)證的行為，能從法律的意義上確立農(nóng)民土地權(quán)利，強(qiáng)化農(nóng)民維護(hù)自身權(quán)益的法律意識(shí)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度看，依法確認(rèn)的集體土地物權(quán)，有助于形成產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)能明確、權(quán)益保障、流轉(zhuǎn)順暢、分配合理且可對(duì)抗公權(quán)力不當(dāng)干涉的產(chǎn)權(quán)制度。當(dāng)集體經(jīng)濟(jì)組織擁有自身獨(dú)立和完整的所有權(quán)，將更有利于農(nóng)村集體所有的土地流入市場(chǎng)，加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化進(jìn)程，更加有利于提高農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入。

（二）建立完善的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度

《決定》繼續(xù)強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持家庭經(jīng)營(yíng)在農(nóng)業(yè)中的基礎(chǔ)性地位，依法維護(hù)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。而對(duì)于《決定》允許承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的重大主張，有學(xué)者解讀為對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行“承包權(quán)”和“經(jīng)營(yíng)權(quán)”的分權(quán)設(shè)置，明確經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)及行使的法律地位，建立所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)并行分置三權(quán)的新型農(nóng)地制度。通過法律把土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)固定下來給廣大的農(nóng)民。而在這個(gè)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)里面，應(yīng)擔(dān)包括獨(dú)立的使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)和抵押權(quán)。這樣，農(nóng)村土地的商品化程度將大大提高。

篇2

為廣泛調(diào)動(dòng)農(nóng)民保護(hù)耕地的積極性，增加農(nóng)民收入，有序推進(jìn)城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)，今年初，成都市探索創(chuàng)新耕地保護(hù)機(jī)制，建立了耕地保護(hù)基金制度，力求耕地保護(hù)和農(nóng)民增收“雙贏”。這項(xiàng)制度的實(shí)施將對(duì)耕地保護(hù)帶來積極的意義，但仍然存在一些問題，尚需在實(shí)踐中進(jìn)一步完善。

基本思路和主要內(nèi)容

成都市耕地保護(hù)基金制度設(shè)計(jì)的基本思路是：在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、以城帶鄉(xiāng)、以工補(bǔ)農(nóng)原則指導(dǎo)下，創(chuàng)新耕地保護(hù)機(jī)制，通過多渠道籌集資金，加大對(duì)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的投入，有效保護(hù)耕地特別是基本農(nóng)田，提高耕地綜合生產(chǎn)能力；通過為承擔(dān)耕地保護(hù)責(zé)任的農(nóng)戶提供養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼，建立完善耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，提高農(nóng)民保護(hù)耕地的積極性和主動(dòng)性，做到權(quán)、責(zé)、利對(duì)稱，以確保在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展建設(shè)過程中耕地總量不減少、質(zhì)量穩(wěn)步提高，讓廣大農(nóng)民共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果。

耕地保護(hù)基金制度的主要內(nèi)容是：

適用對(duì)象。耕地保護(hù)基金主要用于市范圍內(nèi)擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)并承擔(dān)耕地保護(hù)責(zé)任的農(nóng)戶，以及承擔(dān)未承包到戶耕地保護(hù)責(zé)任的村組集體經(jīng)濟(jì)組織，適用對(duì)象不因承包地流轉(zhuǎn)而發(fā)生變化。

資金來源。按照“統(tǒng)一政策、分級(jí)籌集”的原則，耕地保護(hù)基金由市和區(qū)（市）縣共同籌集。主要來源包括：每年市、區(qū)（市）縣兩級(jí)的新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)；每年繳入市、區(qū)（市）縣兩級(jí)財(cái)政的土地出讓收入的一定比例的資金。以上兩項(xiàng)不足時(shí)，由政府財(cái)政資金補(bǔ)足。

補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)成都市耕地質(zhì)量和綜合生產(chǎn)能力，對(duì)耕地按基本農(nóng)田和一般耕地實(shí)行類別保護(hù)與補(bǔ)貼。補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r和耕地保護(hù)基金運(yùn)作情況，相應(yīng)調(diào)整。

使用范圍。耕地保護(hù)基金主要用于：耕地流轉(zhuǎn)擔(dān)保資金和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼；承擔(dān)耕地保護(hù)責(zé)任農(nóng)戶的養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼；承擔(dān)未承包到戶耕地保護(hù)責(zé)任的村組集體經(jīng)濟(jì)組織的現(xiàn)金補(bǔ)貼。耕地保護(hù)基金總量的10%用于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼，剩余資金用于農(nóng)戶養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼和集體經(jīng)濟(jì)組織現(xiàn)金補(bǔ)貼。

建立耕地保護(hù)基金的意義

耕地保護(hù)基金制度是一項(xiàng)制度的創(chuàng)新，它著眼于耕地保護(hù)激勵(lì)機(jī)制的建立，力求在耕地保護(hù)和農(nóng)民增收上實(shí)現(xiàn)雙贏，將帶來積極的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)效果，對(duì)推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展具有重要意義。

――有利于提高農(nóng)民的積極性，切實(shí)保護(hù)耕地，減少土地違法違規(guī)行為。耕地是我國(guó)農(nóng)民賴以生存的重要資源，但長(zhǎng)期以來，農(nóng)民直接從耕地上獲取的收益卻相當(dāng)微薄，與其在耕地上投入的巨大勞動(dòng)量形成了很大反差，這無疑挫傷了農(nóng)民耕種土地的積極性。農(nóng)民保護(hù)耕地的內(nèi)在動(dòng)力不足，甚至為換取生活條件的改善而隨意變更土地用途，這給堅(jiān)守耕地紅線帶來巨大壓力，而地方政府卻享有農(nóng)用地轉(zhuǎn)用帶來的巨大收益和耕地保護(hù)產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效果。地方政府占用耕地的積極性與農(nóng)民保護(hù)耕地的消極態(tài)度，導(dǎo)致耕地保護(hù)工作十分被動(dòng)，責(zé)任難以落實(shí)。

建立耕地保護(hù)基金，一方面通過耕地補(bǔ)貼基金的激勵(lì)，調(diào)動(dòng)農(nóng)民自覺保護(hù)耕地的積極性和主動(dòng)性。另一方面通過簽訂《耕地保護(hù)合同》，強(qiáng)化了農(nóng)民保護(hù)耕地的責(zé)任意識(shí)。同時(shí)，有利于大幅度減少土地違法行為的發(fā)生。由于農(nóng)民可以從耕地獲得經(jīng)濟(jì)利益，勢(shì)必會(huì)自覺保護(hù)耕地，主動(dòng)與土地違法行為作斗爭(zhēng)。

――有利于增加農(nóng)民收入，創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)保障模式，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和諧發(fā)展。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)嚴(yán)重制約農(nóng)民收入水平的提高和農(nóng)村社會(huì)的發(fā)展。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)建設(shè)中，增加農(nóng)民收入和破解農(nóng)民社保、養(yǎng)老、就業(yè)或創(chuàng)業(yè)的資金難題，成為工作的重點(diǎn)之一。這也要求在加快城鎮(zhèn)化建設(shè)的同時(shí)，將城市實(shí)現(xiàn)的土地收益更多地投入到農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)和農(nóng)村社會(huì)發(fā)展上來。

建立耕地保護(hù)基金，將耕地保護(hù)補(bǔ)貼納入農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)專戶，在一定程度上解決了農(nóng)民缺乏參加社會(huì)保障資金的問題，客觀上增加了農(nóng)民收入，同時(shí)解決了農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)，對(duì)逐步縮小城鄉(xiāng)差別，減少社會(huì)矛盾，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展具有重要意義。通過這種方式，達(dá)到保護(hù)耕地與增加農(nóng)民收入、解決農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)所需資金“一舉三得”的目的，從而有效破解“三農(nóng)”問題，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

需要配套的措施

一、完善耕地保護(hù)登記，夯實(shí)耕地保護(hù)基礎(chǔ)。結(jié)合第二次全國(guó)土地調(diào)查，查清當(dāng)?shù)馗乇Ｓ袛?shù)量等基本狀況，建立耕地保護(hù)檔案（圖、表、冊(cè)），進(jìn)行耕地保護(hù)登記，發(fā)放耕地保護(hù)責(zé)任書，把耕地保護(hù)面積落實(shí)到村、組和農(nóng)戶，實(shí)現(xiàn)與農(nóng)業(yè)、林業(yè)、統(tǒng)計(jì)等相關(guān)部門數(shù)據(jù)與管理的協(xié)調(diào)一致。

二、優(yōu)化土地利用規(guī)劃，確保耕地?cái)?shù)量質(zhì)量穩(wěn)定。堅(jiān)持按照“三個(gè)集中”，科學(xué)合理地調(diào)整優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)和布局，節(jié)約集約用地；根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總目標(biāo)、土地資源的承載能力和規(guī)劃修編規(guī)程的要求，合理確定用地規(guī)模，既為發(fā)展提供用地空間，又為耕地保護(hù)找到有效的結(jié)合點(diǎn)；依據(jù)土地利用規(guī)劃，科學(xué)編制土地整理和基本農(nóng)田專項(xiàng)規(guī)劃，通過大力開展土地整理“金土地工程”、“沃土工程”，確保耕地得到及時(shí)補(bǔ)充，耕地質(zhì)量穩(wěn)步提升；把耕地和基本農(nóng)田指標(biāo)作為指令性指標(biāo)分解下達(dá)各區(qū)（市）縣，落實(shí)到農(nóng)戶、地塊，落實(shí)到規(guī)劃圖板。

三、簽訂耕地保護(hù)合同，完善耕地保護(hù)責(zé)任體系。設(shè)立耕地保護(hù)基金后，將執(zhí)行新的耕地保護(hù)機(jī)制，即由區(qū)（市）縣人民政府通過與耕地保護(hù)責(zé)任人（承擔(dān)耕地保護(hù)責(zé)任的農(nóng)戶和村組集體經(jīng)濟(jì)組織）簽訂《耕地保護(hù)合同》的形式，對(duì)耕地保護(hù)地塊、面積、級(jí)別、期限和補(bǔ)貼資金及違約責(zé)任等內(nèi)容進(jìn)行約定，綜合運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)、法律手段，完善耕地保護(hù)責(zé)任體系。區(qū)（市）縣人民政府根據(jù)耕地質(zhì)量和綜合生產(chǎn)能力，在每年完成耕地保護(hù)目標(biāo)后，對(duì)耕地實(shí)行類別保護(hù)與補(bǔ)貼，確保耕地保護(hù)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

四、建立共同責(zé)任機(jī)制，協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，各負(fù)其責(zé)。變國(guó)土資源“一家管、大家用”為“大家管、大家用”。國(guó)土部門依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和土地利用現(xiàn)狀，負(fù)責(zé)耕地保護(hù)基金運(yùn)作管理和制定年度分配方案，并會(huì)同農(nóng)業(yè)部門劃定耕地保護(hù)的類別和對(duì)耕地保護(hù)責(zé)任落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)督檢查；財(cái)政部門負(fù)責(zé)耕地保護(hù)基金的籌集和使用的監(jiān)督管理；農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)耕地保護(hù)基金用于耕地流轉(zhuǎn)擔(dān)保和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的運(yùn)作管理；勞動(dòng)保障部門負(fù)責(zé)對(duì)承擔(dān)耕地保護(hù)責(zé)任的農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的運(yùn)作管理。

五、強(qiáng)化目標(biāo)責(zé)任監(jiān)督，嚴(yán)格耕地保護(hù)基金管理。國(guó)土部門將通過實(shí)施遙感監(jiān)測(cè)、實(shí)地檢查等措施，對(duì)耕地保護(hù)責(zé)任人的履約情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)督檢查。市和區(qū)（市）縣監(jiān)察、國(guó)土部門將建立耕地保護(hù)舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度，設(shè)立舉報(bào)信箱，開通舉報(bào)電話，對(duì)破壞耕地行為進(jìn)行舉報(bào)并經(jīng)查證屬實(shí)的，給予舉報(bào)者一定獎(jiǎng)勵(lì)。通過以上措施，發(fā)現(xiàn)耕地保護(hù)責(zé)任人未認(rèn)真履行耕地保護(hù)責(zé)任、非法改變耕地用途或破壞耕作層致使耕地生產(chǎn)能力降低的，區(qū)（市）縣政府有權(quán)單方面終止履行《耕地保護(hù)合同》，責(zé)令保護(hù)責(zé)任人在規(guī)定期限內(nèi)恢復(fù)耕地生產(chǎn)能力；造成耕地永久性破壞的，已發(fā)放的耕地保護(hù)資金補(bǔ)貼，由政府全部予以追繳，國(guó)土部門還將依法進(jìn)行處罰；構(gòu)成犯罪的，依法追究其相應(yīng)刑事責(zé)任。

需要進(jìn)一步完善的工作

總體上看，成都市耕地保護(hù)基金制度方向正確，考慮較全面，設(shè)定的目標(biāo)明確，具有可操作性。但也還存在一些問題，需要在實(shí)施過程中進(jìn)一步研究解決。

一是基層干部的認(rèn)識(shí)問題。客觀上講，由于耕地保護(hù)力度加大，必然對(duì)隨意改變農(nóng)地用途形成抑制，對(duì)粗放利用土地?fù)Q取地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成一定的制約?；鶎痈刹咳绻耘f抱著原有落后的發(fā)展觀念，片面追求GDP的增長(zhǎng)，必然對(duì)耕地保護(hù)基金制度的建立懷有抵觸情緒，不利于耕地保護(hù)基金制度的真正落實(shí)。

二是財(cái)政的長(zhǎng)期支持問題。耕地保護(hù)基金制度，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政實(shí)力提出了較高要求，足夠的資金保證是落實(shí)耕地保護(hù)基金制度的根本保障。

三是地類劃分標(biāo)準(zhǔn)問題。按照規(guī)定，耕地保護(hù)基金根據(jù)全市耕地質(zhì)量和綜合生產(chǎn)能力，實(shí)行分類保護(hù)與補(bǔ)貼。這樣，1畝基本農(nóng)田的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)每年要比一般耕地高出100元。問題在于，以什么標(biāo)準(zhǔn)劃分基本農(nóng)田和一般耕地，才能使農(nóng)民不致感覺到不公平，值得研究。

四是基金計(jì)補(bǔ)面積問題。這項(xiàng)制度在征求農(nóng)民意見的過程中，多數(shù)農(nóng)民要求按現(xiàn)在實(shí)際耕種的土地面積計(jì)算耕地保護(hù)補(bǔ)貼金額。帶來的問題是，如果要重新測(cè)算農(nóng)民現(xiàn)在實(shí)際耕種的土地面積，不僅工作量大，且目前的技術(shù)手段也難以保證準(zhǔn)確度；如果不重新測(cè)算，由于實(shí)際耕種的土地面積與賬面記載的土地面積出入較大，又難以確定采用何種面積作為計(jì)補(bǔ)基數(shù)。據(jù)查，農(nóng)村耕地面積賬實(shí)不符，主要是由三個(gè)方面的原因所致：一個(gè)是國(guó)土部門與農(nóng)業(yè)部門在農(nóng)地面積的統(tǒng)計(jì)口徑上不一致。再者是農(nóng)民實(shí)際承包耕種的土地與賬面土地存在折算關(guān)系。普遍情形是，耕地1畝計(jì)1畝，旱地每2畝計(jì)1畝，坡地每3畝計(jì)1畝，但承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證上對(duì)農(nóng)戶承包土地類型并無嚴(yán)格區(qū)分和記載。此外，為減少納稅額，農(nóng)民實(shí)際承包土地的面積與作為計(jì)稅依據(jù)的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證上記載的面積也有很大出入。這些問題的存在，對(duì)計(jì)算耕地保護(hù)補(bǔ)貼造成了一定的困難，需要在技術(shù)上加以解決。

五是基金補(bǔ)貼范圍問題。開墾荒地對(duì)增加耕地面積而言是件好事，但如果將新開荒地納入耕地保護(hù)基金補(bǔ)貼范圍，則有可能導(dǎo)致為多得到補(bǔ)貼而隨意墾荒，造成生態(tài)環(huán)境被破壞的現(xiàn)象。此外，農(nóng)民自留地未納入農(nóng)業(yè)承包合同內(nèi)容，是否將自留地納入耕地保護(hù)基金補(bǔ)償范圍，也是一個(gè)值得研究的問題。

篇3

關(guān)鍵詞：耕地保護(hù)；可持續(xù)發(fā)展；制度改革

前言

在新《土地管理法》中，具體規(guī)定了耕地總量平衡、耕地的占補(bǔ)制度、基本農(nóng)田保護(hù)等制度。但今后我們?nèi)孕枰ㄔO(shè)，需要占用耕地，因此要真正保護(hù)耕地必須解決好耕地保護(hù)與建設(shè)的關(guān)系，以促進(jìn)我國(guó)產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。在各項(xiàng)環(huán)節(jié)問題之中，可持續(xù)發(fā)展問題是其主要問題，因此本文僅就耕地保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展的關(guān)系進(jìn)行討論。

1 耕地保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展現(xiàn)狀

土地是人類生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，也是人類進(jìn)行物質(zhì)交換的場(chǎng)所。耕地作為土地保護(hù)的重中之重，對(duì)其保護(hù)更應(yīng)該得到重視，給予其特殊的保護(hù)。根據(jù)我國(guó)國(guó)土資源部的相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)耕地面積遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界人均耕地面積。除了這一問題之外，我國(guó)耕地資源還面臨如下幾點(diǎn)困境，第一，我國(guó)耕地現(xiàn)存面積不斷縮小，后備資源數(shù)量嚴(yán)重不足。第二，耕地使用不合理，利用效率低，造成了巨大的資源浪費(fèi)。第三，由于人們不科學(xué)的使用，造成了現(xiàn)存耕地資源質(zhì)量逐漸變低。為保障廣大農(nóng)民的利益，防治在我國(guó)城市化過程中對(duì)農(nóng)用地的侵占，緩解經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展中不斷激化的社會(huì)矛盾，國(guó)家制訂了許多法律規(guī)范，調(diào)整土地使用關(guān)系，規(guī)范土地利用行為，然而在實(shí)際生活中，各種違法使用土地的事件不斷發(fā)生，在法律有明確規(guī)定的情況下，一些不符合可持續(xù)發(fā)展的狀況仍有發(fā)生。那么，問題又出在何處？

首先，相關(guān)法律規(guī)定過于簡(jiǎn)單，籠統(tǒng)，法律對(duì)相關(guān)行為的處罰力度過輕，急需進(jìn)行修改，并且缺乏一部系統(tǒng)的法律規(guī)范。關(guān)于耕地保護(hù)問題，在我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)中都有規(guī)定，主要集中在《土地管理法》、《土地管理法實(shí)施條例》、《農(nóng)村土地承包法》中?！锻恋毓芾矸ā返?6條第2款明確規(guī)定：“禁止占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖沙、采石、采礦、取土等”。通過對(duì)該條的梳理，我們似乎可以進(jìn)行這樣的理解，嚴(yán)禁一切在耕地上進(jìn)行建窯、建墳的行為，無論該所有者或使用者是否同意，而對(duì)在耕地上進(jìn)行建房、挖沙、采石、采礦、取土的行為，只要土地的所有者或使用者同意即可進(jìn)行，因此，這款規(guī)定似乎就成了某些人隨意破壞耕地，取土買賣，這些本來是違法行為的“避風(fēng)港”，導(dǎo)致了農(nóng)村有大量的耕地被浪費(fèi)與破壞。

其次，監(jiān)督機(jī)制不健全，相關(guān)執(zhí)法部門監(jiān)督力度不夠，對(duì)破壞耕地進(jìn)行違法建設(shè)的行為缺乏相應(yīng)的監(jiān)督。我國(guó)《土地管理法》明確規(guī)定：國(guó)家實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度，按照“占多少，開多少”的原則由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開墾相同數(shù)量與質(zhì)量的耕地，無條件開墾或開墾不符合規(guī)定的，有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納一定數(shù)量的耕地開墾費(fèi)。這一制度為我國(guó)耕地保護(hù)提供了相關(guān)的法律依據(jù)，但是由于我國(guó)幅員遼闊，各個(gè)地區(qū)自然資源狀況與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在一定差異，也導(dǎo)致的該制度在執(zhí)行過程中困難重重。此外，相關(guān)機(jī)關(guān)執(zhí)法人員的不足以及其職業(yè)素質(zhì)底下也是導(dǎo)致國(guó)家對(duì)土地尤其是耕地的監(jiān)督不足的重要原因之一。

最后，在資源利用的同時(shí)，人們?nèi)狈ΡＷo(hù)意識(shí)，仍然熱衷于傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式。不能正確認(rèn)識(shí)資源保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系。無論是介紹土地買賣的“中間人”還是取土燒磚的單位、個(gè)人。抑或是有關(guān)村領(lǐng)導(dǎo)，在處理耕地保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系之間，所有人都只看到了經(jīng)濟(jì)利益，忽視了生態(tài)利益，只看到了眼前的利益，忽視了長(zhǎng)遠(yuǎn)的利益。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與資源保護(hù)并不總是沖突的，那種經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須要以犧牲環(huán)境資源為代價(jià)的觀點(diǎn)已經(jīng)受到廣泛的批評(píng)。

2 促進(jìn)耕地保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展的策略

2.1 文化保護(hù)

現(xiàn)行的政策、法律、法規(guī)屬于文化內(nèi)容之一，屬硬性措施，具有表現(xiàn)的直觀性、方法的單純性、目的的明確性、效果的明顯性。健全我國(guó)法制建設(shè)，建立相關(guān)領(lǐng)域的法律制度，不斷擴(kuò)大法律的調(diào)整范圍，細(xì)化相關(guān)法律規(guī)定，做到耕地保護(hù)有法可依。目前。我國(guó)的相關(guān)法律制度也包含了有關(guān)耕地保護(hù)的內(nèi)容，但其規(guī)定過于簡(jiǎn)單，在實(shí)際操作中可能產(chǎn)生各種分歧，不能得到很好的執(zhí)行。因此，要想更好的調(diào)節(jié)耕地保護(hù)關(guān)系中各方主體的行為，應(yīng)當(dāng)建立并完善相關(guān)法律制度，做到依法辦事，綜合協(xié)調(diào)各方的利益關(guān)系，使我國(guó)的耕地保護(hù)工作不斷完善，不斷向前推進(jìn)。加大執(zhí)法力度、提高執(zhí)法透明度的同時(shí)，也應(yīng)該通過對(duì)我們的傳統(tǒng)文化的呼喚，提高國(guó)民整體素質(zhì)。自覺的形成一種保護(hù)耕地意識(shí)與可持續(xù)發(fā)展意識(shí)。

2.2 生態(tài)保護(hù)

耕地保護(hù)需要林地及綠色植被的防風(fēng)固沙的保護(hù)，需要水域的滋養(yǎng)，需要山水相依所形成的適宜氣候。所以，保護(hù)耕地的現(xiàn)實(shí)意義還在于，保護(hù)耕地與其它地類的依存與制約的平衡關(guān)系。

2.3 城市化建設(shè)與耕地保護(hù)

2.3.1 挖掘城市存量土地的潛力

更多地通過實(shí)施舊城改造，確定以內(nèi)涵為主的城市方針，充分挖掘城市存量土地的潛力，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高土地容積率、產(chǎn)出率，增加城區(qū)容量，搞好城市規(guī)劃工作，堅(jiān)持城市建設(shè)不求最大，只求最佳的原則，利用市場(chǎng)機(jī)制不斷調(diào)整區(qū)域城市結(jié)構(gòu)、城市用地結(jié)構(gòu)和用地布局，考慮城市、集鎮(zhèn)相互協(xié)作、取消重復(fù)設(shè)置，減少城市化過程中不必要的耕地浪費(fèi)。

2.3.2 改革現(xiàn)有不利城市化發(fā)展和土地集約利用的制度和政策。

制定出一系列發(fā)展城市化建設(shè)的政策，改革F有有關(guān)制度政策，以利于技術(shù)、資源和人才的流動(dòng)。如改革城市戶籍制定。凡是基本上放棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、脫離農(nóng)村，在城市做工、經(jīng)商、經(jīng)營(yíng)企業(yè)，并成為自己和家庭的生活來源；長(zhǎng)期居住城市有自己住房，或有能力長(zhǎng)期租住房屋的農(nóng)村居民，應(yīng)該改變戶籍關(guān)系。變農(nóng)村戶口為城市戶口，對(duì)于已獲城市戶口的原農(nóng)村居民，脫離同土地，特別同耕地的直接聯(lián)系等。

2.3.3 宣傳保護(hù)

加強(qiáng)政策宣傳力度。借助“4?22地球日”、“6?25土地日”、國(guó)土資源相關(guān)會(huì)議等契機(jī)，充分利用廣播、電視、報(bào)刊、網(wǎng)站和設(shè)立咨詢臺(tái)、發(fā)放宣傳單等形式，大力宣傳保護(hù)耕地的重要性，進(jìn)一步提高廣大干部群眾保護(hù)耕地意識(shí)。同時(shí)對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土資源管理所及科室人員進(jìn)行系統(tǒng)培訓(xùn)，進(jìn)一步提高廣大干部群眾節(jié)約集約利用土地的意識(shí)，增強(qiáng)保護(hù)和合理利用國(guó)土資源的觀念。

結(jié)束語

總之，實(shí)施可持續(xù)發(fā)展必須實(shí)現(xiàn)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變，而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變必須以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為切入點(diǎn)，這恰恰為耕地保護(hù)創(chuàng)造了有利條件和指明了方向，使得環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)進(jìn)步有機(jī)結(jié)合，有利于從根本上解決“三統(tǒng)一”的問題。

參考文獻(xiàn)

篇4

關(guān)鍵詞：耕地保護(hù)；耕地質(zhì)量

中圖分類號(hào)：D9

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

doi：10.19311/ki.16723198.2017.09.054

1公安縣耕地保護(hù)工作存在的主要問題

荊州是全國(guó)基本農(nóng)田保護(hù)工作發(fā)祥地。1988年，面對(duì)耕地保護(hù)的嚴(yán)峻形勢(shì)，原荊州地區(qū)率先在全國(guó)開展了基本農(nóng)田劃定工作，耕地在一定時(shí)期得到了切實(shí)有效保護(hù)。公安縣地處荊江分洪區(qū)，受分洪區(qū)土地利用政策的制約，土地管理和城市建設(shè)有很多歷史欠賬，建設(shè)發(fā)展相對(duì)滯后。隨著三峽工程投入使用，荊州長(zhǎng)江大橋、荊東高速公路等一批重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建成，加之荊州壯腰工程的啟動(dòng)實(shí)施，公安縣工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化快速推進(jìn)，一大批央企、國(guó)內(nèi)外大型企業(yè)落戶公安，用地需求十分旺盛，供需矛盾日益突出。加之建設(shè)用地利用率低、各類違法占用耕地的現(xiàn)象在一定范圍內(nèi)長(zhǎng)期存在等原因，全縣耕地保護(hù)工作面臨很大的壓力與挑戰(zhàn)。

1.1耕地被占用現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生

一是新農(nóng)村建設(shè)占用耕地。自國(guó)家出臺(tái)新農(nóng)村建設(shè)有關(guān)政策以來，全縣共實(shí)施新農(nóng)村建設(shè)44處，占用地塊大部分屬耕地。其中以城郊結(jié)合部為重點(diǎn)區(qū)域，部分開發(fā)商受利益驅(qū)動(dòng)，在建設(shè)新農(nóng)村過程中存在“小產(chǎn)權(quán)房”開發(fā)之嫌。

二是一些設(shè)施農(nóng)用地建設(shè)擅自占用耕地。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)未經(jīng)批準(zhǔn)擅自占用耕地從事設(shè)施農(nóng)用地建設(shè)，或借調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)之名，在基本農(nóng)田內(nèi)挖魚塘、栽果樹等。

三是農(nóng)民建房占用耕地隨意性較大。農(nóng)村稅費(fèi)改革以來，特別是農(nóng)民建房零收費(fèi)后，耕地保護(hù)力度有所減弱，這些都無疑增加了政府被問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)。

1.2耕地質(zhì)量總體呈下降趨勢(shì)

一是耕地“占一補(bǔ)一”占補(bǔ)平衡制度落實(shí)不力，存在占優(yōu)補(bǔ)劣，先占后補(bǔ)，占水田補(bǔ)旱田，且補(bǔ)充耕地質(zhì)量達(dá)不到被占耕地標(biāo)準(zhǔn)的問題。盡管全縣耕地保有量一直控制在175萬畝以上，較好地實(shí)現(xiàn)了耕地總量動(dòng)態(tài)平衡。但非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用的多為城郊良田，而開發(fā)復(fù)墾整理補(bǔ)充的耕地多位于丘崗或坡度較大地帶，耕地質(zhì)量遠(yuǎn)達(dá)不到被占耕地標(biāo)準(zhǔn)。

二是因長(zhǎng)期過量使用化肥，造成耕作層有機(jī)質(zhì)含量低，地力逐年下降。

1.3耕地監(jiān)管制度落實(shí)不到位，獎(jiǎng)懲機(jī)制不健全

主要表現(xiàn)為耕地監(jiān)管制度流于形式，用地選址不符合土地利用總體規(guī)劃，動(dòng)態(tài)巡查制度落實(shí)不夠，獎(jiǎng)懲措施未嚴(yán)格執(zhí)行等。

1.4遏制土地粗放利用行為刻不容緩

一方面，建設(shè)用地需求量大，耕地后備資源匱乏。據(jù)統(tǒng)計(jì)，近幾年，公安縣新增建設(shè)用地每年平均都在2000畝左右，而全縣耕地后備資源不足10000畝，且大部分零星分散，或處于坡度較大的丘崗地帶，開發(fā)復(fù)墾整理難度較大。另一方面，批而未用、用而未M、閑置浪費(fèi)土地的現(xiàn)象普遍存在，群眾反映強(qiáng)烈。2014年共清查出閑置低效用地22宗，面積763畝。2015年經(jīng)初步清查，疑似閑置和低效用地共9宗，土地總面積6777畝。

2建議辦法和要求

2.1加大耕地保護(hù)宣傳力度

貫徹落實(shí)耕地保護(hù)基本國(guó)策，牢固樹立保障發(fā)展的前提是保護(hù)資源。利用“4.22”世界地球日、“6.25”全國(guó)土地日、“12.4”全國(guó)法制宣傳日多渠道、全方位宣傳耕地保護(hù)的重要意義，增強(qiáng)社會(huì)各界的國(guó)情、國(guó)策和法制觀念。與媒體單位聯(lián)合制作耕地保護(hù)專題片，在黃金時(shí)間滾動(dòng)播放。印制《耕地保護(hù)宣傳手冊(cè)》、《基本農(nóng)田保護(hù)明白卡》發(fā)放到城區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)、村組、農(nóng)戶，土地利用現(xiàn)狀圖、規(guī)劃圖及基本農(nóng)田保護(hù)標(biāo)示牌、地塊、面積等不僅是掛在墻上，更重要的是下發(fā)到村組干部、耕地保護(hù)協(xié)管員及廣大農(nóng)民手中，做到家喻戶曉。

2.2多措并舉提高耕地質(zhì)量

一是嚴(yán)格執(zhí)行耕地“占一補(bǔ)一”制度。非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，要按照“占多少，墾多少；占水田，補(bǔ)水田，占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)；以補(bǔ)定占，先補(bǔ)后占”的原則，補(bǔ)充與所占耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?，確保耕地?cái)?shù)量不減少，質(zhì)量不降低，總量動(dòng)態(tài)平衡。無法自行補(bǔ)充數(shù)量、質(zhì)量相當(dāng)耕地的，應(yīng)當(dāng)按規(guī)定足額繳納耕地開墾費(fèi)。二是加大土地開發(fā)整理力度，特別是高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田土地整治項(xiàng)目建設(shè)力度和中低產(chǎn)田改造力度，加快建成集中連片、旱澇保收的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。地方各級(jí)政府負(fù)責(zé)組織實(shí)施土地整治，通過土地整理、復(fù)墾、開發(fā)等推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，增加耕地?cái)?shù)量、提升耕地質(zhì)量。

改造和治理要以保護(hù)耕地資源、提高土地質(zhì)量、改善生態(tài)環(huán)境、提高耕地綜合生產(chǎn)能力為目標(biāo)，對(duì)田、水、路、林、村實(shí)行綜合治理，努力改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)由單純數(shù)量保護(hù)向數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)并重保護(hù)轉(zhuǎn)型。把土地整理從現(xiàn)在的外部整形向內(nèi)在質(zhì)量建設(shè)并重轉(zhuǎn)型。三是提高田間設(shè)施水平和耕地基礎(chǔ)地力，改善耕地質(zhì)量環(huán)境，開展耕地質(zhì)量修復(fù)，增加土壤有機(jī)質(zhì)含量。加強(qiáng)新耕地，改善耕種后期，綜合工程，生物，農(nóng)藝等措施，對(duì)退化的耕地進(jìn)行綜合治理，對(duì)耕地進(jìn)行污染控制和修復(fù)，加快土壤成熟質(zhì)量，實(shí)施土壤測(cè)試和施肥，加強(qiáng)土壤肥力保護(hù)，有效提高耕地的生產(chǎn)力。同時(shí)，逐步完善耕地質(zhì)量、土壤墑情、肥效三大監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)和預(yù)警體系，形成耕地質(zhì)量保護(hù)的長(zhǎng)效機(jī)制。

2.3建立耕地保護(hù)聯(lián)動(dòng)機(jī)制

一是由政府協(xié)調(diào)，組建住建、國(guó)土、農(nóng)業(yè)等部門執(zhí)法專班，形成耕地保護(hù)全社會(huì)齊抓共管的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。二是健全縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級(jí)保護(hù)網(wǎng)絡(luò)，明確各級(jí)責(zé)任，嚴(yán)格考核結(jié)賬。充分發(fā)揮耕地保護(hù)協(xié)管員作用，落實(shí)并逐步提高協(xié)管員待遇，強(qiáng)化協(xié)管員作為最前沿哨兵的責(zé)任，對(duì)違法用地做到早知道。進(jìn)一步完善縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村耕地保護(hù)目標(biāo)考核制度，逐級(jí)簽訂耕地保護(hù)責(zé)任書，層層壓實(shí)耕地保護(hù)責(zé)任；嚴(yán)格年度績(jī)效考核，健全耕地保護(hù)目標(biāo)共同責(zé)任機(jī)制。三是加大耕地保護(hù)資金投入，落實(shí)耕地保護(hù)動(dòng)態(tài)巡查及基礎(chǔ)業(yè)務(wù)建設(shè)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，明確責(zé)任人的具體責(zé)任。四是以信息技術(shù)為支撐，完善“天上看、地上查、網(wǎng)上管”的立體監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，形成全覆蓋綜合監(jiān)管體系，確保政府在衛(wèi)片執(zhí)法檢查中不被約談、問責(zé)。五是始終保持對(duì)違法用地的高壓態(tài)勢(shì)，嚴(yán)肅查處典型違法用地，并公開曝光，形成震懾。

2.4強(qiáng)化土地節(jié)約集約利用

篇5

[關(guān)鍵詞]財(cái)產(chǎn)稅；稅源替代；耕地保護(hù)；土地管理制度

一、引言

黨的十七屆三中全會(huì)在土地管理制度上提出了“兩個(gè)最嚴(yán)格的制度”，即最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度。事實(shí)上，隨著近幾年城市化進(jìn)程的提速和耕地的快速消失，中央政府早在“十一五”規(guī)劃中已將2010年耕地保有量18億畝定為必須實(shí)現(xiàn)的約束性指標(biāo)，基本農(nóng)田要保16億畝；而且，總理在2007年度政府工作報(bào)告中也重申農(nóng)業(yè)耕地18億畝的底線不能突破。但是，從實(shí)際情況來看，實(shí)施的效果遠(yuǎn)不理想，農(nóng)地的非農(nóng)化并沒有得到有效的遏制。實(shí)際上，目前全國(guó)在冊(cè)的基本農(nóng)田面積只有15.89億畝，已經(jīng)低于上一輪規(guī)劃確定的16.28億畝的底線，人均耕地面積由2002年的1.47畝減少到2003年的1.43畝和2004年的1.41畝。

其實(shí)，這其中的奧妙就在于地方政府既是土地的保護(hù)者，又是土地的違法者。在耕地的保護(hù)上，中央政府與地方政府之間的目標(biāo)發(fā)生了偏離現(xiàn)象。中央政府在宏觀上承擔(dān)著國(guó)家糧食安全、維護(hù)農(nóng)民利益和保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)的責(zé)任；而地方政府則囿于局部利益，把追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和財(cái)政收入作為自己的主要目標(biāo)。在目前中國(guó)實(shí)行土地用途管理制度下，要使耕地得到有效地保護(hù)，必須使地方政府的發(fā)展目標(biāo)與中央政府的發(fā)展目標(biāo)嚴(yán)格保持一致，最大限度地減少地方政府在土地保護(hù)上的違法行為。而要做到這一點(diǎn)就必須從利益結(jié)構(gòu)上加以調(diào)整，減少地方政府對(duì)土地征用的激勵(lì)行為。就地方政府和中央政府的利益結(jié)構(gòu)來看，實(shí)施財(cái)產(chǎn)稅對(duì)土地財(cái)政的有效替代是一種可行之策。

二、我國(guó)農(nóng)地非農(nóng)化的利益扭曲

國(guó)家在農(nóng)地非農(nóng)化的運(yùn)作方式上，主要是通過中長(zhǎng)期規(guī)劃和年度指標(biāo)控制在農(nóng)地保護(hù)上采取控制基本農(nóng)田數(shù)量的土地用途管理制度，但在具體操作上，則主要由地方政府來實(shí)施。然而，由于地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的壓力和財(cái)政困惑的窘迫下，往往使其在土地利用和管理上呈現(xiàn)出嚴(yán)重的利益沖突的角色，其結(jié)果自然是地方政府的經(jīng)濟(jì)利益不斷得到滿足，而中央政府土地保護(hù)的責(zé)任則聽之任之。農(nóng)村集體農(nóng)民雖然是土地的使用者，但由于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)比較利益惡化嚴(yán)重，加之農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的部分缺失使其維權(quán)困難，因而在不考慮未來利益的情況下，也缺乏農(nóng)地保護(hù)的最終激勵(lì)。由此可見，雖然中央政府農(nóng)地保護(hù)的政策十分明顯，但由于農(nóng)地非農(nóng)化過程中的利益扭曲，地方政府和農(nóng)民對(duì)農(nóng)地的保護(hù)卻輕描淡寫。

農(nóng)地非農(nóng)化的利益扭曲主要表現(xiàn)在：(1)中央政府從“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”的角度對(duì)農(nóng)地實(shí)行嚴(yán)格的保護(hù)，但并沒有給予被保護(hù)的農(nóng)地任何代價(jià)性補(bǔ)償，如農(nóng)地非農(nóng)化后的增值收益并未真正用于農(nóng)地保護(hù)，農(nóng)地保護(hù)的公共成本私人化。(2)地方政府在“上收財(cái)權(quán)，下放事權(quán)”的同時(shí)，沒有給予相應(yīng)的財(cái)稅來源，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化深化的壓力下，不斷地靠捕獲農(nóng)地非農(nóng)化的“租金”收益來加以支撐。(3)農(nóng)村集體農(nóng)民對(duì)農(nóng)地非農(nóng)化的權(quán)益訴求被剝奪，不能獲得公正、充足的補(bǔ)償，在可能的條件下不斷地通過土地的非法開發(fā)進(jìn)行抗?fàn)?，其結(jié)果造成農(nóng)地非農(nóng)化整體租金價(jià)值的縮水。

我國(guó)農(nóng)地過速非農(nóng)化可能會(huì)造成“中央政府上收財(cái)權(quán)――地方政府以農(nóng)地非農(nóng)化彌補(bǔ)財(cái)政困境――農(nóng)地非農(nóng)化導(dǎo)致失地農(nóng)民補(bǔ)償不足――失地農(nóng)民成為社會(huì)問題――中央政府最后負(fù)責(zé)解決”這樣一個(gè)不良的城市化過程，因?yàn)?，在這一過程中，土地價(jià)值的開發(fā)不完全是由經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的，所以，要解開農(nóng)地非農(nóng)化的利益扭結(jié)，真正遏制農(nóng)地的過速非農(nóng)化必須做到這樣兩點(diǎn)：第一，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，把財(cái)富置于土地存量的基礎(chǔ)上，而不是土地增量的基礎(chǔ)上，保持財(cái)富的可持續(xù)性；第二，國(guó)家、地方政府和集體農(nóng)民對(duì)農(nóng)地非農(nóng)化的開發(fā)價(jià)值應(yīng)進(jìn)行恰當(dāng)?shù)姆指?，消除或遏制地方政府?duì)土地征用的利益誘導(dǎo)。而財(cái)產(chǎn)稅的全面實(shí)施為這一問題的解決提供了制度上的可行性。

三、土地財(cái)政及其問題

所謂土地財(cái)政，是指在目前財(cái)政分稅制的體制下，地方政府財(cái)政收入嚴(yán)重地依賴土地的外延擴(kuò)張的財(cái)政行為。主要通過如下幾種途徑來實(shí)現(xiàn)：(1)通過招、拍、掛的方式直接出讓土地獲取預(yù)算外收入；(2)扶持本地房地產(chǎn)開發(fā)，通過房地產(chǎn)業(yè)的稅收收入來增加本地預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入；(3)將土地作為廉價(jià)的資源誘使境外資金的流入，增加本地的投資和GDP產(chǎn)值，從而分取25％的增值稅收入，或者說，粗放化地做大本地GDP產(chǎn)值來獲取預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入；(4)通過土地抵押從銀行獲取貸款融資。表1和下圖顯示了1998--2004年地方政府對(duì)土地出讓收入的情況。盡管2007年1月1日之后中央政府將國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入納入地方政府預(yù)算內(nèi)管理，并實(shí)行收支兩條線的財(cái)政管理制度，對(duì)地方政府土地預(yù)算外收入的追逐進(jìn)行有效的遏制，但由于沒有從根本上消除對(duì)土地財(cái)政依賴的制度基礎(chǔ)，所以，也不可能從根源上徹底斬?cái)嗟胤秸畬?duì)土地財(cái)政的依賴。當(dāng)然，土地財(cái)政的形成有其一定的制度背景和基礎(chǔ)：非農(nóng)用地的國(guó)有化成為土地財(cái)政的前提條件，農(nóng)地非農(nóng)化的政府壟斷和對(duì)失地農(nóng)民的低成本補(bǔ)償是其獲取土地財(cái)政的基礎(chǔ)，而分稅制財(cái)政改革所導(dǎo)致的地方財(cái)政的困境則成為地方政府謀求土地財(cái)政的根本動(dòng)因，并為土地財(cái)政的全力追求提供了“口實(shí)”。1994年的分稅制改革是一種不徹底的財(cái)政改革，中央政府在上收財(cái)權(quán)、下放事權(quán)的同時(shí)，沒有給地方政府自主的稅收權(quán)利，而只是默認(rèn)地方政府一定的非正式稅收權(quán)利，比如各種非正式稅收的收費(fèi)權(quán)和以控制諸如土地之類稀缺資源獲取租金的隱性抽稅權(quán)，這就為地方政府“土地財(cái)政”的形成提供了制度性條件。專門研究中國(guó)財(cái)政問題的美籍教授黃佩華女士認(rèn)為，由于地方政府幾乎無法控制其稅基，他們自然集中精力籌集預(yù)算外資金。事實(shí)上，各級(jí)政府(下至區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府)都具有從當(dāng)?shù)丶{稅人抽取資金的能力。因?yàn)?，地方政府?duì)大量的資產(chǎn)擁有所有權(quán)，如土地、企業(yè)，有時(shí)還包括自然資源等等。1996年中期進(jìn)行的一次全國(guó)范圍的審計(jì)中，發(fā)現(xiàn)預(yù)算外資金規(guī)模超過3840億元人民幣，占當(dāng)年中國(guó)GDP的6％。而當(dāng)年預(yù)算內(nèi)收入僅為11.3％(1997為12％，1998年為12.5％)。這意味著預(yù)算外資金的規(guī)模相當(dāng)于預(yù)算內(nèi)收入的50％以上，占政府可用財(cái)力的比重略高于1／3(黃佩華，2001)。而土地批租(出讓)直接和間接收入占據(jù)了預(yù)算外收入的很大比重，在許多情況下，來自土地儲(chǔ)備部門的預(yù)算外收入可能等于甚至超過地方政府的總預(yù)算收入(中國(guó)土地政策改革課題組，2006)。

目前從世界范圍來看，政府對(duì)土地的管理一般采用兩種方式：一種是土地批

租制度，如香港；而大多數(shù)國(guó)家或地區(qū)則采用了另一種方式，即以財(cái)產(chǎn)稅為財(cái)政杠桿的土地管理制度(徐箐等，2004)。由于我國(guó)法律規(guī)定土地為國(guó)家和集體所有，土地不能買賣，所以我國(guó)在土地管理制度上也采用土地批租制度。盡管土地批租收入彌補(bǔ)了地方政府財(cái)政的部分缺口，為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了大量資金，但是，土地批租制度具有嚴(yán)重的缺陷。

首先，導(dǎo)致農(nóng)地的過速非農(nóng)化，造成土地的粗放化利用，不利于農(nóng)地的有力保護(hù)。地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴是靠土地的增量來實(shí)現(xiàn)的，只有不斷地將農(nóng)村集體土地通過政府征用轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)用地，然后再通過政府供給出讓給工商企業(yè)和開發(fā)商，才能實(shí)現(xiàn)土地批租的財(cái)政收入。而同時(shí)，由于可以人為地低成本地(被征土地原有用途價(jià)值簡(jiǎn)單的倍數(shù)補(bǔ)償)從農(nóng)村獲得土地，從而也刺激了政府對(duì)土地圈占的欲望，因此，各個(gè)城市都在強(qiáng)調(diào)城市的外延擴(kuò)張，而不是對(duì)現(xiàn)有城市空間進(jìn)行更有效地利用。這在客觀上形成了農(nóng)地非農(nóng)化的壓力，導(dǎo)致了農(nóng)地的過速非農(nóng)化和城市土地的粗放利用。例如，本來用于解決城市土地存量合理化利用的土地儲(chǔ)備制度體系，現(xiàn)在卻成為農(nóng)地非農(nóng)化的重要助推器(中國(guó)土地政策改革課題組，2006)，導(dǎo)致地方政府大量、突擊征收農(nóng)村集體土地，而這些土地卻因?yàn)槿狈τ行У男枨蠖罅块e置。

其次，更為根本的是，通過土地批租實(shí)現(xiàn)的土地財(cái)政收入是不可持續(xù)的，隱藏并積累了城市公共財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)閮H僅通過土地批租實(shí)現(xiàn)的收入，意味著政府提前支取了城市土地未來50年或70年的收益。雖然能夠暫時(shí)緩解現(xiàn)有的財(cái)政難題，但卻沒有真正解決財(cái)政赤字問題，并使大量的城市土地資產(chǎn)沉淀下去，造成城市土地資產(chǎn)的極大浪費(fèi)。不僅如此，因?yàn)橥恋嘏庵贫忍崆巴钢Я顺鞘形磥淼呢?cái)政收入，因此，在“寅吃卯糧”的同時(shí)隱藏并積累了城市財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

四、財(cái)產(chǎn)稅與耕地保護(hù)

財(cái)產(chǎn)稅是指對(duì)居民和法人的財(cái)產(chǎn)所課征的稅收，財(cái)產(chǎn)一般包括動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)，由于對(duì)動(dòng)產(chǎn)的稅收具有不穩(wěn)定性，所以一般所指的財(cái)產(chǎn)稅是指不動(dòng)產(chǎn)稅，又稱之為房地產(chǎn)稅，在我國(guó)也稱之為物業(yè)稅。房地產(chǎn)稅收有三個(gè)部分：一是對(duì)保有環(huán)節(jié)的征收；二是對(duì)轉(zhuǎn)讓不動(dòng)產(chǎn)的交易行為的征收；三是對(duì)轉(zhuǎn)讓不動(dòng)產(chǎn)的收益征收。分別稱之為不動(dòng)產(chǎn)保有稅、不動(dòng)產(chǎn)取得稅、不動(dòng)產(chǎn)所得稅。按照一般的規(guī)則，財(cái)產(chǎn)課稅是對(duì)財(cái)富存量的課稅，所得課稅則是對(duì)財(cái)富的流量課稅，所以，通常意義上的財(cái)產(chǎn)稅是對(duì)房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的征稅。縱觀各國(guó)的稅收制度，多數(shù)國(guó)家的做法是：不動(dòng)產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的稅收作為地方稅，不動(dòng)產(chǎn)取得稅(遺產(chǎn)和贈(zèng)與稅、購置稅、印花稅)作為中央稅或省級(jí)政府稅收，不動(dòng)產(chǎn)所得稅作為中央稅。例如，美國(guó)，聯(lián)邦政府的主要稅收來源是所得稅(公司所得稅和個(gè)人所得稅)，州政府的主要稅收來源是消費(fèi)稅，而基層政府的主要稅收來源是財(cái)產(chǎn)稅，財(cái)產(chǎn)稅96％歸基層政府。雖然我國(guó)對(duì)房地產(chǎn)業(yè)也有稅收調(diào)節(jié)，但主要是針對(duì)房地產(chǎn)的流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，且對(duì)居民不動(dòng)產(chǎn)的保有環(huán)節(jié)的稅收免征。這種“重流轉(zhuǎn)，輕保有”的稅制設(shè)計(jì)，一方面助長(zhǎng)了對(duì)房地產(chǎn)的過度、過熱的需求，另一方面又形成了土地財(cái)富的極大沉淀，造成政府財(cái)政收入的嚴(yán)重漏損(參見表2)，所以，從實(shí)質(zhì)上看并不是一種真正的財(cái)產(chǎn)稅制度。

在發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，財(cái)產(chǎn)稅是地方政府財(cái)政收入的主要來源。就財(cái)產(chǎn)稅占地方稅收收入的情況來看，根據(jù)OECD組織1994年的資料，財(cái)產(chǎn)稅在地方政府稅收中，聯(lián)邦制國(guó)家如美國(guó)占75.8％，加拿大占82.6％，澳大利亞占99.6％。在單一制國(guó)家中，如英國(guó)占95.6％，荷蘭占66.9％，法國(guó)占26％(林家彬、烏蘭，2006)。這為我國(guó)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌提供了很好的借鑒。表2表明我國(guó)在土地稅收上的設(shè)置雖然不少，但占地方政府稅收的比重卻很低，主要的原因就是沒有實(shí)施包括居民住宅在內(nèi)的全面的財(cái)產(chǎn)稅。實(shí)施財(cái)產(chǎn)稅不僅為地方政府找到了稅收穩(wěn)定的、合理的來源，有利于地方政府減低謀求預(yù)算外收入的動(dòng)機(jī)，而且也有助于地方政府從“投資型政府”向“服務(wù)型政府”的轉(zhuǎn)變，這兩方面都有助于減少農(nóng)地非農(nóng)化的壓力。房地產(chǎn)的增值有三個(gè)主要的源泉：私人投資、政府公共產(chǎn)品提供和城市化。政府在城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)方面的投資通過資本化提高了房地產(chǎn)的價(jià)值，城市化帶來住房需求的增加，進(jìn)而提高房地產(chǎn)價(jià)值。所以，房地產(chǎn)增值不是私人行為帶來的房地產(chǎn)價(jià)格的升值，是一種正外部效應(yīng)的結(jié)果，房地產(chǎn)稅可以承擔(dān)的一個(gè)重要功能是房地產(chǎn)價(jià)值的溢價(jià)回收(丁成日，2006)。反過來，政府要想通過財(cái)產(chǎn)稅提高地方政府收入，就必須很好地提供城市公共產(chǎn)品以提高房地產(chǎn)價(jià)值，而不再盲目地投資于制造業(yè)。這樣既能做到稅收“來自于民，用之于民”的政府服務(wù)，又能減少政府對(duì)企業(yè)的行政干預(yù)。

工業(yè)化、城市化是農(nóng)地非農(nóng)化的客觀需求，保護(hù)耕地也不是要完全限制農(nóng)地的非農(nóng)化。這里的關(guān)鍵是要對(duì)非農(nóng)化的土地進(jìn)行集約化利用，消除由于制度因素帶來的主觀上的過速擴(kuò)張。財(cái)產(chǎn)稅的實(shí)施是一個(gè)很好的工具，既增加土地使用者或占有者的持有成本，又為政府提供穩(wěn)定的財(cái)政來源，消除了地方政府對(duì)土地征用的客觀動(dòng)因。政府要想獲取更多的收入，必須加大城市公共產(chǎn)品的供給，做大房地產(chǎn)稅基，集約化地開發(fā)土地，并由此帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而不是粗放化地利用土地，靠不斷的土地非農(nóng)化來維持財(cái)政收入。我國(guó)城市化進(jìn)程中，城市的外延發(fā)展和過度擴(kuò)張使得我國(guó)城市土地的利用效率非常低下，土地浪費(fèi)十分驚人(張良悅等，2008)。統(tǒng)計(jì)表明，2005年我國(guó)地級(jí)以上城市居民人均用地面積已經(jīng)達(dá)到133平方米，比國(guó)家規(guī)定的城市規(guī)劃建設(shè)用地最高限額超出33平方米，我國(guó)城市的容積率只有0.33，而國(guó)外的一些城市則達(dá)到和超過了2.0(北京天則經(jīng)濟(jì)研究所《中國(guó)土地問題課題組》，2007)。

篇6

[關(guān)鍵詞]濕地 生態(tài)安全 可持續(xù)發(fā)展

一、濕地概念及其功能

1.濕地的概念。濕地概念有廣義和狹義之分，廣義的濕地指地球上除海洋（水深6米以上）外的所有大面積水體。狹義上的濕地是指陸地與水域之間的過渡地帶，指水飽和或淹淺水、水成土和水生植被三者都具備的土地?！稘竦毓s》和《中國(guó)濕地保護(hù)行動(dòng)計(jì)劃》采用的是廣義的濕地定義。

《濕地公約》將濕地定義為：天然或人工、長(zhǎng)久或暫時(shí)的沼澤地、泥炭地或水域地帶，帶有靜止或流動(dòng)的淡水、半咸水或咸水水體，包括低潮時(shí)水深不超過6米的水域。

2.濕地的功能。濕地作為一種自然資源，突出表現(xiàn)為生態(tài)功能、經(jīng)濟(jì)功能和社會(huì)功能三大功能。第一，生態(tài)功能。濕地的生態(tài)功能主要體現(xiàn)在保護(hù)生物遺傳多樣性、調(diào)節(jié)洪水和氣候、提供淡水資源、凈化水體和過濾污染物等方面。第二，經(jīng)濟(jì)功能。濕地蘊(yùn)含豐富的動(dòng)植物產(chǎn)品，有些濕地動(dòng)植物可用作藥物治療疾病，還有許多動(dòng)植物是發(fā)展輕工業(yè)的重要原材料。第三，社會(huì)功能。濕地特有的資源優(yōu)勢(shì)和環(huán)境優(yōu)勢(shì)，一直以來都是人類理想的棲息地，是人類社會(huì)文明和進(jìn)步的發(fā)祥地。

二、濕地法律保護(hù)的理論基礎(chǔ)

國(guó)家生態(tài)安全理論。生態(tài)安全，也稱環(huán)境安全，指的是一個(gè)國(guó)家的生存和發(fā)展所需的生態(tài)環(huán)境處于不受或少受破壞與威脅的狀態(tài)。其包括兩層含義：一是預(yù)防因生態(tài)環(huán)境的退化對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)造成威脅，二是預(yù)防因環(huán)境和自然資源破壞引發(fā)社會(huì)矛盾。生態(tài)安全以生態(tài)平衡為基礎(chǔ)與前提，人類開發(fā)、利用和改造自然的活動(dòng)是影響生態(tài)安全的重要因素。

可持續(xù)發(fā)展理論?？沙掷m(xù)發(fā)展是指“既滿足當(dāng)代人的需要，又不對(duì)后代人滿足其需要的能力構(gòu)成危害的發(fā)展”。濕地作為一種自然資源，體現(xiàn)著內(nèi)在生態(tài)性和外在經(jīng)濟(jì)性的雙重價(jià)值。其經(jīng)濟(jì)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)體現(xiàn)在對(duì)濕地的利用上，生態(tài)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)則體現(xiàn)在對(duì)其保護(hù)和維護(hù)。因此，在濕地的利用和保護(hù)中就帶有經(jīng)濟(jì)利益與生態(tài)利益的沖突和權(quán)衡。二者的統(tǒng)一點(diǎn)就在于可持續(xù)發(fā)展

法的價(jià)值以法和人的關(guān)系為基礎(chǔ)，法對(duì)于人所具有的意義，是法對(duì)人的需要的滿足和人關(guān)于法的絕對(duì)超越指向。法的價(jià)值包括法的自身價(jià)值和法所追求的價(jià)值。環(huán)境法作為法的一個(gè)部門法，既具有法的共性又具有法的個(gè)性，其體現(xiàn)的價(jià)值內(nèi)涵，具備了法的價(jià)值所包含的一切內(nèi)涵。只有從生態(tài)系統(tǒng)的整體利益出發(fā)，轉(zhuǎn)變以人類利益為中心的發(fā)展，才是解決環(huán)境問題的根本之道。

三、濕地保護(hù)的法律問題分析

1.濕地法律保護(hù)的基本現(xiàn)狀。1992年，我國(guó)加入《濕地公約》之后，濕地逐漸進(jìn)入立法者的視野，濕地概念開始陸續(xù)出現(xiàn)于個(gè)別法律中，把濕地整體作為一種特定資源才真正納入我國(guó)法律的調(diào)整范圍。如《自然保護(hù)區(qū)條例》（1994年）第10條第3款規(guī)定：具有特殊保護(hù)價(jià)值的海域、海岸、島嶼、濕地、內(nèi)陸水域、森林、草原和荒漠應(yīng)當(dāng)建立自然保護(hù)區(qū)；《海洋環(huán)境保護(hù)法》不僅明確提出了對(duì)“濱海”濕地的保護(hù)，還在附則中對(duì)該概念作了具體解釋。

2.濕地保護(hù)存在的主要問題。首先，我國(guó)濕地法律保護(hù)體系基本沒有建立，濕地專項(xiàng)保護(hù)處于空白。其次，管理權(quán)限不明確。國(guó)家林業(yè)局“組織、協(xié)調(diào)全國(guó)濕地保護(hù)”、國(guó)家環(huán)保總局“指導(dǎo)和監(jiān)督濕地環(huán)境保護(hù)”、農(nóng)業(yè)部“指導(dǎo)宜農(nóng)濕地開發(fā)和保護(hù)”的職能。而這些管理部門的權(quán)限和協(xié)作等方面的內(nèi)容卻沒有規(guī)定。第三、濕地權(quán)屬不明確。所有權(quán)和使用權(quán)的背離，這使得濕地保護(hù)區(qū)有一大部分的土地權(quán)屬問題含糊不清，給濕地保護(hù)留下很大的隱患。第四，注重政府力量，缺少公眾參與。目前，我國(guó)濕地的法律保護(hù)主要依靠的是政府力量，對(duì)公眾參與的規(guī)定只是停留在法律原則的層面，缺乏可操作性。

四、完善濕地法律保護(hù)的思考

1.確定濕地保護(hù)的范圍。目前，全國(guó)尚未有一部法律對(duì)“濕地”概念的內(nèi)涵與外延予以明確。1992 年《濕地公約》對(duì)我國(guó)生效后，在我國(guó)出現(xiàn)了《濕地公約》的廣義濕地概念和《中國(guó)自然保護(hù)綱要》的狹義濕地概念并存的情況。在此，筆者認(rèn)為濕地的概念應(yīng)以《濕地公約》規(guī)定的定義為準(zhǔn)。

2.明確濕地行政管理部門。我國(guó)的濕地管理采取的是綜合管理與分部門管理相結(jié)合的管理體制，無法做到統(tǒng)一部署、統(tǒng)一實(shí)施、統(tǒng)一監(jiān)督，嚴(yán)重地影響了濕地科學(xué)統(tǒng)一的保護(hù)和濕地資源的合理利用。這是我國(guó)濕地管理中最為突出的問題。我們可以借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立專門統(tǒng)一的濕地管理機(jī)構(gòu)，如濕地委員會(huì)。

3.完善土地權(quán)屬制度。濕地是一種公共資源，在我國(guó)濕地保護(hù)與利用中，有關(guān)權(quán)屬與權(quán)益的沖突問題不斷。在濕地保護(hù)區(qū)土地權(quán)屬這一問題上，筆者認(rèn)為，在建立濕地保護(hù)區(qū)時(shí)，應(yīng)該采用一次性購買土地或采取租賃的方式，使保護(hù)區(qū)土地所有權(quán)轉(zhuǎn)移，從而濕地保護(hù)區(qū)擁有土地所有權(quán)。濕地保護(hù)專門立法中應(yīng)明確規(guī)定濕地保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)與保護(hù)區(qū)土地之間的權(quán)屬關(guān)系，以及獲得相應(yīng)權(quán)利的法律程序。

4.建立公眾參與制度。公眾參與制度在世界各地的環(huán)境保護(hù)中已經(jīng)得到普遍認(rèn)可。濕地保護(hù)立法可從以下幾個(gè)方面來確保公眾參與制度能有效參與到濕地保護(hù)中來：（1）濕地保護(hù)的前提條件是要確保濕地信息的公開、全面、準(zhǔn)確。（2）確保公眾能進(jìn)行有效監(jiān)督。只有把政府對(duì)濕地的保護(hù)和管理納入公眾全方位、全過程的監(jiān)督之下，濕地保護(hù)的相關(guān)制度才能落實(shí)到實(shí)處。（3）建立公眾意見的回應(yīng)制度。

5.對(duì)濕地保護(hù)專門立法。濕地面積的不斷減少和濕地功能的不斷退化，已成為制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的問題之一。在這種形勢(shì)下，以立法的形式確保濕地資源的持久利用就顯得尤為重要。有必要盡快制定與《濕地公約》相銜接的有關(guān)濕地保護(hù)與合理利用的濕地保護(hù)法，規(guī)范濕地保護(hù)與開發(fā)利用活動(dòng)，建立有利于濕地保護(hù)與合理利用的管理秩序。

參考文獻(xiàn)：

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篇7

關(guān)鍵詞：集體非農(nóng)建設(shè)用地入市；耕地保護(hù)；土地制度

1 集體非農(nóng)建設(shè)用地入市的動(dòng)因

集體非農(nóng)建設(shè)用地入市，現(xiàn)在已經(jīng)成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)甚至是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)強(qiáng)大的推動(dòng)力，它促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，增加了農(nóng)民的收入。同時(shí)，也在一定程度上緩解了城市用地的壓力，促進(jìn)了城市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。其集體非農(nóng)建設(shè)用地入市的動(dòng)因主要有以下幾個(gè)方面：

(1)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，導(dǎo)致土地需求不斷增加。

建設(shè)用地是一種稀缺資源，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，對(duì)建設(shè)用地的需求不斷增長(zhǎng)，其稀缺性越來越明顯。城鎮(zhèn)國(guó)有土地可供量非常有限，這種日益突出的供求矛盾，為集體非農(nóng)建設(shè)用地入市創(chuàng)造了條件。

(2)土地征用制度不合理，導(dǎo)致農(nóng)民利益無法受到保護(hù)。

我國(guó)現(xiàn)行的土地征用制度帶有嚴(yán)重的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制色彩，存在著很多弊端，嚴(yán)重侵犯了農(nóng)民的利益。在征地過程中，普遍存在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低、土地增值收入不合理、任意擴(kuò)大征用權(quán)、以“公共利益”替代農(nóng)民對(duì)土地權(quán)益的占有、安置模式有缺陷等問題，使得農(nóng)民的權(quán)益受到極大的損害，從而導(dǎo)致了農(nóng)民對(duì)征地的抵觸，也形成了農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地的自由流轉(zhuǎn)。

(3)土地自身價(jià)值的利益驅(qū)動(dòng)是集體非農(nóng)建設(shè)用地入市的另一重要原因。

建設(shè)用地的需求不斷增長(zhǎng)后，土地市場(chǎng)中建設(shè)用地的價(jià)格不斷攀升，而當(dāng)土地由農(nóng)業(yè)用途轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用途時(shí)，會(huì)有很高的增值收益。土地市場(chǎng)的高額利潤(rùn)會(huì)刺激土地所有者增加土地供給，以獲得土地收益。一些集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)民個(gè)人受經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)，進(jìn)一步促進(jìn)了集體非農(nóng)建設(shè)用地的入市。

2 影響我國(guó)耕地保護(hù)的因素分析

我國(guó)耕地保護(hù)面臨著日益減少的嚴(yán)峻形勢(shì)，影響我國(guó)耕地保護(hù)的因素主要有以下幾個(gè)方面：

2.1 土地產(chǎn)權(quán)制度因素

(1)地方政府對(duì)國(guó)有土地和集體土地的權(quán)利，為建設(shè)大量占用耕地提供了便利條件。地方政府在利益的驅(qū)動(dòng)下，會(huì)盡可能多的將產(chǎn)出低的農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)出高的建設(shè)用地，導(dǎo)致耕地的急劇減少。

(2)集體土地所有權(quán)主體不明確，導(dǎo)致耕地利用效率低下。我國(guó)農(nóng)村土地所有權(quán)實(shí)際上，絕大部分農(nóng)村土地由村民委員會(huì)控制，只有少數(shù)地方存在具有法人資格的經(jīng)濟(jì)合作組織，造成土地所有權(quán)的主體缺位或土地所有權(quán)的產(chǎn)權(quán)不明，其必然導(dǎo)致土地保護(hù)和監(jiān)督上的乏力。

2.2 土地征用制度因素

我國(guó)《土地管理法》規(guī)定：“國(guó)家為公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用”。但對(duì)于什么是“公共利益”，《土地管理法》和其他相關(guān)法律卻沒有做出明確具體的界定。在土地征用過程中，對(duì)“公共利益”的理解存在擴(kuò)大化和隨意化，由此在將集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地的征地過程中，幾乎一切征地項(xiàng)目都可以搭乘“公共利益”的便車，隨意征用農(nóng)村集體土地，各種經(jīng)營(yíng)活動(dòng)都可以假借“公共利益”的名義進(jìn)行，大量的耕地被占用，嚴(yán)重影響了耕地保護(hù)。

2.3 農(nóng)地非農(nóng)化自發(fā)入市因素

就農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶方方面面而言，農(nóng)地非農(nóng)化后能帶來極高的土地增值收益，在利益的驅(qū)動(dòng)下，他們選擇非農(nóng)化。

(1)相對(duì)較低的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格降低了土地農(nóng)業(yè)用途的凈收益，使得農(nóng)民將盡可能多的土地配置用于非農(nóng)用途。

(2)農(nóng)業(yè)成本日益升高，使得農(nóng)民的凈收益減少，農(nóng)民也會(huì)將盡可能多的土地配置用于非農(nóng)用途。這樣，農(nóng)地大量非農(nóng)化，耕地保護(hù)受到嚴(yán)重威脅。

3 集體非農(nóng)建設(shè)用地入市對(duì)我國(guó)耕地保護(hù)的影響及對(duì)策建議

3.1 影響

目前，雖有少數(shù)試點(diǎn)省份允許集體非農(nóng)建設(shè)用地入市，但目前，我國(guó)尚無“農(nóng)地入市”的全國(guó)性改革措施和法規(guī)出臺(tái)。集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)在全國(guó)普遍存在，其對(duì)耕地保護(hù)的影響體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

(1)由于農(nóng)村土地自發(fā)入市后的土地供給曲線在政府向市場(chǎng)投入征用的土地供給曲線之下，使得土地價(jià)格即使有些許上漲，也有較大量的土地入市，這時(shí)土地供給富有彈性，耕地保護(hù)受到威脅(劉永湘，任嘯，2003)。而糧食安全和生態(tài)安全特別以耕地為基礎(chǔ)的，當(dāng)耕地減少時(shí)，我國(guó)的糧食安全及生態(tài)安全也受到威脅。

(2)目前，經(jīng)濟(jì)利益是農(nóng)地耕地保護(hù)的主要因素。一項(xiàng)調(diào)查結(jié)果顯示表明，在當(dāng)?shù)噩F(xiàn)行征地制度下，有51.4%的農(nóng)戶不希望土地被征，21.7%的農(nóng)戶希望被征，16.9%的表示無所謂。但如果按年產(chǎn)值30倍以上價(jià)格給予補(bǔ)償，情況就發(fā)生了陡轉(zhuǎn)，有高達(dá)56.7%的農(nóng)戶希望被征(陳美球等，2007年1月)。在集體非農(nóng)建設(shè)用地可以入市的情況下，農(nóng)民的收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于將土地用于農(nóng)業(yè)用途的收益，在利益的驅(qū)動(dòng)下，農(nóng)民或農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織存在增加土地市場(chǎng)供給的沖動(dòng)，從而會(huì)使耕地?cái)?shù)量減少，對(duì)耕地保護(hù)產(chǎn)生極大威脅。

(3)集體非農(nóng)建設(shè)用地入市后，用途管制將會(huì)受到很大影響。農(nóng)用地轉(zhuǎn)為集體建設(shè)用地?zé)o需征用，只能通過專用審批進(jìn)行控制，用途管制很可能弱化；原由上級(jí)審批的占用耕地的建設(shè)項(xiàng)目變?yōu)橄录?jí)審批，用途管制的管理層次降低，極不利于耕地保護(hù)。

此外，集體非農(nóng)建設(shè)一使用權(quán)的流轉(zhuǎn)游離于法律之外，給加強(qiáng)耕地保護(hù)及實(shí)現(xiàn)耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量上的占補(bǔ)平衡增加了難度。

3.2 對(duì)策建議

(1)調(diào)整現(xiàn)行法律法規(guī)，將農(nóng)民集體建設(shè)用地入市納入規(guī)范化、法制化管理的道路。要從根本上消除城鄉(xiāng)隱性市場(chǎng)和價(jià)格雙軌，統(tǒng)一城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)。當(dāng)前立法者首先應(yīng)考慮的就是如何保證集體非農(nóng)建設(shè)用地規(guī)范入市的問題。

(2)完善土地征收制度。要明確“公共利益”的范圍，嚴(yán)格執(zhí)行以公共利益為目的的用地可以通過國(guó)家征收取得，而其他經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地?zé)o論是國(guó)有土地還是集體所有土地，統(tǒng)一在市場(chǎng)上進(jìn)行交易。這樣，可以防止政府及經(jīng)營(yíng)主體以公共利益為口號(hào)，損害農(nóng)民利益，有利于控制耕地的減少，保障農(nóng)民權(quán)益。要完善征地補(bǔ)償制度及其安置制度，大幅度提高征地成本，防止征地暴利，從而達(dá)到保護(hù)耕地的目的。

(3)土地是一種特殊的資源，關(guān)系到國(guó)家的生死存亡。因此，國(guó)家必須從宏觀上對(duì)土地進(jìn)行控制，政府應(yīng)對(duì)集體非農(nóng)建設(shè)用地入市引起高度重視。通過土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃有效引導(dǎo)農(nóng)地入市。并且，應(yīng)建立用途管制的新措施，設(shè)計(jì)新的農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批制度。

(4)進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本補(bǔ)貼，改善農(nóng)業(yè)貿(mào)易條件，縮小農(nóng)地非農(nóng)用途與農(nóng)業(yè)用途的收益差距，進(jìn)而影響農(nóng)民和農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織將農(nóng)地用于農(nóng)業(yè)化，而非農(nóng)地非農(nóng)化用途，有利于控制耕地的減少。

參考文獻(xiàn)

[1]張慧芳.土地征用問題研究[M]. 北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2005.

[2]周其仁.產(chǎn)權(quán)與制度變遷[M].北京：北京大學(xué)出版社，2004.

篇8

保障民生用地，促進(jìn)社會(huì)和諧

規(guī)范土地市場(chǎng)，合理配置資源

手牽手同保生命線 心連心共護(hù)金土地

寸土寸金總關(guān)國(guó)計(jì) 一壟一畝承載民生

浪費(fèi)土地就是透支未來

土地調(diào)查，利國(guó)利民

有限土地 無限珍惜

加強(qiáng)土地督察 嚴(yán)格土地執(zhí)法

規(guī)范開展農(nóng)村土地整治 積極促進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展

衛(wèi)星監(jiān)測(cè)覆蓋廣 違法用地?zé)o處藏

依法管地促發(fā)展 集約用地節(jié)資源

用好土地監(jiān)管一張圖 下好土地利用一盤棋

耕地是紅線 法律是底線

土地資源有限 科學(xué)利用無限

土地宣傳二十年 用心保護(hù)每一天

一寸土地一寸金 管好用好萬代情

利用與保護(hù)并舉 規(guī)范與發(fā)展并重

堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展 堅(jiān)守耕地紅線

經(jīng)濟(jì)要發(fā)展 用地要嚴(yán)管

人多地少是國(guó)情 節(jié)約集約要先行

劃定基本農(nóng)田 實(shí)行永久保護(hù)

調(diào)結(jié)構(gòu) 保發(fā)展 節(jié)土地 守紅線

十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地是我國(guó)的基本國(guó)策

堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度

紀(jì)念《土地管理法》頒布二十五周年

落實(shí)節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略，促進(jìn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變

轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式提升土地利用效率

人多地少是國(guó)情，節(jié)約集約要先行

土地資源是世代生存的基石，節(jié)約用地是持續(xù)發(fā)展的保障

土地哺育你我他，管好用好靠大家

保護(hù)耕地就是保護(hù)我們的生命線

但存方寸地，留與子孫耕

嚴(yán)守耕地紅線，保障糧食安全

積極主動(dòng)服務(wù)保障發(fā)展，嚴(yán)格規(guī)范管理保護(hù)資源

今天不替耕地憂，明天要為糧食愁

耕地是紅線，法律是底線，管理是防線

以依法用地為榮，以違法占地為恥

落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，堅(jiān)決遏制亂占耕地現(xiàn)象

保護(hù)耕地，就是保護(hù)我們的生命線

嚴(yán)格保護(hù)基本農(nóng)田，確保國(guó)家糧食安全

嚴(yán)把土地供應(yīng)閘門，促進(jìn)節(jié)約集約用地

遵守規(guī)劃計(jì)劃，嚴(yán)格依法用地

節(jié)約集約用地，造福子孫后代

堅(jiān)決執(zhí)行工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

落實(shí)建設(shè)用地稅費(fèi)政策，規(guī)范土地出讓收支管理

嚴(yán)格落實(shí)土地管理和耕地保護(hù)責(zé)任制

嚴(yán)格土地執(zhí)法，規(guī)范土地市場(chǎng)

合理利用土地，構(gòu)建資源節(jié)約型社會(huì)

科學(xué)規(guī)劃用地，提高利用效益

深化征地制度改革，維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益

土地調(diào)查，利國(guó)利民

保障民生用地，促進(jìn)社會(huì)和諧

規(guī)范土地市場(chǎng)，合理配置資源

珍惜土地資源，堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展

十分珍惜、合理利用每寸土地，切實(shí)保護(hù)耕地是我國(guó)的基本國(guó)策

嚴(yán)守18億畝耕地紅線不動(dòng)搖

保護(hù)耕地，就是保護(hù)我們的生命線

保護(hù)土地千秋業(yè)，珍惜耕地萬代興

堅(jiān)持和落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度

節(jié)約集約用地，造福子孫后代

嚴(yán)格保護(hù)基本農(nóng)田，確保國(guó)家糧食安全

土地整治，富國(guó)惠民

依法依規(guī)用地，保障科學(xué)發(fā)展

保增長(zhǎng)保紅線，推動(dòng)又好又快發(fā)展

珍惜和合理利用土地，建設(shè)美好新農(nóng)村

但存方寸地，留與子孫耕

加強(qiáng)土地督察，嚴(yán)格土地監(jiān)管

堅(jiān)持依法行政，嚴(yán)格土地執(zhí)法

合理利用土地，建設(shè)資源節(jié)約型社會(huì)

科學(xué)規(guī)劃用地，提高利用效益

深化征地制度改革，維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益

依法土地登記，明確土地權(quán)屬

土地整理，利國(guó)惠民

統(tǒng)籌規(guī)劃各類土地，支持新農(nóng)村建設(shè)

改革完善征地制度，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益

實(shí)施土地督察制度，依法依規(guī)管地用地

嚴(yán)格土地管理，構(gòu)建和諧社會(huì)

加強(qiáng)土地產(chǎn)權(quán)管理，維護(hù)群眾土地權(quán)益

堅(jiān)守18億畝耕地紅線

保護(hù)耕地，就是保護(hù)我們的生命線

嚴(yán)格保護(hù)基本農(nóng)田，確保國(guó)家糧食安全

嚴(yán)把土地供應(yīng)閘門，促進(jìn)節(jié)約集約用地

依法土地登記，維護(hù)合法權(quán)益

土地整理，利國(guó)惠民

推進(jìn)土地整理，服務(wù)新農(nóng)村建設(shè)

土地復(fù)墾，變廢為寶

十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地是我國(guó)的基本國(guó)策

依法依規(guī)用地，又好又快發(fā)展

篇9

一、遠(yuǎn)安縣土地與耕地利用現(xiàn)狀

二、耕地保護(hù)存在問題

（一）撂荒現(xiàn)象嚴(yán)重。通過高清圖發(fā)現(xiàn)，許多土地片塊面積小、分散，部分片塊交通也不便，大型機(jī)械耕作困難。加上農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格不樂觀，農(nóng)業(yè)靠天收的局面沒有根本改變，種地效益比較低，很多青壯年外出經(jīng)商務(wù)工，或到就近的企業(yè)務(wù)工，農(nóng)用物資如肥料、種子、農(nóng)藥、農(nóng)膜的漲價(jià)，致使本來就收益不大的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)更無利可圖，目前在家直接從事傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的多數(shù)人都是一些中老年人和婦女，沒有機(jī)會(huì)和能力應(yīng)用新技術(shù)、采用良種良育良法。有的家庭勞動(dòng)力不足，耕種難度大的地塊就放棄了，從而造成了部分耕地荒蕪。雖然國(guó)家實(shí)施了免征農(nóng)業(yè)稅、發(fā)放種糧補(bǔ)貼等措施，仍不能調(diào)動(dòng)部分群眾種田的積極性，仍然存在耕地撂荒現(xiàn)象。

（二）法律意識(shí)淡薄。近年來，國(guó)家和省政府頒布了一系列關(guān)于耕地保護(hù)的法律法規(guī)，制定了最為嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。但是，在具體的耕地保護(hù)工作中，部分群眾法律意識(shí)淡薄，認(rèn)為土地是自己的，想搭就搭，想建就建，造成違法用地多發(fā)；少數(shù)地方為引進(jìn)招商引資企業(yè)來帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也存在非法占用基本農(nóng)田的行為。我國(guó)一直以來實(shí)行最嚴(yán)格的土地管理制度，“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”的基本國(guó)策已深入人心。但是在以往的耕地保護(hù)工作中，只是看重耕地?cái)?shù)量的保護(hù)，對(duì)質(zhì)量的認(rèn)識(shí)還不夠，直接導(dǎo)致了“占優(yōu)補(bǔ)次”、用養(yǎng)失調(diào)等諸多耕地質(zhì)量問題的出現(xiàn)。

（三）職能未能發(fā)揮。我縣信息員制度雖已建立，但功效不明顯。目前，絕大部分信息員都是由村兩委或社區(qū)居委干部兼職，行政事務(wù)比較多，不愿得罪人，導(dǎo)致基本農(nóng)田保護(hù)工作責(zé)任心、主動(dòng)性不強(qiáng)。

（四）保護(hù)標(biāo)志不全。在調(diào)查走訪中發(fā)現(xiàn)，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本農(nóng)田保護(hù)牌成了隨意張貼小廣告的宣傳牌，保護(hù)標(biāo)志不全，界樁遭人為破壞，導(dǎo)致基本農(nóng)田實(shí)際界線不明顯。

（五）管理手段滯后?，F(xiàn)有的耕地保護(hù)管理手段還不夠健全，影響了保護(hù)工作的效果，由于經(jīng)濟(jì)實(shí)力有限，遠(yuǎn)安縣在耕地保護(hù)管理中尚未引入科技含量比較高的現(xiàn)代化管理手段，工作效率比較低下，這使得耕地保護(hù)違法現(xiàn)象難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)，執(zhí)法工作比較難開展。

三、對(duì)策及建議

（一）開展深入持久的宣傳，提高廣大干部群眾保護(hù)耕地的意識(shí)。通過多種形式廣泛宣傳我國(guó)國(guó)情國(guó)策、國(guó)土資源部關(guān)于基本農(nóng)田“五不準(zhǔn)”等土地管理法律法規(guī)。充分利用廣播、電視、報(bào)紙等媒介開展立體的、全方位的政策宣傳，做到家喻戶曉、婦孺皆知，確實(shí)增強(qiáng)人民群眾保護(hù)基本農(nóng)田的自覺性、主動(dòng)性。重點(diǎn)做好“6.25”土地日宣傳工作，增強(qiáng)全縣廣大人民群眾保護(hù)耕地法律意識(shí)。

篇10

關(guān)鍵詞：城市建設(shè)；耕地保護(hù)；現(xiàn)狀；措施

中圖分類號(hào)：F301.21文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A 文章編號(hào)：2095-2104（2012）10-0020-02

一、前言

目前我國(guó)正處在工業(yè)化和城市建設(shè)快速發(fā)展的關(guān)鍵階段，急需大量建設(shè)用地，一定程度上使得，城市建設(shè)用地與保護(hù)耕地的矛盾日趨尖銳。

城鎮(zhèn)化的過程，是農(nóng)村人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘腥丝冢r(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地的過程。每戶宅基地二百平方米（江蘇省土地管理?xiàng)l例第三十四條：“人均耕地在十五分之一公頃以上的縣，每戶宅基地不得超過二百平方米”），這樣一個(gè)農(nóng)民進(jìn)入城市即可以節(jié)約不少的建設(shè)用地。因此隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化水平的提高，村莊建設(shè)用地總量應(yīng)相應(yīng)下降，然而事實(shí)是城市和農(nóng)村的建設(shè)用地都在加速增長(zhǎng)。

從這個(gè)角度說，城市建設(shè)用地與耕地保護(hù)本不應(yīng)該產(chǎn)生矛盾。因此我們應(yīng)充分認(rèn)識(shí)兩者的對(duì)立統(tǒng)一關(guān)系，科學(xué)規(guī)劃、節(jié)約集約利用每一寸土地，使兩者和諧共贏。

二、城市建設(shè)對(duì)耕地保護(hù)的影響

(1)城市建設(shè)占用大量?jī)?yōu)質(zhì)耕地

耕地多為平坦地區(qū)，而且我國(guó)東部及北部平原地區(qū)的許多城市擴(kuò)張呈“攤餅式”發(fā)展態(tài)勢(shì)，而占用的大量城郊優(yōu)質(zhì)耕地。受“開發(fā)區(qū)熱”的影響，各地普遍在城鎮(zhèn)大搞開發(fā)區(qū)、新區(qū)，但由于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)實(shí)力不足、領(lǐng)導(dǎo)換屆等原因，許多開發(fā)區(qū)資金得不到落實(shí)，“土地財(cái)政”使得大量耕地占而不用，造成不必要的浪費(fèi)，使耕地保護(hù)工作變得更加艱難。

(2)占補(bǔ)平衡措施難以落到實(shí)處

我國(guó)雖然建立了耕地的“占補(bǔ)平衡”措施，即在城市建設(shè)的過程中占一畝耕地就要在其他地方相應(yīng)新復(fù)墾一畝耕地，但是，在實(shí)際實(shí)行過程中，先占后補(bǔ)的現(xiàn)象十分嚴(yán)重，而且“占優(yōu)補(bǔ)劣”的現(xiàn)象也十分普遍，新補(bǔ)充耕地的質(zhì)量很難得到保證。

(3)農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工造成土地撂荒

快速城市化吸引了大量的農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，但事實(shí)上農(nóng)民原有的土地都基本撂荒，缺乏管理，再加上農(nóng)村勞動(dòng)力不足，耕地相對(duì)收益較低，農(nóng)村的耕地很多都處于無人耕種的狀態(tài)，造成了土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)，農(nóng)村土地利用率很低。

(4)工業(yè)化造成污染嚴(yán)重

快速工業(yè)化會(huì)產(chǎn)生大量廢氣、廢水、廢渣，造成自然環(huán)境的污染，進(jìn)一步造成水土流失、土地鹽漬化、酸化，使得耕地質(zhì)量不斷下降。而且很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)都沒有相應(yīng)治理措施，亂排亂放，造成附近的土地質(zhì)量下降。我國(guó)耕地重心因此由東南向西北移動(dòng)，很多本應(yīng)該在我國(guó)長(zhǎng)江中下游地區(qū)和嶺南地區(qū)的商品糧基地現(xiàn)在都布局在耕作條件相對(duì)較差的河套平原和河西走廊等地區(qū)。

三、我國(guó)耕地現(xiàn)狀

我國(guó)土地資源緊缺，耕地面積不斷減少。據(jù)國(guó)土資源部的統(tǒng)計(jì)資料顯示：截至2008年12月31日，全國(guó)耕地面積為l.21716億hm2（約18.2 574億畝），與1996年的1.3億hm2（約19. 51億畝）相比，12年間中國(guó)的耕地面積凈減少了0.0835億hm2（約1.2 526億畝），幾乎每年減少66.7萬hm2（約1000萬畝），土地的城市化速度遠(yuǎn)高于城市化的速度。因此，我國(guó)面臨著嚴(yán)峻的耕地保護(hù)形勢(shì)。但是，過度保護(hù)耕地也會(huì)使建設(shè)用地過于緊張，在一定程度上制約了我國(guó)的城市化進(jìn)程，因此要在保證城市建設(shè)用地的需求的前提下，“堅(jiān)守18億畝耕地紅線”，提高耕地質(zhì)量與單產(chǎn)，保證我國(guó)糧食安全。

四、著實(shí)推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展

我國(guó)長(zhǎng)期以來的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，造成了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差距的不斷加大，也導(dǎo)致了城鄉(xiāng)土地利用方面的二元結(jié)構(gòu)體制，使得人口城鎮(zhèn)化未能與土地城鎮(zhèn)化相協(xié)調(diào)，許多在城市的農(nóng)村人口同時(shí)占用了城市土地和農(nóng)村土地。近年來，隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，雖然農(nóng)業(yè)人口數(shù)量不斷減少，但村莊建設(shè)用地總量不減反增，造成了不必要的浪費(fèi)。因此，應(yīng)著實(shí)推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，以城鄉(xiāng)一體化的原則進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)，統(tǒng)一用地布局，合理推進(jìn)城鎮(zhèn)化，節(jié)約耕地，集約利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期的土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化的同步發(fā)展。

五、實(shí)現(xiàn)雙贏的措施

l、堅(jiān)守耕地總量，確保糧食安全

(1)實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，堅(jiān)守18億畝耕地紅線，確保糧食安全。

(2)制定相應(yīng)的法律法規(guī)，加大法律處罰力度，對(duì)破壞耕地或者違法占用耕地的行為進(jìn)行嚴(yán)厲的懲罰。

(3)制定農(nóng)村土地利用總體規(guī)劃，確?；巨r(nóng)田數(shù)量不減少，質(zhì)量有提高，合理地進(jìn)行農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。

(4)加快農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的發(fā)展，提高農(nóng)田單產(chǎn)量，利用新科技新技術(shù)新理念提高農(nóng)產(chǎn)品附加值，從而增加農(nóng)民受益，提高農(nóng)業(yè)耕作的積極性。

(5)完善土地保護(hù)機(jī)制，從數(shù)量上的保護(hù)逐步轉(zhuǎn)移到對(duì)土地質(zhì)量的保護(hù)。

2、控制城市發(fā)展規(guī)模，提高土地利用效率

(1)制定城市土地利用總體規(guī)劃，合理安排土地，逐步有效地開發(fā)，建立嚴(yán)格的土地審查制度，避免過度擴(kuò)張。

(2)集約節(jié)約用地，避免“攤餅式”發(fā)展，要向“天”要地，向“地”要地，充分利用地上及地下空間，打造立體城市，合理布局城市空間結(jié)構(gòu)。

(3)充分利用城市存量土地，挖掘其潛力，實(shí)施嚴(yán)格的土地管理措施，避免“占而不用”的現(xiàn)象，加快舊城改造，盤活廢棄土地，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高土地容積率、產(chǎn)出率，增加城區(qū)容量，把粗放型土地利用方式轉(zhuǎn)變?yōu)榧s化經(jīng)營(yíng)土地。

(4)規(guī)范政府的土地利用行為，將耕地保護(hù)和政府業(yè)績(jī)掛鉤，建立嚴(yán)格的審查制度，并相應(yīng)建立土地保護(hù)的獎(jiǎng)勵(lì)制度，提高政府保護(hù)耕地的積極性。

3、加快新農(nóng)村建設(shè)

加快新農(nóng)村建設(shè)，尤其是農(nóng)村改造，根據(jù)實(shí)際情況，將一些的基礎(chǔ)設(shè)施落后村莊和附近較大的村莊合并，高效、合理地安排農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，建立農(nóng)村社區(qū)，統(tǒng)一管理農(nóng)民，避免部分農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施不足和其他地區(qū)資源浪費(fèi)的問題。加快農(nóng)村廢棄土地、廢棄宅基地、宜農(nóng)未利用地的復(fù)墾工作，將節(jié)約的土地通過“增減掛鉤”的方式轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)建設(shè)用地。

4、加強(qiáng)土地整治與管理

(1)改造農(nóng)村用地方式。隨著城市化進(jìn)程的加快，很多農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，致使其原有土地撂荒，產(chǎn)生了很多廢棄用地和農(nóng)村人少地多的現(xiàn)象。逐步改造農(nóng)村用地方式，有利于解決此類利用率不高的問題。

(2)逐步解決同地不同價(jià)的問題，完善符合農(nóng)村土地市場(chǎng)發(fā)展的政策和機(jī)制。進(jìn)入21世紀(jì)，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化已成為世界潮流，而農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要標(biāo)志之一是規(guī)?；?，實(shí)現(xiàn)規(guī)?；捅仨殞?shí)現(xiàn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化。而重慶農(nóng)村土地交易所的成立就是一個(gè)很好的例子，它在國(guó)家現(xiàn)有法律法規(guī)和政策范圍內(nèi)，以城市建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤為中心，開展農(nóng)村土地使用權(quán)或承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)，通過“地票”的形式落實(shí)“增減掛鉤”，有效緩解了“只占不補(bǔ)”，“先占后補(bǔ)”，“占優(yōu)補(bǔ)劣”等現(xiàn)象，是對(duì)現(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)制度的創(chuàng)新，也是重慶作為全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的重要突破口。

(3)嚴(yán)格落實(shí)“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”制度，即每在城市占用一畝建設(shè)用地，就要在郊區(qū)或農(nóng)村地區(qū)相應(yīng)補(bǔ)償一畝耕地，并實(shí)行嚴(yán)格的“先補(bǔ)后占”制度，能有效保護(hù)耕地?cái)?shù)量。

5、推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展

逐步破除土地二元制度，推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。制定城鄉(xiāng)總體規(guī)劃，以“城鄉(xiāng)一體化”作為行動(dòng)指南，逐步構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)。同樣作為全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的四川省會(huì)成都市，則打破二元戶籍登記制度，取消了“農(nóng)業(yè)戶口”和 “非農(nóng)業(yè)戶口”性質(zhì)劃分，將居民統(tǒng)一登記為“居民戶口”。

土地的供求存在巨大矛盾，城市建設(shè)是必然的，對(duì)于我國(guó)實(shí)現(xiàn)富國(guó)之夢(mèng)來說是必須的；耕地保護(hù)是必須的，對(duì)于我國(guó)未來可持續(xù)的城鄉(xiāng)發(fā)展建設(shè)來說又是必然的。我們應(yīng)本著城鄉(xiāng)一體化的原則，堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)一發(fā)展，合理規(guī)劃布局，建立相應(yīng)保護(hù)和開發(fā)制度，集約節(jié)約利用土地，用有機(jī)協(xié)調(diào)的思路，合理利用土地資源，實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)和耕地保護(hù)的雙贏。

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