導(dǎo)語：如何才能寫好一篇土地征收安置細(xì)則，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

第一條為規(guī)范征收集體土地房屋拆遷安置工作，合理調(diào)整被拆遷人與拆遷人利益關(guān)系，保障城鄉(xiāng)建設(shè)順利進(jìn)行，根據(jù)《中華人民共和國物權(quán)法》、《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國土地管理法實施條例》、《*省實施〈土地管理法〉辦法》和《*縣征地拆遷補(bǔ)償安置暫行辦法》等有關(guān)法律、法規(guī)和政策規(guī)定，結(jié)合我縣實際，制定本實施細(xì)則。

第二條在縣城規(guī)劃區(qū)內(nèi)因征收集體土地而拆遷房屋及其附屬物，需要對被征收人補(bǔ)償、安置的，適用本實施細(xì)則。

第三條縣征地拆遷工作機(jī)構(gòu)（縣征地拆遷事務(wù)所）負(fù)責(zé)集體土地房屋拆遷、安置工作的組織實施。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)具體落實征地拆遷補(bǔ)償安置工作。

被拆遷房屋所在地的社區(qū)（街道辦事處）、村應(yīng)當(dāng)協(xié)助做好集體土地房屋的拆遷安置工作。

第四條本實施細(xì)則所稱的被征收人是指被拆遷房屋及其附屬物的所有權(quán)人。

本實施細(xì)則所稱的住宅用房是指依法取得的用于生活起居的房屋。

本實施細(xì)則所稱的非住宅用房是指依法取得的除住宅用房及其附屬物以外的房屋。

本實施細(xì)則所稱的附屬物是指住宅用房附屬的經(jīng)認(rèn)定合法的畜舍、門斗及建于房屋以外的廁所等設(shè)施。

第二章拆遷管理

第五條集體土地征收方案經(jīng)依法批準(zhǔn)并公告后，縣有關(guān)部門和所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)（村）在拆遷范圍內(nèi)不得辦理房屋新建、擴(kuò)建、改建審查、批準(zhǔn)手續(xù)，不得核發(fā)營業(yè)執(zhí)照，不得辦理房屋和土地用途變更手續(xù)。

第六條集體土地征收方案經(jīng)依法批準(zhǔn)并公告后，在拆遷范圍內(nèi)有下列情形的，房屋拆遷時不作為補(bǔ)償安置的依據(jù)：

（一）未依法辦理的入戶和分戶；

（二）轉(zhuǎn)移房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)；

（三）改變房屋結(jié)構(gòu)、使用性質(zhì)和土地用途；

（四）房屋、土地出租；

（五）其他依法不予補(bǔ)償?shù)那樾巍?/p>

第七條縣征地拆遷工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依據(jù)依法批準(zhǔn)的征收集體土地方案、拆遷規(guī)劃紅線圖和本實施細(xì)則有關(guān)規(guī)定，制定集體土地房屋拆遷實施方案，經(jīng)縣國土資源部門會同縣建設(shè)、房產(chǎn)等部門審核后報縣政府批準(zhǔn)。

集體土地房屋拆遷實施方案的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括：拆遷范圍、補(bǔ)償安置的對象和條件、不予補(bǔ)償安置的情形、補(bǔ)償安置的方式和標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償安置資金預(yù)算和落實、安置用房的安排、搬遷期限等。

前款規(guī)定的補(bǔ)償安置資金應(yīng)當(dāng)根據(jù)資金預(yù)算專戶存儲、?？顚Ｓ?，安置用房可以折價計入，任何單位和個人不得挪用。補(bǔ)償安置資金使用由縣國土資源、財政部門監(jiān)督，縣征地拆遷工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理。

第八條縣征地拆遷工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在集體土地房屋拆遷實施方案批準(zhǔn)之日起5日內(nèi)公告，公布建設(shè)項目名稱、拆遷范圍、補(bǔ)償安置的方式和標(biāo)準(zhǔn)、搬遷期限、救濟(jì)途徑等事項；并做好宣傳、解釋工作。

第九條縣征地拆遷工作機(jī)構(gòu)應(yīng)與被征收人簽訂拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議。協(xié)議應(yīng)當(dāng)載明補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和金額及其支付期限、安置方式、安置用房地點和面積、安置用房交付期限、搬遷期限、過渡方式、過渡期限、搬家補(bǔ)助費和臨時安置補(bǔ)助費、違約責(zé)任以及當(dāng)事人認(rèn)為需要訂立的其他條款。

第十條當(dāng)事人對被征收房屋及附屬物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，自縣政府批準(zhǔn)的拆遷補(bǔ)償、安置方案公告之日起30日內(nèi)，向縣政府申請協(xié)調(diào)。

縣政府自收到申請之日起60日內(nèi)協(xié)調(diào)完畢。協(xié)調(diào)達(dá)不成協(xié)議的，應(yīng)告知當(dāng)事人申請裁決的途徑和期限。逾期不申請的或當(dāng)事人逾期拒不履行裁決確定義務(wù)的，縣國土資源部門申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。

實施強(qiáng)制執(zhí)行前，縣國土資源部門應(yīng)當(dāng)就被拆遷房屋的有關(guān)事項，向公證機(jī)構(gòu)辦理證據(jù)保全。

第十一條拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議簽訂后，一方當(dāng)事人不履行協(xié)議的，另一方當(dāng)事人可以依照約定向仲裁委員會申請仲裁，也可以依法向人民法院提訟。

第十二條拆遷有產(chǎn)權(quán)糾紛或產(chǎn)權(quán)不明的房屋，在搬遷期限內(nèi)未能解決糾紛或確認(rèn)產(chǎn)權(quán)的，由縣征地拆遷工作機(jī)構(gòu)提出補(bǔ)償安置方案，報縣國土資源部門批準(zhǔn)后依法實施拆遷?？h征地拆遷工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)就被拆遷房屋的有關(guān)事項，向公證機(jī)構(gòu)辦理證據(jù)保全。

第十三條縣征地拆遷工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立和健全拆遷檔案管理制度，加強(qiáng)對拆遷檔案資料的管理，并建立信息公開制度，將土地征收的批準(zhǔn)文件、房屋拆遷實施方案的有關(guān)情況等予以公開，接受公眾查詢。

第三章房屋拆遷補(bǔ)償安置

第十四條拆遷被征收人的房屋及其附屬物應(yīng)當(dāng)按照本實施細(xì)則的規(guī)定給予補(bǔ)償安置。

拆遷未超過使用期限的臨時建筑，按重置價格結(jié)合剩余使用期限給予適當(dāng)補(bǔ)償。

拆遷范圍內(nèi)未取得合法的集體土地使用權(quán)證或房屋權(quán)屬來源證明文件，有關(guān)部門又不能認(rèn)定的建筑和超過批準(zhǔn)期限的臨時建筑，被征收人必須在拆遷公告規(guī)定的搬遷期限內(nèi)自行拆除，不予補(bǔ)償。

第十五條被拆除房屋的使用性質(zhì)以房屋權(quán)屬來源證明文件和有關(guān)部門認(rèn)定文件為準(zhǔn)；房屋權(quán)屬來源證明文件無記載的，以房屋權(quán)屬來源證明文件檔案上的記載為準(zhǔn)；以上均無記載的，以有關(guān)部門現(xiàn)場確認(rèn)的意見為準(zhǔn)。

房屋實際建筑面積與房屋權(quán)屬來源證明文件上的面積不相符合，拆遷當(dāng)事人雙方未能協(xié)商一致的，向有資質(zhì)的房地產(chǎn)測繪機(jī)構(gòu)申請測繪，以測繪結(jié)果為準(zhǔn)。拆遷住宅用房有效面積為人均50平方米，不足部分由被拆遷人按100元/平方米補(bǔ)齊，予以安置；超出部分為無效面積，不予補(bǔ)償安置。

第十六條拆遷被征收人住宅用房可以選擇統(tǒng)建安置或貨幣化補(bǔ)償。

第十七條被征收人選擇統(tǒng)建安置的，按照建筑面積35平方米的人均標(biāo)準(zhǔn)安置面積安置，其補(bǔ)償安置適用下列規(guī)定：

（一）拆遷住宅用房有效建筑面積與人均標(biāo)準(zhǔn)安置面積相等的部分，按重置價結(jié)合結(jié)構(gòu)、成新結(jié)算。

（二）拆遷住宅用房有效建筑面積多于人均標(biāo)準(zhǔn)安置面積的部分，按重置價格結(jié)合成新予以補(bǔ)償。

（三）每戶增購建筑面積10平方米以內(nèi)的部分，按房屋重置價的1.5倍結(jié)算。

（四）超過戶增購建筑面積10平方米以上的部分，按拆遷時商品房市場價格結(jié)算。

（五）領(lǐng)取獨生子女光榮證戶照顧增購10平方米，按房屋重置價1.5倍結(jié)算。

第十八條統(tǒng)建安置的戶型根據(jù)被征收人人均標(biāo)準(zhǔn)安置建筑面積和需求狀況確定，應(yīng)當(dāng)符合國家有關(guān)規(guī)定。

統(tǒng)建安置房的戶型選擇按人均標(biāo)準(zhǔn)安置建筑面積就近確定。

第十九條選擇貨幣補(bǔ)償?shù)模慈司行娣e結(jié)合房屋重置價、成新結(jié)算。

第二十條需要評估的，縣征地拆遷工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)提前將勘測現(xiàn)場時間告之被征收人；被征收人應(yīng)當(dāng)配合估價人員進(jìn)行實地查勘，并提供相關(guān)權(quán)屬證明文件和房屋使用狀況材料。因被征收人原因不能對被拆遷房屋進(jìn)行實地查勘，按有關(guān)部門確認(rèn)的房屋結(jié)構(gòu)、使用性質(zhì)、面積進(jìn)行評估，并在報告中予以說明。

房屋評估初步結(jié)果向被征收人公示7日。公示內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括被征收人的姓名、評估因素、評估依據(jù)、房屋結(jié)構(gòu)、成新、評估價格等主要情況。

第二十一條被拆遷住房的安置人口按照下列條件確認(rèn)：

（一）祖居常住農(nóng)戶中直系農(nóng)業(yè)人口（不含人口界定前死亡人口）。

（二）19*年前戶口遷入的，取得二輪承包土地，有合法住宅用房的常住農(nóng)戶中直系農(nóng)業(yè)人口。

（三）被征收人家庭成員雖無常住戶口但有承包地和合法住宅用房屬下列情形之一的人員，可計入安置人口：

1、原常住戶口在被拆遷地的符合規(guī)定的現(xiàn)役軍人；

2、原常住戶口在被拆遷地的大中專院校在校學(xué)生和2000年以后畢業(yè)的未在國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、國有企業(yè)工作的大中專院校畢業(yè)生；

3、原常住戶口在被拆遷地的勞動教養(yǎng)、監(jiān)獄服刑人員；

4、根據(jù)當(dāng)時政策捐資農(nóng)轉(zhuǎn)非戶口，現(xiàn)繼續(xù)居住在被拆遷地的。

（四）被征收人家庭成員雖無承包地，但有合法住宅用房，在征地公告前已登記結(jié)婚并遷入戶口的配偶及其新生子女。

第二十二條屬下列情形之一的，不計入安置人口：

（一）寄居、寄養(yǎng)、寄讀及空掛戶的人員；

（二）因婚嫁離開本集體經(jīng)濟(jì)組織，雖戶口未遷出但不常住在原村組的人員。

第二十三條對符合以上條件的被征收人，由所在村（社區(qū)）進(jìn)行一榜公示征求意見；一榜確認(rèn)的，由所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行二榜公示征求意見；二榜確認(rèn)的，由縣征地拆遷工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行三榜公示征求意見，三榜公示無異議的確定為安置人口。

第二十四條拆遷非住宅用房，對被征收人實行貨幣安置，根據(jù)本實施細(xì)則第十五條規(guī)定確認(rèn)的被拆遷房屋補(bǔ)償面積和使用性質(zhì)，并按房屋重置價結(jié)合區(qū)位、成新、使用功能系數(shù)給予補(bǔ)償。

第二十五條對利用自有合法住宅用房從事生產(chǎn)經(jīng)營活動一年以上并持有工商營業(yè)執(zhí)照和交納稅款的，縣征地拆遷工作機(jī)構(gòu)除按照本章的規(guī)定予以補(bǔ)償安置外，并適當(dāng)補(bǔ)償停產(chǎn)、停業(yè)的經(jīng)濟(jì)損失。

第二十六條房屋重置價由縣國土資源、建設(shè)、房產(chǎn)和物價行政主管部門根據(jù)房屋的用途相似、地段相近、結(jié)構(gòu)相同的原則，按照房屋重置價構(gòu)成的因素確定，經(jīng)縣政府批準(zhǔn)并報市政府備案后公布實施。

第二十七條房屋的區(qū)位系數(shù)、使用功能系數(shù)、成新系數(shù)由縣國土資源、建設(shè)、房產(chǎn)和物價行政主管部門參照房地產(chǎn)市場情況和土地等級確定，經(jīng)縣政府批準(zhǔn)并報市政府備案后公布實施。

第二十八條房屋的附屬物、零星樹林、室內(nèi)裝璜等補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和搬遷補(bǔ)助費、臨時安置補(bǔ)助費、停業(yè)停產(chǎn)損失補(bǔ)助費標(biāo)準(zhǔn)由縣國土資源、建設(shè)、房產(chǎn)和物價行政主管部門根據(jù)前一年市場情況確定，經(jīng)縣政府批準(zhǔn)并報市政府備案后公布實施。

第二十九條拆遷住宅用房，被征收人選擇統(tǒng)建安置且需要臨時過渡的，拆遷協(xié)議中應(yīng)當(dāng)明確過渡期限和過渡方式，協(xié)議約定的過渡期限不得超過18個月。

第三十條拆遷非住宅房屋造成被征收人停產(chǎn)、停業(yè)以及搬遷、過渡的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)被拆遷房屋的建筑面積和第二十八條確定的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)一次性予以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助。

對被拆遷房屋中無法恢復(fù)使用的設(shè)備、設(shè)施費用，在評估機(jī)構(gòu)按照重置價格結(jié)合成新進(jìn)行評估后予以補(bǔ)償。

第三十一條凡未規(guī)定的設(shè)備、設(shè)施搬遷、安裝等費用，以實際發(fā)生額據(jù)實支付；雙方對支付費用存在爭議的，由縣征地拆遷工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實施搬遷、安裝，費用由縣征地拆遷工作機(jī)構(gòu)承擔(dān)。

篇2

關(guān)鍵詞：集體土地；失地農(nóng)民；土地征收

中圖分類號：F301.12文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1673-291X（2008）07-0135-02

本文就目前我國農(nóng)村土地在征收工作中面臨的問題進(jìn)行了研究并提出了相關(guān)對策。

一、農(nóng)村當(dāng)前集體土地征收存在的主要問題

(一)“公共利益”概念模糊，土地征收范圍過寬

《土地管理法》第2條第4款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要,可以依法對土地實行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！币簿褪钦f，征收土地是國家為了公共利益的需要，而不是某些經(jīng)濟(jì)組織利益的需要。但是，現(xiàn)行法律法規(guī)并沒有明確界定哪些建設(shè)項目用地是為了“公共利益需要 ”，造成了法律上對“公共利益”的解釋模糊，導(dǎo)致許多個人、單位與地方政府打著“國家公共利益的名義”以低廉的價格征用土地，進(jìn)行商業(yè)開發(fā)，進(jìn)而創(chuàng)造商業(yè)利潤。

(二)土地補(bǔ)償費用過低

根據(jù)《土地管理法》及有關(guān)規(guī)定，我國土地征收補(bǔ)償中分為四部分：一是土地補(bǔ)償，二是青苗補(bǔ)償，三是地上附著物，四是被征地人員的安置。土地補(bǔ)償費為該耕地被征用前三年平均產(chǎn)值的6~10倍，安置補(bǔ)助費為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的4~6倍，征用土地的其他補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由省自治區(qū)直轄市參照征用耕地的補(bǔ)償規(guī)定。顯然，這種補(bǔ)償方法帶有計劃經(jīng)濟(jì)的特征。以土地過去年產(chǎn)值作為確定補(bǔ)償費用的標(biāo)準(zhǔn)，不能反映市場對土地及附著物的真實評價，尤其未考慮到農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的土地價值的升值潛力，該標(biāo)準(zhǔn)明顯偏低，而廉價的土地征收補(bǔ)償費用難以維持失地農(nóng)民原有生活水平，難以準(zhǔn)確體現(xiàn)地塊的區(qū)位差異及各地區(qū)不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等，侵害了廣大農(nóng)民的權(quán)益，導(dǎo)致農(nóng)民對征地的不滿，容易引起農(nóng)民與政府的沖突。

(三)失地農(nóng)民安置方式過于單一，缺乏合理的保障制度

我國《土地管理法》第47條第6款規(guī)定：“支付土地補(bǔ)償費和安置補(bǔ)償費，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以增加安置補(bǔ)助費?！笨梢?，我國土地征用的補(bǔ)償制度的核心并不在于保障集體土地的財產(chǎn)性權(quán)利，而在于保障被征地農(nóng)民的生存權(quán)利。可目前在廣大農(nóng)村，許多地方采用一次性貨幣安置方式，土地征收后，一部分失地農(nóng)民由農(nóng)村涌入城市，但由于缺乏技能和知識，又沒有政府有力的就業(yè)培訓(xùn)政策的支持，基本處于失業(yè)狀態(tài)；另一部分實現(xiàn) “農(nóng)轉(zhuǎn)非”的失地農(nóng)民，即使安置了工作，但由于他們的文化素質(zhì)和勞動技能普遍偏低，也成為企業(yè)單位裁員的首選人員。他們的就業(yè)問題沒有得到妥善解決，也沒有被納入城鎮(zhèn)失業(yè)保險保障的范疇，這樣就造成大量種田無地、就業(yè)無崗、社保無門的“三無”農(nóng)民。

(四)征地費用分配混亂,分配沒有具體細(xì)則

目前我國法律只規(guī)定了土地征用補(bǔ)償費的分配原則，沒有規(guī)定具體的分配標(biāo)準(zhǔn)，對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員資格認(rèn)定缺乏具有可操作性的規(guī)定，對于外嫁女、上門女婿、回遷戶、空掛戶、超生子女戶、戶口遷出的大學(xué)生、服役士兵、勞教人員、死亡人員家屬等能否享有土地征收補(bǔ)償費分配權(quán)、享有多大分配權(quán)都無明確的法律依據(jù)。因此對征地的補(bǔ)償安置費缺乏一個分配到農(nóng)戶的具體細(xì)則,造成各村、組對征地補(bǔ)償安置比較混亂。比如在發(fā)放的時間上有的一次性發(fā)放，有的分若干年發(fā)放；在分配對象上有的不分老少按人頭發(fā)放，有的按被征地面積分配等。這樣就導(dǎo)致沒有享有分配權(quán)或沒有享有完全分配權(quán)的村民引起對分配制度的不滿！

(五)地方政府官員濫用權(quán)利，利用征地差價創(chuàng)造利潤

去年在土地執(zhí)法百日行動中國土資源部執(zhí)法監(jiān)察局相關(guān)人員透露：2000年―2006年，全國因為土地違法違規(guī)受到黨紀(jì)政紀(jì)處分的是8 698人，另外還有1 221人被追究刑事責(zé)任。2007年1―8月，在土地違法案件的查處當(dāng)中，仍有893人受黨紀(jì)政紀(jì)處分，245人被追究刑事責(zé)任。由此可見，因土地而滋生的腐敗現(xiàn)象非常嚴(yán)重。某些地方人民政府官員為了發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，大力招商引資，以畸低的價格征用農(nóng)民集體的土地，然后轉(zhuǎn)手以高價出讓給建設(shè)單位，他們則從中吃差價，囊入腰包，損害百姓的利益。

二、對我國土地征收制度完善的建議及對策

(一)完善土地征收法律法規(guī)，正確確定土地征用范圍

只有把為公共利益而實施的征地與一般經(jīng)營性用地嚴(yán)格區(qū)分開，才能有效防止集體土地所有權(quán)的被侵犯。因此,建議國家立法機(jī)關(guān)對《憲法》和《土地管理法》中的“公共利益”作出司法解釋 ，明確界定“公共利益 ”的相應(yīng)內(nèi)涵。筆者認(rèn)為，可考慮逐步將土地征用限定在以下公共利益性用地范圍內(nèi)：（1）國家機(jī)關(guān)用地和軍事用地；（2）城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施用地；（3）國家重點扶持的能源、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地，如煤礦、機(jī)場、大壩等；（4）特殊用地，如監(jiān)獄、治安拘留所等；（5）享受特殊優(yōu)惠政策用地，如經(jīng)濟(jì)用房建設(shè)用地、遷移戶用地等；（6）公益及福利事業(yè)用地，如學(xué)校、醫(yī)院等；（7）其他公認(rèn)或法院裁定的公共利益用地。

(二)提高土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，切實保障農(nóng)民權(quán)益

由于我國特殊國情，土地在補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)上，一般以市場價格作為主要參照依據(jù)。這個市場價值要通過規(guī)范的價格評估體系公平確定，由于失地農(nóng)民是整個征地過程中真正的利益群體，相關(guān)專家在土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定過程中應(yīng)該讓失地農(nóng)民也介入其中，根據(jù)土地的不同地域 、不同類型以不同的評估方法確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，目的是使被征地農(nóng)民的合法權(quán)益不致因政府的行為受到實質(zhì)的損害。對于土地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn) ，除了按價格補(bǔ)償外，還要考慮為失地農(nóng)民維持今后生活提供額外的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償 。

(三)增加補(bǔ)償渠道，完善失地農(nóng)民保障體系

由于土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，土地補(bǔ)償安置費只夠農(nóng)民維持幾年的生活所需。這使得農(nóng)民就業(yè)、養(yǎng)老等問題比較突出。因此為失地農(nóng)民建立一個可持續(xù)發(fā)展的保障體系是解決失地農(nóng)民問題的基礎(chǔ)性工程。首先可以采用在土地轉(zhuǎn)讓收益中提高一定的比例，用于建立土地基金，并且把基金的增殖部分用于建立農(nóng)村社會保障體系。其次，可以積極創(chuàng)造條件，向被征地農(nóng)民提供免費的勞動就業(yè)技能培訓(xùn)，安排相應(yīng)的工作崗位，為失地農(nóng)民提供一個培訓(xùn)、求職、登記、職業(yè)介紹的一體化免費就業(yè)服務(wù)。再者，對有長期穩(wěn)定收益的項目用地，在農(nóng)戶自愿的前提下，被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)與用地單位協(xié)商，可以以征地補(bǔ)償安置費用入股。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶通過合同約定以優(yōu)先股的方式獲取利益。

(四)完善分配細(xì)則，加強(qiáng)分配管理

關(guān)于征地補(bǔ)償費分配的問題，既涉及法律,又涉及到相關(guān)政策；既涉及集體利益，又涉及到公民權(quán)益。在制定補(bǔ)償分配政策與方案時，應(yīng)遵循以下原則：（1）堅持村民自治原則。征地補(bǔ)償如何分配應(yīng)嚴(yán)格按照《村民委員會組織法》規(guī)定的程序，依據(jù)重大村務(wù)民主決策程序，召開全體村民大會討論哪些人享有征地補(bǔ)償費分配權(quán)及怎樣分配等事宜，分配方案擬訂后要及時向全體集體成員公布，經(jīng)大家討論無異議通過后才能形成決議由村委會執(zhí)行實施。（2）堅持依法公正、加強(qiáng)監(jiān)督的原則。征地補(bǔ)償費分配方案在制定過程中有關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)督管理。首先，指導(dǎo)村民委員會或村民小組，通過合法的程序，制定征地補(bǔ)償款分配方案，而不能一味地遵守風(fēng)俗習(xí)慣;其次，組織聯(lián)合成立監(jiān)察組，以檢查各鎮(zhèn)、村、組對被征地補(bǔ)償安置費的分配和使用情況，加強(qiáng)征地后對監(jiān)督檢查工作力度。

（五）完善土地征用監(jiān)督機(jī)制,加強(qiáng)土地違法管理

由于各地的土地行政主管部門是在地方政府系列之中,土地行政主管工作人員難以違抗地方政府非法的圈地行為。為了更有效地實現(xiàn)對土地征收監(jiān)管,對土地主管部門系列進(jìn)行改革,實行由中央政府垂直領(lǐng)導(dǎo)國土資源的的執(zhí)法監(jiān)督,建立和完善土地征用聽證制度,做好土地行政復(fù)議和行政訴訟工作，逐步建立起決策有程序、行為有規(guī)范、辦事有章程、失職有追究的管理體制。當(dāng)土地行政工作人員違法行政時，讓農(nóng)民可以通過行政訴訟使其被侵害的權(quán)利得到補(bǔ)救，要加大對違法批準(zhǔn)征地人員的懲罰措施，完善對違法批準(zhǔn)征地人員的刑事責(zé)任追究制度。

參考文獻(xiàn)：

［1］伍利蓉.農(nóng)村土地征收補(bǔ)償中相關(guān)問題及對策［J］.凱里學(xué)院學(xué)報,2007,(4):2729.

篇3

關(guān)鍵詞： 工程建設(shè)　公益性　拆遷　立法

一、公益性建設(shè)項目拆遷具有特殊性

1.公益性建設(shè)項目與經(jīng)營性建設(shè)項目的區(qū)分

工程建設(shè)項目根據(jù)工程建設(shè)目的的不同，可區(qū)分為公益性建設(shè)項目和經(jīng)營性建設(shè)項目。二者的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)在于：公益性建設(shè)項目的建設(shè)目的是追求社會公益，建設(shè)主體對其建設(shè)開發(fā)不追求利潤的獲取，而經(jīng)營性建設(shè)項目的建設(shè)目的是實現(xiàn)特定主體的經(jīng)營目標(biāo)，建設(shè)主體實施項目開發(fā)建設(shè)會產(chǎn)生相應(yīng)的投資利潤回報。正如美國判例法所闡明的：只要行為后果涉及權(quán)利人之外的不特定多數(shù)人，就視為符合公益目的要求。美國就此曾有著名判例：景德路公司為建筑一條通向一個私人工廠的鐵路而請求征收私人土地。由于這條鐵路又被用來停放車輛，從而減輕了影響貨主和車主的運輸擁擠壓力，法院認(rèn)為，這條鐵路不僅使景德公司受益，一定范圍的第三人也受益，從而鐵路所占用土地從私人占地變?yōu)楣谜嫉?，其土地征收合法?/p>

我國《土地管理法》第五十四條、《城市房地產(chǎn)管理法》第二十三條均根據(jù)建設(shè)目的的不同對建設(shè)項目的性質(zhì)作出了區(qū)分，并依此區(qū)分對土地使用權(quán)的取得方式作了不同的規(guī)定。筆者認(rèn)為其中公益性建設(shè)項目根據(jù)開發(fā)主體的不同，還可以再區(qū)分為國家機(jī)關(guān)設(shè)施建設(shè)項目、市政工程建設(shè)項目和公益設(shè)施建設(shè)項目，但三者的區(qū)別僅是開發(fā)主體的不同，該差異對三者基于公益性建設(shè)目的而建造的基本屬性并不影響。

公益性建設(shè)項目的開發(fā)建設(shè)成果是可以滿足社會大眾公共需求的公共產(chǎn)品，該產(chǎn)品不具有流轉(zhuǎn)性，因而不是民法意義上的“財產(chǎn)”。相比較而言，經(jīng)營性建設(shè)項目的開發(fā)建設(shè)成果不僅具有使用價值，而且具有完全的交換價值，因而經(jīng)營性建設(shè)項目的成果不僅是“產(chǎn)品”，而且是民法意義上的“財產(chǎn)”。上述不同決定了公益性建設(shè)項目與經(jīng)營性建設(shè)項目法律調(diào)整方式上的差異。財產(chǎn)是民商法的調(diào)整對象，因而經(jīng)營性建設(shè)項目土地使用權(quán)的創(chuàng)設(shè)，必須由建設(shè)用地申請人與建設(shè)用地借給人在平等自愿的基礎(chǔ)上以合意完成，經(jīng)營性開發(fā)建設(shè)中的土地出讓行為應(yīng)為民事法律行為，應(yīng)受民商法調(diào)整；公共產(chǎn)品不屬于民商法的調(diào)整對象，公益性建設(shè)項目所需建設(shè)用地需要政府以行政劃撥的方式批轉(zhuǎn)，公益性開發(fā)建設(shè)中的土地劃撥行為屬于行政行為，應(yīng)由行政法規(guī)范。

需要指出的是：公益性建設(shè)項目與經(jīng)營性建設(shè)項目不僅在國有土地使用權(quán)的取得方面存在差異，兩者在地上物的拆遷、土地的整理和供應(yīng)等方面也存在著較大的差別。

2.公益性建設(shè)項目拆遷行為的特殊性決定了其法律規(guī)范具有特殊性

公益性建設(shè)項目拆遷行為與經(jīng)營性建設(shè)項目拆遷行為相比，具有以下幾項特點：

一是公益性建設(shè)項目的拆遷成本控制應(yīng)與經(jīng)營性建設(shè)項目有所不同。公益性建設(shè)項目是為不特定的社會公眾提供公共產(chǎn)品，其工程建設(shè)的公益性目的決定了其項目建設(shè)投入的收益率極低甚至沒有投入收益。市場經(jīng)營的一般規(guī)律是：投資風(fēng)險應(yīng)該與投資收益相適應(yīng)?；诠嫘越ㄔO(shè)項目的非盈利特征，國家應(yīng)控制其經(jīng)營風(fēng)險，保障其建設(shè)開發(fā)進(jìn)程。與此相應(yīng)地，立法機(jī)關(guān)應(yīng)該制定相應(yīng)的法律制度控制公益性建設(shè)項目的建設(shè)成本，促進(jìn)開發(fā)建設(shè)目標(biāo)的實現(xiàn)。正如有學(xué)者所說：市政、公益項目的建設(shè)拆遷中，如用統(tǒng)一的拆遷立法，提供和房地產(chǎn)經(jīng)營項目相同的補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)，則既為國家財力力所不及，又有悖于公平原則，妨礙市政、公益拆遷項目的正常進(jìn)行。

二是公益性建設(shè)項目拆遷的進(jìn)度控制也應(yīng)該與經(jīng)營性建設(shè)項目有所不同。公益性建設(shè)項目的工程進(jìn)度直接關(guān)系到社會公共，因而利益對此應(yīng)予以嚴(yán)格控制。在工程建設(shè)項目的拆遷工作中，工程拆遷的進(jìn)度與項目的審批環(huán)節(jié)與審批程序直接相關(guān)。我國現(xiàn)行拆遷法規(guī)為工程建設(shè)項目拆遷設(shè)置了較嚴(yán)密的法律程序，根據(jù)我國《城市房屋拆遷管理條例》第七條的規(guī)定，拆遷人只有向拆遷主管部門提交建設(shè)項目批準(zhǔn)文件、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、國有土地使用權(quán)批準(zhǔn)文件、拆遷計劃和拆遷方案及辦理存款業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)出具的拆遷補(bǔ)償安置資金證明后，被拆遷人才能申請取得拆遷許可證。筆者認(rèn)為：現(xiàn)行立法設(shè)置如此嚴(yán)格的拆遷補(bǔ)償安置程序的原因是：房屋拆遷安置補(bǔ)償工作與城市居民的根本利益緊密相關(guān)，與城區(qū)的規(guī)劃發(fā)展密切相聯(lián)，嚴(yán)格的審批程序可以控制工程建設(shè)單位的工程拆遷，使其不能擅自實施工程拆除行為，侵害他人合法權(quán)益，也可以防止工程建設(shè)單位實施違反城市發(fā)展規(guī)劃、危及社會公共福利的違法行為。相比較而言，公益性建設(shè)項目出于其公益性的建設(shè)目的，一般均需要長時期的設(shè)計論證，一般不會與城市發(fā)展規(guī)劃和居民的合法權(quán)益發(fā)生根本性的對立和沖突。在對公益性建設(shè)項目的可行性研究和立項作嚴(yán)格論證和審批的情況下，對公益性建設(shè)項目設(shè)置過于嚴(yán)密的拆遷安置法律程序，不但毫無必要，反而會無謂減緩公益性建設(shè)項目的建設(shè)進(jìn)度，增加建設(shè)成本。

全面、普遍、徹底地解決這些特殊問題需要立法的支持，公益性建設(shè)項目拆遷行為的特殊性決定了立法應(yīng)賦予其獨特的地位，在一般拆遷法規(guī)之外形成相對獨立的特別法規(guī)范。

值得注意的是：上海市2001年出臺的《上海市城市房屋拆遷管理實施細(xì)則》（下稱111號文）第十條和第二十六條就重大市政工程建設(shè)的拆遷管理和拆遷糾紛處理作出了與其他建設(shè)項目不同的規(guī)定。顯然這邁出了對公益性建設(shè)項目和經(jīng)營性建設(shè)項目拆遷行為分別調(diào)整的第一步，但邁出這一步并不意味著現(xiàn)行拆遷立法已經(jīng)解決了公益性建設(shè)項目拆遷立法中存在的主要問題。按照111號文第十條的規(guī)定，雖然相比較經(jīng)營性建設(shè)項目，重大市政工程可以就項目建設(shè)范圍內(nèi)暫停辦理建設(shè)施工等事項向拆遷主管部門提前提請審批，但是該提前申請并不能起到提前拆遷實施進(jìn)度，并進(jìn)而降低工程拆遷成本的結(jié)果。此外，111號文也未對重大市政工程拆遷補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)問題作出另行規(guī)定，顯然，111號文第十條和第二十六條并不能滿足公益性建設(shè)項目拆遷立法的需要。

二、完善公益性建設(shè)項目拆遷立法需要解決的幾個問題

筆者認(rèn)為，完善公益性建設(shè)項目拆遷立法，需要從拆遷主體、拆遷審批程序和拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等方面著手進(jìn)行，具體而言：

1.公益性建設(shè)項目拆遷應(yīng)納入土地儲備制度的調(diào)整范圍，由政府作為拆遷人依法實施拆遷

以上海市的情況為例，二四年六月九日，《上海市土地儲備辦法》（下稱《儲備辦法》）正式公布施行，這是上海市關(guān)于土地儲備制度的基礎(chǔ)規(guī)范。根據(jù)《儲備辦法》第三條的規(guī)定：土地儲備是指市、區(qū)（縣）政府委托土地儲備機(jī)構(gòu)，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和土地儲備計劃，對依法征用、收回、收購或者圍墾的土地，先通過實施征地補(bǔ)償安置、房屋拆遷補(bǔ)償安置或者必要的基礎(chǔ)性建設(shè)等予以存儲，再按照土地供應(yīng)計劃交付供地的行為。政府有關(guān)部門實施土地儲備，實質(zhì)上是政府將土地使用權(quán)征收或收購，然后經(jīng)拆遷和前期開發(fā)配套把“生地”變?yōu)椤笆斓亍?，然后予以供?yīng)的過程。

需要注意的是：《上海市儲備辦法實施細(xì)則》（下稱《實施細(xì)則》）第四條規(guī)定：本市新增經(jīng)營性建設(shè)用地的供應(yīng)，原則上應(yīng)當(dāng)從儲備土地中選擇，并優(yōu)先列入土地利用年度計劃。即新增經(jīng)營性建設(shè)用地一般均須通過土地儲備取得。而公益性建設(shè)項目用地是否需要通過土地儲備方式取得，該《實施細(xì)則》未作規(guī)定。

筆者認(rèn)為，從降低公益性建設(shè)項目建設(shè)成本，推進(jìn)公益性建設(shè)項目建設(shè)的角度，應(yīng)將公益性建設(shè)項目建設(shè)用地取得納入土地儲備的制度的調(diào)整范圍。其原因有三：

一是由土地儲備機(jī)構(gòu)實施公益性建設(shè)項目用地的收購、拆遷和前期開發(fā)，可以較為嚴(yán)格地控制公益性建設(shè)項目的用地和建設(shè)規(guī)模。根據(jù)《儲備辦法》及《實施細(xì)則》的規(guī)定，土地儲備機(jī)構(gòu)實施土地儲備一般要由土地儲備機(jī)構(gòu)在每年的10月份向政府房地資源局和發(fā)改委報送下一年度土地儲備計劃建議，該土地儲備計劃建議報經(jīng)政府土地管理領(lǐng)導(dǎo)小組審核批準(zhǔn)后形成年度土地儲備計劃，該年度計劃應(yīng)與政府國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃相協(xié)調(diào)，與土地利用年度計劃以及明后年的土地供應(yīng)計劃相銜接。以上較為嚴(yán)格的土地儲備年度計劃報批實施程序可以確保政府公益性建設(shè)項目經(jīng)過層層論證，逐級把關(guān)，防止公益性建設(shè)項目用地的濫批濫用。此外，在土地儲備中，由于委托土地儲備機(jī)構(gòu)是受政府房地資源局委托實施儲備地塊上的房屋拆遷，拆遷中的拆遷范圍和拆遷補(bǔ)償?shù)冉裹c、難點問題都可以由政府按照城市發(fā)展規(guī)劃和城市土地供應(yīng)計劃的要求統(tǒng)一部署，保證落實。政府部門主導(dǎo)實施拆遷有利于保障開發(fā)進(jìn)度，控制供地范圍，防止用地申請人擅自擴(kuò)大用地范圍。由于土地的前期市政配套開發(fā)也同時由政府委托相關(guān)專業(yè)機(jī)構(gòu)實施，因而政府還可以通過土地前期配套開發(fā)控制儲備地塊的用途。

二是由土地儲備機(jī)構(gòu)實施公益性建設(shè)項目用地的收購、拆遷和前期開發(fā)，可以降低公益性建設(shè)項目土地前期開發(fā)的成本。根據(jù)《儲備辦法》及《實施細(xì)則》的規(guī)定，土地供應(yīng)部門就供應(yīng)經(jīng)營性新增建設(shè)用地所得收益，除用于支出付經(jīng)營性建設(shè)用地的開發(fā)成本和管理費用外，應(yīng)全部劃入土地儲備專項基金，該基金的設(shè)立目的是支付土地開發(fā)與整理的費用。顯然，該基金也可用以支持重大市政公益性建設(shè)項目的前期開發(fā)成本。在重大市政工程建設(shè)的開發(fā)建設(shè)中，如果政府直接把經(jīng)配套開發(fā)的熟地供應(yīng)給公益性建設(shè)項目的建設(shè)單位，公益性建設(shè)項目的建設(shè)成本將會大大降低，城市公共福利水平能夠得到較快提高。

三是由土地儲備機(jī)構(gòu)實施公益性建設(shè)項目用地的收購、拆遷和前期開發(fā)，可以大大加快公益性建設(shè)項目的開發(fā)建設(shè)進(jìn)度。將公益性建設(shè)項目的用地取得和前期開發(fā)納入土地儲備的統(tǒng)一制度體系，可以使建設(shè)單位從土地前期開發(fā)的復(fù)雜工作中解脫出來，專注于項目的可行性研究，可以較早地介入工程設(shè)計施工階段。這樣工程的可行性研究與工程用地的前期開發(fā)整理同時并行，就可以大大加快工程開發(fā)建設(shè)進(jìn)度。降低公益性建設(shè)項目的開發(fā)建設(shè)成本。

基于以上分析，筆者認(rèn)為，應(yīng)將公益性建設(shè)項目的建設(shè)用地供應(yīng)和土地前期開發(fā)納入土地儲備的法律規(guī)定中來，由有關(guān)土地儲備的法規(guī)直接規(guī)定新增公益性建設(shè)項目用地的收購、拆遷和前期開發(fā)和供應(yīng)，明確公益性建設(shè)項目用地儲備和開發(fā)在現(xiàn)行土地儲備制度體系中的地位。

2.公益性建設(shè)項目拆遷應(yīng)形成相對獨立、統(tǒng)一的拆遷補(bǔ)償原則和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

拆遷安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是城市房屋拆遷的核心問題。根據(jù)我國《城市房屋拆遷管理條例》和上海市111號文的規(guī)定，拆遷人應(yīng)按照被拆遷房屋的市場評估價給予被拆遷人拆遷安置補(bǔ)償，此外，拆遷人還應(yīng)對因拆遷所引起的設(shè)備拆遷費、不可移動設(shè)備的重置費以及由拆遷造成的被拆遷人的營業(yè)損失等相關(guān)費用向拆遷人予以補(bǔ)償。

以上是我國城市房屋拆遷補(bǔ)償?shù)囊话銟?biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為。我國現(xiàn)行拆遷法規(guī)關(guān)于拆遷安置補(bǔ)償?shù)牟蛔阌腥?/p>

一是未能在區(qū)分公益性建設(shè)項目拆遷補(bǔ)償和經(jīng)營性建設(shè)項目拆遷補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上，對拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)分別加以規(guī)定。

如上文所述，公益性建設(shè)項目與經(jīng)營性建設(shè)項目在建設(shè)目的和法律適用上存在較大差異，因而基于不同性質(zhì)的建設(shè)項目所發(fā)生的拆遷補(bǔ)償費用也應(yīng)有所區(qū)分。根據(jù)我國《土地管理法》第二條第四款規(guī)定：國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補(bǔ)償。國家在征收取得國有土地后，再根據(jù)《土地管理法》第五十四條的規(guī)定將土地劃撥給公益性建設(shè)項目的建設(shè)主體。因而公益性建設(shè)項目拆遷補(bǔ)償?shù)姆梢罁?jù)是國家征收行為；相比較而言，經(jīng)營性建設(shè)項目取得建設(shè)用地的法律基礎(chǔ)則有所不同。國家不能以征收的方式為經(jīng)營性建設(shè)項目取得建設(shè)用地，而只能以其他方式收回國有土地使用權(quán)，然后再以出讓方式為經(jīng)營性建設(shè)項目設(shè)立國有土地使用權(quán)。顯然，兩種建設(shè)項目國有土地使用權(quán)取得方式不同，其拆遷地上物的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)有所區(qū)別。 筆者認(rèn)為，公益性建設(shè)項目適用房屋拆遷補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)應(yīng)同土地使用權(quán)征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相統(tǒng)一。學(xué)界雖然對征收補(bǔ)償?shù)睦碚摶A(chǔ)和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存在不同學(xué)說，但是這些學(xué)說的主要觀點還是趨于一致的，即：土地征收人應(yīng)向被征收人足額補(bǔ)償因土地征收給被征收人造成的直接損失（主要指由于征收所引進(jìn)被征收人的房地價值損失）和因土地征收所引起的土地征收時已經(jīng)造成的間接損失。相比較而言，基于經(jīng)營性建設(shè)項目土地使用權(quán)取得行為而發(fā)生的補(bǔ)償問題，則由于其投資具有營利性，其補(bǔ)償不應(yīng)只及于被拆遷人的直接損失，而應(yīng)給予被拆遷人所受一切損失包括全部間接損失的充分補(bǔ)償。

二是征收城市國有土地使用權(quán)和集體土地使用權(quán)過程中所發(fā)生房屋拆遷補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償原則未能統(tǒng)一。如上文所述，國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補(bǔ)償。該補(bǔ)償在國有土地使用權(quán)的征收上，體現(xiàn)為城市房屋拆遷補(bǔ)償，而集體土地使用權(quán)的征收方面，則體現(xiàn)為集體土地使用權(quán)的征收補(bǔ)償。根據(jù)《城市房屋拆遷管理條例》第二十四、三十一、三十二、三十三、三十四條的規(guī)定，拆遷人應(yīng)按照合理補(bǔ)償?shù)脑瓌t，向被拆遷人補(bǔ)償被拆遷房屋的市場評估價值，對被拆遷人造成其他損失的，拆遷人要支付搬遷補(bǔ)償、停業(yè)損失補(bǔ)償?shù)荣M用。存在設(shè)備搬遷的，被拆遷人還可以請求設(shè)備搬遷補(bǔ)償。在城市房屋拆遷補(bǔ)償中，國有公房的承租人同樣具有獨立的請求拆遷補(bǔ)償?shù)匚?，承租人可以按照有關(guān)規(guī)定，請求拆遷人支付拆遷補(bǔ)償費用總額的80%.根據(jù)上述論述可總結(jié)出我國城市房屋拆遷補(bǔ)償?shù)膬身椩瓌t：一是給予城市國有土地使用權(quán)人以獨立的拆遷補(bǔ)償請求權(quán)，二是拆遷補(bǔ)償額的計算方式是市場評估。

相比較而言，集體土地使用權(quán)的征收補(bǔ)償則較為復(fù)雜。不僅包括集體土地上房屋的拆遷補(bǔ)償，而且包括集體耕地的征收補(bǔ)償。因為后者是集體土地征收的主要類型。故筆者以其為例加以分析。根據(jù)我國《土地管理法》第四十七條規(guī)定，征收集體耕地發(fā)生的費用補(bǔ)償包括土地補(bǔ)償費、安置補(bǔ)助費、地上附著物補(bǔ)償?shù)?，計算該征收補(bǔ)償費用的方法是按照過去三年被征收耕地年產(chǎn)值的倍數(shù)確定。此外，《土地管理法》并未賦予集體土地使用權(quán)人以獨立的補(bǔ)償費用請求權(quán)，而僅在《土地管理法實施條例》第二十六條規(guī)定：“土地補(bǔ)償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，地上附著物及青苗補(bǔ)償費歸地上附著物及青苗的所有者所有。”至于土地補(bǔ)償費如何在集體經(jīng)濟(jì)組織與包括集體土地承包經(jīng)營權(quán)人在內(nèi)的集體土地使用權(quán)人間分配，分配比例是多少，均缺乏法律的明確規(guī)定。相比較城市房屋拆遷補(bǔ)償?shù)脑瓌t，集體土地征收補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償費用計算方法和土地使用權(quán)人的補(bǔ)償?shù)匚痪休^大差異，這些差異導(dǎo)致集體土地征收補(bǔ)償中，農(nóng)村集體土地使用權(quán)人的權(quán)益被嚴(yán)重忽略。農(nóng)民的合法權(quán)益不能得到法律的周延保護(hù)。因而如何將國有土地征收補(bǔ)償和集體土地征收補(bǔ)償統(tǒng)一在共同的征收補(bǔ)償原則之下，是未來完善公益性建設(shè)項目拆遷立法的重要內(nèi)容。

三是政府需要就公益性建設(shè)項目拆遷標(biāo)準(zhǔn)定期公布市場評估參照價格。如上文所述，公益性建設(shè)項目建設(shè)用地取得的法律基礎(chǔ)是政府的土地征收行為。由于土地征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)與土地與地上附著物的市場評估價值緊密相關(guān)。因而政府實施土地征收補(bǔ)償，既要堅持其征收行為的行政強(qiáng)制性效力，同時還要使其補(bǔ)償與被征收土地及其地上附著物的市場價值相適應(yīng)，以保護(hù)被征收人的合法權(quán)益。

為了保證土地征收行為行政效力性與補(bǔ)償充分性的協(xié)調(diào)，政府需要建立起較為合理的土地征收補(bǔ)償價格指導(dǎo)機(jī)制。即政府應(yīng)定期公布公益性發(fā)建設(shè)項目土地征收或者房屋拆遷的補(bǔ)償參照價格。并在該政府指導(dǎo)補(bǔ)償價格的基礎(chǔ)上，確定一定的補(bǔ)償價格調(diào)整幅度，在該補(bǔ)償價格調(diào)整幅度內(nèi)，綜合考慮被征收土地及其地上附著物的區(qū)位、用途、重置價值、收益等因素，確定土地征收補(bǔ)償（在國有土地征收，即體現(xiàn)為城市房屋拆遷補(bǔ)償價格）的最終價格。

筆者認(rèn)為：在上述土地征收補(bǔ)償政府指導(dǎo)價的價格構(gòu)成中，房屋價值的補(bǔ)償，可參照同等區(qū)域同種類型房屋的重置價確定，而土地征收的地價補(bǔ)償則可在被征收土地的土地基準(zhǔn)地價上浮一定幅度確定。為了保持與土地交易價格的同步性，該土地征收補(bǔ)償政府指導(dǎo)價應(yīng)與土地基準(zhǔn)價格、標(biāo)定價格同步制定、同步公布，同步實施。

3. 公益性建設(shè)項目的拆遷申請與審批程序應(yīng)予以簡化

我國《城市房屋拆遷管理條例》第六條、第七條規(guī)定，拆遷人實施拆遷，必須依法取得拆遷許可證，而取得拆遷許可證，則必須取得前文所述的各審批文件。因此根據(jù)《城市房屋拆遷管理條例》的規(guī)定，在公益性建設(shè)項目拆遷中，拆遷人只有辦理完畢包括項目投資立項、用地規(guī)劃許可、土地使用權(quán)取得審批和拆遷資金到位證明等相關(guān)申請前置程序，才具備辦理拆遷許可證的法定資格。

如上文所述，簡化公益性建設(shè)項目的申請與實施程序，即是將公益性建設(shè)項目建設(shè)用地的征收和前期配套開發(fā)納入土地儲備體系，即由政府有關(guān)儲備機(jī)構(gòu)代表政府完成上述土地儲備和整理開發(fā)工作。政府儲備機(jī)構(gòu)對公益性建設(shè)項目拆遷工作的介入，為簡化拆遷申請與實施程序奠定了重要的基礎(chǔ)。

《儲備辦法》第十條就土地儲備中的拆遷補(bǔ)償作出了如下規(guī)定：土地儲備涉及房屋拆遷、征用農(nóng)村集體所有土地的，應(yīng)當(dāng)按照國家和本市的有關(guān)規(guī)定，辦理房屋拆遷許可、征地補(bǔ)償安置方案審批等相關(guān)手續(xù)，并按照規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)、方式和程序?qū)嵤┭a(bǔ)償安置。另據(jù)上海市111號文第十條規(guī)定：因重大市政建設(shè)項目拆遷房屋的，建設(shè)單位可以憑市發(fā)展計劃委員會或者市建設(shè)和管理委員會的批準(zhǔn)文件，向規(guī)劃管理部門申請辦理停止房屋及其附屬物的新建、改建和擴(kuò)建的通知手續(xù)，并向拆遷房屋所在地的區(qū)、縣房地局申請暫停辦理改變房屋和土地用途的審批手續(xù)，以及房屋租賃合同的登記備案手續(xù)。根據(jù)上述規(guī)定，重大市政工程項目只需持項目批文，而無須持辦理完畢工程建設(shè)規(guī)劃許可證即可申請規(guī)劃范圍內(nèi)房屋和土地使用的審批，停止規(guī)劃范圍的工程建設(shè)和建筑設(shè)施的處分行為。

但是上述規(guī)定只是提前了凍結(jié)工程規(guī)劃范圍內(nèi)工程建設(shè)行為和建筑設(shè)施處分行為的時間，并未完全實現(xiàn)簡化拆遷申請和審批程序的目的。在土地儲備制度中，土地儲備計劃的審核程序十分嚴(yán)格，一旦一宗土地納入年度的土地儲備計劃，即表明該宗土地的儲備已經(jīng)與城市國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計劃、城市發(fā)展規(guī)劃相符合，因而在此情況下，再為該宗土地地上物的拆遷許可設(shè)置較繁復(fù)的前置程序，既不能實現(xiàn)該前置程序設(shè)立的基本目的，又有審批制度重復(fù)設(shè)置之嫌。筆者認(rèn)為，在土地儲備制度中，公益性建設(shè)項目的拆遷審批程序應(yīng)作如下簡化：

一是由投資、規(guī)劃、土地管理等行政主管部門在土地儲備機(jī)構(gòu)設(shè)置審批分支機(jī)構(gòu)，由各部門在公益性建設(shè)項目儲備用地的拆遷作集中審批，作“一站式管理”，從機(jī)構(gòu)設(shè)置上為簡化公益性建設(shè)項目的拆遷審批奠定基礎(chǔ)。

二是將拆遷的審批標(biāo)準(zhǔn)由實體審查轉(zhuǎn)變?yōu)樾问綄彶?。這樣既可以減輕審批工作的壓力，同時又可以加快相關(guān)審批工作的進(jìn)度。同時，立法還可以就審批工作設(shè)定審批時限，以加速公益性建設(shè)項目拆遷的審批進(jìn)程。

三、公益性建設(shè)項目拆遷的立法模式

如上文所述，上海市111號文已經(jīng)作出了區(qū)分市政工程建設(shè)項目拆遷與經(jīng)營性建設(shè)項目拆遷的若干規(guī)定，但是該規(guī)定是零星的，不系統(tǒng)的，而且市政工程建設(shè)只是公益性建設(shè)項目的一個重要組成部分，上海市111號文的相關(guān)規(guī)定也并不能反映公益性建設(shè)項目拆遷立法的全貌。筆者認(rèn)為：在與現(xiàn)行拆遷立法銜接的基礎(chǔ)上，公益性建設(shè)項目拆遷立法應(yīng)從以下幾個方面逐漸加以完善。

1.應(yīng)將公益性建設(shè)項目的拆遷作為特別規(guī)范對象，單列于現(xiàn)行的《城市房屋拆遷管理條例》之外。

《城市房屋拆遷管理條例》第二條規(guī)定：在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)國有土地上實施房屋拆遷，并需要對被拆遷人補(bǔ)償、安置的，適用本條例。根據(jù)該規(guī)定，包括公益性建設(shè)項目拆遷和經(jīng)營性建設(shè)項目拆遷在內(nèi)的所有城區(qū)國有土地上的房屋拆遷，只能適用該條例。而根據(jù)前文所作分析，公益性建設(shè)項目的拆遷工作相比較經(jīng)營性建設(shè)項目，在建設(shè)目的、建設(shè)成本、進(jìn)度要求和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等方面均在在較大差異，不同種類的拆遷工作適用同一法規(guī)予以調(diào)整，不利于促進(jìn)公益性建設(shè)項目的建設(shè)和發(fā)展。

另需注意的是：國務(wù)院辦公廳于二四年六月下發(fā)的《關(guān)于控制城鎮(zhèn)房屋拆遷規(guī)模嚴(yán)格拆遷管理的通知》就城鎮(zhèn)房屋拆遷中政府的地位和作用作出了如下規(guī)定：政府行政機(jī)關(guān)不得干預(yù)或強(qiáng)行確定拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以及直接參與和干預(yù)應(yīng)由拆遷人承擔(dān)的拆遷活動。如果將公益性建設(shè)項目納入《城市房屋拆遷管理條例》的調(diào)整范圍，那么公益性建設(shè)項目的拆遷工作就不能由政府來實施，也不能得到有關(guān)政府部門的支持，城市公益性建設(shè)項目如何推動就成為一個矛盾。

為了避免發(fā)生上述矛盾，筆者認(rèn)為，應(yīng)修改《城市房屋拆遷管理條例》第二條，將公益性建設(shè)項目拆遷單列于其調(diào)整范圍之外，在《城市房屋拆遷管理條例》之外，形成較為完整的公益性建設(shè)項目拆遷行政管理、審批和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系。

當(dāng)然，在無法及時修改《城市房屋拆遷管理條例》的情況下，可在上海市第111號文現(xiàn)有規(guī)定的基礎(chǔ)上對公益性建設(shè)項目拆遷作例外性規(guī)定，甚至還可以通過政府規(guī)范性文件的形式對上海市第111號文所作規(guī)定作進(jìn)一步細(xì)化，逐漸形成以政府規(guī)章為主體的公益性建設(shè)項目拆遷規(guī)范體系。而就上海市而言，由于已經(jīng)形成了單行的土地儲備規(guī)范體系，則應(yīng)盡快將其納入土地儲備的法律規(guī)范體系。

2.將公益性建設(shè)項目拆遷立法納入土地儲備的調(diào)整范圍，并進(jìn)而成為政府征收制度的重要組成部分……

如前文所述，《儲備辦法》第十條就土地儲備中的房屋拆遷作出明確規(guī)定。該規(guī)定為公益性建設(shè)項目拆遷納入土地儲備制度的調(diào)整范圍奠定了法律規(guī)范的基礎(chǔ)。以后的工作則是要在行政管理、審批和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等方面作出更加詳細(xì)的規(guī)定。

值得提出的是：《儲備辦法》是上海市人民政府頒布的政府規(guī)章，土地儲備作為一項創(chuàng)設(shè)性的法律制度，僅由政府規(guī)章的形式規(guī)范尚顯依據(jù)不足，應(yīng)在經(jīng)驗積累到一定程度，時機(jī)成熟時，由上海市人大及其常委會制定相應(yīng)的地方性法規(guī)。

在對《儲備辦法》第十條制定實施細(xì)則的基礎(chǔ)上，上海市可以形成較為完善、系統(tǒng)的公益性建設(shè)項目拆遷規(guī)范體系，而相比較而言，上海市111號文主要規(guī)范經(jīng)營性建設(shè)項目拆遷，這樣就可以形成公益性建設(shè)項目拆遷法規(guī)與經(jīng)營性建設(shè)項目拆遷法規(guī)相互并立、彼此協(xié)調(diào)的拆遷法律規(guī)范體系。

但是需要注意的是：將公益性建設(shè)項目拆遷納入土地儲備制度的調(diào)整范圍，必須解決土地儲備制度的上位法律依據(jù)問題。土地儲備制度屬于調(diào)整土地權(quán)屬變更的重要經(jīng)濟(jì)制度，而且涉及對非國有財產(chǎn)的征收，因此該事項應(yīng)屬于我國《立法法》第八條所規(guī)定的只能制定法律的事項，地方立法機(jī)關(guān)及地方人民政府只能根據(jù)該法律規(guī)定制定實施性的規(guī)范。但是由于在國家立法層面，我國對土地儲備的立法規(guī)范尚是一片空白，所以盡管我國除貴州、以外的大部分省市都已經(jīng)就土地儲備制度作出了不同形式的制度規(guī)范，但是這些規(guī)范背后的合法根據(jù)并不充分。

尋找土地儲備制度的合法性依據(jù)，必須界定好土地儲備制度的法律性質(zhì)。目前，我國的《物權(quán)法》和相關(guān)的國家征收法律規(guī)范都在起草之中，根據(jù)我國《物權(quán)法（草案）》的規(guī)定，非為公共利益目的，非經(jīng)法律規(guī)定審批和充分補(bǔ)償，不得以征收拆遷的形式侵害公民的私有財產(chǎn)。在不遠(yuǎn)的未來，《物權(quán)法》即將公布實施，如果不將土地儲備制度定位于公益性目的的征收，其實施將面臨與《物權(quán)法》直接沖突的尷尬局面。因此，筆者認(rèn)為，將土地儲備定位于公益性建設(shè)項目的土地征收、整理和供應(yīng)制度是我國現(xiàn)有法律體系制度選擇的必然。在我國征收法律法規(guī)出臺的基礎(chǔ)上，將土地儲備制度納入政府征收法律體系，再將公益性建設(shè)項目拆遷納入土地儲備的調(diào)整范圍，將是公益性建設(shè)項目拆遷立法的選擇和出路。公益性建設(shè)項目與經(jīng)營性建設(shè)項目在建造目的上的區(qū)分，促成了兩者在用地、拆遷、供應(yīng)等各個方面彼此區(qū)分，相對獨立的制度規(guī)范結(jié)果。

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篇4

第二條在本省行政區(qū)域內(nèi)承受轉(zhuǎn)移土地、房屋權(quán)屬的單位和個人為契稅的納稅人，應(yīng)當(dāng)按照本辦法的規(guī)定繳納契稅。

本辦法所稱承受，是指以受讓、購買、受贈、交換等方式取得土地、房屋權(quán)屬的行為。

本辦法所稱土地、房屋權(quán)屬是指土地使用權(quán)、房屋所有權(quán)。

第三條本辦法所稱土地、房屋權(quán)屬轉(zhuǎn)移是指下列行為：

（一）國有土地使用權(quán)出讓。即土地使用者向國家交付土地使用權(quán)出讓費用，國家將國有土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)讓予土地使用者的行為。

（二）土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓。即土地使用者以出售、贈與、交換或者其他方式將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移給其他單位和個人的行為，不包括農(nóng)場、林場內(nèi)部國有土地承包經(jīng)營權(quán)和農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)移。

（三）房屋（包括在建房屋）買賣、贈與、交換。房屋買賣是指房屋所有者將其房屋出售，由承受者交付貨幣、實物、無形資產(chǎn)或者其他經(jīng)濟(jì)利益的行為。房屋贈與是指房屋所有者將其房屋無償轉(zhuǎn)讓給受贈者的行為。房屋交換是指房屋所有者之間相互交換房屋的行為。

第四條契稅征收機(jī)關(guān)為土地、房屋所在地的各級財政部門。

第五條土地、房屋權(quán)屬以下列方式轉(zhuǎn)移的，視同土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、房屋買賣或者房屋贈與，征收契稅：

（一）以土地、房屋權(quán)屬作價投資、入股。

（二）以土地、房屋權(quán)屬抵債。

（三）以獲獎方式承受土地、房屋權(quán)屬。

（四）以預(yù)購方式或者預(yù)付集資款方式承受土地、房屋權(quán)屬。

第六條契稅稅率為百分之四。但是，個人購買自用普通住房的，稅率為百分之三。

國家另有規(guī)定的，按規(guī)定執(zhí)行。

第七條契稅的計稅依據(jù)是：

（一）國有土地使用權(quán)出讓、土地使用權(quán)出售、房屋買賣，為成交價格。

（二）土地使用權(quán)贈與、房屋贈與由契稅征收機(jī)關(guān)參照土地使用權(quán)出售、房屋買賣的市場價格或者評估價格核定。

（三）土地使用權(quán)交換、房屋交換、土地使用權(quán)與房屋所有權(quán)之間相互交換，為所交換的土地使用權(quán)、房屋價格的差額，由多支付貨幣、實物、無形資產(chǎn)或者其他經(jīng)濟(jì)利益的一方繳納契稅。交換價格相等的，免征契稅。

（四）以劃撥方式取得土地使用權(quán)的，經(jīng)批準(zhǔn)轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)時，應(yīng)當(dāng)由房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓者補(bǔ)交契稅。其計稅依據(jù)為補(bǔ)交的土地使用權(quán)出讓費用或者土地收益。

本辦法所稱成交價格，是指土地、房屋權(quán)屬轉(zhuǎn)移合同確定的價格，包括承受者支付的貨幣、實物、無形資產(chǎn)或者其他經(jīng)濟(jì)利益。成交價格明顯低于市場價格并無正當(dāng)理由的，契稅征收機(jī)關(guān)可以參照評估價格或者市場價格進(jìn)行核定。

契稅征收機(jī)關(guān)可以委托房地產(chǎn)估價機(jī)構(gòu)對土地、房屋權(quán)屬承受者所承受的土地、房屋價格進(jìn)行評估。

第八條契稅應(yīng)納稅額，根據(jù)本辦法第六條、第七條規(guī)定的計稅依據(jù)和稅率計算征收。應(yīng)納稅額計算公式是：

應(yīng)納稅額＝計稅依據(jù)×稅率

應(yīng)納稅額以人民幣計算。轉(zhuǎn)移土地、房屋權(quán)屬以外匯結(jié)算的，按照納稅義務(wù)發(fā)生之日中國人民銀行公布的人民幣市場匯率中間價折合成人民幣計算。

第九條符合下列條件之一的，可以減征或者免征契稅：

（一）國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會團(tuán)體、軍事單位承受土地、房屋直接用于辦公、教學(xué)、醫(yī)療、科研及軍事設(shè)施的，免征契稅。

用于辦公的，是指辦公室（樓）、公用倉庫、車庫、職工食堂等直接用于辦公或者直接為辦公服務(wù)的土地、房屋。

用于教學(xué)的，是指教室（教學(xué)樓）、圖書館、操場、食堂、學(xué)生宿舍、辦公室、校內(nèi)實習(xí)場地等直接為教學(xué)服務(wù)的土地、房屋。

用于醫(yī)療的，是指門診、病房等直接用于醫(yī)療的土地、房屋。

用于科研的，是指科學(xué)試驗場所、庫房等直接為科研服務(wù)的土地、房屋。

用于軍事設(shè)施的，是指地上和地下軍事指揮作戰(zhàn)工程；軍用機(jī)場、港口、碼頭；軍用庫房、營區(qū)、訓(xùn)練場、試驗場；軍用通信、導(dǎo)航、觀測臺站以及其它直接用于軍事設(shè)施的土地、房屋。

（二）城鎮(zhèn)職工按規(guī)定第一次購買公有住房，經(jīng)縣級以上人民政府批準(zhǔn)，在國家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)面積以內(nèi)的，免征契稅。超過國家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)面積的部分，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定繳納契稅。

（三）納稅人用國家征用、占用其土地、房屋的補(bǔ)償費、安置費，重新承受土地、房屋權(quán)屬的，其重置價格沒有超過土地、房屋補(bǔ)償費、安置費的，免征契稅；超出補(bǔ)償費、安置費的部分應(yīng)當(dāng)繳納契稅。

（四）因不可抗力滅失住房而重新購買住房的，準(zhǔn)予減征或者免征契稅。

（五）納稅人承受荒山、荒坡、荒丘、荒灘土地使用權(quán)，用于農(nóng)、林、牧、漁業(yè)生產(chǎn)的，免征契稅。

（六）依照我國有關(guān)法律以及我國締結(jié)或者參加的雙邊、多邊條約（協(xié)定）的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)予以免稅的外國駐我省領(lǐng)事館、聯(lián)合國駐華機(jī)構(gòu)及其外交代表、領(lǐng)事官員和其他外交人員承受土地、房屋的，經(jīng)外交部確認(rèn)，可以免征契稅。

（七）國家規(guī)定的其他減征、免征契稅的項目。

經(jīng)縣級以上人民政府教育行政主管部門或者勞動和社會保障行政主管部門批準(zhǔn)的民辦學(xué)校，比照國辦全日制學(xué)校直接為教學(xué)服務(wù)的土地、房屋權(quán)屬轉(zhuǎn)移，免征契稅。

第十條納稅人符合減征或者免征規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)自簽訂土地、房屋權(quán)屬轉(zhuǎn)移合同之日起10日內(nèi)，向土地、房屋所在地的契稅征收機(jī)關(guān)申請辦理減征或者免征契稅手續(xù)。

法律、法規(guī)、規(guī)章未明確規(guī)定減征、免征的項目，任何單位和個人不得擅自減免。

第十一條對符合法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的減免稅，由納稅人提出減免申請，計稅金額不足五千萬元的，報縣級契稅征收機(jī)關(guān)批準(zhǔn)；計稅金額五千萬元以上、不足一億元的，報設(shè)區(qū)的市契稅征收機(jī)關(guān)批準(zhǔn)；計稅金額一億元以上的，報省契稅征收機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。契稅征收機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自批準(zhǔn)之日起30日內(nèi)報上一級契稅征收機(jī)關(guān)備案。

第十二條契稅的納稅義務(wù)發(fā)生時間為納稅人簽訂土地、房屋權(quán)屬轉(zhuǎn)移合同的當(dāng)日，或者納稅人取得其他具有土地、房屋權(quán)屬轉(zhuǎn)移合同效力的契約、協(xié)議、合約、單據(jù)、確認(rèn)書等憑證的當(dāng)日。

第十三條納稅人應(yīng)當(dāng)自納稅義務(wù)發(fā)生之日起10日內(nèi)，向土地、房屋所在地的契稅征收機(jī)關(guān)辦理納稅申報，并在契稅征收機(jī)關(guān)規(guī)定的期限內(nèi)繳納稅款。超過納稅期限的，契稅征收機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)國家有關(guān)法律規(guī)定加收滯納金。

納稅人因特殊困難，不能按契稅征收機(jī)關(guān)規(guī)定的納稅期限繳納稅款的，由納稅人提出緩繳申請，報省契稅征收機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，可以延期繳納應(yīng)交的稅款，但最長不超過3個月。對經(jīng)批準(zhǔn)延期繳納稅款的納稅人不加收滯納金。

第十四條契稅征收機(jī)關(guān)進(jìn)行納稅鑒定應(yīng)當(dāng)查驗納稅人前手契稅完稅憑證，未繳納契稅的，應(yīng)當(dāng)由土地出讓人、房屋出售人先補(bǔ)繳稅款。

第十五條納稅人因改變土地、房屋用途應(yīng)當(dāng)補(bǔ)繳已經(jīng)減征、免征契稅的，其納稅義務(wù)發(fā)生時間為改變有關(guān)土地、房屋用途的當(dāng)日。

第十六條契稅征收機(jī)關(guān)在納稅人辦理納稅事宜后，應(yīng)當(dāng)及時向納稅人開具由省契稅征收機(jī)關(guān)統(tǒng)一印制的契稅完稅憑證，并在土地、房屋權(quán)屬轉(zhuǎn)移合同上加蓋契稅征收機(jī)關(guān)印章予以確認(rèn)。

第十七條納稅人應(yīng)當(dāng)持契稅完稅憑證或者減征、免征手續(xù)到土地管理部門、房產(chǎn)管理部門辦理有關(guān)權(quán)屬轉(zhuǎn)移登記手續(xù)。土地管理部門、房產(chǎn)管理部門辦理有關(guān)土地、房屋權(quán)屬變更登記手續(xù)時，納稅人未出具契稅完稅憑證和加蓋契稅征收機(jī)關(guān)印章的土地、房屋權(quán)屬轉(zhuǎn)移合同的，不得辦理有關(guān)土地、房屋的權(quán)屬變更登記手續(xù)。

土地管理部門、房產(chǎn)管理部門應(yīng)當(dāng)向契稅征收機(jī)關(guān)提供有關(guān)資料，并協(xié)助契稅征收機(jī)關(guān)依法征收契稅。

第十八條納稅人已繳納契稅，但未履行所簽訂土地、房屋權(quán)屬轉(zhuǎn)移合同，申請退稅的，經(jīng)契稅征收機(jī)關(guān)審核確認(rèn)后，準(zhǔn)予退稅。

第十九條契稅征收機(jī)關(guān)可以對契稅的納稅人依法實施稽查，納稅人應(yīng)當(dāng)提供賬簿、納稅記錄、交易手續(xù)等有關(guān)資料，有偷、逃、欠稅行為的，由契稅征收機(jī)關(guān)追繳其欠繳的稅款、滯納金；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

篇5

關(guān)鍵詞 土地征收 補(bǔ)償安置方式 農(nóng)民權(quán)益

作者簡介：楊關(guān)峰、王思F，吉林大學(xué)法學(xué)院。

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，政府對建設(shè)用地的需求也日益增大，這使得其將視線轉(zhuǎn)移到農(nóng)民集體所有的土地上，進(jìn)行土地征收。與此同時，由土地征收而引發(fā)的一系列社會矛盾也凸顯出來，而矛盾則主要集中于土地征收補(bǔ)償這一問題上。在浙江省，政府以租代征、動用警力強(qiáng)征的事件時有發(fā)生，政府與被征地農(nóng)民之間的關(guān)系也變得緊張而微妙。在如此緊張而微妙的關(guān)系之下，農(nóng)民在土地上的財產(chǎn)權(quán)益不僅得不到有力的保障，反而有時會因為反對政府強(qiáng)征而使人身權(quán)益也受到損害。針對這一尖銳的社會矛盾，筆者深入浙江省農(nóng)村進(jìn)行調(diào)研，以期探明這一矛盾背后所隱藏的社會問題。并從法學(xué)視角深入探究問題出現(xiàn)的深層原因，進(jìn)而對浙江省現(xiàn)行土地征收補(bǔ)償方式提出完善意見，從而使農(nóng)民權(quán)益得到更為有力的保障。

一、浙江省現(xiàn)行土地征收補(bǔ)償方式的法律現(xiàn)狀

二零零四年，浙江省通過了《浙江省實施辦法》，對土地征收補(bǔ)償方式做出了相關(guān)規(guī)定。但該《辦法》主要是參照一九八六年頒布的《中華人民共和國土地管理法》制定的，其中第二十三條就明確規(guī)定了土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的計算仍采用《土地管理法》中規(guī)定的年產(chǎn)值倍數(shù)法；第二十五條還規(guī)定土地補(bǔ)償費和安置補(bǔ)助費的總和最高不得超過土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。不得不說，該《辦法》只是延續(xù)了我國《土地管理法》中規(guī)定的貨幣補(bǔ)償方式且補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)較低，并不能使農(nóng)民的合法權(quán)益得到充分而切實的保護(hù)。同時，該《辦法》在土地征收補(bǔ)償?shù)膶嶋H運作中也被二零零四年國土資源部出臺的《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》所取代。該《意見》規(guī)定，一些有條件的地區(qū)土地征收補(bǔ)償可以采用區(qū)片綜合價，即省級國土資源部門可以會同有關(guān)部門綜合考慮地類、產(chǎn)值、土地區(qū)位、農(nóng)用地等級、人均耕地數(shù)量、土地供求關(guān)系、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平等因素制定各縣市征地的區(qū)片價格，報省政府批準(zhǔn)后即可公布執(zhí)行。區(qū)片綜合價突破了統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)的束縛，將土地供求關(guān)系、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平這些因素納入到確定土地征收補(bǔ)償價格的考量體系中來，其意旨在于使制定出來的土地征收補(bǔ)償價格更為合理。

二、浙江省土地征收補(bǔ)償過程中存在的實際問題

經(jīng)過調(diào)研，筆者發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低、土地征收補(bǔ)償方式單一是矛盾產(chǎn)生的內(nèi)在原因，而政府征地手段的強(qiáng)硬則是矛盾爆發(fā)的導(dǎo)火索。再者，當(dāng)這一矛盾出現(xiàn)甚至已經(jīng)演化成惡性的社會事件時，農(nóng)民往往找不到行之有效的救濟(jì)途徑來維護(hù)自己的合法權(quán)益，從而使被征地農(nóng)民的權(quán)益受到不可彌補(bǔ)的損害。

就土地征收補(bǔ)償方式來說，雖然上述《意見》當(dāng)中規(guī)定了多種土地征收補(bǔ)償方式，但實際實施的土地征收補(bǔ)償方式卻非常單一。筆者調(diào)查的五個地方當(dāng)中有三個地方都僅實施了貨幣補(bǔ)償方式和社保補(bǔ)償方式，而另外兩地雖然采用了用工單位安置補(bǔ)償，但其適用的范圍十分狹窄，解決的只是極其有限的一部分農(nóng)民的生計問題。不難看出，貨幣補(bǔ)償方式和社保補(bǔ)償方式是最為常見的兩種土地征收補(bǔ)償方式，但這兩種方式也存在一定的弊端。對于貨幣補(bǔ)償方式來說，農(nóng)民獲取土地征收補(bǔ)償款，短期內(nèi)的生活需求問題得以解決，但是農(nóng)民也失去了賴以維持生計的土地，又欠缺其他技術(shù)能力，在重新尋找可以維持其生計的新職業(yè)上存在困境。而對于社保補(bǔ)償方式來說，其適用也需要滿足一定的條件，即只有征地畝數(shù)達(dá)到一定的標(biāo)準(zhǔn)政府和村集體才能為村民繳納一定數(shù)額的社會保障金，農(nóng)民仍然需要繳納剩余部分的保障金。而且，對于大部分年輕農(nóng)民來講，他們可能要在十年甚至二十年后才能領(lǐng)取到社會保障金，這并不能使處于重新?lián)駱I(yè)時期的農(nóng)民的生活獲得穩(wěn)定的物質(zhì)保障。

就征地程序方面來說，正如上文所提到的，政府以租代征、動用警力強(qiáng)征事件時有發(fā)生，這就使得原本已經(jīng)存在的矛盾爆發(fā)出來，從而演化為一樁樁惡性事件。不得不說，這些矛盾本應(yīng)當(dāng)在征地補(bǔ)償程序的逐步推進(jìn)中得以化解，這些惡性事件本應(yīng)當(dāng)在征地補(bǔ)償程序的正常推進(jìn)下被避免，但在實踐中這一程序卻極少能發(fā)揮出其應(yīng)有的效用。這就使得政府與村民的關(guān)系在一次次類似的事件中變得緊張而微妙，村民的財產(chǎn)權(quán)益與人身權(quán)益也往往在類似事件中受到損害。 就征地維權(quán)方面來說，農(nóng)民在自己的合法權(quán)益受到損害時，往往找不到及時有效的救濟(jì)途徑。這一方面歸結(jié)于農(nóng)民法律知識的缺乏，維權(quán)意識的淡薄。如浙江省有兩市出臺了《征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭議協(xié)調(diào)辦法》，明確規(guī)定了爭議協(xié)調(diào)分為申請、受理、審理、協(xié)調(diào)四個環(huán)節(jié)。但是極少有農(nóng)民知曉這一辦法并依據(jù)其申請?zhí)幚硗恋卣魇昭a(bǔ)償爭議。而另外一方面，僅有兩個市出臺《征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭議協(xié)調(diào)辦法》也反映出政府對于農(nóng)民土地征收補(bǔ)償爭議這一問題尚未建立起一套完善的解決機(jī)制。

三、土地征收補(bǔ)償過程中導(dǎo)致農(nóng)民利益損失的根源

（一）政府對土地市場的壟斷是主要根源

在土地實施私有制的國家和地區(qū)，土地市場是一種完全市場模式。土地作為一種商品與其他商品一樣可以自由買賣，也遵循市場價格波動 。這些國家與地區(qū)，土地價格由市場進(jìn)行決定，而不是由國家政府進(jìn)行強(qiáng)制性決定。大多數(shù)農(nóng)民在被征地時也就不會因為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，權(quán)益得不到保障而拒絕被征地。

而在我國，根據(jù)《物權(quán)法》規(guī)定，土地分為國有土地和集體所有土地，土地不允許私有，土地市場一直是由國家政府壟斷的，私人在市場上不得將土地進(jìn)行交易。任何個人或單位使用土地都只能從國有土地使用權(quán)市場上獲取，而政府控制著該國有土地使用權(quán)市場的價格。政府在征收集體土地時給農(nóng)民的補(bǔ)償往往以公共利益的名義采用較低的土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，而政府在將征收的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他企業(yè)或房地產(chǎn)開發(fā)商時卻要求其繳納較高的土地使用費，從而獲取其中的利益差額。雖然在上述《意見》出臺之后，政府征收土地開始實行區(qū)片綜合價，一定程度上提高了土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但這種計算方式尚未完全體現(xiàn)土地物權(quán)等價交換的原則。這其一是因為區(qū)片綜合價仍然是由地方政府統(tǒng)一制定的，難以體現(xiàn)中立性；其二是因為區(qū)片綜合價的制定雖然綜合考慮多方面因素，但其終極目的是解決同地同價的問題，并不是完全按照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律來定價。因而，農(nóng)民在采用這一征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時必然無法享受土地增值所帶來的收益。

（二）補(bǔ)償方式體系的立法不全面與政府避繁就簡的態(tài)度是重要根源

正如上文所述，現(xiàn)存立法對貨幣補(bǔ)償、社保補(bǔ)償兩種補(bǔ)償方式有詳細(xì)地規(guī)定，但是對于留地安置補(bǔ)償、用工單位安置補(bǔ)償?shù)绕渌a(bǔ)償方式很少有規(guī)定或者規(guī)定的不夠具體，可操作性很差?！墩憬嵤┺k法》、《關(guān)于開展制訂征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和征地區(qū)片綜合地價工作的通知》、《浙江省征地補(bǔ)償和被征地農(nóng)民基本生活保障辦法》以及各級政府關(guān)于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和社保補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，詳細(xì)記載了各地不同級別土地的區(qū)片綜合價和社保安置方式。各地均將不同土地分類，規(guī)定了不同類別土地的征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)――區(qū)片綜合價。在社保安置方面，各地均出臺了《被征地農(nóng)民基本生活保障制度實施辦法》，該實施辦法基本都規(guī)定了參保范圍與對象、參保方式、參保程序、基本生活保障金的發(fā)放以及保障基金的管理?？梢哉f，浙江省對于貨幣補(bǔ)償方式和社保補(bǔ)償方式進(jìn)行了系統(tǒng)的規(guī)定并在實踐當(dāng)中大范圍的推行，但是對于做為補(bǔ)償方式體系中的其他補(bǔ)償方式的規(guī)定確是蒼白的，實踐則更是幾乎空白的。

而另一方面，許多政府在進(jìn)行征地補(bǔ)償時往往存在避繁就簡的心態(tài)，其往往會直接選擇對其而言最為簡便易行的征收方式。因而貨幣補(bǔ)償方式在實踐中就被廣泛推行，其簡便易行之處就在于政府只要將補(bǔ)償金一次性發(fā)放給農(nóng)民，就不需要再為農(nóng)民權(quán)益提供其他方式的保障。貨幣補(bǔ)償方式的廣泛推行，導(dǎo)致浙江省征地補(bǔ)償方式的單一，農(nóng)民幾乎不能選擇其他補(bǔ)償方式，對其權(quán)益的切實保障很難達(dá)到理想狀態(tài)。

（三）程序缺位是農(nóng)民權(quán)益受損的現(xiàn)實根源

完善土地征收與補(bǔ)償程序是保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益并制約國家權(quán)力的有效手段，但嚴(yán)格說來，我國的土地征收與補(bǔ)償程序并沒有在立法層面確立起來。我國《土地管理法》第48條只規(guī)定了補(bǔ)償安置方案確定后有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，但對公告的內(nèi)容、時間等并未做詳細(xì)的規(guī)定。而其他法律位階較低、缺乏有效約束力的部門規(guī)章或者工作文件對此雖然做出了規(guī)定，但在實際施行的過程當(dāng)中也顯露出了弊端。如2001年由我國國土資源部出臺的《征收土地公告辦法》規(guī)定了“兩公告一聽證一補(bǔ)償”的土地征收與補(bǔ)償程序，其中“兩公告”一是指征收土地的公告；另一個是指有關(guān)市、縣人民政府土地行政主管部門會同有關(guān)部門根據(jù)批準(zhǔn)的征收土地方案，在征收土地公告之日起 45日內(nèi)以被征收土地的所有權(quán)人為單位擬訂征地補(bǔ)償、安置方案并予以公告。由此可以看出，征地補(bǔ)償、安置方案的公告必須經(jīng)由被征收土地的所有權(quán)人，而我國《土地管理法》明確規(guī)定我國集體土地歸村集體所有，即村集體經(jīng)濟(jì)組織、村委會才是集體土地的所有權(quán)人。因而，公告經(jīng)由被征收土地所有權(quán)人的程序設(shè)置在實踐當(dāng)中往往演變?yōu)榇寮w經(jīng)濟(jì)組織、村委會代替農(nóng)民同意土地征收補(bǔ)償、安置方案，從而將農(nóng)民排斥在土地征收補(bǔ)償程序之外，農(nóng)民對于這一程序的知情權(quán)、選擇權(quán)與參與權(quán)都無從談起。

（四）農(nóng)民法律知識欠缺、法律意識淡薄是內(nèi)在根源

浙江省大部分農(nóng)民只接受過初中或高中教育，文化水平較低，尤其是欠缺法律知識，法律意識淡薄，在自身權(quán)益受到侵犯時，往往不能及時采取有效的方法維權(quán)。再者，農(nóng)民法律知識的欠缺導(dǎo)致其在面對政府的征地壓力時很難掌握自身行為的尺度，有時可能為了維護(hù)自身的財產(chǎn)權(quán)益而做出一些過激的行為，甚至于觸犯法律。因此，農(nóng)民法律知識的欠缺和法律意識的淡薄導(dǎo)致了農(nóng)民維權(quán)的困難，甚至于將農(nóng)民置于觸犯法律的悲慘境地。

四、浙江省土地征收補(bǔ)償方式體系的完善

（一）實體方面的完善

一是參照市場價格提高征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。在對被征收土地進(jìn)行補(bǔ)償時，應(yīng)當(dāng)參照被征收土地的市場價格給予公正補(bǔ)償。參照市場價格是遵循市場經(jīng)濟(jì)體制下等價交換的基本原則的體現(xiàn)，也可以實現(xiàn)政府對農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)最大化 。

另外，參照市場價格來確定土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)區(qū)分被征收土地的用途 。即如果被征收的土地用于修路等公益事業(yè)，則應(yīng)以公益事業(yè)的征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行補(bǔ)償；而如果被征收的土地用于商業(yè)經(jīng)營或工業(yè)生產(chǎn)，則應(yīng)以非公益事業(yè)的征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)來確定補(bǔ)償金額。再者，參照被征收土地當(dāng)時的市場價格來確定征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也是提高土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)有之義。土地的價格在土地使用權(quán)市場中會隨時間的變化而波動，按照被征收土地當(dāng)時市場的價格來確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，更能體現(xiàn)市場因素對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的影響。以上兩點，其目的都在于使農(nóng)民最大限度的分享到土地使用權(quán)市場中土地增值所帶來的利益。 二是完善立法、執(zhí)法體系增加征收補(bǔ)償方式。上述《辦法》對土地征收補(bǔ)償方式已經(jīng)做出了總括式的規(guī)定，但不足之處在于缺乏具體詳細(xì)的執(zhí)行辦法，且《辦法》屬于部門規(guī)范性文件，法律位階較低。這就需要我們的立法機(jī)關(guān)完善立法，制定一部專門規(guī)制集體土地征收補(bǔ)償極其補(bǔ)償方式的法律，為執(zhí)法部門開展土地征收補(bǔ)償工作依據(jù)，以求最大限度的保護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。當(dāng)然，立法部門在制定法律法規(guī)時不僅要在總則部分概括式的列舉各種補(bǔ)償方式，還應(yīng)該專門制定各種補(bǔ)償方式的實施辦法與操作細(xì)則，是這些創(chuàng)新性的土地征收補(bǔ)償方式能夠變得切實可行。

再者，政府部門在實際實施這些補(bǔ)償方式時，應(yīng)當(dāng)建立監(jiān)督機(jī)制監(jiān)督政府部門的執(zhí)法，避免一些不合法的行政行為。并及時在網(wǎng)站和公告欄中公告，確保農(nóng)民可以及時查找到土地征收的相關(guān)信息，若發(fā)現(xiàn)錯誤，可以告知監(jiān)督部門改正。

（二）程序方面的完善

一是保護(hù)農(nóng)民對補(bǔ)償方式的知情權(quán)。當(dāng)前農(nóng)民對于補(bǔ)償方式的知情權(quán)很少得到保護(hù)，在征地時農(nóng)民幾乎不了解有哪些種補(bǔ)償方式，在不知道的情況下其他權(quán)利當(dāng)然也就得不到很好的保護(hù)。因此在完善補(bǔ)償方式體系時需要保護(hù)農(nóng)民對補(bǔ)償方式的知情權(quán)。政府應(yīng)該將征收補(bǔ)償情況直接通知被征收人。政府若只通過公告的形式告知農(nóng)民征收補(bǔ)償情況，許多農(nóng)民受自身素質(zhì)的局限并不能詳知土地征收補(bǔ)償?shù)木唧w內(nèi)容。而如果政府或者村集體能夠采取召開村民會議等方式詳細(xì)說明土地征收補(bǔ)償安置情況，被征收人就能詳細(xì)了解土地征收補(bǔ)償安置方案，并且還能就不明白的地方直接向政府進(jìn)行詢問，就不滿的地方直接與政府進(jìn)行溝通。雙方之間的主觀意愿也能彼此更好地了解，以便之后協(xié)商。

二是保護(hù)農(nóng)民對補(bǔ)償方式的選擇權(quán)。農(nóng)民對于適用何種補(bǔ)償方式的選擇權(quán)需要得到保護(hù)。農(nóng)民在了解政府告知的補(bǔ)償方式之后，應(yīng)該自己決定適用何種補(bǔ)償方式或者哪幾種補(bǔ)償方式。只有農(nóng)民自己能真正知道哪種補(bǔ)償方式能使自己的權(quán)益最大化，有些農(nóng)民有其他技術(shù)能力，最適合的是用工單位安置補(bǔ)償，而有些農(nóng)民已經(jīng)年老沒有能力再去打工，最適合的是社保安置補(bǔ)償。因此，多元化的補(bǔ)償方式適用不同的人群，只有自己享有選擇權(quán)才能使自身利益得到更好地保護(hù)。

三是保護(hù)農(nóng)民對補(bǔ)償方式的參與權(quán)。如上文所述，目前的土地征收過程，基本都是由政府直接作出征收決定，由村委會代替農(nóng)民同意，而忽視了農(nóng)民的參與權(quán)。因此，應(yīng)當(dāng)保障農(nóng)民能夠參與到整個土地征收和土地征收補(bǔ)償?shù)臎Q策過程當(dāng)中，農(nóng)民對于是否同意進(jìn)行土地征收、如何制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的參與權(quán)需要得到保護(hù)。

（三）救濟(jì)方面的完善

首先，增加救濟(jì)方式。對于土地征收補(bǔ)償爭議，可以增加行政復(fù)議、行政調(diào)解兩種方式。農(nóng)民在不同意征地補(bǔ)償方式或補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時可以向上級機(jī)關(guān)申請行政復(fù)議或者由其他獨立機(jī)關(guān)進(jìn)行行政調(diào)解，復(fù)議機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)下級機(jī)關(guān)行政行為違法時可以責(zé)令其在一定期限內(nèi)重新做出行政行為。

其次，擴(kuò)大救濟(jì)的范圍。目前行政裁決范圍只包含了對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不滿提起的申請，其他如征收安置方式的不滿并沒有列入裁決范圍。因此，需要擴(kuò)大行政爭議裁決的受理的范圍，設(shè)立專門的裁決機(jī)關(guān)，解決裁決受理難救濟(jì)難的問題。

二是保障農(nóng)民的司法救濟(jì)權(quán)。我國《行政訴訟法》未就土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和金額爭議的司法救濟(jì)途徑做出明確的法律規(guī)定。在此情況下，司法實踐中對農(nóng)村土地征收補(bǔ)償金等爭議有的不受理，有的作為民事案件處理，有的作為行政案件處理，非常不統(tǒng)一，對農(nóng)民的權(quán)益保護(hù)也就很難很好地實現(xiàn)。因此被征地農(nóng)民的司法救濟(jì)權(quán)需要完善。

篇6

【關(guān)鍵詞】城市化 集體土地 征用 失地農(nóng)民 補(bǔ)償安置

一、研究的現(xiàn)實意義

中國是一個農(nóng)業(yè)大國，13億人口中有9億多農(nóng)民。土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料和生活保障，成為農(nóng)民安身立命的根本。近年來，隨著城市化建設(shè)進(jìn)程的不斷加快，城市范圍逐漸擴(kuò)大，市區(qū)內(nèi)可供實際利用的存量土地越來越少，而作為目前城市土地儲備的重點基本在城鄉(xiāng)結(jié)合部之間和郊區(qū)的村屯等集體土地，這樣就必將占用一些集體土地甚至是農(nóng)用地。于是，就涉及到對失地農(nóng)民的補(bǔ)償安置等諸多現(xiàn)實問題。因此，對失地農(nóng)民補(bǔ)償安置進(jìn)行深入研究具有十分重要的現(xiàn)實意義。

二、目前存在的主要問題

（一）土地財產(chǎn)權(quán)益不完整。

1.征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低?！锻恋毓芾矸ā返谒氖邨l規(guī)定，國家建設(shè)征用土地，按照被征用土地原用途進(jìn)行補(bǔ)償。征用耕地的補(bǔ)償費用包括征地補(bǔ)償費、安置補(bǔ)助費及地上附著物和青苗補(bǔ)償費等三大部分。前兩項的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)分別為該耕地被征用前三年平均產(chǎn)值的6～10倍、4～6倍（總和不得超過土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的30倍）。其中，第一項屬集體經(jīng)濟(jì)組織，第二項給安置單位，農(nóng)民個人只能得到第三項的土地附著物和青苗補(bǔ)助費。這樣計算出的土地征用價格不能反映被征占耕地本身的產(chǎn)出價值，是偏低的價格。在征地中，以產(chǎn)值作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，就體現(xiàn)不出區(qū)位差異導(dǎo)致的土地價值不同。

2.征地補(bǔ)償費分配機(jī)制不合理。向農(nóng)民征地時，按照農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的邊際收益一次性地支付補(bǔ)償安置費；向社會供地時，則按照土地的市場價格成交，土地出讓金與征地成本之間存在巨大的利益空間。從成本價到出讓價之間所生成的土地資本巨額增值收益，大部分被中間商或地方政府所獲取。農(nóng)村土地的所有者并沒有分享土地出讓后的增值。

3.征地補(bǔ)償分配混亂。各地區(qū)對于土地補(bǔ)償費的使用缺乏嚴(yán)格、規(guī)范的監(jiān)管，在實際征收過程中，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也參與補(bǔ)償收益的分配，從而導(dǎo)致失地農(nóng)民獲得的補(bǔ)償收益減少，由于留存的補(bǔ)償款份額較大，有些村干部用整地補(bǔ)償費支付村里的日常行政開支，甚至用來發(fā)放村干部的工資，更有少數(shù)村干部依靠手中的權(quán)力大肆揮霍失地農(nóng)民的保命錢。

（二）社會保障權(quán)益不充分。

1.社會保障問題解決不利。大片土地被征用后，其補(bǔ)償費根本不足以讓失地農(nóng)民在城鎮(zhèn)創(chuàng)業(yè)和安居，成了影響社會穩(wěn)定的一大隱患。他們既喪失了土地所帶來的社會保障權(quán)利，又無法同等享受城市居民的社會保障權(quán)利。

2.就業(yè)安置困難。由于文化程度、觀念、技能等限制，失地農(nóng)民就業(yè)率相對偏低，而且統(tǒng)一安置后的就業(yè)人員也容易下崗、離崗，造成回流，生存問題凸顯。

（三）民主參與權(quán)益不平等。

在征地過程中，通常由村集體或是政府發(fā)揮著主導(dǎo)作用，而作為土地所有者的農(nóng)民參與程度不高、時常處于被動地位。

三、對策建議

各地方政府應(yīng)從建設(shè)和諧社會和實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，重視失地農(nóng)民的利益，加強(qiáng)建設(shè)用地管理，從源頭上維護(hù)失地農(nóng)民的根本利益。

（一）明確補(bǔ)償安置工作的原則。

1.公正公平的原則。按照城鄉(xiāng)一體化的要求整體推進(jìn)城鄉(xiāng)配套的體制改革，給失地農(nóng)民完整的財產(chǎn)權(quán)利和平等自由的發(fā)展空間。

2.公開透明的原則。讓農(nóng)民或農(nóng)民代表以獨立權(quán)利主體的地位參與到征地協(xié)商談判中來，并建立法律援助機(jī)制，強(qiáng)化失地農(nóng)民權(quán)益的司法保障。在程序保障方面，應(yīng)該建立民主合理的征收程序。

3.以人為本的原則。在征地過程中，政府應(yīng)該確立“以人為本”的指導(dǎo)思想，把維護(hù)被征地農(nóng)民的根本利益作為政府工作的出發(fā)點，關(guān)注失地農(nóng)民的利益需求，保證生活水平不降低，并使之成為城市化進(jìn)程的真正受益者。

4.可持續(xù)發(fā)展的原則。在征地過程中，要合理配置土地資源，科學(xué)規(guī)劃設(shè)計，因地制宜，要高度重視失地農(nóng)民的長久保障問題。在征地中要在補(bǔ)償安置政策上，努力為失地農(nóng)民創(chuàng)造生存機(jī)會，拓寬就業(yè)渠道，增加收入，不斷提高他們的生活水平，使他們能得到長遠(yuǎn)的發(fā)展。

（二）失地農(nóng)民補(bǔ)償安置的法律和政策支持。

通過法制的軌道來解決征地過程中失地農(nóng)民補(bǔ)償安置的相關(guān)問題應(yīng)是一個基本的方向。一是盡快出善的征地補(bǔ)償具體分配細(xì)則和合理的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以便依法規(guī)范征地制度，使其健康發(fā)展；二是各級政府主管部門應(yīng)該認(rèn)真調(diào)查研究，總結(jié)征地制度改革中的各種模式，開展試點示范，宣傳推廣成功經(jīng)驗，逐步使征地走上規(guī)范化、法制化軌道；三是嚴(yán)格約束政府濫用公共權(quán)力，對于經(jīng)營性建設(shè)用地，必須采用市場化方式，通過與農(nóng)民集體組織、承包農(nóng)戶平等談判，協(xié)商取得土地使用權(quán)，充分發(fā)揮政府的監(jiān)管和保障作用；四是要改變單一的補(bǔ)償方式，以貨幣補(bǔ)償為主，多種補(bǔ)償方式并存。

（三）加強(qiáng)村民委員會的組織、制度建設(shè)。

為了保障農(nóng)民的合法權(quán)益，必須健全征地補(bǔ)償?shù)姆峙浞绞?，將土地補(bǔ)償費直接發(fā)放到失地農(nóng)民個人，并完善征地補(bǔ)償費用的監(jiān)督機(jī)制，保障失地農(nóng)民的合法權(quán)益。通過組織建設(shè)、制度建設(shè)，提高其管理、服務(wù)以及維護(hù)村民利益的水平。規(guī)范村民委員會的選舉、任免，對村民委員、村民代表進(jìn)行相關(guān)培訓(xùn)，完善相應(yīng)的操作規(guī)程、村務(wù)公開等管理制度，使其更好地承擔(dān)本村生產(chǎn)經(jīng)營的服務(wù)、協(xié)調(diào)工作。

參考文獻(xiàn)：

[1]國土資源部.完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見[N].中國國土資源報，2004，11.

[2]謝朝華.關(guān)于停止征地工作中貨幣安置的建議[J].中國土地，2004，（4）.

篇7

一、征收集體土地是否符合“公共利益”目的難以界定

集體土地征收是對原土地所有權(quán)人土地所有權(quán)的剝奪，因此，必須在符合法律明確規(guī)定的情況下才可以實施。《憲法》第十條明確規(guī)定：國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收。《物權(quán)法》第四十二條規(guī)定：為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)?？梢?，國家只能為了公共利益需要，才能進(jìn)行土地征收。但與此同時，《土地管理法》第四十三條卻又作出如下規(guī)定，“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外”?！冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》第八條規(guī)定“集體所有的土地經(jīng)依法征收轉(zhuǎn)為國有土地后，該國有土地使用權(quán)方可有償出讓”，前兩項法律對于土地征收是否符合公共利益需要并未作出明確，與憲法、物權(quán)法的有關(guān)規(guī)定不統(tǒng)一，出現(xiàn)了矛盾。在實踐中，個人、私營單位這些非公共利益主體使用集體土地的，也可以通過土地征收，即集體土地的國有化來實現(xiàn)。將集體土地轉(zhuǎn)化為國有土地后，就可以進(jìn)而獲得國有土地使用權(quán)，這種方式顯然與土地征收目的必須符合公共利益的法律規(guī)定不符。

進(jìn)行土地征收，應(yīng)當(dāng)符合公共利益。但現(xiàn)行的土地征收方面的法律法規(guī)卻沒有對公共利益的定義和確切的范圍進(jìn)行具體界定。修建軍事基地、修建高鐵、地鐵、醫(yī)院、學(xué)校等行為的公益性好判斷，但是舊城改造、農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)中哪些符合“公共利益”，哪些不符合“公共利益”，卻沒有具體規(guī)定，這為不合法的集體土地征收進(jìn)入征地機(jī)制敞開了方便之門。一些地方政府動則以“公共利益”為名，行土地開發(fā)之實，只要在項目上冠上公共利益的名義，就增強(qiáng)了強(qiáng)行進(jìn)行土地征收的底氣，被征地者就必要服從。其后果，集體土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)及帶來的收益被政府（主要是地方政府）所掌握和控制，被征地農(nóng)民處于相當(dāng)被動的地位，往往被迫接受不合理的補(bǔ)償安置方案。即使對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有異議，維護(hù)自己合法權(quán)益也存在困難。可見，征地必須符合公共利益為目的的規(guī)定，立法目的是規(guī)范政府征收行為，但在客觀上造成被征地農(nóng)民的土地權(quán)益難以市場化，大量集體土地征收后，被征地農(nóng)民沒有通過平等交換的市場經(jīng)濟(jì)原則獲得充分的補(bǔ)償和救濟(jì)。

二、集體土地所有權(quán)主體多類別，造成土地補(bǔ)償利益分配參與主體多元化，影響了土地的合理化補(bǔ)償

根據(jù)法律規(guī)定，農(nóng)村土地歸農(nóng)村集體成員共同所有。但“集體”是什么，有關(guān)的法律法規(guī)并沒有作明確規(guī)定，更多的表現(xiàn)為政策性的概念。黨的以前，農(nóng)村土地所有權(quán)模式是“三級所有，生產(chǎn)隊為基礎(chǔ)”，即“、管理大隊、生產(chǎn)隊三級所有，生產(chǎn)隊是最基層的集體農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單位，也是土地的實際占有和管理使用者。以后，推行農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革，改為行政建制鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），改管理大隊為村民自治組織“村”，改生產(chǎn)小隊為村民自治基層單位“村民小組”。關(guān)于農(nóng)村集體土地所有權(quán)權(quán)屬，立法也進(jìn)行了界定。《土地管理法》第十條規(guī)定：“農(nóng)村集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營、管理；己經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理?！边@樣的規(guī)定只是明確了“集體”是集體土地的權(quán)屬主體，但是，并沒有對于何為“集體”作出明確的解釋。根據(jù)這條規(guī)定，集體土地所有權(quán)主體有多級、多個，村民委員會、集體經(jīng)濟(jì)組織、集體內(nèi)農(nóng)民都是權(quán)屬主體，這種不確定規(guī)定，反而造成了集體土地所有權(quán)主體的存在更多是形式意義上的，而不是實體意義上的，集體土地對于集體內(nèi)的農(nóng)民，名義上人人所有，實質(zhì)上人人無權(quán)。現(xiàn)行農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度是在改變原有的農(nóng)民公社集體所有集體勞動模式上，以為基礎(chǔ)，實行統(tǒng)分相結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，傳統(tǒng)意義上的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織多數(shù)消失了，重新建立起來的新的經(jīng)營模式，其制度基礎(chǔ)是土地承包制，將集體土地分給各村民小組的農(nóng)民以家庭承包的方式經(jīng)營，加之分配土地的時候沒有建立正規(guī)、完善的權(quán)屬登記制度，登記手續(xù)大多不健全，大量的土地存在權(quán)屬不清問題。在土地作為農(nóng)用地正常使用的時候，權(quán)屬不清問題產(chǎn)生的矛盾一般不大，鄉(xiāng)、村、村民小組作為集體與個體之間矛盾不多，農(nóng)民個體之間的矛盾，也多表現(xiàn)為地界糾紛，也多數(shù)可以通過村干部、農(nóng)村中長輩調(diào)處解決。但是當(dāng)面臨土地征收，計算補(bǔ)償費用的時候，這種權(quán)屬不清帶來的補(bǔ)償主體不明問題就經(jīng)常會出現(xiàn)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、村民小組、被征地的農(nóng)民工等多個主體參與爭取土地補(bǔ)償金。有些地方，集體土地被征收后，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、村民小組（負(fù)責(zé)人）截留、想方設(shè)法扣減農(nóng)民補(bǔ)償金的現(xiàn)象屢見不鮮，補(bǔ)償金落到農(nóng)民手中往往所剩無幾，甚至造成農(nóng)民集體上訪、鬧訪、堵路等過激行為發(fā)生。農(nóng)民對于集體土地征收不滿意，往往不是對征與不征不滿意，絕大多數(shù)是對補(bǔ)償費用標(biāo)準(zhǔn)過低不滿意。

三、集體土地征收補(bǔ)償原則顯失公平性，難以保證合理性

目前，我國并形成一個集國有土地征收和集體土地征收為一體的完善的、法典化的土地征收法。國有土地和集體土地征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。政府在對土地進(jìn)行征收并相應(yīng)予以補(bǔ)償和安置時，往往按照土地被征收之前的用途進(jìn)行補(bǔ)償。根據(jù)《土地管理法》、《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》等法律法規(guī)的規(guī)定，國有土地征收補(bǔ)償和安置屬于相當(dāng)性補(bǔ)償，土地補(bǔ)償金是補(bǔ)償性的。而根據(jù)《農(nóng)業(yè)法》等集體土地征收方面的法律法規(guī)的規(guī)定，集體土地征收補(bǔ)償屬于適當(dāng)性補(bǔ)償，土地補(bǔ)償金是補(bǔ)的，不是市場化的足額補(bǔ)償，甚至還不如城市國有土地征收上的相當(dāng)補(bǔ)償。依據(jù)權(quán)利和義務(wù)對待的法律原則，土地征收補(bǔ)償和安置是為了補(bǔ)償被征收人的財產(chǎn)損失，否則就會有失公允。而集體土地被征收后，基本上是轉(zhuǎn)為開發(fā)用地，甚至是開發(fā)商建成居民小區(qū)，高價獲利。而作為集體土地所有者的農(nóng)民，只是獲得象征性的補(bǔ)助，用低的可憐的補(bǔ)助款去購買在自己土地上建成的商品房是無法想象的，這種補(bǔ)的補(bǔ)償模式實質(zhì)上是一種極不公平，也不合法、不合理的補(bǔ)償模式。

顯然，集體土地補(bǔ)償原則不符合市場經(jīng)濟(jì)原則。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下，資源配置及物資交換以等價有償為基本規(guī)則，而現(xiàn)行的集體土地征收補(bǔ)償實質(zhì)上并不是一種等價性補(bǔ)償，而是一種補(bǔ)補(bǔ)償。在原有的以集體所有、集體勞動為特征的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)體制下，是適用的，農(nóng)民也認(rèn)為土地是國家的，為國家建設(shè)作貢獻(xiàn)是應(yīng)當(dāng)?shù)?，甚至不需要補(bǔ)償，無償使用也不會遭到反對，也為社會廣泛接受。但隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，這種以無償或者象征性的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為特征的補(bǔ)償就不能繼續(xù)沿用了。由于城市國有土地及其它生產(chǎn)要素已引入市場機(jī)制實行資源配置，按對等原則進(jìn)入市場進(jìn)行交換，而農(nóng)村集體土地還在實行計劃經(jīng)濟(jì)條件下的配給制征收和補(bǔ)償就違背了市場經(jīng)濟(jì)體制的原則。同時，農(nóng)民在生產(chǎn)、生活中，是通過市場進(jìn)行資源配置的，購買商品房這些物資也不因為其農(nóng)民身份而獲得任何優(yōu)惠，而其擁有所有權(quán)的土地被交換出去卻不實行市場價格，也同樣不符合市場經(jīng)濟(jì)體制原則。

集體土地的價值，特別是增值沒有在征收補(bǔ)償中得到體現(xiàn)。土地是不可再生資源，具有很高的經(jīng)濟(jì)價值和社會價值。在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，進(jìn)行鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化，擴(kuò)大城市規(guī)模和城市人口，是國家一體化建設(shè)的必由之路。但在這一進(jìn)程中，作為集體土地所有者，農(nóng)民不應(yīng)該是犧牲者，而應(yīng)該是獲利者。農(nóng)民，往往是世世代代居住在所在的農(nóng)村，土地是他們唯一能夠世代相傳的財產(chǎn)，也應(yīng)該是他們擺脫貧困的重要財富?，F(xiàn)有的集體土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，雖然因為所處的地域、省份及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同而有地區(qū)差異，但以現(xiàn)金形式補(bǔ)償?shù)?，也基本上在每畝土地補(bǔ)償金標(biāo)準(zhǔn)，少則幾千元，多的也就1～2萬元。特別是在人均耕地面積少的地區(qū)，一戶被征地農(nóng)民，往往只能得到10萬元的補(bǔ)償，并至此永遠(yuǎn)失去了土地，不要說進(jìn)入城市生活，就是在原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活，也難以滿足基本生活需要。在目前農(nóng)村社會保障不到位的情況下，這些失地農(nóng)民的生活處境無疑會十分困難，這甚至?xí)蔀橛绊懮鐣€(wěn)定的因素。

四、低水平的征收補(bǔ)償對于失地農(nóng)民的保障缺乏充分性

除少數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)外，目前全國各地集體土地征收補(bǔ)償費普遍偏低，失地農(nóng)民難以維持長遠(yuǎn)生計。據(jù)中國土地勘測研究院統(tǒng)計，在2002 年，使用權(quán)出讓的收入全國平均即達(dá)到 12.97 萬元/畝，使用權(quán)轉(zhuǎn)讓流轉(zhuǎn)的收入平均為 23.47 萬元/畝，招標(biāo)拍賣的收入平均為 35.67 萬元/畝 。發(fā)展到現(xiàn)在，土地出讓費成倍上漲。在東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，幾百萬、甚至上千萬一畝的“樓王”此起彼復(fù)。即使是西部一些二線城市，50萬一畝的地價也很常見。與此形成鮮明對比的是，被征地農(nóng)民通過讓出土地獲得的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償卻低的可憐。根據(jù)現(xiàn)行的集體土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，對土地的補(bǔ)償和對農(nóng)民的安置總計為該耕地征地前三年平均產(chǎn)值的 10到16 倍，最多不超過 30 倍。從西部地區(qū)一些城市的情況看，根據(jù)征地補(bǔ)償安置辦法，土地補(bǔ)償和安置補(bǔ)助費最高標(biāo)準(zhǔn)為 1.8 萬元/人（不含青苗和地上附著物補(bǔ)償），僅相當(dāng)于當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民可支配的一年收入。按目前農(nóng)村居民人均生活消費支出一般標(biāo)準(zhǔn)，只能維持五年左右的生活；按目前城鎮(zhèn)居民人均消費支出一般標(biāo)準(zhǔn)，僅能維持二年左右的生活。如果將 1.8 萬元全部作為農(nóng)民社會保險金交納，按失地農(nóng)民平均年齡 50 歲、預(yù)期壽命 72.6 歲測算，每月只能領(lǐng)到 60 多元的養(yǎng)老金，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于現(xiàn)行各地最低生活保障費 180 元和城市中檔養(yǎng)老金 500 元的水平 。

同時，集體土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的測算方法缺乏科學(xué)性和合理性。根據(jù)《土地管理法》，集體土地征地補(bǔ)償金的計算方法采用“產(chǎn)值倍數(shù)法”，土地補(bǔ)償費的計算，以該土地征收前 3 年平均年產(chǎn)值的 6至10 倍為標(biāo)準(zhǔn)計算；安置補(bǔ)助費，以該土地被征收前 3 年平均年產(chǎn)值的 4至6 倍計算。這種測算方法沒有科學(xué)依據(jù)，而且也不合理。首先，以土地征收前年平均產(chǎn)值作為征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理。在集體土地征收中，目前基本上征收部門是套用國家標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行征地補(bǔ)償，且大都就低不就高，執(zhí)行的是較低的標(biāo)準(zhǔn)；同時，一般按傳統(tǒng)的糧食作物，如水稻、小麥、棉花等普通農(nóng)作物為測算對象來測定前 3 年的產(chǎn)值，而不是按照或者較少考慮到現(xiàn)在具有高附加值的生態(tài)農(nóng)業(yè)、精品農(nóng)業(yè)和休閑觀光農(nóng)業(yè)等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的產(chǎn)值為測算對象。在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)條件下，土地的產(chǎn)出價值根本與普通的糧食或蔬菜產(chǎn)值具有可比性，要高出幾倍甚至幾十倍。因此，這樣形成的土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)當(dāng)然不能真實反映被征收土地的產(chǎn)出價值，必定是較低甚至是差距多倍的價格。其次，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)目前并不包含土地的增值部分。集體土地經(jīng)征收后，除了少數(shù)是公益用途之外，大多數(shù)土地都是用于房產(chǎn)開發(fā)或者生產(chǎn)建設(shè)使用，所征地地價絕大多數(shù)情況下會出現(xiàn)增值甚至大幅度增值。但是，在設(shè)定征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時，卻并沒有考慮土地增值這個重要因素。再次，目前的征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)沒有充分考慮地域、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異。一個地域、一個地區(qū)的基礎(chǔ)地價，根本上是由區(qū)域經(jīng)濟(jì)條件決定的，東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的基礎(chǔ)地價必然高于中、西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的基礎(chǔ)地價，任何土地交易價格的形成均不可避免會受到區(qū)域經(jīng)濟(jì)條件的影響，甚至決定。由于根據(jù)目前以農(nóng)作物產(chǎn)出為標(biāo)準(zhǔn)來計算農(nóng)地的產(chǎn)值，而基本的幾類糧食、蔬菜等普通農(nóng)產(chǎn)品價格在全國各地差別并不大，以此為基礎(chǔ)測算的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)自然就難以反映不同地域、不同地區(qū)的地價差異。

五、集體土地征收補(bǔ)償費分配缺乏規(guī)范，做法不一，比較混亂

目前就征地補(bǔ)償款的分配問題，法律只是規(guī)定可分配的有多少，至于何時分配、怎么分配等問題，尚未規(guī)定統(tǒng)一、明確的標(biāo)準(zhǔn)。實踐中。被征地的農(nóng)村往往是根據(jù)當(dāng)?shù)氐拇逡?guī)民約、鄉(xiāng)規(guī)民約來分配。有的是以是否有承包地為標(biāo)準(zhǔn)，有地就能參加分配，無地則無權(quán)參加分配；有的以農(nóng)戶的戶口為標(biāo)準(zhǔn)，入戶口的就參加分配，沒有入戶口的就不能參加分配。第二、對征收補(bǔ)償費的發(fā)放缺乏明確的分配細(xì)則，實際分配中比較混亂。在發(fā)放數(shù)額上，有的全額發(fā)放，有的部分發(fā)放，集體組織還提留一部分。在提留中，提留比例各地也不相同、不統(tǒng)一。少的10%，多的達(dá)到40～50%。在發(fā)放時間上，有的是一次性發(fā)放，有的分批發(fā)放，長的甚至沒有明確期限。在分配對象上，也是做法不一。有的是按照農(nóng)戶家庭中的人口數(shù)量發(fā)放，有的是部分按人口、部分按被征收的土地面積分配發(fā)放。有的地方，征誰家的地，征地補(bǔ)償費費歸誰所有，沒征地的不參與分配；而有的地方，不管征誰家的地，征地補(bǔ)償費歸集體所有，所有家庭都有份。在此種分配方式下，有的地方是平均分配，有的地方是被征地家庭適當(dāng)多分，余下的其他農(nóng)戶平均分配。有的地方，即使按常住人口分配也要考慮有田無戶口、有戶口無田、無田也無戶口、有自留地的遷出人口、農(nóng)嫁女等諸因素來制訂分配方案，可以說是五花八門。第三、在實際分配中，土地補(bǔ)償費和安置補(bǔ)助費的分配上矛盾最大。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，在有的地方如果以集體土地轉(zhuǎn)為國有土地后的投標(biāo)出讓成本價為 100%，則農(nóng)民只能獲得其中5%～10%，集體經(jīng)濟(jì)組織獲得其中25%～30%，60%～70%被縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）各級地方政府所得。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，征地補(bǔ)償費在分配中，鄉(xiāng)村截留多，農(nóng)民實得少。征地部門為了方便工作，減少直接矛盾，一般都不把補(bǔ)償款直接發(fā)給農(nóng)民個人，而是先支付給村、鄉(xiāng)兩級政府，由鄉(xiāng)政府再發(fā)放給村委會，最后由村委會分戶發(fā)給農(nóng)戶。資金撥付一般也是先到鄉(xiāng)財政賬戶，個別的直接到村委會賬戶。政府、村委會以及集體經(jīng)濟(jì)組織處于利益考慮，經(jīng)常是直接以土地所有權(quán)主體身份參與分配，或者通過各種各樣的名義截留、提扣甚至挪用征地補(bǔ)償款，有些地方還發(fā)生過村干部，隨意分配甚至貪污征地補(bǔ)償款，導(dǎo)致失地農(nóng)民作為真正的土地所有權(quán)主體沒有享受應(yīng)該享有的利益 。其次、在安置補(bǔ)助費的分配上也經(jīng)常產(chǎn)生矛盾和糾紛。安置補(bǔ)助費，主要是用于安置土地被征收后原土地上的剩余勞動力之用。安置補(bǔ)助費一般由負(fù)責(zé)安置的單位所有。但在實踐中，安置費用往往在農(nóng)民還沒有妥善就業(yè)安置的時候，就以貨幣形式發(fā)給了農(nóng)民個人所有，很快就被農(nóng)民消費完畢，且消費完畢后農(nóng)民還是沒有找到工作。在一些地方，還出現(xiàn)過征收部門并未按照國家規(guī)定足額發(fā)放安置費用，同樣被層層截留的問題。另外，不少地方村級集體提留土地補(bǔ)償款的管理和使用上也沒有相應(yīng)的制度規(guī)范，有些村沒有建立規(guī)范的村務(wù)公開制度，財務(wù)不透明、不公開，村民難知情、難監(jiān)督。怎么使用、只能用于哪些用途，沒有相應(yīng)制度性規(guī)定，也難以實施有效的監(jiān)督，導(dǎo)致一些失地農(nóng)民利益受到集體經(jīng)濟(jì)組織及其負(fù)責(zé)人的損害。有的村級集體經(jīng)濟(jì)組織用征地補(bǔ)償款支付日常行政開支、用于村干部工資、福利、獎金的發(fā)放，甚至用于接待吃請、旅游等。少數(shù)村干部甚至貪污、挪用土地補(bǔ)償款。實際上，村民對于村留下部分補(bǔ)償款用于修路建橋、興修水利或者發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，投資建廠多數(shù)情況下不會有意見。但對于上述這些違規(guī)做法肯定會有強(qiáng)烈反映、不滿甚至反抗。

六、征地程序缺乏公開性和透明性，失地農(nóng)民缺乏知情權(quán)

現(xiàn)實中，征地往往是政府內(nèi)部決策，并不事先征求意見。被征地農(nóng)民，也不能在事前參與征地決策的合法性、合理性論證過程，往往只是征地公告貼到自家墻上，或者被村委會通知參加動員會時，才知道自己的地要被國家征收了，處于十分被動的地位。社會公眾與新聞輿論機(jī)構(gòu)也只能從政府信息網(wǎng)站了解到有限的征地信息，即使認(rèn)為征地不合法、不合理，也難以主動參與，難以行使監(jiān)督的權(quán)利，難以約束政府濫用征地權(quán)力。

被征地農(nóng)民除了獲取征地信息被動之外，即使是看到的征地信息，內(nèi)容也十分有限，往往不會包括有關(guān)規(guī)劃、背景、征收合法性論證、合理性審查、征地的監(jiān)督和救濟(jì)方式等方面的信息。這種“信息公開”，實際上無異于行政命令，通知被征地者配合征地，做個順民、良民。至于土地利用規(guī)劃的編制、征地項目的審批、征地補(bǔ)償和安置標(biāo)準(zhǔn)的制定等重要的信息則往往不會出現(xiàn)，作為被征地對象的農(nóng)民本身維權(quán)能力就不強(qiáng)，加上缺乏對這些重要信息的知曉，更加維以有效保護(hù)自己權(quán)益。作為征地主體的政府，利用其在征地中的主動和主導(dǎo)地位，實施信息壟斷，確保征收順利進(jìn)行，而被征地農(nóng)民處于劣勢地位，從而實現(xiàn)自身利益的最大化。同時，也為“”提供了便利，為侵占征地補(bǔ)償款等違法行為的發(fā)生創(chuàng)造了方便。

七、集體土地征收補(bǔ)償權(quán)利救濟(jì)機(jī)制不健全，失地農(nóng)民的利益容易受到不法侵害

按照有關(guān)法律規(guī)定，集體土地征收補(bǔ)償要建立公開聽證等程序，但實踐中政府對此規(guī)定往往陽奉陰違，有的直接就沒有建立公開聽證程序，有的即使有這個程序，也是找一些指定的，投贊成票的代表參加，過過形式。 被征地的農(nóng)民、對被征地有利害關(guān)系的人、對政府征地行為有監(jiān)督意識的公眾等，都難以實際參與到聽證程序。按照目前聽證方面的規(guī)定，對被征地農(nóng)民提出的意見，只在確需修改的情況下才改動補(bǔ)償方案。實際上，是否“確需修改”，仍由原作出征收補(bǔ)償決策的政府部門判斷。同時，征地公告內(nèi)容，不是就征收是否符合公共利益、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是否符合合理性進(jìn)行征收意見，性質(zhì)上更多是一種告知、通知，政府的強(qiáng)勢地位，決定了這種征收意見多是一種形式，基本上沒有改變的可能。失地農(nóng)民對征地目的的合法性、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的合理性等涉及自身根本利益的關(guān)鍵事項沒有發(fā)言權(quán)，程序上也沒有參與的機(jī)會，對行政決策結(jié)果也無權(quán)提出異議，這就造成很難進(jìn)行有效的聽政申訴，行使異議權(quán)的機(jī)會。

征地程序中行政救濟(jì)機(jī)制缺失。根據(jù)《土地管理法實施條例》第二十五條的規(guī)定，對征地范圍、補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)等有爭議的，由縣級以上人民政府協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成的由批準(zhǔn)征地的人民政府裁決。這樣就使得政府的角色具有雙重性，既是征地爭議中的一方當(dāng)事人，又是爭議裁決者，這種“既是運動員、又是裁判員”的裁決機(jī)制設(shè)計，先天存在不公正的因素，難以發(fā)揮維權(quán)作用。

篇8

【關(guān)鍵詞】房地產(chǎn)企業(yè)；回遷；稅

一、業(yè)務(wù)概況

某房地產(chǎn)開發(fā)商與被拆遷單位簽訂拆遷協(xié)議內(nèi)容涉及回遷成本：實物5379平方商業(yè)和辦公用房，現(xiàn)金332.6萬元?；剡w收益：政府收回該宗土地及地上建筑物、附屬物等取得補(bǔ)償款撥付給被拆遷方時，被拆遷方作為項目投資即時撥付給房地產(chǎn)商以沖減土地出讓金，約500萬元。

二、涉及稅金

（1）營業(yè)稅。國家稅務(wù)總局《關(guān)于個人銷售拆遷補(bǔ)償住房征收營業(yè)稅問題的批復(fù)》（國稅函〔2007〕768號）規(guī)定：房地產(chǎn)開發(fā)公司對被拆遷戶實行房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換時，其實質(zhì)是以不動產(chǎn)所有權(quán)為表現(xiàn)形式的經(jīng)濟(jì)利益的交換。房地產(chǎn)開發(fā)公司將所擁有的不動產(chǎn)所有權(quán)轉(zhuǎn)移給了被拆遷戶，并獲得了相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)利益，根據(jù)現(xiàn)行營業(yè)稅有關(guān)規(guī)定，應(yīng)按“銷售不動產(chǎn)”稅目繳納營業(yè)稅。國稅函[1995]549號《國家稅務(wù)總局關(guān)于外商投資企業(yè)從事城市住宅小區(qū)建設(shè)征收營業(yè)稅問題的批復(fù)》規(guī)定：對外商投資企業(yè)從事城市住宅小區(qū)建設(shè)，應(yīng)當(dāng)按照《中華人民共和國營業(yè)稅暫行條例》的有關(guān)法規(guī)，就其取得的營業(yè)額計征營業(yè)稅；對償還面積與拆遷建筑面積相等的部分，由當(dāng)?shù)囟悇?wù)機(jī)關(guān)按同類住宅房屋的成本價核定計征營業(yè)稅。《中華人民共和國營業(yè)稅暫行條例實施細(xì)則》，第十五條：納稅人提供應(yīng)稅勞務(wù)、轉(zhuǎn)讓無形資產(chǎn)或銷售不動產(chǎn)價格明顯偏低而無正當(dāng)理由的，主管稅務(wù)機(jī)關(guān)有權(quán)按下列順序核定其營業(yè)額：按納稅人當(dāng)月提供的同類應(yīng)稅勞務(wù)或者銷售的同類不動產(chǎn)的平均價格核定；按納稅人最近時期提供的同類應(yīng)稅勞務(wù)或者銷售的同類不動產(chǎn)的平均價格核定；按下列公式核定計稅價格：計稅價格＝營業(yè)成本或工程成本×（1+成本利潤率）÷（1-營業(yè)稅稅率）。結(jié)論：5379平方商業(yè)和辦公用房，應(yīng)全部按銷售同期同類房屋平均價格繳納營業(yè)稅，償還面積與拆遷建筑面積相等的計稅依據(jù)可以參照成本價。500萬元應(yīng)作為收入價差計提營業(yè)稅。（2）印花稅?！队』ǘ悤盒袟l例施行細(xì)則》第五條規(guī)定，條例所說的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移書據(jù)，是指單位和個人產(chǎn)權(quán)的買賣、繼承、贈與、交換、分割等所立的書據(jù)。房屋回遷合同，是指房地產(chǎn)開發(fā)公司對被拆遷戶實行房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換時，與被拆遷戶簽訂的按被拆遷人房屋原面積拆一還一給予同面積房屋回遷安置的合同，其實質(zhì)是以不動產(chǎn)所有權(quán)為表現(xiàn)形式的經(jīng)濟(jì)利益的交換，即特殊形式的房屋銷售合同?？梢姡课莼剡w合同屬于一種交換式的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移書據(jù)?！吨腥A人民共和國印花稅暫行條例施行細(xì)則》財稅字[1988]第225號第十八條：按金額比例貼花的應(yīng)稅憑證，未標(biāo)明金額的，應(yīng)按照憑證所載數(shù)量及國家牌價計算金額；沒有國家牌價的，按市場價格計算金額，然后按規(guī)定稅率計算應(yīng)納稅額。結(jié)論：房屋回遷合同需要按照產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移書據(jù)繳納印花稅。計稅依據(jù)應(yīng)該5379平方商業(yè)和辦公用房的市場價格。（3）企業(yè)所得稅。國稅發(fā)[2009]31號：第七條企業(yè)將開發(fā)產(chǎn)品用于捐贈、贊助、職工福利、獎勵、對外投資、分配給股東或投資人、抵償債務(wù)、換取其他企事業(yè)單位和個人的非貨幣性資產(chǎn)等行為，應(yīng)視同銷售，于開發(fā)產(chǎn)品所有權(quán)或使用權(quán)轉(zhuǎn)移，或于實際取得利益權(quán)利時確認(rèn)收入（或利潤）的實現(xiàn)。確認(rèn)收入（或利潤）的方法和順序為：按本企業(yè)近期或本年度最近月份同類開發(fā)產(chǎn)品市場銷售價格確定；由主管稅務(wù)機(jī)關(guān)參照當(dāng)?shù)赝愰_發(fā)產(chǎn)品市場公允價值確定；按開發(fā)產(chǎn)品的成本利潤率確定。開發(fā)產(chǎn)品的成本利潤率不得低于15％，具體比例由主管稅務(wù)機(jī)關(guān)確定。結(jié)論：5379平方商業(yè)和辦公用房按本企業(yè)近期或本年度最近月份同類開發(fā)產(chǎn)品市場銷售價格確定收入。同時確認(rèn)拆遷成本：拆遷成本=房屋市場價格+332.6萬元-500萬元=房屋市場價格-167.4萬元。（4）土地增值稅。國稅函[2010]220號規(guī)定：關(guān)于拆遷安置土地增值稅計算問題。房地產(chǎn)企業(yè)用建造的本項目房地產(chǎn)安置回遷戶的，安置用房視同銷售處理，按《國家稅務(wù)總局關(guān)于房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)土地增值稅清算管理有關(guān)問題的通知》（國稅發(fā)[2006]187號）第三條第（一）款規(guī)定確認(rèn)收入，同時將此確認(rèn)為房地產(chǎn)開發(fā)項目的拆遷補(bǔ)償費。房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)支付給回遷戶的補(bǔ)差價款，計入拆遷補(bǔ)償費;回遷戶支付給房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的補(bǔ)差價款，應(yīng)抵減本項目拆遷補(bǔ)償費。國稅發(fā)[2006]187號。

篇9

關(guān)鍵詞：《國有土地上房屋征收補(bǔ)償條例》 解析

一、《條例》與先前《拆遷條例》相比的改變

一是法律關(guān)系性質(zhì)的改變。在《拆遷條例》下，拆遷人為取得房屋拆遷許可證的單位，是普通的民事主體，拆遷人與被拆遷人之間是普通的民事關(guān)系。而依據(jù)新的《條例》，征收人為市、縣級人民政府確定的房屋征收部門，是經(jīng)授權(quán)的行政主體，征收人與被征收人之間是行政法律關(guān)系。

二是征收前提的改變。根據(jù)先前的《拆遷條例》第七條之規(guī)定，拆遷人要獲得拆遷許可證，只需向房屋拆遷管理部門提交建設(shè)項目批準(zhǔn)文件、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、國有土地使用權(quán)批準(zhǔn)文件、拆遷計劃和拆遷方案、辦理存款業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)出具的拆遷補(bǔ)償安置資金證明。而根據(jù)新《條例》第二條、第八條之規(guī)定，房屋征收必須是基于法定的公共利益而作出。不是基于法定的公共利益的需要，不得對當(dāng)事人的房屋實施征收。如此，公共利益需要成為征收的法定前提。

三是征收程序的改變。根據(jù)先前的《拆遷條例》之相關(guān)規(guī)定，拆遷人依法取得房屋拆遷許可證后即可進(jìn)行拆遷，被拆遷人難以合法表達(dá)其利益訴求。而新的《條例》不但在實體上客觀界定了“公共利益”，設(shè)計了“補(bǔ)償機(jī)制”，還通過一系列程序性規(guī)定，為被征收人了解征收決定，表達(dá)利益訴求，實現(xiàn)公正裁決爭議，確定了公開、公平、公正的運行機(jī)制，為征收補(bǔ)償制度的順利實施提供了程序保證。

四是補(bǔ)償機(jī)制的改變。先前的《拆遷條例》盡管也確立了市場補(bǔ)償原則，但由于房屋評估機(jī)構(gòu)的選擇、補(bǔ)償方式的選擇等方面受到限制，這一原則并未能得到落實。為此，新的《條例》設(shè)定了更為科學(xué)和公平的補(bǔ)償機(jī)制。首先是引入獨立第三方評估制度，保證補(bǔ)償機(jī)制客觀、公正；其次，明確提出房屋價值的補(bǔ)償不低于被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價格；再次，明確了被征收人對于補(bǔ)償方式的選擇權(quán)；最后，為被征收人設(shè)立了完善的法律救濟(jì)途徑，被征收人對補(bǔ)償決定不服的，可依法提起行政復(fù)議和訴訟。

五是強(qiáng)制執(zhí)行方式的改變。依據(jù)先前的《拆遷條例》第十七條之規(guī)定，被拆遷人或者房屋承租人在裁決規(guī)定的搬遷期限內(nèi)未搬遷的，由房屋所在地的市、縣人民政府責(zé)成有關(guān)部門強(qiáng)制拆遷，或者由房屋拆遷管理部門依法申請人民法院強(qiáng)制拆遷。如此，就容易出現(xiàn)房屋拆遷管理部門既當(dāng)運動員，又當(dāng)裁判員的情形。為此，新的《條例》取消行政強(qiáng)拆。被征收人不履行房屋補(bǔ)償決定的，房屋征收部門必須依法申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。

六是設(shè)定了嚴(yán)格的法律責(zé)任。先前的《條例》雖然也有相關(guān)的法律責(zé)任條款，但在法律責(zé)任的主體、違法情形、法律責(zé)任的形態(tài)等方面都存在不周延之處，實踐中諸多違法行為難以據(jù)此進(jìn)行問責(zé)。為此，新的《條例》設(shè)定了嚴(yán)格的法律責(zé)任條款。如實踐中飽受詬病的非法逼遷行為，《條例》予以明確禁止，并規(guī)定了嚴(yán)格的法律責(zé)任。對于被征收入以非法方式阻礙房屋征收工作的，也規(guī)定了相應(yīng)的刑事責(zé)任和行政責(zé)任。

二、《條例》要實現(xiàn)預(yù)期之制度功能面臨的挑戰(zhàn)

盡管《條例》已經(jīng)出臺，但就制度規(guī)范本身而言，《條例》要實現(xiàn)預(yù)期之制度功能，尚需面臨挑戰(zhàn)：

首先，公共利益的判斷與反思。《條例》第八條規(guī)定了屬于公共利益需要的六種情形，這是《條例》的一大亮點。對于《條例》所列之公益條款，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行嚴(yán)格解釋。對于征收決定之程序制度和救濟(jì)制度，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守，通過民主、行政和司法的三重機(jī)制，確保公益需要之真正實現(xiàn)。

其次，征收決定程序之遵守?！稐l例》第十條、第十一條、第十二條對征收決定做出前的論證、聽證、社會風(fēng)險評估等程序做出了具體規(guī)定，但是這些規(guī)定不夠細(xì)致，可操作性有待加強(qiáng)。首先是征求意見的方式并不明確，沒有明確的法定方式，民眾的知情權(quán)、申辯權(quán)很難得到保障；其次，“多數(shù)被征收人”、“涉及被征收人數(shù)量較多”等界定缺乏量化指標(biāo)，解釋權(quán)在地方政府，這就可能使得民眾意見難以得到尊重，使得該規(guī)定的立法本意難以貫徹；最后，聽證會的程序沒有明確規(guī)定。因此，在實踐中，應(yīng)當(dāng)通過更具操作性的細(xì)則規(guī)范，防止《條例》所規(guī)定之程序被虛置。

再次，法院之獨立性?！稐l例》取消了行政強(qiáng)拆，將強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)交由法院統(tǒng)一行使。但司法機(jī)關(guān)能否承擔(dān)這樣的使命很值得懷疑。在實踐中，受制于人、財、物的限制，法院的獨立性有待增強(qiáng)。法院是否具備足夠的資源和能力來對市、縣級人民政府作出的征收決定和補(bǔ)償決定進(jìn)行審查，這將直接影響《條例》之實施效果。

篇10

【關(guān)鍵詞】失地農(nóng)民 社會保障 構(gòu)建

隨著我國工業(yè)化和城市化進(jìn)程不斷加快，失地農(nóng)民已成為當(dāng)前我國城市化進(jìn)程中一個龐大的弱勢群體。失地農(nóng)民問題已成為當(dāng)前我國必須要正視的一個重大現(xiàn)實問題，亟待解決。

我國失地農(nóng)民社會保障的現(xiàn)狀

從總體情況來看，目前我國失地農(nóng)民社會保障存在保障水平較低、保障覆蓋面過窄、保障內(nèi)容比較單一、保障資金缺口較大以及缺乏具有可操作性的社會保障配套措施等問題。由于全國推行農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度，失地農(nóng)民基本享受了醫(yī)療保險，但是，失地農(nóng)民缺乏最低生活保障、養(yǎng)老保險保障及失業(yè)保險保障等。隨著失地農(nóng)民數(shù)量劇增，失地農(nóng)民社會保障問題開始受到社會的重視，一些大中城市和經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)在建立失地農(nóng)民社會保障問題方面進(jìn)行了有益的探索。

但是，目前我國還沒有制定專門涉及失地農(nóng)民社會保障方面的法律法規(guī)，即使一些地方政府出臺了關(guān)于失地農(nóng)民養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保險等方面的規(guī)定，由于其條例、規(guī)章效力較低，其覆蓋面過窄，并不能全面有效地保護(hù)失地農(nóng)民的基本生活及長遠(yuǎn)生計，失地農(nóng)民仍無法享受與城市居民同樣的社會保障。他們在城市中仍然受到種種不平等待遇，甚至被歧視，生活極不穩(wěn)定，無法抵御失去土地給他們帶來的各種生活風(fēng)險，真正成了所謂的“種田無地、就業(yè)無崗、保障無份、創(chuàng)業(yè)無本”的“四無農(nóng)民”。

我國失地農(nóng)民社會保障存在的問題

征地補(bǔ)償范圍過于狹窄、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低。依據(jù)我國《土地管理法》的規(guī)定，征收農(nóng)村土地的補(bǔ)償費用包括土地補(bǔ)償費、安置補(bǔ)助費、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費等四個部分，然而，實踐表明，現(xiàn)行征地補(bǔ)償范圍過于狹窄，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和水平明顯偏低，因為此補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)僅僅是以按種植糧食作物的年產(chǎn)值來計算的，沒有考慮到部分地區(qū)被征用的土地絕大部分是種植經(jīng)濟(jì)效益較高的花卉、苗木、蔬菜等經(jīng)濟(jì)作物，也沒有考慮到失地農(nóng)民的就業(yè)與發(fā)展已從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)到了非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，以及社會保障由農(nóng)村傳統(tǒng)的土地保障轉(zhuǎn)向了現(xiàn)代社會保障制度等實際變化。

征地補(bǔ)償管理費混亂、分配不合理。土地征收補(bǔ)償是征地過程中的關(guān)鍵問題，但由于相關(guān)法律規(guī)定不清和土地產(chǎn)權(quán)界定模糊，導(dǎo)致征地補(bǔ)償費管理和分配沒有一個統(tǒng)一規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體、失地農(nóng)民之間缺乏具體可操作的統(tǒng)一分配辦法，結(jié)果造成征地補(bǔ)償費管理混亂、分配不合理；同時，在征地過程中，參加征地談判的主體一般是政府部門、開發(fā)商和村集體，而失地農(nóng)民卻被排斥在征地談判之外，沒有知情權(quán)、協(xié)商權(quán)、參與權(quán)和決定權(quán)，從而導(dǎo)致土地補(bǔ)償費分配不透明，普遍存在暗箱操作和尋租現(xiàn)象；再加上對征地補(bǔ)償費缺乏嚴(yán)格的監(jiān)督管理，還存在貪污、挪用和拖欠補(bǔ)償費現(xiàn)象，失地農(nóng)民實際得到的補(bǔ)償很少。

城鄉(xiāng)二元體制的制度性排斥。我國實行的城鄉(xiāng)二元體制是阻礙失地農(nóng)民社會保障問題解決的制度。城鄉(xiāng)二元體制以嚴(yán)格限制農(nóng)村人口向城市流動、農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)變的戶籍制度為特點，在義務(wù)教育、勞動就業(yè)、戶籍管理、社會保障等方面構(gòu)建了城鄉(xiāng)之間難以逾越的屏障。①在城鄉(xiāng)二元體制下，我國建立的社會保障體系也明顯體現(xiàn)了二元性，城市居民可以享受到醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)、生育、工傷等社會保障，而失地農(nóng)民卻無法享受與城市居民同等的待遇，被排斥在社會保障制度安排之外。

構(gòu)建我國失地農(nóng)民社會保障體系的路徑選擇

構(gòu)建我國失地農(nóng)民社會保障體系是一項長期復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必須統(tǒng)籌把握，切實保護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)益，確保失地農(nóng)民生計可持續(xù)發(fā)展。

完善相關(guān)法律法規(guī)，保障失地農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營權(quán)。第一，明確農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，確保農(nóng)民的土地所有權(quán)主體地位。由于相關(guān)法律對土地產(chǎn)權(quán)主體的規(guī)定不明確、界定模糊，嚴(yán)重侵犯了失地農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營權(quán)。為切實保護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)益，國家應(yīng)加快土地流轉(zhuǎn)立法，明確集體土地產(chǎn)權(quán)歸屬，確定其所有權(quán)的主體，明確其產(chǎn)權(quán)關(guān)系，改變集體土地產(chǎn)權(quán)界定模糊不清的狀況。為此，國家要完善和修改《土地管理法》和《物權(quán)法》等相關(guān)法律及其配套制度，確定土地產(chǎn)權(quán)的一元屬性，明確集體土地所有權(quán)的主體為村民委員會范圍內(nèi)的全體農(nóng)民共同所有，即確定農(nóng)民的土地所有權(quán)主體地位，確保農(nóng)民對土地的占有權(quán)、使用權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)等，以此來保障失地農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營權(quán)。

第二，明確界定“公共利益”，縮小征地范圍，規(guī)范政府的征地行為。由于相關(guān)法律對“公共利益”的規(guī)定不明確，界定模糊化，導(dǎo)致政府部門泛化“公共利益”，給亂征、濫征農(nóng)村土地提供了便利，嚴(yán)重侵犯了失地農(nóng)民的合法權(quán)益。為此，國家應(yīng)完善和修改《憲法》和《土地管理法》等法律法規(guī)中的相關(guān)條款，對“公共利益”的內(nèi)涵和外延作出明確具體界定，可以采取概括式與列舉式相結(jié)合的辦法明確界定“公共利益”的范圍，嚴(yán)格區(qū)分經(jīng)營性用地和公益性用地的征地范圍；對于公益性用地實行征收，但應(yīng)提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，而對于經(jīng)營性用地，只能通過市場途徑來解決。禁止任何組織和個人披著公共利益的外衣征用經(jīng)營性用地，侵犯失地農(nóng)民的合法權(quán)益。

完善征地補(bǔ)償制度和土地征用程序，保障失地農(nóng)民土地收益權(quán)。第一，建立公平合理的土地征收補(bǔ)償制度。征地補(bǔ)償是征地過程中的關(guān)鍵問題。尋求失地農(nóng)民、征用土地主體和政府部門之間最佳的利益結(jié)合點，建立完善公平合理的土地征收補(bǔ)償制度，是保障失地農(nóng)民合法權(quán)益的關(guān)鍵。因此，應(yīng)該盡快制定相應(yīng)的法律法規(guī)和征地補(bǔ)償分配的條例和細(xì)則，確定征地補(bǔ)償受益主體，明確征地補(bǔ)償?shù)臍w屬和運用。制定具有強(qiáng)制效力的條例和細(xì)則來規(guī)范分配行為，確保征地補(bǔ)償費足額及時分配到失地農(nóng)民手中。建立有效的社會監(jiān)督機(jī)制，對貪污、挪用、拖欠征地補(bǔ)償費的相關(guān)責(zé)任人要依法追究，嚴(yán)肅處理。

第二，健全和規(guī)范土地征用程序，增加其公開性和公正性。程序公正決定結(jié)果公正?！皼]有程序保障的地方，不會有真正的權(quán)利保障”，“為求客觀、理性、公正的決定起見，必須有程序法規(guī)制”②。因此，健全和規(guī)范土地征用程序，增強(qiáng)其公開性和公正性是完善土地征用制度和保障失地農(nóng)民權(quán)益的重要措施。為此，必須完善和修改相關(guān)法律法規(guī)，建立土地征用的公告制度、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)聽證制度和征地補(bǔ)償爭議司法救濟(jì)制度，健全和規(guī)范具有可操作性的土地征用程序，確保征地過程的公開性和群眾性，切實保證失地農(nóng)民對征地過程依法享有知情權(quán)、協(xié)商權(quán)、參與權(quán)和司法救濟(jì)權(quán)。

建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的失地農(nóng)民社會保障體系。這是保障失地農(nóng)民合法權(quán)益的重要途徑。因此，必須徹底打破我國現(xiàn)有的城鄉(xiāng)二元體制，為失地農(nóng)民建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障體系，而這一體系主要內(nèi)容包括社會保障基金的籌集方式、社會保障基金的監(jiān)管與運營以及社會保障的內(nèi)容等方面。具體思路如下：一是建立失地農(nóng)民社會保障基金。積極開展靈活多樣化的籌資方式來籌集社會保障基金，其資金來源可以包括政府的社會保障基金、部分土地補(bǔ)償安置費用以及土地征用的部分增值收益。政府部門可以充分利用該項基金，保證失地農(nóng)民的就業(yè)保障、養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障和最低生活保障等。二是明確失地農(nóng)民社會保障的內(nèi)容。首先，要建立適當(dāng)水平的失地農(nóng)民最低生活保障制度，保證失地農(nóng)民的“生有所靠”；其次，要建立有差別、多層次的失地農(nóng)民社會養(yǎng)老保險制度，保證失地農(nóng)民“老有所養(yǎng)”；再次，要建立多元化、多樣化的失地農(nóng)民醫(yī)療保障制度，保證失地農(nóng)民“病有所醫(yī)”。

建立失地農(nóng)民就業(yè)安置制度與再就業(yè)培訓(xùn)保障機(jī)制。針對失地農(nóng)民就業(yè)難現(xiàn)狀，必須建立健全就業(yè)安置制度與再就業(yè)培訓(xùn)保障機(jī)制，為失地農(nóng)民拓寬就業(yè)途徑。為此，首先，政府部門要積極創(chuàng)造條件，廢除失地農(nóng)民在城市的就業(yè)限制，消除就業(yè)歧視，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的勞動力就業(yè)市場，積極開發(fā)就業(yè)崗位，拓展勞務(wù)輸出，緩解失地農(nóng)民就業(yè)市場的供需矛盾，鼓勵和支持失地農(nóng)民通過自主創(chuàng)業(yè)來實現(xiàn)就業(yè)，并在政策、稅收、貸款等方面給予優(yōu)惠政策；其次，建立完善城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的失地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)保障機(jī)制，強(qiáng)化對其就業(yè)技能培訓(xùn)政策和資金的投入力度。③

建立失地農(nóng)民法律援助制度。法律援助制度的實質(zhì)就是國家為一些弱勢群體的當(dāng)事人提供減、免費用的法律服務(wù)。應(yīng)為失地農(nóng)民建立法律援助制度，及時為他們提供法律援助，強(qiáng)化失地農(nóng)民合法權(quán)益的法律保障。通過建立完善的法律援助制度，明確法律救助的內(nèi)容和程序，確保失地農(nóng)民在其合法權(quán)益受到侵犯時尋求保障，暢通失地農(nóng)民權(quán)益救濟(jì)的訴求渠道，確保他們的合法權(quán)益能夠及時得到保護(hù)。

（作者單位：中國婦女發(fā)展基金會婦兒幫扶基金）

注釋

①陳：“失地農(nóng)民權(quán)益保障問題研究”，《湖北社會科學(xué)》，2011年第4期。

②楊海坤，黃學(xué)賢：《中國行政程序法典化》，北京：法律出版社，1999年，第46頁。