導(dǎo)語(yǔ)：如何才能寫(xiě)好一篇農(nóng)村宅基地確權(quán)法，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

[關(guān)鍵詞] 農(nóng)村宅基地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證；存在問(wèn)題；解決方法；不予發(fā)證情況。

中圖分類(lèi)號(hào)： G812 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A

一、宅基地使用權(quán)概述

宅基地是指農(nóng)村村民的住房、附屬用房（廚房、禽畜舍、廁所等）、沼氣池（或太陽(yáng)灶）和小庭院（或天井）用地，以及房前房后少量的綠化用地。宅基地使用權(quán)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員依法享有的在農(nóng)民集體所有的土地上建造個(gè)人住宅的權(quán)利。根據(jù)我國(guó)物權(quán)法的規(guī)定，宅基地使用權(quán)人依法對(duì)集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施。宅基地使用權(quán)范圍一般包括居住生活用地;四旁綠化用地;其他生活服務(wù)設(shè)施用地。即一家一戶(hù)的農(nóng)戶(hù)居住生活的庭院用地。

二、宅基地使用權(quán)的特征：

(1)宅基地使用權(quán)的主體只能是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員。城鎮(zhèn)居民不得購(gòu)置宅基地，除非其依法將戶(hù)口遷入該集體經(jīng)濟(jì)組織。

(2)宅基地使用權(quán)的用途僅限于村民建造個(gè)人住宅。個(gè)人住宅包括住房以及與村民居住生活有關(guān)的附屬設(shè)施，如廚房、院墻等。

(3)宅基地使用權(quán)實(shí)行嚴(yán)格的“一戶(hù)一宅”制。根據(jù)土地管理法的規(guī)定，農(nóng)村村民一戶(hù)只能擁有一處宅基地，其面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村村民建住宅，應(yīng)符合鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃，并盡量使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地。農(nóng)村村民住宅用地，經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審核，由縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)，但如果涉及占用農(nóng)用地的，應(yīng)依照土地管理法的有關(guān)規(guī)定辦理審批手續(xù)。農(nóng)村村民出賣(mài)、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)。

(4)福利性：宅基地的初始取得是無(wú)償?shù)?/p>

1、宅基地問(wèn)題是怎么來(lái)的一般而言，住宅與土地是不可分割的，作為公民的私財(cái)，可以繼承、轉(zhuǎn)讓和買(mǎi)賣(mài)?！罢亍眲t是一個(gè)“中國(guó)特色”問(wèn)題。

2、經(jīng)過(guò)“”，建立了農(nóng)民私人所有的土地制度，大部分地區(qū)的農(nóng)民領(lǐng)取了《中華人民共和國(guó)房地權(quán)證書(shū)》。

3、經(jīng)過(guò)社會(huì)主義改造，農(nóng)村土地依然是農(nóng)民私有，但由集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，農(nóng)民的宅基地則依然由農(nóng)民保留所有權(quán)和處分權(quán)。

4、經(jīng)過(guò)“”運(yùn)動(dòng)，確立了農(nóng)村土地集體所有制，農(nóng)民宅基地也歸集體所有，農(nóng)民只對(duì)宅基地享有使用權(quán)，并且不能出租、買(mǎi)賣(mài)等。

5、改革開(kāi)放以后，繼續(xù)堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制，僅允許宅基地使用權(quán)人出租、出賣(mài)地上建筑物。可見(jiàn)宅基地并不只是一個(gè)單純的財(cái)產(chǎn)問(wèn)題，本質(zhì)上是中國(guó)社會(huì)變遷的反映。

三、農(nóng)村宅基地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作中存在的問(wèn)題和解決方法

1、對(duì)于已取得土地證書(shū)的宅基地面積如何確定？解決方法是：對(duì)其宗地進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，已發(fā)證面積與調(diào)查核實(shí)面積出入不大的，收回并注銷(xiāo)原有土地使用證與原土地登記發(fā)證資料一并歸檔，按照實(shí)際調(diào)查核實(shí)面積重新?lián)Q發(fā)土地使用證。已發(fā)證面積與調(diào)查核實(shí)面積出入較大的，沒(méi)有超過(guò)已發(fā)證面積的，按原證書(shū)面積確定合法面積，超過(guò)330平方米的，合法面積按330平方米確定，收回并注銷(xiāo)原土地使用證與原土地登記發(fā)證資料一并歸檔，換發(fā)土地使用證，超過(guò)部分按臨時(shí)用地處理，宗地圖按實(shí)際調(diào)查核實(shí)現(xiàn)狀繪制，在宗地圖上標(biāo)注合法用地范圍及合法用地面積，同時(shí)在土地登記簿和土地權(quán)利證書(shū)記事欄內(nèi)注明超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)的面積；

2、對(duì)已經(jīng)取得土地使用權(quán)批準(zhǔn)手續(xù)沒(méi)有頒發(fā)過(guò)土地使用證書(shū)的宅基地面積如何確定？解決方法是：按批準(zhǔn)面積確定合法面積，超占部分按臨時(shí)用地處理，宗地圖按實(shí)際調(diào)查核實(shí)現(xiàn)狀繪制，在宗地圖上標(biāo)注合法用地范圍及合法用地面積，同時(shí)在土地登記簿和土地權(quán)利證書(shū)記事欄內(nèi)注明超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)的面積；

3、農(nóng)村違法宅基地如何處理？解決方法是：違法宅基地必須依法依規(guī)處理后方可登記。對(duì)于違法宅基地，應(yīng)當(dāng)查明土地歷史使用情況和現(xiàn)狀，對(duì)符合土地利用總體規(guī)劃與村鎮(zhèn)規(guī)劃以及有關(guān)用地政策的，依法補(bǔ)辦用地批準(zhǔn)手續(xù)后，進(jìn)行登記發(fā)證；

4、未經(jīng)依法審批的宅基地使用權(quán)的宅基地面積如何確定？解決方法是：以農(nóng)村村民建房占用宅基地的時(shí)間為依據(jù)登記的面積按下列方法確定：

1982年2月13日《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》實(shí)施前，農(nóng)村村民建房占用的宅基地，在《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》實(shí)施后至今未擴(kuò)大用地面積，符合現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃的，由村委會(huì)出具宅基地使用情況和現(xiàn)狀的證明并張榜公告30天無(wú)異議，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，報(bào)縣級(jí)人民政府審定后，可以按實(shí)際使用面積確權(quán)登記。

1982年2月13日《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》實(shí)施起至1986年12月31日，農(nóng)村村民超過(guò)批準(zhǔn)面積的宅基地，符合現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃且當(dāng)時(shí)已按國(guó)家和地方有關(guān)規(guī)定作出處理的，可以按實(shí)際使用面積確權(quán)登記。

1987年1月1日《土地管理法》實(shí)施后，按照實(shí)際批準(zhǔn)面積確權(quán)登記，超占部分按臨時(shí)用地處理，宗地圖按實(shí)際調(diào)查核實(shí)現(xiàn)狀繪制，在宗地圖上標(biāo)注合法用地范圍及合法用地面積，同時(shí)在土地登記簿和土地權(quán)利證書(shū)記事欄內(nèi)注明超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)的面積。

5、合法面積怎么劃定（房屋前后左右數(shù)怎么定）？解決方法是：（1）、有原土地證和審批件，能找到準(zhǔn)確位置的，按原土地證和審批件劃定；（2）、找不到準(zhǔn)確位置的，只標(biāo)出宅基地面積和超出部分面積是多少，前后左右數(shù)不具體劃定；

6、戶(hù)口不在本村，不是本村村民的如何辦理土地登記？解決方法是農(nóng)業(yè)戶(hù)的，在原戶(hù)口所在地村出無(wú)宅基地證明后，可以發(fā)證；

7、非農(nóng)業(yè)戶(hù)如何辦理土地登記？解決方法是農(nóng)村村民轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶(hù)口居民（含華僑），原在農(nóng)村合法取得的宅基地，地上房屋產(chǎn)權(quán)沒(méi)有變化的，經(jīng)村委會(huì)出具證明并張榜公告30天無(wú)異議的，可依法辦理土地登記，并在土地登記簿、集體土地使用證記事欄注記“該權(quán)利人為非本農(nóng)民集體成員”。城鎮(zhèn)職工買(mǎi)農(nóng)村房的不予發(fā)證，但得統(tǒng)計(jì)出具體哪戶(hù)。

8、一戶(hù)多宅的如何辦理土地登記？解決方法是：（1）、一戶(hù)村民兩處宅基地面積合并，沒(méi)有超過(guò)規(guī)定面積標(biāo)準(zhǔn)的，可予以登記。（2）、已擁有一處宅基地的本農(nóng)民集體成員的農(nóng)村或城鎮(zhèn)居民，因繼承房屋占用農(nóng)村宅基地的，可按規(guī)定登記發(fā)證，在《集體土地使用證》記事欄應(yīng)注明“該權(quán)利人為本農(nóng)民集體原成員住宅的合法繼承人”；

9、樓房有集體土地建設(shè)用地使用證或宅基地批準(zhǔn)書(shū)，但二層以上未審批的如何辦理土地登記？解決方法是補(bǔ)辦二層以上審批手續(xù)后，再登記發(fā)證；

10、變更的如何辦理土地登記？解決方法是：能變更的變更后登記發(fā)證，不能變更的擱置；

11、非本農(nóng)民集體的農(nóng)民異地建房的如何處理？解決方法是：非本農(nóng)民集體的農(nóng)民，因地質(zhì)災(zāi)害防治、新農(nóng)村建設(shè)、移民安置等集中遷建，在符合當(dāng)?shù)匾?guī)劃的前提下，經(jīng)本農(nóng)民集體大多數(shù)成員同意并經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)異地建房的，可按規(guī)定確權(quán)登記發(fā)證；

12、沒(méi)有權(quán)屬來(lái)源證明的宅基地如何處理？解決方法是：對(duì)于沒(méi)有權(quán)屬來(lái)源證明的宅基地，應(yīng)當(dāng)查明土地歷史使用情況和現(xiàn)狀，由村委會(huì)出具證明并公告30天無(wú)異議，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，報(bào)縣級(jí)人民政府審定，屬于合法使用的，確定宅基地使用權(quán)；

四、不予登記或暫緩登記的情況

（一）、涉及下列情況之一的，不予登記

1、土地權(quán)屬爭(zhēng)議未解決的；

2、土地違法違規(guī)行為尚未處理或正在處理的；

3、未按合同約定付清全部土地價(jià)款的；

4、按土地價(jià)款繳納比例分割申請(qǐng)登記的；

5、申請(qǐng)登記的土地權(quán)利超過(guò)規(guī)定期限的；

6、無(wú)合法用地批準(zhǔn)等土地登記申請(qǐng)要件的；

7、違反規(guī)劃改變土地用途的；

8、除上述農(nóng)村一戶(hù)多宅問(wèn)題的處理兩種方式以外，農(nóng)村村民一戶(hù)申請(qǐng)第二宗宅基地登記的；

9、將原住宅出售、出租、贈(zèng)與或改作生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)用途，申請(qǐng)其他宅基地使用權(quán)登記的；

10、法律法規(guī)規(guī)定的其他情形。

（二）、涉及下列情形之一的，暫緩登記

1、農(nóng)村村民經(jīng)批準(zhǔn)取得新宅基地，原宅基地應(yīng)退而未退的；

2、政府依法實(shí)施規(guī)劃被列入拆遷，合村并點(diǎn)或增減掛鉤范圍的村莊；

3、空閑或房屋坍陷、拆除兩年以上未恢復(fù)使用的。

不予登記或暫緩登記的，應(yīng)當(dāng)書(shū)面告知申請(qǐng)人其理由

篇2

關(guān)鍵詞：宅基地使用權(quán) 流轉(zhuǎn) 問(wèn)題 對(duì)策

目前我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的成因分析

（一）受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)的影響

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和城市化進(jìn)程的大力推進(jìn)，農(nóng)村的耕地逐步減少，加之農(nóng)民的收益甚微和我國(guó)目前農(nóng)民社會(huì)保障制度不健全情況下，許多農(nóng)民將自己住房的一部分用來(lái)出租獲取租金。農(nóng)民通過(guò)宅基地流轉(zhuǎn)的方式為有效利用農(nóng)村的閑置土地，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民收入，提高農(nóng)民生活水平發(fā)揮重要的作用。

（二）受農(nóng)民進(jìn)城發(fā)展需要的影響

改革開(kāi)放30年來(lái)，隨著大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工的影響，我國(guó)的城市化進(jìn)程發(fā)展迅速，而城市各方面的優(yōu)越條件使得進(jìn)城農(nóng)民大多不愿再回到農(nóng)村，而想在城市發(fā)展并定居，然而城市的高額房?jī)r(jià)卻是其存留產(chǎn)生的最大障礙，于是想在城市定居的農(nóng)民就把閑置在農(nóng)村的房屋及土地出售或轉(zhuǎn)讓來(lái)緩解進(jìn)城發(fā)展所需的資金困難。

（三）受城市退休人員休閑養(yǎng)老需求的影響

很多市民厭煩了喧鬧的城市生活在其退休以后則向往農(nóng)村的田園風(fēng)光。在退休后城市居民想在農(nóng)村購(gòu)買(mǎi)一套住宅用作休假和養(yǎng)老。在這種情況下買(mǎi)賣(mài)雙方形成了利益互補(bǔ)，達(dá)成買(mǎi)賣(mài)宅基地使用權(quán)的協(xié)議。

目前我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的問(wèn)題

（一）法律法規(guī)不完善且有關(guān)規(guī)定滯后

一是關(guān)于農(nóng)民宅基地管理的法律法規(guī)數(shù)量少，且效力層次低，宅基地管理在很大程度上依靠規(guī)范性文件和地方政策調(diào)整。目前我國(guó)還沒(méi)有一部調(diào)整農(nóng)村房屋和土地方面的民事法律。近年來(lái)，一些地方雖然制定了相關(guān)的宅基地管理辦法，但由于各地宅基地管理政策內(nèi)容上的不統(tǒng)一，且有的地方管理辦法不夠規(guī)范，加上各地管理力度上的差異，宅基地管理效果差異很大。2004年11月國(guó)土資源部雖出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見(jiàn)》，但以部門(mén)意見(jiàn)的形式出臺(tái)，法律效力低。與立法較為完備的城市房地產(chǎn)管理相比，農(nóng)村宅基地管理方面的立法滯后，不僅存在大量的法律真空，而且內(nèi)容比較粗淺。

二是我國(guó)的《物權(quán)法》僅在第十三章專(zhuān)門(mén)對(duì)宅基地使用權(quán)作了規(guī)定，但只有四個(gè)條文，相對(duì)比較簡(jiǎn)單。從第153條（宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓?zhuān)m用土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定。）、第155條（已經(jīng)登記的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓或者消滅的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)辦理變更登記或者注銷(xiāo)登記。）的規(guī)定來(lái)看，《物權(quán)法》并未禁止宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，這和以前草案中“禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地”的規(guī)定形成鮮明對(duì)比，這一規(guī)定明顯為制度的變革留出了一定的法律空間。但從《土地管理法》第62條（農(nóng)村村民一戶(hù)只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村村民出賣(mài)、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)。）、第63條（農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。）的規(guī)定來(lái)看，又是明顯禁止宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的。在合法流轉(zhuǎn)無(wú)法進(jìn)行的情況下，農(nóng)村宅基地和住宅的非法交易禁而不止，交易數(shù)量日益增多。這充分說(shuō)明當(dāng)前有關(guān)宅基地的法規(guī)政策己很難滿(mǎn)足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，宅基地流轉(zhuǎn)將呈不斷上升的趨勢(shì)。如果法律不加以系統(tǒng)規(guī)定，必定會(huì)引起各種糾紛，影響社會(huì)主義新農(nóng)村的進(jìn)程和我國(guó)的社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)。

（二）宅基地的市場(chǎng)流轉(zhuǎn)面臨體制性障礙

由于有關(guān)流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)滯后，對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)的條件、范圍、方式、期限、收益分配及流轉(zhuǎn)后土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系調(diào)整等方面缺乏規(guī)范和指導(dǎo)，大量宅基地私下流轉(zhuǎn)，擾亂了土地市場(chǎng)的正常秩序；宅基地隱形交易加劇了土地權(quán)屬混亂和產(chǎn)權(quán)糾紛。突出的表現(xiàn)為：當(dāng)有關(guān)的宅基地、房屋碰到征地、拆遷補(bǔ)償時(shí)，由于缺乏宅基地使用權(quán)和農(nóng)村房屋的強(qiáng)制登記制度，轉(zhuǎn)讓方憑建房申請(qǐng)表和審批機(jī)關(guān)的審批文件，仍向有關(guān)拆遷部門(mén)主張征地的補(bǔ)償費(fèi)用，糾紛便由此而生。有時(shí)賣(mài)方在城里生活困難，回村里再要批地；有時(shí)勢(shì)力強(qiáng)大的村落強(qiáng)行收回已被村民賣(mài)掉的宅基地，買(mǎi)方損失嚴(yán)重。這些糾紛一旦起訴到法院，法院在調(diào)解無(wú)果的情況下，只能按法律規(guī)定來(lái)判，對(duì)買(mǎi)方不利。由此更易導(dǎo)致矛盾激化，甚至?xí)劤芍卮蟀讣?，影響農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。

（三）宅基地使用權(quán)證發(fā)放需要規(guī)范

與《土地管理法》等法律法規(guī)一樣，宅基地使用權(quán)的登記發(fā)放程序仍未明確規(guī)定。在我國(guó)的大部分農(nóng)村地區(qū)存在著宅基地使用權(quán)證發(fā)放滯后的情況，這一狀況既不利于農(nóng)民明細(xì)產(chǎn)權(quán)，依法保護(hù)自己的宅基地使用權(quán)，也不利于宅基地建檔造冊(cè)影響土地管理部門(mén)對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)的監(jiān)管，同時(shí)也是宅基地在流轉(zhuǎn)過(guò)程中造成農(nóng)村宅基地糾紛發(fā)生的潛在隱患。

（四）審批管理不嚴(yán)

盡管《土地管理法》對(duì)宅基地的劃撥實(shí)行嚴(yán)格的審批制，要經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府審核，并最終由縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)，其目的在于加強(qiáng)政府對(duì)于土地資源保護(hù)和利用的監(jiān)督管理。但實(shí)踐中宅基地的具體分配基本上是由村干部把握大權(quán)，很多地方的宅基地管理村級(jí)民主程度較差，一些地方的村委會(huì)或村干部不經(jīng)過(guò)村民會(huì)議，自己行駛宅基地報(bào)批決定權(quán)，村干部濫用職權(quán)、以權(quán)謀私、越權(quán)劃撥的現(xiàn)象嚴(yán)重。原因在于，現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)村級(jí)基層組織在宅基地管理中的權(quán)責(zé)缺乏明確界定，農(nóng)村法制教育宣傳措施缺乏有效性和針對(duì)性，村委會(huì)和村干部依法管理的責(zé)任不明確，對(duì)超標(biāo)用地、宅基地流轉(zhuǎn)、亂建亂蓋等違法使用宅基地放任不管，造成集體土地權(quán)益的損害。在農(nóng)村宅基地使用權(quán)的管理中，房地產(chǎn)及其產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍管理至今不明，導(dǎo)致許多地方一戶(hù)多宅、超面積住宅、違法建房、占地建房等現(xiàn)象普遍。

完善我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律思考

（一）加強(qiáng)立法并規(guī)范宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)

《物權(quán)法》作為規(guī)范財(cái)產(chǎn)關(guān)系的基本法，不可能對(duì)每個(gè)制度都作出詳細(xì)的規(guī)定?！段餀?quán)法》對(duì)宅基地使用權(quán)規(guī)定比較原則，即對(duì)宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓?zhuān)m用土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定。因此應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)宅基地立法體系建設(shè)，規(guī)范宅基地管理。針對(duì)目前宅基地管理方面的立法滯后且法律效力低，以及新形勢(shì)下出現(xiàn)的一些新情況新問(wèn)題，應(yīng)加強(qiáng)宅基地立法體系建設(shè)，盡快出臺(tái)《農(nóng)村宅基地管理辦法》、《集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理辦法》及《土地登記條例》等，明晰宅基地產(chǎn)權(quán)，明確宅基地流轉(zhuǎn)、收益分配及宅基地登記發(fā)證等問(wèn)題。對(duì)宅基地使用權(quán)的取得、行使、轉(zhuǎn)讓?zhuān)ㄞD(zhuǎn)讓條件、范圍、方式、期限、收益分配及轉(zhuǎn)讓后土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的調(diào)整等）和法律責(zé)任等方面作出明確規(guī)定，形成一整套規(guī)范的宅基地使用權(quán)管理制度。

（二）建立農(nóng)民宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度

現(xiàn)行有關(guān)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)僅限定為村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織之間，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地，這種規(guī)定基本禁止了宅基地使用權(quán)以及農(nóng)宅的流轉(zhuǎn)，不利于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展和建立資源節(jié)約型社會(huì)的原則。據(jù)專(zhuān)家估計(jì)，到2020年，我國(guó)城鎮(zhèn)居民總數(shù)要增長(zhǎng)3億人以上，同時(shí)，每年將有1500萬(wàn)農(nóng)民進(jìn)城成為城市居民。這種趨勢(shì)將引致不斷增加的非農(nóng)建設(shè)用地需求。

與此同時(shí)，大量農(nóng)民進(jìn)城將導(dǎo)致空置住宅的不斷增加。在合理的宅基地流轉(zhuǎn)制度下，農(nóng)民進(jìn)城后宅基地將會(huì)成為農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地市場(chǎng)的重要客體，這一市場(chǎng)的建立和完善，將促進(jìn)城市化進(jìn)程，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化。建立農(nóng)民宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，參照土地承包權(quán)的改革方向，調(diào)整農(nóng)村宅基地的產(chǎn)權(quán)設(shè)置。確定每一塊現(xiàn)狀宅基地的長(zhǎng)期使用者并依據(jù)規(guī)劃新增或者縮并宅基地面積。允許農(nóng)村宅基地在城鄉(xiāng)居民內(nèi)自由流轉(zhuǎn)，打破城鄉(xiāng)二元分割的土地利用機(jī)制。進(jìn)一步開(kāi)展長(zhǎng)三角、珠三角、環(huán)渤海等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)帶周邊的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)研究，探索建立與農(nóng)村宅基地合法流轉(zhuǎn)相配套的財(cái)稅體制和集體土地產(chǎn)權(quán)制度等。

（三）建立合理的宅基地流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制

按照收益的初次分配基于產(chǎn)權(quán)的原則，宅基地流轉(zhuǎn)中地的流轉(zhuǎn)收益即絕對(duì)地租應(yīng)歸集體土地所有者，這需要建立地、房分別獨(dú)立核算體系。因國(guó)家投資的各類(lèi)公共基礎(chǔ)設(shè)施等產(chǎn)生的土地增值即級(jí)差地租I歸政府，但從鼓勵(lì)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)角度考慮，國(guó)家不宜直接收取，應(yīng)以不動(dòng)產(chǎn)稅、土地保有稅及土地流轉(zhuǎn)稅（土地交易稅）等稅收形式分享土地級(jí)差收益。這種分配方式有利于土地收益分配額度的量化。收益再次分配即級(jí)差地租Ⅱ應(yīng)歸宅基地使用權(quán)人。

（四）加強(qiáng)農(nóng)村宅基地清查和集體土地所有權(quán)確權(quán)

農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，宅基地的多少將直接給農(nóng)民帶來(lái)巨大的經(jīng)濟(jì)效益。為防止少數(shù)鄉(xiāng)、村干部利用職權(quán)多占宅基地，各地必須加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有農(nóng)村宅基地使用情況進(jìn)行徹底的清查，對(duì)手續(xù)齊全、符合法律規(guī)定的宅基地給予登記造冊(cè)，對(duì)不符合法律規(guī)定，多占、多用的宅基地則不予登記或按臨時(shí)用地予以處理。另外，根據(jù)法律規(guī)定，我國(guó)農(nóng)民集體所有土地也應(yīng)由縣級(jí)人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)證書(shū)，確認(rèn)所有權(quán)。當(dāng)前，可在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展的土地利用現(xiàn)狀更新調(diào)查之際，利用現(xiàn)有人、財(cái)、物資源，兼顧做好宅基地的清查和集體土地所有權(quán)確權(quán)的地籍調(diào)查工作。開(kāi)展對(duì)宅基地的清查和集體土地所有權(quán)的確權(quán)，可為農(nóng)村宅基地的有償使用和流轉(zhuǎn)打下良好基礎(chǔ)。

（五）建立農(nóng)村宅基地有期限與有償使用制度

《物權(quán)法》明確將宅基地使用權(quán)界定為一種用益物權(quán)。從理論上講，他物權(quán)的存在都是有期限的，無(wú)期限將造成只要房屋尚在則宅基地使用權(quán)就一直存在，一個(gè)農(nóng)民可能以繼承、受贈(zèng)等方式取得幾處房產(chǎn)，一直延續(xù)下去，這不利于節(jié)約土地，而建立起宅基地有期限使用制度就完全可以對(duì)期滿(mǎn)不再需要的宅基地使用權(quán)予以收回，避免浪費(fèi)土地。

參照城市國(guó)有土地上的住房土地使用權(quán)期限為70年的規(guī)定，農(nóng)村宅基地使用權(quán)的期眼也應(yīng)規(guī)定為70年，自農(nóng)民申請(qǐng)宅基地獲得批準(zhǔn)之日起計(jì)算，同時(shí)建立配套的一定條件下的農(nóng)村宅基地有償使用制度。具體表現(xiàn)為：農(nóng)民經(jīng)申請(qǐng)取得宅基地使用權(quán)的，在70年內(nèi)可以無(wú)償使用。70年屆滿(mǎn)后，該農(nóng)民或其家庭成員仍為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的，且只有一處宅基地的，該宅基地使用權(quán)自動(dòng)延長(zhǎng)70年；該農(nóng)民或其家庭成員不再是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的，則應(yīng)向集體經(jīng)濟(jì)組織交納宅基地使用費(fèi)后，可再次取得為期70年的宅基地使用權(quán)，如不交納宅基地使用費(fèi)的，則集體經(jīng)濟(jì)組織有權(quán)收回宅基地使用權(quán)。農(nóng)民轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)的，如受讓方為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，且無(wú)宅基地的，宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓?xiě)?yīng)為無(wú)償，受讓方享有剩余年份的宅基地使用權(quán)。轉(zhuǎn)讓方仍有權(quán)再次申請(qǐng)取得宅基地。通過(guò)繼承或受贈(zèng)與而取得農(nóng)村宅基地使用權(quán)的，參照上述構(gòu)想執(zhí)行。

參考文獻(xiàn)：

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關(guān)鍵詞：農(nóng)村；宅基地使用權(quán)；流轉(zhuǎn)；綜述

中圖分類(lèi)號(hào)：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2012）31-0030-02

農(nóng)村宅基地既是農(nóng)戶(hù)的居住和消費(fèi)場(chǎng)所，又是農(nóng)戶(hù)家庭經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)管理制度的調(diào)整，不僅直接關(guān)系到社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)、城鎮(zhèn)化建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤工作能否順利進(jìn)行，更關(guān)系到廣大農(nóng)民的切身利益，對(duì)于促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展、構(gòu)建和諧社會(huì)、維護(hù)國(guó)家政治穩(wěn)定也具有極其重要的意義。對(duì)此，國(guó)內(nèi)不少專(zhuān)家學(xué)者對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)及其流轉(zhuǎn)進(jìn)行了深入細(xì)致的研究?；诖耍韵略噺霓r(nóng)村宅基地及其使用權(quán)的內(nèi)涵、農(nóng)村宅基地使用權(quán)的制度、農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)以及規(guī)范農(nóng)村宅基地使用權(quán)的對(duì)策建議等方面進(jìn)行相關(guān)論述。

一、農(nóng)村宅基地及其使用權(quán)的內(nèi)涵

1.農(nóng)村宅基地的內(nèi)涵。趙俠（2008）認(rèn)為，農(nóng)村宅基地是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為滿(mǎn)足本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員的生產(chǎn)和生活需要而用于分配給其成員使用的住宅用地及附屬用地[1]。趙忠君（2010）認(rèn)為，農(nóng)村宅基地是指建了房屋、建過(guò)房屋但無(wú)上蓋物不能居住的土地以及準(zhǔn)備建房用的規(guī)劃地三種類(lèi)型[2]。

2.農(nóng)村宅基地使用權(quán)的內(nèi)涵。方金華（2008）認(rèn)為，農(nóng)村宅基地使用權(quán)是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員在依法取得的集體組織所有的宅基地上建造自有房屋及其附屬設(shè)施，并對(duì)宅基地享有的占有、使用和有限制處分的權(quán)利[3]。馬克敏（2003）認(rèn)為，農(nóng)村宅基地使用權(quán)不僅包括農(nóng)民宅基地使用權(quán)，而且還包括農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織房屋的土地使用權(quán)[4]。喻文莉（2011）認(rèn)為，宅基地使用權(quán)是國(guó)家為實(shí)現(xiàn)重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的歷史產(chǎn)物，它是以城鄉(xiāng)二元戶(hù)籍制為基礎(chǔ)，以限制城鄉(xiāng)人口流動(dòng)為初衷，以耕作為農(nóng)民的唯一謀生手段，以宅基地的生存保障為唯一功能而作出的一種制度安排[5]。

二、農(nóng)村宅基地使用權(quán)的制度研究

任中秀（2008）從物權(quán)制度的角度出發(fā)，認(rèn)為這項(xiàng)制度是在特定的歷史背景和條件中形成的一項(xiàng)本土制度。她認(rèn)為，允許宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)有利于維護(hù)立法的權(quán)威性，解決立法與現(xiàn)實(shí)的矛盾，促進(jìn)土地資源的合理利用以及解決農(nóng)民的融資問(wèn)題[6]。

呂軍書(shū)、馮琳（2011）從中國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村宅基地使用權(quán)法律制度的價(jià)值取向出發(fā)，得出了宅基地使用權(quán)具有身份性、無(wú)償性和限制性，其是以戶(hù)為單位行使宅基地使用權(quán)。他們認(rèn)為，在單一價(jià)值取向下現(xiàn)行農(nóng)村宅基地法律制度存在著大量土地閑置、隱形交易現(xiàn)象嚴(yán)重、農(nóng)民融資困難等問(wèn)題[7]。

付玥、梁丹輝（2008），李瑞記（2010）從中國(guó)當(dāng)前農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度的基本特征出發(fā)，認(rèn)為中國(guó)農(nóng)村宅基地的使用權(quán)存在著主體特定性、產(chǎn)權(quán)無(wú)償性、使用無(wú)期性、權(quán)能限制性四個(gè)特征[8～9]。

三、農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的研究

1.農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題。趙忠君（2010）認(rèn)為，中國(guó)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的主要問(wèn)題有法律制度不健全，缺乏明確的法律依據(jù)；集體所有權(quán)多級(jí)性阻礙了農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)；現(xiàn)行的宅基地制度和規(guī)定加劇了城鄉(xiāng)二元分割，居民與農(nóng)民不平等現(xiàn)象更加突出[2]。張淑臻（2009）認(rèn)為，現(xiàn)行宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度不能長(zhǎng)期承擔(dān)社會(huì)保障，不利于農(nóng)民融資，造成了隱形市場(chǎng)的存在，進(jìn)一步限制了城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展進(jìn)程[10]。

2.農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的制度。馬克敏（2003）認(rèn)為，農(nóng)民宅基地使用權(quán)制度不僅僅是民法問(wèn)題，而且它與中國(guó)憲法規(guī)定的土地基本制度相適應(yīng)。她認(rèn)為，應(yīng)該建立體現(xiàn)效率、符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的、面向21世紀(jì)的統(tǒng)一的宅基地使用權(quán)制度，同時(shí)又要注意到其與國(guó)有土地基地使用權(quán)的區(qū)別，照顧其特殊性[4]。黨建德（2010）提出要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的宅基地及房屋交易市場(chǎng)，讓農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)和住房所有權(quán)實(shí)行公開(kāi)競(jìng)價(jià)交易，逐步與城鎮(zhèn)地產(chǎn)市場(chǎng)體制接軌的農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度的創(chuàng)新思路[11]。

3.農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的模式。劉衛(wèi)柏、賀海波（2012）認(rèn)為，現(xiàn)階段中國(guó)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)主要有村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部和外部轉(zhuǎn)讓、農(nóng)戶(hù)主導(dǎo)自由租賃、地方政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)讓等模式[12]。

毛平（2011）將視角從物權(quán)法領(lǐng)域轉(zhuǎn)移至債權(quán)法領(lǐng)域，提出了農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的“法定租賃權(quán)”模式[13]。

4.農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的意義。王習(xí)明（2011）認(rèn)為，完善的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度可以有效地保障農(nóng)戶(hù)的合法權(quán)益，壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)土地的集約利用和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的統(tǒng)籌發(fā)展[14]。何玉婷（2007）認(rèn)為，農(nóng)村宅基地的合理有償流轉(zhuǎn)有利于農(nóng)村籌集發(fā)展資金，有利于土地生產(chǎn)要素流動(dòng)，有利于促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展[15]。

四、規(guī)范農(nóng)村宅基地使用權(quán)的對(duì)策

文維、游恒濤（2011）從法律層面的角度出發(fā)，認(rèn)為要完善中國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度，必須規(guī)范農(nóng)村宅基地使用權(quán)的確權(quán)機(jī)制，健全農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)規(guī)定，豐富農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的途徑，完善宅基地使用權(quán)的可繼承性[16]。

張淑臻（2009）指出，要完善宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，必須建立完善的農(nóng)村社會(huì)保障體系，統(tǒng)一宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)性和保障性，建立宅基地使用權(quán)有償、有期限制度，完善宅基地使用權(quán)登記制度[10]。

張長(zhǎng)春、王立芹等（2011）認(rèn)為，要完善農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，需要逐步放寬對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制，建立農(nóng)村宅基地收儲(chǔ)機(jī)制，明確宅基地流轉(zhuǎn)的范圍和條件，做好宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)配套服務(wù)[17]。

五、簡(jiǎn)要評(píng)述

目前國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)的研究主要集中于農(nóng)村宅基地使用權(quán)利用存在的問(wèn)題、農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)模式的探析、農(nóng)村宅基地整理復(fù)墾及農(nóng)村宅基地立法等方面。他們的研究拓寬了宅基地使用權(quán)的內(nèi)涵，深化了對(duì)宅基地使用權(quán)的認(rèn)識(shí)，具有重大的理論和實(shí)踐意義，同時(shí)對(duì)于進(jìn)一步完善宅基地使用權(quán)的相關(guān)法律和管理?xiàng)l例也具有極大的指導(dǎo)意義。但是已有的研究也存在不足，主要表現(xiàn)在如下方面：第一，對(duì)于農(nóng)村宅基地以及農(nóng)村宅基地使用權(quán)的內(nèi)涵還沒(méi)有一個(gè)確切的權(quán)威的定義；第二，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)存在的問(wèn)題進(jìn)行了翔實(shí)的研究，但對(duì)于出現(xiàn)這些問(wèn)題的深層次原因解讀的并不多；第三，在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的對(duì)策研究中多數(shù)學(xué)者集中在農(nóng)村宅基地使用權(quán)這個(gè)層面上，而對(duì)其他農(nóng)村的制度譬如與農(nóng)村宅基地息息相關(guān)的戶(hù)籍制度改革沒(méi)有太多提及；第四，系統(tǒng)性地探討農(nóng)村宅基地使用管理制度的改革問(wèn)題，尤其是將宅基地使用管理制度改革納入到城鎮(zhèn)化進(jìn)程和“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”發(fā)展階段所面臨的土地資源短缺、建設(shè)占用與耕地保護(hù)矛盾的框架之下，但是對(duì)于現(xiàn)階段農(nóng)民合法權(quán)益保障和財(cái)產(chǎn)性收益增加的研究成果并不多見(jiàn)?；诖?，立足于中國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的實(shí)際，從以上四個(gè)方面出發(fā)，有效地開(kāi)展系統(tǒng)性的理論創(chuàng)新研究，努力探索一套既能穩(wěn)定和強(qiáng)化農(nóng)村宅基地基本社會(huì)保障功能，又能確保土地要素保值增值，促進(jìn)土地集約利用、增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的農(nóng)村宅基地使用管理制度改革總體思路及其框架，對(duì)于國(guó)家相關(guān)部門(mén)進(jìn)行政策改革具有重要的理論價(jià)值和實(shí)踐指導(dǎo)意義。

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[15] 何玉婷.流轉(zhuǎn)：農(nóng)村宅基地的改革路向[J].法制與社會(huì)，2007，（3）.

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長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)有關(guān)房地產(chǎn)的法律法規(guī)關(guān)注的重點(diǎn)是城市房屋及土地的登記。對(duì)于農(nóng)村房屋及宅基地缺乏相關(guān)法規(guī)的規(guī)范。因此，農(nóng)村房屋及宅基地一直處于無(wú)法確權(quán)、不能交易的狀態(tài)。這對(duì)于明確農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，促進(jìn)農(nóng)村房屋及宅基地的正常流轉(zhuǎn)，以及城鄉(xiāng)房地產(chǎn)市場(chǎng)的一體化，無(wú)疑是最大的障礙。而要排除這個(gè)障礙，目前還存在很多問(wèn)題需要破解，一方面是制度體系的建立，包括法律層面、理論層面的健全與完善；另一方面是需要從實(shí)踐的角度去試點(diǎn)、去推進(jìn)。

當(dāng)前，在農(nóng)村房屋確權(quán)中還存在一些亟待解決的問(wèn)題。

一是農(nóng)村房屋及宅基地統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的缺失。相對(duì)于城市房屋而言，集體土地上的農(nóng)村房屋因長(zhǎng)久以來(lái)處于散亂建設(shè)的狀態(tài)，一戶(hù)多宅、違規(guī)建設(shè)等現(xiàn)象嚴(yán)重。因此，確認(rèn)合法合規(guī)的房屋及宅基地就是一項(xiàng)比較困難的工作。而且，全國(guó)范圍內(nèi)的農(nóng)村情況又千差萬(wàn)別，這就給農(nóng)房和宅基地的統(tǒng)計(jì)工作帶來(lái)了難度。但是，沒(méi)有基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，農(nóng)房登記確權(quán)無(wú)異于無(wú)本之木。

二是農(nóng)村房屋及宅基地登記確權(quán)法規(guī)體系的缺失。2008年頒布實(shí)施的《房屋登記辦法》中首次對(duì)集體土地上房屋的初始登記、變更登記、轉(zhuǎn)移登記等做出了規(guī)定。而在此之前，農(nóng)房登記基本處于法律規(guī)范的空白區(qū)域。關(guān)于集體土地的管理，除了為數(shù)不多的幾個(gè)國(guó)務(wù)院、國(guó)土資源部的文件之外，尚沒(méi)有法律規(guī)范層次的制度規(guī)范。這也就造成了農(nóng)房及宅基地確權(quán)登記的無(wú)法可依。

三是農(nóng)民房屋確權(quán)登記觀念淡薄。在我國(guó)這樣一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，自古以來(lái)農(nóng)村房屋就是世代相傳的家業(yè)。在大多數(shù)農(nóng)民的觀念里，自己居住或所有的房屋及宅基地理所當(dāng)然是自己的財(cái)產(chǎn)，為什么還需要確權(quán)登記？這種觀念影響了這項(xiàng)工作的推進(jìn)速度。為此，各級(jí)相關(guān)部門(mén)及媒體應(yīng)該積極引導(dǎo)農(nóng)民觀念的改變，主動(dòng)進(jìn)行房屋和宅基地的登記，以合法的方式保障自己的權(quán)利和利益。

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關(guān)鍵詞:農(nóng)村宅基地；產(chǎn)權(quán)制度；制度創(chuàng)新；河津市

中圖分類(lèi)號(hào)：D267.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：

Abstract: Due to the limitations of the current homestead's property right system,making inefficient use of the rural homestead. The phenomenon of "hollow villages","small property room","town and country amphibious land" has been seen in various places.For the defects of existing homestead's property right system, some big cities where exit obvious contradiction between people and land has made some attempts and explorations on the innovation of current homestead's property right system during rural homestead's remediation process. This research looks forwards to provide a reference for the reform of homestead property right system of small and medium-sized cities in the central region through the analysis of homestead's property right system innovation of Hejin City,Shanxi Province.

Keywords: rural homestead; property right system; system innovation

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速推進(jìn)，我國(guó)城鎮(zhèn)建設(shè)用地和農(nóng)村建設(shè)用地同時(shí)快速增長(zhǎng)，與此同時(shí)農(nóng)村出現(xiàn)宅基地大量閑置、“空心村”等現(xiàn)象，造成土地資源的浪費(fèi)，加劇了土地的供求矛盾。現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度限制宅基地的流轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)讓、抵押、出租等，使農(nóng)村土地不能得到合理配置，并且在實(shí)踐中農(nóng)民、農(nóng)民集體、地方政府為了追求各自的利益最大化經(jīng)常產(chǎn)生利益沖突。希望可以通過(guò)分析研究現(xiàn)行的宅基地產(chǎn)權(quán)制度，找到一條適合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求的制度變遷路徑。

1現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度分析

1.1現(xiàn)行農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度的特征

1.1.1宅基地屬于農(nóng)民集體所有，農(nóng)民集體擁有宅基地所有權(quán)、部分處分權(quán)和部分收益權(quán)。

1.1.2農(nóng)民無(wú)償取得宅基地使用權(quán)并且可以長(zhǎng)期使用，農(nóng)村宅基地具有社會(huì)保障性和福利性，取得面積符合規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和“一戶(hù)一宅”的原則，因宅基地使用權(quán)的放棄、自然災(zāi)害的原因、國(guó)家的征收和相關(guān)法律規(guī)定的原因，宅基地使用權(quán)消滅。

1.1.3農(nóng)民擁有占有權(quán)、使用權(quán)、部分處分權(quán)和部分收益權(quán)，宅基地使用權(quán)不得抵押，農(nóng)村住房可以在同一集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)流轉(zhuǎn)，城鎮(zhèn)居民不得購(gòu)買(mǎi)農(nóng)村宅基地，農(nóng)村宅基地不得用于商品住宅開(kāi)發(fā)。

1.2現(xiàn)行宅基地產(chǎn)權(quán)制度的缺陷

1.2.1相關(guān)法律的立法矛盾。根據(jù)《土地管理法》等相關(guān)法規(guī)，宅基地所用權(quán)歸農(nóng)民集體所有，農(nóng)民享有宅基地使用權(quán)，宅基地使用權(quán)不得抵押、轉(zhuǎn)讓、出租等，農(nóng)民只享有部分處分權(quán)和收益權(quán)。但《物權(quán)法》規(guī)定，宅基地使用權(quán)是一種用益物權(quán)，是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)，應(yīng)當(dāng)享有占用、使用和收益的權(quán)利，并且作為一種財(cái)產(chǎn)權(quán)，宅基地使用者應(yīng)當(dāng)享有直接支配并排除他人干擾的權(quán)利。[1]

1.2.2現(xiàn)行宅基地產(chǎn)權(quán)邊界模糊。宅基地所有權(quán)為農(nóng)民集體所有，而農(nóng)民集體包括村農(nóng)民、村內(nèi)農(nóng)民、鄉(xiāng)農(nóng)民集體，沒(méi)有明確指出哪級(jí)集體為宅基地所有權(quán)主體。農(nóng)民只有宅基地占用權(quán)、使用權(quán)，而收益權(quán)、處分權(quán)沒(méi)有明確界定，正是由于產(chǎn)權(quán)邊界的模糊性，使得宅基地產(chǎn)權(quán)不具有完整性和排他性，這是導(dǎo)致農(nóng)民的利益被侵占而引發(fā)沖突的主要原因。

1.3.3不適合土地集約利用及影響城鎮(zhèn)化進(jìn)程。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，大量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，很多農(nóng)民已經(jīng)融入城鎮(zhèn)生活，他們?cè)诔擎?zhèn)中占有使用了一定的土地，同時(shí)又擁有農(nóng)村宅基地形成“城鄉(xiāng)兩棲用地”現(xiàn)象。現(xiàn)行的宅基地產(chǎn)權(quán)制度限制宅基地流轉(zhuǎn)，出現(xiàn)城鎮(zhèn)發(fā)展缺少建設(shè)用地而農(nóng)村卻有大量閑置土地的局面，造成土地供求不均衡。

1.3.4與住房制度不協(xié)調(diào)。我國(guó)現(xiàn)在實(shí)行的是城鄉(xiāng)二元住房結(jié)構(gòu)，城市住房通過(guò)購(gòu)買(mǎi)國(guó)有土地建房擁有完整產(chǎn)權(quán)，在住房使用過(guò)程中可以自我居住,也可以出租、出售獲得資金。由于現(xiàn)行的宅基地產(chǎn)權(quán)制度，農(nóng)村住房通過(guò)無(wú)償劃撥土地建房擁有有限產(chǎn)權(quán)，所以在使用過(guò)程中只能自我居住，如果閑置形成“空心村”，如果出售則是“小產(chǎn)權(quán)房”。[2]

2農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度的創(chuàng)新及變遷路徑的探索

產(chǎn)權(quán)的功能主要有減少不確定性，使外部性?xún)?nèi)部化，約束產(chǎn)權(quán)主體經(jīng)濟(jì)行為，優(yōu)化資源配置，降低交易成本?，F(xiàn)行的宅基地產(chǎn)權(quán)明顯不具有完整的產(chǎn)權(quán)功能，不符合現(xiàn)在生產(chǎn)力發(fā)展的要求，必然會(huì)引起產(chǎn)權(quán)制度的變遷，在實(shí)踐中宅基地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新主要有兩種形式，一是農(nóng)民和農(nóng)民集體為追求利益而推動(dòng)的誘致性變遷，二是地方政府強(qiáng)制推行的制度創(chuàng)新。一些經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)率先對(duì)宅基地產(chǎn)權(quán)創(chuàng)新進(jìn)行了大膽嘗試和探索。

2.1宅基地有償申請(qǐng)取得及有償使用

對(duì)于優(yōu)良地段和區(qū)位較好的空閑地，在村集體組織下，有資格申請(qǐng)宅基地的農(nóng)戶(hù)通過(guò)公開(kāi)招、拍賣(mài)方式取得。有償使用是宅基地使用人每年需交納一定費(fèi)用，在山東德州最先進(jìn)行宅基地有償使用試點(diǎn)工作后，全國(guó)很多地區(qū)實(shí)行宅基地有償使用。到1993年，由于地方政府私自提高收費(fèi)金額和增設(shè)各種類(lèi)型的收費(fèi)渠道，引起各地抗議，中央出臺(tái)文件徹底明文禁止了農(nóng)村宅基地有償使用行為。[3]

2.2遷村并點(diǎn)、集中居住

遷村并點(diǎn)是將現(xiàn)有的規(guī)模小、用地大、基礎(chǔ)設(shè)施落后的自然村居民遷入擇點(diǎn)而建的中心村或集鎮(zhèn)，并將原住宅地還耕，[4]也有些地方將宅基地復(fù)墾后作為農(nóng)村建設(shè)用地安排他用。2000年國(guó)務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》（中發(fā)[2000]11號(hào)）指出，要通過(guò)挖潛、改造舊鎮(zhèn)區(qū)，積極開(kāi)展遷村并點(diǎn)，土地整理，開(kāi)發(fā)利用荒地和廢棄地，解決小城鎮(zhèn)的建設(shè)用地問(wèn)題。

篇6

[關(guān)鍵詞] 城鄉(xiāng) 房屋產(chǎn)權(quán) 一體化

一、前言

土地制度是國(guó)家的基本制度，土地產(chǎn)權(quán)涉及國(guó)家宏微觀經(jīng)濟(jì)各個(gè)層面。決定一國(guó)經(jīng)濟(jì)能否長(zhǎng)期持續(xù)增長(zhǎng)的關(guān)鍵在與是否能在產(chǎn)權(quán)明晰的基礎(chǔ)上，最大程度上的對(duì)產(chǎn)權(quán)的進(jìn)行保護(hù)。雖然在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型初期發(fā)揮了巨大作用，其貢獻(xiàn)是不可否認(rèn)的，但隨著改革轉(zhuǎn)型的日益深化，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)問(wèn)題凸現(xiàn)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)日益發(fā)展的今天，有的農(nóng)民走出生于斯、長(zhǎng)于斯的村莊，舉家遷移到遠(yuǎn)離家鄉(xiāng)的都市居住，他們?cè)谵r(nóng)村的住房就閑置下來(lái)，而農(nóng)村中的無(wú)房戶(hù)需要房屋居住生活。也有些城市居民為了追求田園生活，希望在農(nóng)村有一個(gè)綠色的家園。因此，在農(nóng)村特別是城鄉(xiāng)結(jié)合部，便出現(xiàn)了買(mǎi)賣(mài)農(nóng)村房屋的現(xiàn)象，部分農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)了房屋產(chǎn)權(quán)較為自由的流轉(zhuǎn)，甚至一些經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)正在進(jìn)行類(lèi)似的嘗試，并以此作為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化和農(nóng)村城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)。

二、城鄉(xiāng)房屋產(chǎn)權(quán)一體化管理的措施

1、實(shí)行宅基地收購(gòu)儲(chǔ)備制度

可以借鑒城鎮(zhèn)國(guó)有土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度，在農(nóng)村宅基地市場(chǎng)建立宅基地收購(gòu)儲(chǔ)備制度。農(nóng)村宅基地收購(gòu)儲(chǔ)備制度，即在保證耕地?cái)?shù)量不減少的情況下，對(duì)控制、等待出售或面積超標(biāo)的存量宅基地，由省、市政府統(tǒng)一收購(gòu)或沒(méi)收超標(biāo)部分，對(duì)其進(jìn)行整理或置換，整理出多余的宅基地，用于提供給農(nóng)村新出生人口，由省、市政府進(jìn)行宅基地的收購(gòu)儲(chǔ)備，可以從宏觀層面控制和協(xié)調(diào)各個(gè)市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的宅基地使用。宅基地?cái)?shù)量不增加，即新增宅基地?cái)?shù)量不超過(guò)土地年度使用計(jì)劃規(guī)定的指標(biāo)。若需求過(guò)大，可用整理出的存量宅基地予以彌補(bǔ)，若需求不足，可將多余的宅基地指標(biāo)轉(zhuǎn)為其他建設(shè)用地指標(biāo)，提高土地利用效率，增加集體經(jīng)濟(jì)組織收入。適度開(kāi)放宅基地二級(jí)市場(chǎng)，規(guī)范宅基地隱性流轉(zhuǎn)。二級(jí)市場(chǎng)為宅基地使用權(quán)到他物權(quán)的讓渡，主體范圍可擴(kuò)大為所有組織成員和城鎮(zhèn)居民。轉(zhuǎn)讓宅基地權(quán)利人直接對(duì)集體負(fù)責(zé)。農(nóng)民取得的住房私人產(chǎn)權(quán)(含宅基地使用權(quán))在第一次轉(zhuǎn)讓時(shí)，應(yīng)受到政策限制。農(nóng)民轉(zhuǎn)讓房產(chǎn)，必須戶(hù)內(nèi)人口全部同意，并規(guī)定轉(zhuǎn)讓房產(chǎn)后戶(hù)內(nèi)人口不得再申請(qǐng)宅基地(包括加入他人戶(hù)籍申請(qǐng)宅基地)，和城市居民一次只能享受一次政策性住房一樣。同時(shí)，明確規(guī)定農(nóng)民無(wú)其他固定住處的，不得轉(zhuǎn)讓農(nóng)村住房。因地制宜，逐步建議宅基地和房屋流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。

2、建立農(nóng)村宅基地使用權(quán)的強(qiáng)制登記制度

無(wú)論是城市居民的住房土地使用權(quán)，還是農(nóng)村居民的宅基地使用權(quán)，均關(guān)系到千家萬(wàn)戶(hù)的切身利益，公民住房的土地使用權(quán)，是在土地公有制度下的一項(xiàng)重要的物權(quán)。在城市，居民的住房土地使用權(quán)實(shí)行強(qiáng)制登記制度，而在農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記則為任意事項(xiàng)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》的有關(guān)法律規(guī)定，不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的公示方式為登記，未經(jīng)登記或不生效力或不得對(duì)抗善意第三人。因此，為完善農(nóng)村宅基地使用權(quán)的法律制度，建立農(nóng)村宅基地使用權(quán)的登記制度己勢(shì)在必行。2007 年《物權(quán)法》頒布實(shí)施后已經(jīng)有了法律依據(jù)。這一制度的建立，可以使農(nóng)村宅基地使用權(quán)人的權(quán)利得到明確。據(jù)此，由房管部門(mén)對(duì)農(nóng)村房屋進(jìn)行確權(quán)登記，發(fā)放農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)證，開(kāi)展農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)房屋的普查登記工作，通過(guò)普查登記，建立起較為詳盡完整的產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍資料，加強(qiáng)農(nóng)村集體土地房屋的管理基礎(chǔ)，先將農(nóng)村集體土地房屋有序地管理起來(lái)，按規(guī)定辦理專(zhuān)門(mén)的農(nóng)村集體土地房屋權(quán)屬證書(shū)，利用房地產(chǎn)行政管理部門(mén)有專(zhuān)業(yè)化的房地產(chǎn)測(cè)繪、產(chǎn)權(quán)登記及房產(chǎn)檔案管理隊(duì)伍，執(zhí)行統(tǒng)一的業(yè)務(wù)口徑，明確房地產(chǎn)行政管理部門(mén)為農(nóng)村集體土地上的登記發(fā)證機(jī)關(guān)。有利于城鄉(xiāng)一體化管理。改變農(nóng)村房屋權(quán)屬關(guān)系混亂，管理不到位的現(xiàn)狀。

3、實(shí)行農(nóng)村房屋宅基地使用權(quán)有償使用制度

我國(guó)早己確立了對(duì)國(guó)有土地的有償使用制度，對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地，也應(yīng)當(dāng)實(shí)行統(tǒng)一的制度，建立全國(guó)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)。作為共有制的兩種形式，集體所有的財(cái)產(chǎn)應(yīng)與國(guó)家所有的財(cái)產(chǎn)得到同樣的法律保護(hù)。宅基地屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，村民個(gè)人要取得宅基地使用權(quán)，必須通過(guò)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織將宅基地使用權(quán)有償出讓給村民個(gè)人，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織用取得的宅基地使用權(quán)出讓金歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)土地進(jìn)行復(fù)墾等農(nóng)田建設(shè)。關(guān)于宅基地使用權(quán)出讓金的數(shù)額，考慮到農(nóng)民實(shí)際收入偏低的現(xiàn)實(shí)，可參照國(guó)有土地使用權(quán)出讓金的下限確定。通過(guò)實(shí)行宅基地的有償使用，既可以增加農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的集體財(cái)產(chǎn)，杜絕農(nóng)民通過(guò)無(wú)償劃撥形式多占宅基地情形的發(fā)生，限制農(nóng)用地的減少，又可以提高農(nóng)民的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)意識(shí)，促進(jìn)農(nóng)村房屋交易的規(guī)范發(fā)展。根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》第六十條的規(guī)定，房地產(chǎn)轉(zhuǎn)移先辦房產(chǎn)轉(zhuǎn)移登記，再憑變更后的房產(chǎn)證辦理土地變更登記。根據(jù)土地管理法對(duì)國(guó)有土地出讓的規(guī)定精神，如果農(nóng)村房屋的宅基地是通過(guò)無(wú)償劃撥取得的，應(yīng)當(dāng)逐步推行宅基地使用權(quán)有償使用制度。沒(méi)有交納宅基地使用權(quán)出讓金的房屋在進(jìn)行房屋交易時(shí)，買(mǎi)受方應(yīng)當(dāng)向房屋所屬的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織交納宅基地使用權(quán)出讓金，而不是交給農(nóng)戶(hù)。

4、建立農(nóng)村宅基地使用權(quán)隨房屋轉(zhuǎn)讓制度

宅基地是房屋存在的基礎(chǔ)，買(mǎi)房人如果只能購(gòu)買(mǎi)地上建筑物，無(wú)異于購(gòu)買(mǎi)了一堆舊的建筑材料，房屋的經(jīng)濟(jì)價(jià)值及使用價(jià)值就得不到體現(xiàn)，買(mǎi)房行為就失去了它的意義，因此，為了解決交易房屋雙方當(dāng)事人的后顧之憂(yōu)，最大限度地發(fā)揮房屋的使用價(jià)值，必須確立地隨房走的原則，即在依法變更房屋所有權(quán)登記后，并憑變更后的房屋所有權(quán)證書(shū)向同級(jí)人民政府土地管理部門(mén)申請(qǐng)土地使用權(quán)變更登記。地隨房走意味著房屋的出賣(mài)人在處分房屋的地上部分時(shí)同時(shí)行使了對(duì)宅基地的處分權(quán)。從《土地管理法》第十二條的規(guī)定可以看出，交易房屋后，因宅基地的使用權(quán)人發(fā)生了變化，交易房屋的雙方應(yīng)當(dāng)依法辦理土地變更登記手續(xù)。對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部房屋所有人與買(mǎi)受人的房屋交易，即房屋交易雙方屬于同一個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織。在這種情況下，如果購(gòu)房者在本集體經(jīng)濟(jì)組織沒(méi)有其它房屋，即使該村民不購(gòu)買(mǎi)房屋，如果他們需要房屋居住，基于其特定的成員身份，該經(jīng)濟(jì)組織也應(yīng)當(dāng)允許該村民通過(guò)申請(qǐng)獲得宅基地，因此，其購(gòu)買(mǎi)房屋所獲得的宅基地使用權(quán)應(yīng)與通過(guò)申請(qǐng)獲得宅基地使用權(quán)同等對(duì)待，但是已經(jīng)通過(guò)出讓方式取得宅基地使用權(quán)的房屋的買(mǎi)受方不再向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織另行交納宅基地使用權(quán)出讓金。

5、合理設(shè)定集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的利益分配機(jī)制

集體土地所有者擁有土地的所有權(quán)，參與權(quán)益的分配，是所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上的體現(xiàn)，為避免集體組織中少數(shù)人謀私利，所得收益應(yīng)當(dāng)納入農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)專(zhuān)款統(tǒng)一管理。其中一定比例應(yīng)用于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的社會(huì)保障安排，不得挪作他用；土地使用者在使用土地過(guò)程中對(duì)土地進(jìn)行一定的投入，理應(yīng)參與土地交易，獲得一定的利益分配。從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀來(lái)看，在制定流轉(zhuǎn)收益時(shí)應(yīng)當(dāng)將收益的絕大部分歸農(nóng)村集體組織，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)因國(guó)家對(duì)土地基礎(chǔ)設(shè)施的投入，政府管理部門(mén)可以享受一定的收益；但對(duì)農(nóng)村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，國(guó)家并沒(méi)有對(duì)其進(jìn)行過(guò)多的追加投入，不應(yīng)該參與直接的收益分配，可以收取一定的管理費(fèi)用，還可以通過(guò)收取土地流轉(zhuǎn)增值稅來(lái)加以調(diào)節(jié)，發(fā)揮政府通過(guò)稅收再分配收入的作用。另外，在土地利用總體規(guī)劃規(guī)定的建設(shè)用地的范圍內(nèi)，應(yīng)留出一定比例用以?xún)?chǔ)備，這樣就保證了農(nóng)村集體組織擁有源源不斷的土地收益，確保廣大農(nóng)民的增收和社會(huì)的長(zhǎng)治久安。

三、結(jié)語(yǔ)

總之，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化是新形勢(shì)下解決“三農(nóng)”問(wèn)題的根本途徑。我國(guó)城鄉(xiāng)房屋產(chǎn)權(quán)的一體化管理是當(dāng)前建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中倍受社會(huì)各界關(guān)注的一個(gè)問(wèn)題，值得我們進(jìn)一步深思和探討。

參考文獻(xiàn)：

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篇7

立法對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的滯后性規(guī)定造成了農(nóng)村土地的權(quán)屬糾紛難以調(diào)處。按照現(xiàn)行法律的規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的期限為30年，且遵循“增人不增地、減人不減地”的基本規(guī)則。這種制度設(shè)計(jì)在城鎮(zhèn)化推進(jìn)以前確實(shí)具有其進(jìn)步意義，至少能夠調(diào)動(dòng)務(wù)農(nóng)者的生產(chǎn)積極性。但是伴隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程的加快，農(nóng)村人口流動(dòng)加劇，國(guó)家惠農(nóng)政策在二輪承包期內(nèi)又經(jīng)歷了巨大的調(diào)整，土地流轉(zhuǎn)糾紛常態(tài)化趨勢(shì)愈加明顯，農(nóng)村土地確權(quán)的難度加大，流轉(zhuǎn)的權(quán)屬基礎(chǔ)不穩(wěn)定。農(nóng)村土地權(quán)屬糾紛形成的根本原因在于法律制度上的三大缺陷：一是農(nóng)村土地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)未實(shí)現(xiàn)分離導(dǎo)致農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)背離了城鎮(zhèn)化推進(jìn)的現(xiàn)實(shí)需要；二是農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度設(shè)計(jì)的彈性不足導(dǎo)致農(nóng)民產(chǎn)生農(nóng)村承包地私有化的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)；三是農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的確權(quán)實(shí)際滯后于法律制度的初始設(shè)計(jì)導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)中糾紛重重。擔(dān)保物權(quán)視角下，集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)面臨的立法限制也阻塞了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的融資渠道。根據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定，農(nóng)村集體土地除了“四荒地”和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)廠房用地可以用于抵押擔(dān)保以外，其他均不能進(jìn)行抵押擔(dān)保，這使得城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)巨大的融資需求滿(mǎn)足渠道受到阻塞。盡管十八屆三中全會(huì)對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押擔(dān)保的限制進(jìn)行了松綁，但現(xiàn)實(shí)中，由于農(nóng)村土地市場(chǎng)的未同步發(fā)育，金融機(jī)構(gòu)出于經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的考慮，基本上不愿意將資金投入到農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)項(xiàng)目上來(lái)。可以預(yù)見(jiàn)的是，即使在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)育充分情況下，農(nóng)村土地價(jià)值實(shí)現(xiàn)的渠道被打通，但由于嚴(yán)格的用途管制制度存在，農(nóng)村耕地經(jīng)營(yíng)權(quán)擔(dān)保融資的額度也是非常有限的。按照最新的政策精神，一旦農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有土地實(shí)現(xiàn)同等入市、同權(quán)同價(jià)，勢(shì)必又造成農(nóng)村兩種不同用途的土地價(jià)值之間的嚴(yán)重失衡，可能會(huì)進(jìn)一步加劇建設(shè)用地對(duì)農(nóng)用地的擠占。因此，在城鎮(zhèn)化背景下，要解決農(nóng)村不同用途的土地之間的價(jià)值失衡問(wèn)題，依賴(lài)的不僅僅是農(nóng)村土地市場(chǎng)的培育和完善，更要依賴(lài)于完善的農(nóng)產(chǎn)品流通體系的構(gòu)建，由此破除在農(nóng)村所有用途的土地之中農(nóng)用地的價(jià)值劣勢(shì)。

二、集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)債權(quán)屬性的立法偏差

集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)債權(quán)屬性主要是從土地使用權(quán)流通環(huán)節(jié)考量土地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值。由于在農(nóng)村土地與國(guó)有土地之間的流通價(jià)值的法律定位懸殊，造成現(xiàn)實(shí)中地方政府土地財(cái)政的依賴(lài)性不斷加大，同時(shí)也加大了地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)。

1．立法中農(nóng)村集體土地的定價(jià)機(jī)制背離了土

地發(fā)展的規(guī)律，直接產(chǎn)生了地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴(lài)性。《土地管理法》對(duì)農(nóng)村土地的價(jià)值衡量標(biāo)準(zhǔn)，至少存在三個(gè)方面的問(wèn)題：一是立法確定的征收集體土地的行政化定價(jià)機(jī)制與國(guó)有土地市場(chǎng)化定價(jià)機(jī)制的截然分離，從根本上就拋棄了農(nóng)村土地外向型流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化運(yùn)作的可能，為政府權(quán)力凌駕于農(nóng)村土地權(quán)利之上制造了合法依據(jù)，由此便使得在國(guó)家征地和城鎮(zhèn)化過(guò)程中，可能的侵權(quán)方恰恰是國(guó)家或者地方政府，決定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的也是國(guó)家或者當(dāng)?shù)卣@樣合作剩余的分配就會(huì)發(fā)生嚴(yán)重偏離，②也勢(shì)必會(huì)造成農(nóng)村土地上的權(quán)利配置不均衡，一定程度上剝奪了被征地農(nóng)民和農(nóng)村集體組織的自；二是按照征收農(nóng)村土地按照原用途即農(nóng)業(yè)用途加以補(bǔ)償，為城鎮(zhèn)化建設(shè)中政府低價(jià)取得農(nóng)村土地制造了合法的依據(jù)，這也是造成舊型城鎮(zhèn)化會(huì)選擇土地城鎮(zhèn)化道路的根本原因，低成本的土地運(yùn)作可以造就高附加值的政府績(jī)效調(diào)動(dòng)了地方政府的征地?zé)岢?，一定程度上剝奪了農(nóng)戶(hù)和集體組織的土地發(fā)展權(quán)；三是土地征收補(bǔ)償費(fèi)用計(jì)價(jià)依據(jù)的滯后性沒(méi)有考慮到農(nóng)業(yè)產(chǎn)出率提高的因素，使得農(nóng)民和集體組織在土地征收中無(wú)法分享現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展成果，這在一定程度上也間接造成了農(nóng)民對(duì)政府征地行為的抵觸情緒。

2．立法中的土地用途管制不均衡產(chǎn)生了土地

利用事實(shí)上的不公，約束了農(nóng)村土地交易價(jià)值的有效實(shí)現(xiàn)。按照《土地管理法》對(duì)土地用途的分類(lèi)，土地主要分建設(shè)用地、農(nóng)用地和未利用地。在這種分類(lèi)指導(dǎo)下，城市的土地幾乎都是建設(shè)用地，而農(nóng)村的土地則主要是農(nóng)用地和少量的用做宅基和公共設(shè)施建設(shè)的建設(shè)用地以及“四荒地”。而所謂的土地用途管制主要管制在兩個(gè)方面：一是控制耕地向建設(shè)用地的轉(zhuǎn)化規(guī)模和速度，二是控制未按規(guī)劃用途利用土地的行為。由于國(guó)有建設(shè)用地和農(nóng)用地之間天然懸殊的市場(chǎng)價(jià)值差事實(shí)存在，這就造成了這種用途管制體現(xiàn)在農(nóng)用地上的約束有兩個(gè)方面，一方面是土地用途變更的限制，另一方面則是土地利用總體規(guī)劃的約束。而對(duì)國(guó)有土地而言，土地用途管制的限制卻只有土地利用總體規(guī)劃。但毋庸置疑的是，當(dāng)下土地交易價(jià)值的最大擴(kuò)容空間最關(guān)鍵的還是體現(xiàn)在土地用途變更上。從這個(gè)意義上，立法事實(shí)上為國(guó)有土地和農(nóng)村集體土地增值設(shè)置了兩種完全不同的空間?？梢哉f(shuō)，土地用途管制在一定程度上約束了農(nóng)村土地交易價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，造成國(guó)有土地與農(nóng)村土地價(jià)值實(shí)現(xiàn)的巨大不公。當(dāng)然，這并非說(shuō)明當(dāng)前法律規(guī)定的土地用途管制制度設(shè)計(jì)本身具有不合理性，而恰恰是為了說(shuō)明土地用途管制制度需要進(jìn)一步完善，最終是要實(shí)現(xiàn)用途管制在兩種不同性質(zhì)土地之間的約束均衡，尤其是要在消除農(nóng)村土地價(jià)值實(shí)現(xiàn)的渠道壁壘上作出進(jìn)一步的細(xì)化規(guī)定。

3．立法對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為的規(guī)制不足為農(nóng)

村經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展留下隱患，損傷了土地流轉(zhuǎn)主體進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的積極性。當(dāng)前的土地立法對(duì)土地流轉(zhuǎn)行為的調(diào)整至少存在兩個(gè)方面的缺陷：一是缺少一部完整的調(diào)整土地流轉(zhuǎn)行為的法律導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)秩序混亂。我國(guó)至今尚未出臺(tái)一部系統(tǒng)調(diào)整土地流轉(zhuǎn)行為的法律，而調(diào)整土地管理行為的基本法律《土地管理法》中更是對(duì)土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題只字未提，只在《農(nóng)村土地承包法》中用12個(gè)條款作出了規(guī)定。但2002年頒布施行的《農(nóng)村土地承包法》盡管規(guī)定了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)必須簽訂書(shū)面合同，但同時(shí)又規(guī)定對(duì)交由他人代耕時(shí)間不超過(guò)一年的可以不簽訂書(shū)面合同。由此造成的最大問(wèn)題是沒(méi)有考慮到城鎮(zhèn)化推進(jìn)過(guò)程中農(nóng)村社會(huì)和農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移的實(shí)際。相當(dāng)一部分農(nóng)民以嘗試心態(tài)外出務(wù)工而將承包地私下交由他人代耕，因此形成的口頭協(xié)議并不在法律強(qiáng)制要求采用書(shū)面形式之列，正因?yàn)榱⒎ǖ拿魇驹S可，給農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)尤其是農(nóng)戶(hù)之間的私下流轉(zhuǎn)糾紛發(fā)生埋下了隱患。二是農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)的法律限制事實(shí)上降低了農(nóng)村土地的利用效率。按照《土地管理法》的規(guī)定，農(nóng)村宅基地按照“一戶(hù)一宅”的原則進(jìn)行無(wú)償分配，同時(shí)農(nóng)戶(hù)出租、出賣(mài)宅基地后不得在申請(qǐng)宅基地。而且各地出臺(tái)的宅基地使用管理辦法基本上也都規(guī)定不允許本集體組織以外的成員在本集體取得宅基地的權(quán)利。就是說(shuō)，立法對(duì)宅基地使用權(quán)取得采用是權(quán)利一次用盡、限制流轉(zhuǎn)的原則。城鎮(zhèn)化加速發(fā)展帶來(lái)農(nóng)村人口流動(dòng)性加大的條件下，農(nóng)村住房的空置率提高，但按照法律的規(guī)定，農(nóng)村空宅即使閑置，任何單位和個(gè)人也無(wú)權(quán)對(duì)該房屋進(jìn)行物權(quán)變動(dòng)，這在農(nóng)村就形成一種耕地緊缺與宅基地浪費(fèi)并存的局面。十八屆三中全會(huì)提出“保障農(nóng)戶(hù)宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓?zhuān)剿鬓r(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道”，盡管只是在試點(diǎn)地區(qū)審慎推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓?zhuān)沁@或許是為將來(lái)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)開(kāi)了一個(gè)政策的口子，這一政策的具體實(shí)行或許仍需要法律制度的同步改革，否則農(nóng)村宅基地買(mǎi)賣(mài)的亂象會(huì)進(jìn)一步加劇，甚至在某種程度上會(huì)加劇“小產(chǎn)權(quán)房”買(mǎi)房的現(xiàn)象。

三、因集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)立法偏差導(dǎo)致權(quán)利保護(hù)失衡

（一）集體土地的物權(quán)屬性弱化導(dǎo)致物權(quán)人權(quán)利救濟(jì)手段缺失

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)屬性的弱化主要反映在兩個(gè)方面：一是獨(dú)立性不夠；二是支配性不強(qiáng)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的獨(dú)立性不足集中反映在《農(nóng)村土地承包法》第27條的規(guī)定上———“承包期內(nèi)，因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地等特殊情形對(duì)個(gè)別農(nóng)戶(hù)之間承包的耕地和草地需要適當(dāng)調(diào)整的，必須經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)等行政主管部門(mén)批準(zhǔn)。承包合同中約定不得調(diào)整的，按照其約定。”由此可見(jiàn)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的獨(dú)立性不足的根本還在于立法為之設(shè)置了行政依附性的門(mén)檻。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)支配性不強(qiáng)則集中反映在《農(nóng)村土地承包法》第31條的規(guī)定上，依此規(guī)定，除林地承包人死亡，其繼承人可以在承包期內(nèi)繼續(xù)承包外，其他土地的承包人則只有應(yīng)得收益的繼承權(quán)，而并無(wú)土地承包繼承權(quán)。法律對(duì)尚在承包期內(nèi)的繼承人農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)繼承權(quán)的剝奪，說(shuō)明被繼承人生前無(wú)法支配剩余承包期的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，也凸顯農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)支配性不強(qiáng)的問(wèn)題。宅基地使用權(quán)物權(quán)屬性的弱化則集中表現(xiàn)為私權(quán)性特征不明顯和財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性被淡化兩個(gè)方面?！段餀?quán)法》對(duì)宅基地使用權(quán)以準(zhǔn)用性的立法規(guī)則將宅基地使用權(quán)的調(diào)整轉(zhuǎn)歸由《土地管理法》和各地的宅基地使用管理辦法規(guī)定?！段餀?quán)法》是私法，而《土地管理法》和宅基地管理的地方性法規(guī)、規(guī)章屬于公法范疇，作為私法領(lǐng)域的宅基地使用權(quán)問(wèn)題卻需要遵從公法的安排，顯然是立法上公權(quán)對(duì)私權(quán)的又一次資源侵占，本質(zhì)上說(shuō)，宅基地使用權(quán)的物權(quán)屬性從立法的根子上就被淡化處理了。各地方立法中對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)都采用了統(tǒng)一的不允許宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的態(tài)度。當(dāng)流通性缺失時(shí)，宅基地使用權(quán)自然不能算是一種完全意義上的財(cái)產(chǎn)權(quán)了。當(dāng)宅基地使用權(quán)作為財(cái)產(chǎn)權(quán)的屬性被淡化后，其基本的物權(quán)屬性也就被弱化處理了。農(nóng)村土地弱化的物權(quán)屬性導(dǎo)致了土地權(quán)利人尋求物權(quán)保護(hù)的手段缺失。從物權(quán)保護(hù)的角度，物權(quán)的保護(hù)方法主要有物權(quán)請(qǐng)求權(quán)和債權(quán)請(qǐng)求權(quán)兩種形式。就物權(quán)請(qǐng)求權(quán)而言，由于農(nóng)村土地確權(quán)工作并未普遍推開(kāi)，請(qǐng)求確認(rèn)土地權(quán)利無(wú)物權(quán)登記的基礎(chǔ)，所以農(nóng)民對(duì)自己的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)的物權(quán)保護(hù)請(qǐng)求往往受到諸多的現(xiàn)實(shí)制約。而集體組織在面對(duì)政府征地發(fā)生的所有權(quán)糾紛處理過(guò)程中更是處于無(wú)話語(yǔ)權(quán)、無(wú)決定權(quán)甚至無(wú)知情權(quán)的尷尬處境。不僅如此，無(wú)論是農(nóng)戶(hù)還是集體組織行使物權(quán)保護(hù)權(quán)利時(shí)，都沒(méi)有一個(gè)代表性的有力維權(quán)組織主體。在無(wú)組織化維權(quán)的法律掣肘下，集體土地權(quán)利物權(quán)保護(hù)的基礎(chǔ)注定是薄弱的。在確權(quán)不到位的情況下，農(nóng)村土地權(quán)利人的權(quán)利受到侵害時(shí)，多數(shù)時(shí)候只能通過(guò)行使債權(quán)請(qǐng)求權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)。

（二）集體土地權(quán)屬的模糊化導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)糾紛的處理失范

按照《物權(quán)法》的基本精神，不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的取得采用登記的方式。但農(nóng)村土地物權(quán)的取得都是依靠合同、直接行政劃分甚至是自然形成的方式，這帶來(lái)的直接問(wèn)題就是土地權(quán)屬的模糊。立法上對(duì)農(nóng)村土地權(quán)利的規(guī)定也是邊界模糊的，最突出的問(wèn)題當(dāng)然還是集體土地所有者主體虛化、集體土地權(quán)利內(nèi)容邊界模糊以及對(duì)公共利益界定不清等。當(dāng)農(nóng)村土地物權(quán)的邊界處于模糊化的狀態(tài)時(shí)，土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的糾紛處理往往就缺失了統(tǒng)一準(zhǔn)則，處理的結(jié)果也難以令人信服。土地確權(quán)工作之所以推進(jìn)難度大，就在于過(guò)去的用地和農(nóng)戶(hù)間的土地流轉(zhuǎn)行為過(guò)于隨意，而由于歷史原因，農(nóng)村內(nèi)部進(jìn)行的土地登記造冊(cè)行為又不規(guī)范，由此造成了土地確權(quán)時(shí)沒(méi)有可供查詢(xún)的依據(jù)，土地確權(quán)進(jìn)程一延再延。在集體土地確權(quán)工作沒(méi)有完成之前，農(nóng)村集體土地的權(quán)屬狀態(tài)至少在法律上是模糊的。但是隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的頻率加快，因?yàn)榱鬓D(zhuǎn)而起的糾紛也逐漸增多，如果在無(wú)標(biāo)準(zhǔn)化準(zhǔn)則可供遵循的情況下，單純依靠村干部個(gè)人權(quán)威或者人情倫理等手段來(lái)完成糾紛調(diào)處，其結(jié)果的權(quán)威性就會(huì)喪失，可能會(huì)為更深一層的農(nóng)民土地糾紛埋下隱患。事實(shí)上，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，流轉(zhuǎn)雙方產(chǎn)生糾紛的原因主要在兩個(gè)方面：因土地流轉(zhuǎn)價(jià)格的剛性而起或是因土地整理中的地上物補(bǔ)償不公而起。其中后者就是因土地產(chǎn)權(quán)模糊而起的問(wèn)題。在農(nóng)村土地連片流轉(zhuǎn)的情況下，往往由村集體組織代表農(nóng)戶(hù)整體與土地流入方商定土地流轉(zhuǎn)的具體問(wèn)題，而連片流轉(zhuǎn)過(guò)程中涉及的部分地間的公共設(shè)施、墳頭等地上物如何計(jì)量計(jì)價(jià)，因?yàn)檫^(guò)去沒(méi)有翔實(shí)的登記憑證，最終由此在流轉(zhuǎn)雙方之間引發(fā)爭(zhēng)議的不在少數(shù)。

（三）集體土地流轉(zhuǎn)權(quán)利的局限性導(dǎo)致公權(quán)與私權(quán)配置失衡

集體土地流轉(zhuǎn)權(quán)利的局限性主要有三個(gè)方面：一是農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利自由打折。這一方面是來(lái)自法律對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的底限設(shè)置，另一方面來(lái)自于土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)平臺(tái)不健全的現(xiàn)實(shí)制約。二是宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律限制；三是因農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)受限而派生的土地融資擔(dān)保功能不足。宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)從農(nóng)戶(hù)角度是受法律禁止性規(guī)定約束的，但是反過(guò)來(lái)在土地整理和爭(zhēng)取建設(shè)用地指標(biāo)的過(guò)程中又被間接地國(guó)有化征收了。當(dāng)然，無(wú)論是農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)還是宅基地使用權(quán)都未被允許設(shè)置為抵押物，即使在法律放開(kāi)的條件下，由于真正意義上的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)并不成熟，農(nóng)村土地價(jià)值實(shí)現(xiàn)渠道不暢，現(xiàn)實(shí)操作中的農(nóng)村土地的融資擔(dān)保功能也不可能得到充分發(fā)揮。正因?yàn)樵谵r(nóng)村內(nèi)部進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)存在著諸多的制約，在農(nóng)村內(nèi)部的土地流轉(zhuǎn)行為無(wú)從體現(xiàn)土地的交易價(jià)值，而這部分土地一旦轉(zhuǎn)化為國(guó)有用地，僅僅因?yàn)橐粋€(gè)國(guó)有化確權(quán)行為的完成就能使土地價(jià)值瞬間增值百倍，所以，農(nóng)村土地上的私權(quán)才會(huì)屢屢受到政府公權(quán)的侵犯，當(dāng)公權(quán)凌駕于私權(quán)之上時(shí)，公權(quán)和私權(quán)之間的平衡狀態(tài)也隨之被打破。只有將公共利益和私人權(quán)益平等對(duì)待，找到合理的平衡點(diǎn)，才是化解土地矛盾的根本途徑。

四、新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中農(nóng)村集體土地立法改革的建議

（一）農(nóng)村土地立法中站位糾偏

解決好當(dāng)前立法中對(duì)農(nóng)村集體土地立法的站位偏差問(wèn)題，要從根本上去除公權(quán)至上的錯(cuò)誤思想，關(guān)鍵還是要消除土地權(quán)利的城鄉(xiāng)二元化差異，實(shí)現(xiàn)國(guó)有土地權(quán)利與集體土地權(quán)利的對(duì)等，最終是要將集體土地與國(guó)有土地一樣作為城鎮(zhèn)化發(fā)展的要素，糾正當(dāng)前將國(guó)有土地作為要素而將集體土地作為要件來(lái)對(duì)待的法律態(tài)度。從土地權(quán)利取得上，堅(jiān)持土地所有權(quán)取得方式同一化，嚴(yán)格限定公共利益的范圍，利用列舉式或排他式的方法明確公共利益的法律邊界。從土地用途管制的角度，必須實(shí)現(xiàn)立法平等化，將規(guī)劃和土地用途轉(zhuǎn)用的雙重規(guī)則同等適用在國(guó)有土地和建設(shè)用地上，縮小征地的法律適用范圍。從土地價(jià)值實(shí)現(xiàn)的方式上看，要減少行政行為對(duì)集體土地價(jià)值實(shí)現(xiàn)過(guò)程的過(guò)度干預(yù)，引入市場(chǎng)機(jī)制，在集體土地定價(jià)過(guò)程中，主要依靠市場(chǎng)手段完成定價(jià)行為，而非通過(guò)剛性的法律價(jià)值準(zhǔn)則來(lái)確定土地交易價(jià)值。從土地權(quán)利保護(hù)的角度，對(duì)不同性質(zhì)土地的權(quán)利人應(yīng)給予同等的法律保護(hù)，而不應(yīng)對(duì)國(guó)有土地權(quán)利人使用的是物權(quán)保護(hù)方法，對(duì)集體土地權(quán)利人則采用債權(quán)保護(hù)方法。

（二）農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度立法改革

1．實(shí)化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的主體

從所有權(quán)層面來(lái)說(shuō)，盡管集體組織作為農(nóng)村土地所有權(quán)主體，要厘清其邊界的難度較大，但是至少目前不同法律之間對(duì)集體組織邊界確定的表述不一的問(wèn)題則是完全可以通過(guò)法律修訂加以完善的。在立法修訂過(guò)程中，應(yīng)該結(jié)合農(nóng)村的實(shí)際，把村民小組這一已名存實(shí)亡的主體從立法中予以刪除，將農(nóng)村土地所有權(quán)主體劃分為鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村兩級(jí)，對(duì)能夠代表每一級(jí)集體組織的機(jī)構(gòu)作出法律的標(biāo)準(zhǔn)性界定，而并不是明確指向到某一個(gè)機(jī)構(gòu)。從使用權(quán)層面，結(jié)合城鎮(zhèn)化發(fā)展的實(shí)際需要，應(yīng)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)一分為二，即承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)可以進(jìn)行二次分離，對(duì)承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行分別確權(quán)，以保護(hù)承包人和土地實(shí)際經(jīng)營(yíng)人的各自利益，降低在土地流轉(zhuǎn)中糾紛發(fā)生的幾率。在承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的情況下，承包人原始取得土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，但若承包人將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)出去以后，所流轉(zhuǎn)的也只是一定期限內(nèi)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)而非土地承包權(quán)，土地流入方在流轉(zhuǎn)所得的經(jīng)營(yíng)權(quán)范圍內(nèi)取得可以對(duì)抗包括土地承包人和所有人在內(nèi)的一切人的抗辯權(quán)。

2．充實(shí)農(nóng)村集體土地權(quán)利的具體內(nèi)容

從立法上充實(shí)農(nóng)村集體土地權(quán)利的內(nèi)容最重要的還是解決好三個(gè)問(wèn)題：一是如何解決好農(nóng)村土地權(quán)利的物權(quán)實(shí)現(xiàn)問(wèn)題。首先應(yīng)修改《物權(quán)法》對(duì)農(nóng)村土地采用準(zhǔn)用性規(guī)范的立法方式，對(duì)農(nóng)村土地權(quán)利的內(nèi)容、行使和保護(hù)等相關(guān)問(wèn)題的規(guī)定應(yīng)在《物權(quán)法》中直接予以體現(xiàn)。其次要修改《土地管理法》和《農(nóng)村土地承包法》中部分對(duì)農(nóng)村土地私權(quán)設(shè)置公權(quán)制約的條款。對(duì)承包地調(diào)整、土地轉(zhuǎn)包等行為的審批權(quán)應(yīng)下放給集體組織，政府只需備案即可。二是如何解決好農(nóng)村土地的流通性限制問(wèn)題。農(nóng)村土地的流通限制問(wèn)題源起于農(nóng)村土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)確認(rèn)不充分，由于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)價(jià)值無(wú)法得以完全實(shí)現(xiàn)，就更進(jìn)一步為行政權(quán)干預(yù)土地私權(quán)提供了便利。法律為農(nóng)村土地流通限制松綁的措施應(yīng)該包括：放松對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律限制；在用途管制的前提下，土地市場(chǎng)化交易機(jī)制在農(nóng)村土地領(lǐng)域全面建立；構(gòu)建集體土地與國(guó)有土地之間的雙向流通機(jī)制；完善政府行為干預(yù)農(nóng)村土地權(quán)利的權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制。三是如何解決好農(nóng)村土地權(quán)利的配置失衡問(wèn)題。農(nóng)村土地權(quán)利的配置失衡主要表現(xiàn)在國(guó)家行政權(quán)過(guò)度滲透入農(nóng)村土地的私權(quán)領(lǐng)域。由于私權(quán)處分性不能得到保障，連帶引發(fā)的國(guó)土與農(nóng)地在產(chǎn)權(quán)確認(rèn)、流轉(zhuǎn)自由、用途管制、價(jià)值評(píng)估等各個(gè)環(huán)節(jié)的權(quán)利分配不均。

3．完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度體系

我國(guó)當(dāng)前關(guān)于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)保護(hù)的法律制度是不成體系的，立法的思路是較為混亂的。在土地征收領(lǐng)域，因?yàn)樯婕巴恋厮袡?quán)的變更，在政府與集體組織之間進(jìn)行的所有權(quán)讓渡談判中，由于集體組織的虛置，農(nóng)村村民委員會(huì)就在實(shí)質(zhì)上扮演了雙重角色，一方面是依附于基層政府半行政化組織，基于此，必須扮演好接受政府委托完成征地行為的受托人角色，另一方面還要扮演集體土地所有人的人角色，④這就產(chǎn)生了“制”模式下的雙方問(wèn)題，極易發(fā)生權(quán)濫用的情形。同時(shí)，由于征地雙方的信息不對(duì)稱(chēng)地位既成，乃至又造成了村干部與基層政府官員共同腐敗的案件屢屢曝光，權(quán)力尋租從一個(gè)行政領(lǐng)域的問(wèn)題演繹為行政領(lǐng)域與村民自治領(lǐng)域共同存在的問(wèn)題。在土地流轉(zhuǎn)領(lǐng)域，盡管法律作出了保護(hù)農(nóng)民農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的規(guī)定，但是弱化了物權(quán)屬性的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)導(dǎo)致承包人并不完全享有對(duì)這一財(cái)產(chǎn)權(quán)利的獨(dú)立支配權(quán)，一方面要受到來(lái)自村集體的民間約束，另一方面還要受到來(lái)自法律的制度限制。而一旦發(fā)生流轉(zhuǎn)糾紛，又會(huì)村集體和國(guó)家行政機(jī)關(guān)的調(diào)處機(jī)構(gòu)和機(jī)制都不健全，導(dǎo)致農(nóng)民這種非市場(chǎng)主體與組織化的市場(chǎng)主體進(jìn)行權(quán)利博弈時(shí)處于明顯失利的位置。同樣，由于宅基地流轉(zhuǎn)的法律管制，農(nóng)村宅基地在民事個(gè)體之間的流轉(zhuǎn)在法律上幾無(wú)可能，但不同的是，倘若出于政府征收的需要，則農(nóng)民的宅基地使用權(quán)就會(huì)被強(qiáng)制流轉(zhuǎn)。當(dāng)法律對(duì)宅基地使用權(quán)的農(nóng)戶(hù)流轉(zhuǎn)行為采取禁止態(tài)度的同時(shí)，又允許了政府肆意地從農(nóng)民手中拿走這一權(quán)利，宅基地使用權(quán)的物權(quán)支配性就成為難以解釋清楚的悖論。綜述之，對(duì)農(nóng)村土地權(quán)利保護(hù)的現(xiàn)有立法基本呈現(xiàn)出一種矛盾的局面：農(nóng)村土地所有權(quán)轉(zhuǎn)移領(lǐng)域的制行為模式與農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)領(lǐng)域的自主行為模式共存，農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的確認(rèn)與流通性限制并存。為此，構(gòu)建農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)保護(hù)的法律制度體系，立法上還需要做幾個(gè)方面的改革：一是強(qiáng)化農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的物權(quán)保護(hù)；二是改變對(duì)農(nóng)村土地所有權(quán)與使用權(quán)流轉(zhuǎn)中政府、集體組織和農(nóng)戶(hù)采用差異性保護(hù)措施的立法態(tài)度；三是放松對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的立法管控。

（三）農(nóng)村土地交易方式立法改革

1．設(shè)立統(tǒng)一的土地交易市場(chǎng)機(jī)制

農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)難以實(shí)現(xiàn)的最直接原因在于農(nóng)村土地交易的渠道不暢，并由此引發(fā)了國(guó)有土地與集體土地之間的同地不同價(jià)的價(jià)值懸殊。立法改革的任務(wù)應(yīng)該重點(diǎn)圍繞三個(gè)方面的問(wèn)題進(jìn)行：一是農(nóng)村土地交易平臺(tái)的搭建，改變對(duì)國(guó)有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)采用“招拍掛”方式而對(duì)農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)采用的是流轉(zhuǎn)雙方協(xié)商的交易方式，實(shí)現(xiàn)土地交易機(jī)制的城鄉(xiāng)一體化?；谵r(nóng)地用途管制的限制，同步還要完善農(nóng)產(chǎn)品流通平臺(tái)，通過(guò)農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織的整體運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)值增值，為農(nóng)地價(jià)值增值提供配套基礎(chǔ)。二是逐步消除農(nóng)村土地入市交易的法律障礙，在充分確權(quán)的基礎(chǔ)上，允許農(nóng)村建設(shè)用地的自由流轉(zhuǎn)，破除只有國(guó)有建設(shè)用地方可入市流轉(zhuǎn)的陳舊規(guī)定，真正建立起按照土地用途和天然稟賦衡量土地價(jià)值的土地價(jià)格形成機(jī)制。三是各項(xiàng)法律的具體規(guī)定上要真正體現(xiàn)私權(quán)優(yōu)先的基本思想，切實(shí)保護(hù)集體組織和農(nóng)戶(hù)的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，預(yù)防政府對(duì)農(nóng)村土地資源的過(guò)度擠占，對(duì)占補(bǔ)平衡的土地利用制度要作出細(xì)化規(guī)定，確保耕地的數(shù)量和質(zhì)量都不下降。

2．建立一元化土地價(jià)值衡量機(jī)制

造成城鄉(xiāng)土地價(jià)值差異過(guò)大的原因是法律的衡量準(zhǔn)則二元化，為體現(xiàn)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的公平性，必須盡快修改《土地管理法》第47條，在定價(jià)基準(zhǔn)上，把土地價(jià)值衡量入向基準(zhǔn)改為出向基準(zhǔn)，征收農(nóng)村土地的補(bǔ)償價(jià)格主要應(yīng)按征地用途計(jì)算。在定價(jià)方式上，必須破除政府為農(nóng)村土地定價(jià)的行為模式，因?yàn)檎炔皇寝r(nóng)村土地的所有人，也不是農(nóng)村土地使用權(quán)人，更算不上是市場(chǎng)主體，由其為農(nóng)村土地定價(jià)的行為方式無(wú)論從邏輯上還是法理上都是異?；奶频?。如果立法上不能消除二元化的土地定價(jià)方式，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易的公平性就不可能得到保證，將來(lái)為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展埋下的隱患也就越來(lái)越多。

3．建立健全行政權(quán)力對(duì)農(nóng)村土地私權(quán)干預(yù)的預(yù)警和監(jiān)督機(jī)制

農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的立法不公本身就給政府行為侵犯集體和農(nóng)戶(hù)土地財(cái)產(chǎn)私權(quán)制造了條件，這絕不是單一的法律效果公正問(wèn)題，更顯現(xiàn)出立法自身的品位不高。如果立法不能堵住行政權(quán)力對(duì)農(nóng)村土地私權(quán)滲透的缺口，最終的結(jié)果必然使公權(quán)失去制約，土地糾紛頻發(fā)，官員的職務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)加大。當(dāng)前立法中的站位不準(zhǔn)，造成土地行政管理權(quán)力的高度集中，進(jìn)而使土地行政執(zhí)法權(quán)缺乏自律性，必須在立法上盡快解決限制國(guó)家公權(quán)對(duì)土地私權(quán)過(guò)度干預(yù)的預(yù)警機(jī)制和他律性監(jiān)管機(jī)制，方能避免土地行政執(zhí)法中的權(quán)力尋租和腐敗。為此，需要將農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)等可以通過(guò)村民自治解決的問(wèn)題交由農(nóng)村集體組織自行管理，而政府權(quán)力應(yīng)該僅僅局限在土地確權(quán)頒證和用地行為合法性監(jiān)管等需要公權(quán)介入的領(lǐng)域內(nèi)。為削減行政權(quán)力對(duì)農(nóng)村土地的過(guò)度影響，除了要完善目前征地管理中必須遵循的規(guī)模限縮、占補(bǔ)平衡、增減掛鉤等基本原則外，還應(yīng)將協(xié)商民主的要求列入立法之中，這是實(shí)現(xiàn)兩類(lèi)不同性質(zhì)土地權(quán)利在法律上平等對(duì)待的關(guān)鍵之舉。

五、結(jié)語(yǔ)

篇8

根據(jù)國(guó)土資源部、省廳和市局安排，××縣國(guó)土資源局提前謀劃，認(rèn)真籌備，精心組織，穩(wěn)妥操作，開(kāi)展農(nóng)村土地登記發(fā)證工作?，F(xiàn)就該項(xiàng)工作目前具體開(kāi)展情況匯報(bào)如下：

一、準(zhǔn)備工作：提高認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，認(rèn)真籌備

1、提高認(rèn)識(shí)，深入宣傳

認(rèn)真做好農(nóng)村土地登記頒證工作，是貫徹黨的十七屆三中全會(huì)精神，健全農(nóng)村土地管理制度，推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的重要基礎(chǔ)工作；是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會(huì)的重要舉措；是深入貫徹實(shí)施《中華人民共和國(guó)土地管理法》和《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》，完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，保護(hù)農(nóng)民土地合法權(quán)益的重要手段；是加快我縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展和深化改革的基本保證；是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)用地，拓展我縣建設(shè)用地空間的重要途徑……

為此，今年伊始，局黨組即把該項(xiàng)工作列為我局必辦的重點(diǎn)工作之一，在會(huì)議、學(xué)習(xí)、調(diào)研、培訓(xùn)中，進(jìn)行廣泛深入的宣傳和發(fā)動(dòng)；特別是近期，XX局長(zhǎng)親自過(guò)問(wèn)和部署該項(xiàng)工作，每周例會(huì)必聽(tīng)匯報(bào)、必予強(qiáng)調(diào)、必作安排、必抓落實(shí)。同時(shí)，我局通過(guò)多種媒體，采取多種形式進(jìn)行宣傳，向縣委、政府爭(zhēng)取支持，向有關(guān)部門(mén)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行協(xié)調(diào)，為開(kāi)展工作營(yíng)造良好的社會(huì)氛圍。

縣政府于2009年5月份和7月份召開(kāi)了兩次專(zhuān)題會(huì)議，縣直有關(guān)職能部門(mén)和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要負(fù)責(zé)人與分管同志參加。會(huì)上分管副縣長(zhǎng)對(duì)該項(xiàng)工作專(zhuān)門(mén)進(jìn)行了強(qiáng)調(diào)、安排和部署。

2、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，成立組織

我縣成立了由分管副縣長(zhǎng)任組長(zhǎng)，XX局長(zhǎng)任副組長(zhǎng)，公安、財(cái)政、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、建委、房管和民政等部門(mén)為成員單位的領(lǐng)導(dǎo)小組，并積極爭(zhēng)取縣政府牽頭，協(xié)調(diào)各有關(guān)部門(mén)提供支持，密切配合、形成合力，確保按時(shí)按質(zhì)按量完成該項(xiàng)工作。同時(shí)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)也相應(yīng)成立了領(lǐng)導(dǎo)小組，并組織專(zhuān)業(yè)登記人員115人，進(jìn)行培訓(xùn)。

3、認(rèn)真籌備，制定方案

我局已制定出《關(guān)于開(kāi)展××縣農(nóng)村土地確權(quán)和登記發(fā)證工作實(shí)施方案》和《××縣農(nóng)村宅基地確權(quán)和登記發(fā)證工作技術(shù)規(guī)程》，分別就宣傳發(fā)動(dòng)、組織保障、隊(duì)伍建設(shè)、經(jīng)費(fèi)保證、任務(wù)落實(shí)、時(shí)間安排、政策把握諸方面予以明確界定。

4、籌備經(jīng)費(fèi)和登記資料

我局積極爭(zhēng)取籌備經(jīng)費(fèi)和登記發(fā)證相關(guān)資料：（1）經(jīng)局長(zhǎng)辦公會(huì)議研究并報(bào)縣政府同意，決定對(duì)農(nóng)民宅基地登記每宗完善卷宗補(bǔ)助20元。（2）印刷登記相關(guān)資料100余萬(wàn)份，正在分發(fā)到各中心所。

二、目前進(jìn)度：完成試點(diǎn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，全面推進(jìn)

1、4月底，已全面完成全縣325個(gè)村（居）委會(huì)的集體土地所有權(quán)登記發(fā)證工作。

2、部分完成農(nóng)村宅基地登記發(fā)證工作，全縣農(nóng)戶(hù)總戶(hù)數(shù)33萬(wàn)，已發(fā)證24.7萬(wàn)戶(hù)，占比74.8％。

我局在每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都先行試點(diǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村干部和國(guó)土所人員克服工作繁多、暫無(wú)經(jīng)費(fèi)、經(jīng)驗(yàn)不足、技術(shù)不熟練等困難，基本完成權(quán)屬調(diào)查、地籍測(cè)量和逐戶(hù)組卷工作，并進(jìn)行了公示。目前大部分試點(diǎn)登記工作已結(jié)束，卷宗已完善。在完成試點(diǎn)、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，我縣該項(xiàng)工作正在全面推進(jìn)。

3、摸清家底，積極準(zhǔn)備集體建設(shè)用地登記發(fā)證工作，通過(guò)摸底調(diào)查，全縣集體建設(shè)用地約1500宗。我局將從6月份開(kāi)始，集中2-3個(gè)月的時(shí)間進(jìn)行登記，確保年度前完成任務(wù)。

三、下步計(jì)劃：克服困難，依法操作，確保完成任務(wù)

關(guān)于農(nóng)村宅基地發(fā)證工作，具體分以下幾個(gè)階段進(jìn)行：

1、全面準(zhǔn)備階段

2月20至28日，設(shè)計(jì)和印制有關(guān)資料、抽調(diào)人員召開(kāi)動(dòng)員會(huì)，開(kāi)展宣傳發(fā)動(dòng)和業(yè)務(wù)培訓(xùn)工作。

2、權(quán)屬調(diào)查與地籍測(cè)量階段

3月1日至8月31日，全面展開(kāi)工作：逐村逐戶(hù)開(kāi)展權(quán)屬調(diào)查，填寫(xiě)地籍調(diào)查表，進(jìn)行指界，同時(shí)進(jìn)行地籍測(cè)量。

3、完善材料與自查自糾階段

3至8月，一邊完善組卷報(bào)批材料，一邊依法進(jìn)行公示，一邊進(jìn)行自查自糾。

4、檢查整改階段

9月份，由縣國(guó)土局組織，根據(jù)規(guī)程進(jìn)行檢查，對(duì)檢查合格的資料，組卷上報(bào)；對(duì)不合格的，認(rèn)真進(jìn)行整改，堅(jiān)決杜絕問(wèn)題卷宗上報(bào)審批。

5、報(bào)批發(fā)證階段

10至11月，組織上報(bào)審批，然后發(fā)證。

篇9

一紙即將公布的“通知”，讓廣東的再次提速，并走在全國(guó)前列。

這份名為《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知》（以下稱(chēng)《管理通知》）由廣東省國(guó)土資源廳（以下稱(chēng)廣東國(guó)土廳）草擬，并已上報(bào)省政府審批。其中，最引人注目的是將允許農(nóng)民將合法的宅基地轉(zhuǎn)讓、出租，并擁有收益權(quán)。

廣東一直是立法的試驗(yàn)田。2005年，廣東省以政府令的形式頒布法規(guī)，允許農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，為農(nóng)地直接上市定規(guī)，這在全國(guó)尚屬首次。該法規(guī)與即將出臺(tái)的《管理通知》均突破了現(xiàn)有的法律法規(guī)，甚至與現(xiàn)有法規(guī)存在著明顯的沖突。

廣東省社科院宏觀經(jīng)濟(jì)研究所孫建研究員接受《經(jīng)濟(jì)》采訪時(shí)表示，繼允許農(nóng)村集體建設(shè)用地上市成為改革第一步后，農(nóng)民個(gè)人的建設(shè)用地即宅基地上市是第二步，也是“兩步走”的一個(gè)完結(jié)。

“雷區(qū)”的試驗(yàn)

目前在國(guó)家法規(guī)制度層面，宅基地的流轉(zhuǎn)并沒(méi)有“開(kāi)閘”，因此宅基地流轉(zhuǎn)問(wèn)題在全國(guó)各地都是最難突破的，在廣東也一直被稱(chēng)為“雷區(qū)”。

今年2月初，廣東省“兩會(huì)”期間，廣東國(guó)土廳廳長(zhǎng)林浩坤向媒體表示，由該部門(mén)草擬的《管理通知》已上報(bào)省政府審批。其中明確了農(nóng)民合法的宅基地可上市流轉(zhuǎn)。

消息一出，立即引起了廣泛關(guān)注和爭(zhēng)議。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，一旦放開(kāi)宅基地買(mǎi)賣(mài)，會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民失去房屋，不利于社會(huì)穩(wěn)定。支持者認(rèn)為，允許宅基地上市可以保護(hù)和增加農(nóng)民的土地收益，還可以增加土地供給，平抑高漲的房?jī)r(jià)。

而現(xiàn)實(shí)中宅基地私下流轉(zhuǎn)已很常見(jiàn)，尤其是在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的珠三角地區(qū)已成普遍現(xiàn)象，私下交易的比例很高。據(jù)了解，私下買(mǎi)賣(mài)宅基地的情況有兩種：一種是“一戶(hù)多宅”，除了自住，農(nóng)民將富余的房子賣(mài)掉獲得收益；一種是有些農(nóng)民已在城市購(gòu)房，他們將農(nóng)村的房子賣(mài)掉。

據(jù)孫建介紹，由于城市化進(jìn)程加快，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市近郊的宅基地比如廣東的梅州、韶關(guān)等地已炙手可熱，農(nóng)民通過(guò)私自出租出售多占的宅基地獲得了大量收益。

2006年初，廣東國(guó)土廳開(kāi)始對(duì)全省宅基地進(jìn)行調(diào)研，一年后的調(diào)研結(jié)果印證了上述事實(shí)，同時(shí)顯示超面積住宅、違法建房、占地建房等現(xiàn)象非常普遍。宅基地存在的上述復(fù)雜問(wèn)題成為廣東推進(jìn)宅基地流轉(zhuǎn)的原因。

對(duì)于宅基地上市的程序，《管理通知》作了相應(yīng)規(guī)定：首先是調(diào)查清理，近期廣東國(guó)土廳已開(kāi)始針對(duì)宅基地使用情況作調(diào)查，之后是宅基地的確權(quán)及登記發(fā)證，最后才是流轉(zhuǎn)上市。

從中可以看出，宅基地上市的前提是農(nóng)民擁有的宅基地必須是合法的，非法取得及超標(biāo)準(zhǔn)的宅基地要接受處罰并重新申請(qǐng)登記。具體規(guī)定是：通知下發(fā)后新發(fā)生的超過(guò)法定面積標(biāo)準(zhǔn)，或非法取得的“多宅”的農(nóng)民住宅，一律不得確權(quán)登記發(fā)證并依法予以拆除；通知下發(fā)前發(fā)生的超過(guò)法定面積標(biāo)準(zhǔn)或“多宅”的農(nóng)民住宅，沒(méi)有申請(qǐng)對(duì)違法用地、違章建筑統(tǒng)一處罰給予辦理確權(quán)及登記發(fā)證手續(xù)的，一律依法予以拆除。

孫建認(rèn)為，宅基地的流轉(zhuǎn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、城市化水平比較高的珠三角地區(qū)推行比較適宜，廣東有探索的條件和基礎(chǔ)。

到農(nóng)村買(mǎi)房成為可能？

一旦政策正式出臺(tái)，影響將是多方面的。

“原來(lái)由于沒(méi)有政策保護(hù)，農(nóng)民私下賣(mài)宅基地獲得的收益是非常有限的，因?yàn)橘I(mǎi)房者要冒著哪天被政府征用而得不到補(bǔ)償?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)，出價(jià)必然低于市場(chǎng)價(jià)，所以農(nóng)民不得不損失很大一部分土地收益。”孫建說(shuō)，政策實(shí)施后宅基地在城鄉(xiāng)的法律地位和市場(chǎng)地位將得到確立，農(nóng)民將依法分享土地出租、出賣(mài)和出讓獲得的收益。

宅基地?fù)碛械盅簷?quán)后，農(nóng)民可用來(lái)購(gòu)買(mǎi)生產(chǎn)資料，進(jìn)一步拓寬農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的融資渠道。此前，廣東省相關(guān)政策規(guī)定了集體建設(shè)用地可用于抵押，但作為個(gè)人建設(shè)用地的宅基地并沒(méi)有列入其中。

宅基地上市將大大緩解征地壓力，尤其是能夠減少農(nóng)業(yè)用地的征用。去年廣東省農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓23200多畝，發(fā)生交易2100多宗，總價(jià)值20多億元人民幣。不過(guò)，仍有60多萬(wàn)畝的農(nóng)村集體建設(shè)用地處于閑置狀態(tài)?！伴_(kāi)發(fā)商老盯著農(nóng)田，因?yàn)槠鋬r(jià)格是偏離市場(chǎng)的，征地成本低?！睂O建認(rèn)為，隨著國(guó)家對(duì)基本農(nóng)田控制越來(lái)越嚴(yán)格，客觀上也會(huì)促進(jìn)和加快宅基地的流轉(zhuǎn)。

如今，長(zhǎng)期在城市工作居住的農(nóng)民不在少數(shù)，對(duì)他們來(lái)說(shuō)，村里的房子賣(mài)不掉，城里的房子買(mǎi)不起。另一方面，即使有些農(nóng)民在城里買(mǎi)了房子，也不能把村里的房子正常地出售。“允許宅基地買(mǎi)賣(mài)將加快這些農(nóng)民以非農(nóng)化身份加入城市化進(jìn)程中?！睂O建認(rèn)為，城市化的一個(gè)重要標(biāo)志就是居民的非農(nóng)化。

城市房?jī)r(jià)高漲的一個(gè)重要原因就是供給不足，住房供應(yīng)主體單一，市民買(mǎi)房只能去找開(kāi)發(fā)商。如果農(nóng)民的宅基地可以賣(mài)給城里人，也就是城鎮(zhèn)居民可以到農(nóng)村購(gòu)置宅基地，將打破城市房地產(chǎn)的現(xiàn)有格局，對(duì)平抑房?jī)r(jià)將起到關(guān)鍵作用。

事實(shí)上，在廣東等發(fā)達(dá)地區(qū)，與農(nóng)民在城市買(mǎi)房相反，部分富裕的城里人已開(kāi)始在鄉(xiāng)下購(gòu)置房產(chǎn)了。孫建介紹說(shuō)，在部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的農(nóng)村，出現(xiàn)了一些別墅區(qū)，不少別墅的主人都是城里人，有的富足的城里人甚至直接到農(nóng)村買(mǎi)地建房。還有的村委會(huì)與投資公司合作建農(nóng)民住宅，將富余的房屋出售給城里人。孫建認(rèn)為，由于原來(lái)政策不允許買(mǎi)賣(mài)宅基地，城里人到鄉(xiāng)下購(gòu)買(mǎi)宅基地房屋不受法律保護(hù)。

北京京華律師事務(wù)所律師丁濤在接受《經(jīng)濟(jì)》采訪時(shí)表示，由于宅基地不納入城市房地產(chǎn)體系，加上只有國(guó)有土地才能辦理產(chǎn)權(quán)證的政策限制，農(nóng)村集體建設(shè)用地必須通過(guò)征地手續(xù)轉(zhuǎn)為國(guó)有土地后才能辦理產(chǎn)權(quán)證，因此，即使允許城里人到農(nóng)村購(gòu)置宅基地，購(gòu)買(mǎi)者同樣拿不到產(chǎn)權(quán)證?！案淖兺恋貦?quán)屬仍然要依據(jù)國(guó)家現(xiàn)有的法律制度?！?/p>

法律留有的空間

作為立法的試驗(yàn)田，廣東在立法上已是第二次超前。

2005年10月1日，《廣東省農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》（以下稱(chēng)《管理辦法》）正式實(shí)施。這個(gè)以省政府令形式頒布的地方法規(guī)規(guī)定了集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租和抵押等內(nèi)容和具體操作辦法，大大突破了現(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定的“農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”的規(guī)定。

政策出臺(tái)背景是，此前廣東各地農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)已經(jīng)非常普遍，由于法律不允許，沒(méi)有政策支持，都是以私下的方式進(jìn)行，農(nóng)民的利益無(wú)法保障，引發(fā)了很多土地糾紛，導(dǎo)致農(nóng)民上訪逐年增多。

據(jù)了解，剛開(kāi)始的確有人擔(dān)心《管理辦法》出來(lái)后，由于存在法律上的風(fēng)險(xiǎn)，會(huì)引起更高層有關(guān)方面的關(guān)注，甚至被叫停。實(shí)施后，國(guó)土資源部曾多次派人去廣東考察。

去年3月，國(guó)土資源部下發(fā)了《關(guān)于堅(jiān)持依法依規(guī)管理節(jié)約集約用地支持社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的通知》，要求穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加和農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)、集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，不斷總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)加以規(guī)范完善。8月，國(guó)務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問(wèn)題的通知》中，強(qiáng)調(diào)農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，必須符合規(guī)劃并嚴(yán)格限定在依法取得的建設(shè)用地范圍內(nèi)。

從上述兩個(gè)通知內(nèi)容可以看出，盡管沒(méi)有涉及廣東的具體做法，但實(shí)際上已經(jīng)承認(rèn)了農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的合法性。至此，廣東為土地立法試驗(yàn)的“第一步”得到了國(guó)家政策的確認(rèn)。

時(shí)隔不到一年半，廣東再次在立法上尋求突破。

對(duì)于此次即將出臺(tái)的《管理通知》，孫建認(rèn)為，農(nóng)村個(gè)人建設(shè)用地即宅基地上市流轉(zhuǎn)是一個(gè)完結(jié)?！凹w建設(shè)用地上市流轉(zhuǎn)是第一步，現(xiàn)在是走第二步?！?/p>

丁濤律師認(rèn)為，廣東讓宅基地上市流轉(zhuǎn)最大的法律意義在于農(nóng)民在土地上享有更為完整的物權(quán)。

篇10

關(guān)鍵詞 小產(chǎn)權(quán)房 土地流轉(zhuǎn) 對(duì)策

中圖分類(lèi)號(hào)：DF521 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

一、“水岸江南”事件引發(fā)小產(chǎn)權(quán)房危機(jī)

2010年7月15日，國(guó)土部通報(bào)掛牌督辦違法案件情況。上半年，全國(guó)共發(fā)現(xiàn)本期發(fā)生的違法用地行為2.2萬(wàn)件，涉及土地面積11.7萬(wàn)畝，同比上升14.1%。其中，在第二季度被公開(kāi)掛牌督辦的北京市懷柔區(qū)楊宋鎮(zhèn)出售集體土地建小產(chǎn)權(quán)房，國(guó)土資源部已責(zé)令開(kāi)發(fā)商停止對(duì)外銷(xiāo)售，對(duì)尚未銷(xiāo)售的和2007年12月30日以后新建、續(xù)建的房屋予以拆除，責(zé)令退還對(duì)外出租待建土地，并落實(shí)了對(duì)相關(guān)責(zé)任人的黨紀(jì)、政紀(jì)處理和行政處罰 。

事實(shí)上，小產(chǎn)權(quán)房成為輿論的焦點(diǎn)，也是矛盾的必然。一方面是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的日漸催生；另一方面則是城市居民面對(duì)高房?jī)r(jià)“鋌而走險(xiǎn)”，小產(chǎn)權(quán)房的前途究竟如何，一直讓人們猜測(cè)不斷。一種觀點(diǎn)認(rèn)為對(duì)于違法占有耕地建成的小產(chǎn)權(quán)房等情況惡劣的，極有可能施以嚴(yán)厲的處罰措施。對(duì)于絕大多數(shù)的小產(chǎn)權(quán)房業(yè)主而言，小產(chǎn)權(quán)房終會(huì)轉(zhuǎn)正，只需假以時(shí)日 ；另一種觀點(diǎn)則堅(jiān)決反對(duì)小產(chǎn)權(quán)房合法入市，認(rèn)為小產(chǎn)權(quán)房“轉(zhuǎn)正”一旦開(kāi)閘，可能會(huì)打亂合理城鄉(xiāng)規(guī)劃，增加城市建設(shè)的成本和難度。極大沖擊房地產(chǎn)市場(chǎng)，影響房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)發(fā)展，同時(shí)使侵占農(nóng)村耕地現(xiàn)象更加猖獗 。在兩種觀點(diǎn)的交鋒中，前一種觀點(diǎn)一直占據(jù)上風(fēng)。然而，隨著14部委高規(guī)格聯(lián)合調(diào)查引發(fā)的“水岸江南”事件的出現(xiàn)，在地下默默發(fā)展了十多年的小產(chǎn)權(quán)房再次被推到了輿論的風(fēng)口浪尖上，并引發(fā)了人們對(duì)于小產(chǎn)權(quán)房命運(yùn)的擔(dān)憂(yōu)。

二、小產(chǎn)權(quán)房的發(fā)展成因與現(xiàn)狀

小產(chǎn)權(quán)房在各地以舊城改造、城中村改造、新農(nóng)村建設(shè)等名義存在已久，發(fā)展到今天已呈難以遏制之勢(shì)。即便無(wú)產(chǎn)權(quán)，小產(chǎn)權(quán)房也仍以燎原之勢(shì)，遍及全國(guó)，尤其在發(fā)達(dá)城市的產(chǎn)區(qū)，小產(chǎn)權(quán)房市場(chǎng)異?；钴S。

據(jù)國(guó)土部門(mén)不完全統(tǒng)計(jì)，目前全國(guó)小產(chǎn)權(quán)房面積已達(dá)66億平方米 。一些機(jī)構(gòu)、專(zhuān)家的抽樣調(diào)查顯示，珠三角地區(qū)小產(chǎn)權(quán)房的數(shù)量驚人，深圳這樣的城市小產(chǎn)權(quán)房（農(nóng)民房）占城市住房總面積的比重可能高達(dá)40%至50% 。在西安，小產(chǎn)權(quán)房主要集中在城郊和城鄉(xiāng)結(jié)合部，許多小產(chǎn)權(quán)房都是以城中村改造的名義進(jìn)行，村委會(huì)拿出一部分土地，以城中村改造的名義和開(kāi)發(fā)商合作建設(shè)或自己建設(shè)，在安置了本村村民之后將剩余房子拿出來(lái)銷(xiāo)售 。在南京，城郊的小產(chǎn)權(quán)房從2000年左右就出現(xiàn)了。2007年前后，市場(chǎng)上大約有將近200個(gè)小產(chǎn)權(quán)房項(xiàng)目，有的村組開(kāi)發(fā)的項(xiàng)目現(xiàn)在已經(jīng)住進(jìn)了幾萬(wàn)人 。在天津，不僅近郊地區(qū)有小產(chǎn)權(quán)房在銷(xiāo)售，遠(yuǎn)郊地區(qū)也開(kāi)始有所分布。由于其價(jià)格相比同地段商品房每平米至少低2 000元左右，吸引了不少購(gòu)房者的目光。據(jù)有關(guān)部門(mén)統(tǒng)計(jì)，在天津，郊縣地區(qū)小產(chǎn)權(quán)房銷(xiāo)量已經(jīng)占到整個(gè)市場(chǎng)的20% 。在珠三角，城市化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程速度相對(duì)較快，程度（水平）相對(duì)較高，由此直接促進(jìn)和造就了城郊和城中村的小產(chǎn)權(quán)房以規(guī)模化的方式不斷蔓延和拓展。在珠三角地區(qū)，農(nóng)民宅基地的出租甚至出售早已形成了一個(gè)龐大的灰色市場(chǎng)。

從以上數(shù)據(jù)不難看出，小產(chǎn)權(quán)房已不是一個(gè)區(qū)域性問(wèn)題，而是一個(gè)全國(guó)性問(wèn)題，其影響力已經(jīng)觸及國(guó)計(jì)民生，社會(huì)安定，必須謹(jǐn)慎對(duì)待，及時(shí)處理。然而，一刀切式的強(qiáng)行拆除，顯然不能從根本上解決問(wèn)題，相反可能滋生更多的民生矛盾。因此，必須對(duì)小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行有區(qū)別的性質(zhì)界定和政策處理。

三、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革背景下的治理對(duì)策

由于小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題直接牽扯到農(nóng)民小產(chǎn)權(quán)房購(gòu)房人的利益，影響房地產(chǎn)市場(chǎng)的規(guī)范發(fā)展，更是社會(huì)和諧、社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)以及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展必須面對(duì)和解決的實(shí)際問(wèn)題，因此必須盡快處理。目前，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)改革試點(diǎn)進(jìn)入一個(gè)新階段，與之相關(guān)的《土地管理法》也是修改在即，在此背景下，解決小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題，可從宏觀政策法規(guī)和微觀具體措施兩方面尋求對(duì)策。

（一）宏觀政策方面。

1、深化征地制度改革，讓農(nóng)民共享土地增值利益。在現(xiàn)有的土地制度和法律框架沒(méi)有得到根本改變的情形下，可嘗試暫時(shí)建立一個(gè)有效的土地收益分享機(jī)制，讓政府、集體、土地開(kāi)發(fā)商和失地農(nóng)民均能分享到城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的成果。具體措施是，對(duì)公益性項(xiàng)目用地（如城市綠地、水庫(kù)等），仍由國(guó)家統(tǒng)征后劃撥（無(wú)轉(zhuǎn)讓收入），但應(yīng)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)（由全體受益人或納稅人共同負(fù)擔(dān)補(bǔ)償費(fèi)）；對(duì)商業(yè)性項(xiàng)目用地（如房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等），允許集體土地逐步進(jìn)入一級(jí)市場(chǎng)，讓集體經(jīng)濟(jì)組織代表農(nóng)民作為市場(chǎng)主體一方，直接參與市場(chǎng)交易。

2、深化土地流轉(zhuǎn)改革，破除用地違法性。自20世紀(jì)90年代進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)改革試點(diǎn)以來(lái)，各地紛紛出臺(tái)政策，探索改革新模式，不少地方實(shí)際上已經(jīng)讓農(nóng)民的集體土地直接進(jìn)入到建設(shè)用地市場(chǎng)中。據(jù)報(bào)道 ，雖然法律仍然認(rèn)為屬于違法，但實(shí)際上，珠江三角洲集體所有的土地占所有建設(shè)用地的50%。尤其是廣東省人民政府在2005年6月23日，以省政府令的形式了《廣東省建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題管理辦法》，規(guī)定自2005年10月1日起，廣東省內(nèi)的農(nóng)村集體建設(shè)用地可以直接進(jìn)入市場(chǎng)，并與國(guó)有土地同地、同價(jià)、同權(quán)；因轉(zhuǎn)讓、出租和抵押地上建筑物、其他附著物可導(dǎo)致住宅用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租和抵押。這個(gè)方案徹底解決了“小產(chǎn)權(quán)”房交易的違法性，并取得了一定的成效。

3、改革農(nóng)戶(hù)宅基地制度，引入土地置換機(jī)制。目前農(nóng)村宅基地使用存在諸多問(wèn)題：農(nóng)戶(hù)宅基地不能異地置換，選址往往局限于自然村或村民小組，導(dǎo)致村莊農(nóng)宅零星分散、雜亂無(wú)章；對(duì)“一戶(hù)一宅”折舊建新標(biāo)準(zhǔn)缺乏明確界定，導(dǎo)致老宅不拆新房亂建；農(nóng)民建在集體所有的宅基地上的住宅不發(fā)房地產(chǎn)證，不能自主買(mǎi)賣(mài)、抵押，變成不可交易的“死產(chǎn)”，一些已經(jīng)在城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商和安居樂(lè)業(yè)的農(nóng)民不肯放棄無(wú)償宅基地的權(quán)利，繼續(xù)在農(nóng)村建房，造成財(cái)產(chǎn)閑置和土地浪費(fèi)。因此，可考慮學(xué)者馮媛媛的建議，即國(guó)家明確農(nóng)戶(hù)宅基地指標(biāo)可以在縣域范圍內(nèi)異地置換使用，即符合“一戶(hù)一宅”新建住宅條件的農(nóng)民，可以帶宅基地指標(biāo)到相關(guān)部門(mén)辦理異地建房手續(xù)，有條件的農(nóng)戶(hù)也可帶宅基地指標(biāo)到縣城或中心鎮(zhèn)換購(gòu)一套經(jīng)濟(jì)適用房 。

有了上述政策支持，小產(chǎn)權(quán)房的土地來(lái)源就能得到一定程度的控制。一方面集體經(jīng)濟(jì)組織不會(huì)輕易為了蠅頭小利，與開(kāi)發(fā)商進(jìn)行違規(guī)操作；另一方面，農(nóng)民對(duì)土地使用的監(jiān)督也會(huì)更加積極。最終，將使農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)與利用進(jìn)入一個(gè)良性循環(huán)。

（二）具體措施方面。

宏觀政策方面的調(diào)控是對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題釜底抽薪的徹底解決辦法，但是由于時(shí)效性差，起不到立竿見(jiàn)影的作用。而解決“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題卻刻不容緩，如果再繼續(xù)放任自流，不僅會(huì)嚴(yán)重?cái)_亂我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的穩(wěn)定，還會(huì)加重人們法不責(zé)眾的心理，嚴(yán)重?fù)p害黨和政府的威信和執(zhí)政能力。所以，在宏觀調(diào)控政策出臺(tái)之前，必須先行政命令來(lái)澆滅“小產(chǎn)權(quán)房”蔓延的勢(shì)頭。

1、時(shí)間點(diǎn)的確定。

即應(yīng)該確立以某個(gè)日期為準(zhǔn)，當(dāng)即停止進(jìn)行有關(guān)“小產(chǎn)權(quán)房”規(guī)劃、建設(shè)和出售等所有一切活動(dòng)。只有先劃定一個(gè)確定的時(shí)間，才能為今后合理的處理“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題提供空間與時(shí)間的銜接，才能對(duì)分類(lèi)處理“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題提供有效而明確的界限。只有將“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題由動(dòng)態(tài)化為靜態(tài)，處理起來(lái)才能以靜制動(dòng)。梳理小產(chǎn)權(quán)房發(fā)展過(guò)程中的相關(guān)新聞可以發(fā)現(xiàn)，自2007年起，國(guó)家各部委開(kāi)始加強(qiáng)對(duì)小產(chǎn)權(quán)房交易的監(jiān)管。2007年6月，原建設(shè)部發(fā)出風(fēng)險(xiǎn)提示，提醒購(gòu)房者以城鎮(zhèn)居民身份到農(nóng)村購(gòu)買(mǎi)農(nóng)村住房，不符合現(xiàn)有土地管理制度的規(guī)定；2007年12月 國(guó)務(wù)院常務(wù)辦公會(huì)明確要求城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購(gòu)買(mǎi)宅基地、農(nóng)民住宅或小產(chǎn)權(quán)房；2008年7月國(guó)土部下發(fā)通知，要求盡快落實(shí)農(nóng)村宅基地確權(quán)發(fā)證工作，但明確指出不得為小產(chǎn)權(quán)房辦理任何形式的產(chǎn)權(quán)證明；2009年9月國(guó)土部下發(fā)《關(guān)于嚴(yán)格建設(shè)用地管理促進(jìn)批而未用土地利用的通知》，再次向地方政府重申，堅(jiān)決叫停各類(lèi)小產(chǎn)權(quán)房；而在此次“水岸江南”事件中，國(guó)土部督查公告將2007年12月30日定為分界線，對(duì)尚未銷(xiāo)售的，和2007年12月30日以后新建、續(xù)建的房屋予以拆除，此前銷(xiāo)售的已建成房屋，待全國(guó)小產(chǎn)權(quán)房處理政策出臺(tái)后一并處理。

由此，筆者認(rèn)為，該時(shí)間點(diǎn)的確定可以“水岸江南”事件中國(guó)土部督查公告為參考，確定為2007年12月30日，既有利于判定小產(chǎn)權(quán)房交易雙方的主觀狀態(tài)，又與類(lèi)似案件的處理時(shí)限相統(tǒng)一，避免個(gè)案差異。

2、類(lèi)型化視角下的區(qū)別處理。

首先，對(duì)于占用耕地和違反城鎮(zhèn)規(guī)劃的“小產(chǎn)權(quán)房”，正在建設(shè)當(dāng)中的要予以拆除；建好未售的要予以沒(méi)收；建好已售且入住率較低的，要退還購(gòu)房者全部房款后，予以沒(méi)收；建好已售且入住率較高的，應(yīng)向受益方收取土地補(bǔ)償金，并暫時(shí)予以保留，等待社會(huì)保障性住房到位后進(jìn)行集體搬遷；對(duì)于沒(méi)收的“小產(chǎn)權(quán)房”，進(jìn)行整改后可以暫時(shí)作為政策性租賃房或廉租房使用，其收益應(yīng)用于補(bǔ)貼失地農(nóng)民和該房的日常維護(hù)以及基礎(chǔ)設(shè)施的修建。

其次，對(duì)于未占用耕地但違反城鎮(zhèn)規(guī)劃的“小產(chǎn)權(quán)房”，正在建設(shè)當(dāng)中的要予以拆除或沒(méi)收；對(duì)于建好的并嚴(yán)重影響城鎮(zhèn)規(guī)劃的房屋要堅(jiān)決予以拆除，損失由原開(kāi)發(fā)商和鄉(xiāng)、村政府共同承擔(dān)；建好未售對(duì)城鎮(zhèn)規(guī)劃影響不大的要予以處罰，并嚴(yán)禁其變相的銷(xiāo)售，但允許其進(jìn)行租賃經(jīng)營(yíng)；建好已售且入住率較低還不符合建筑規(guī)范的，退還購(gòu)房者全部房款后，予以整改，整改合格后，允許以租賃方式經(jīng)營(yíng)，整改后仍不合格的，要強(qiáng)行拆除；建好已售且入住率較高還符合建筑規(guī)范的，退還購(gòu)房者部分房款后，要以長(zhǎng)期租賃方式來(lái)經(jīng)營(yíng)，收益用于賠償城鎮(zhèn)規(guī)劃修改和改善“小產(chǎn)權(quán)房”周邊生活環(huán)境。

最后，對(duì)于既未占用耕地又沒(méi)有違反城鎮(zhèn)規(guī)劃的“小產(chǎn)權(quán)房”，正在建設(shè)當(dāng)中的可以監(jiān)督其在符合建筑規(guī)范的前提下繼續(xù)施工并完工，嚴(yán)禁其進(jìn)行變相銷(xiāo)售，但允許其進(jìn)行租賃經(jīng)營(yíng)；建好已售且符合建筑規(guī)范的，要退還居住者的全部購(gòu)房款并允許以長(zhǎng)期租賃方式來(lái)經(jīng)營(yíng)，不得再對(duì)城鎮(zhèn)居民進(jìn)行變相的銷(xiāo)售。對(duì)于這類(lèi)型“小產(chǎn)權(quán)房”，國(guó)家還可以根據(jù)實(shí)際情況對(duì)其進(jìn)行有計(jì)劃分類(lèi)別按步驟的回收作為商品房或社會(huì)保障性住房，使其轉(zhuǎn)化為合法化住房。

基金項(xiàng)目：湖北工程學(xué)院2011年度科學(xué)研究項(xiàng)目（湖北省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新與政策研究）（r2011021）

（作者：湖北工程學(xué)院政治與法律學(xué)院副教授）

注釋?zhuān)?/p>

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江平.《物權(quán)法》的核心還有三個(gè)難題.焦點(diǎn)房地產(chǎn)網(wǎng)，2007-03-22