導(dǎo)語：如何才能寫好一篇國有土地征收相關(guān)法律，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

與土地管理法律不銜接。現(xiàn)行土地管理法律對使用土地、土地登記等方面都作了明確規(guī)定。土地調(diào)查是查清土地資源和利用狀況的基礎(chǔ)和必要手段，海域使用權(quán)證書換發(fā)國有土地使用權(quán)證書如果沒有經(jīng)過土地調(diào)查，就無法準(zhǔn)確確定填海形成土地的面積和四至范圍。填海后形成的土地就是現(xiàn)有土地的一部分，需要在土地利用總體規(guī)劃中確定其地類，需要明確其用途。利用填海形成的土地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)如何納入土地利用年度計(jì)劃統(tǒng)籌安排，需要慎重。建設(shè)項(xiàng)目可行性研究論證時(shí)，需要土地主管部門審查，提出建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審報(bào)告；供地方案經(jīng)批準(zhǔn)后，需要市，縣人民政府向建設(shè)單位頒發(fā)建設(shè)用地批準(zhǔn)書，使用國有土地的，需要簽訂國有土地有償使用合同或由土地行政主管部門核發(fā)國有土地劃撥決定書等等。這些問題沒有解決，法定程序沒有履行，決定了海域使用權(quán)證書難以直接換發(fā)國有土地使用權(quán)證書，說明了海域使用管理法律法規(guī)與土地管理法律法規(guī)存在明顯的脫節(jié)。更何況，海域使用權(quán)證書與國有土地使用權(quán)證書的取得要件，取得方式明顯不同，《海域使用證》與《國有土地使用證》證書本身載明的事項(xiàng)有很大的差異性，這也決定了兩證無法簡單換發(fā)。

與《物權(quán)法》沒有銜接?！段餀?quán)法》第137條規(guī)定：工業(yè)，商業(yè)，旅游，娛樂和商品住宅等經(jīng)營性用地以及同一土地有兩個(gè)以上意向用地者的，應(yīng)當(dāng)采取招標(biāo)，拍賣等公開競價(jià)的方式出讓。填海造地主要是為了將土地用于工業(yè)、房地產(chǎn)開發(fā)等項(xiàng)目，依法應(yīng)當(dāng)以招標(biāo)、拍賣、掛牌等公開競爭方式出讓國有土地使用權(quán)，如果將海域使用權(quán)證書直接換發(fā)國有土地使用權(quán)證書，實(shí)際上繞開了國有土地使用權(quán)出讓的有關(guān)規(guī)定，土地使用權(quán)的取得方式也就無從談起。這不僅不利于優(yōu)化市場對資源的配置起基礎(chǔ)性作用，而且也明顯違反了不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)取得原則，引致土地管理的混亂，對原海域使用權(quán)人合法權(quán)益的保護(hù)也十分不利，如轉(zhuǎn)讓、抵押土地使用權(quán)和處置地上建筑物就缺乏依據(jù)了。

與《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》沒有銜接。城鄉(xiāng)規(guī)劃法第38條規(guī)定：在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)以出讓方式提供國有土地使用權(quán)的，在國有土地使用權(quán)出讓前，城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應(yīng)當(dāng)依據(jù)控制性詳細(xì)規(guī)劃，提出出讓地塊的位置，使用性質(zhì)、開發(fā)強(qiáng)度等規(guī)劃條件，作為國有土地使用權(quán)出讓合同的組成部分。未確定規(guī)劃條件的地塊，不得出讓國有土地使用權(quán)。在簽訂國有土地使用權(quán)出讓合同后，才能領(lǐng)取用地規(guī)劃許可證。第39條規(guī)定：規(guī)劃條件未納入國有土地使用權(quán)出讓合同的，該國有土地使用權(quán)出讓合同無效；對未取得建設(shè)用地規(guī)劃許可證的建設(shè)單位批準(zhǔn)用地的，由縣級以上人民政府撤銷有關(guān)批準(zhǔn)文件。

簽訂國有土地使用權(quán)出讓合同是國有土地使用權(quán)出讓、取得用地規(guī)劃許可證的必經(jīng)程序，是以出讓方式取得國有土地使用權(quán)的前提，根據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)定，沒有明確規(guī)劃條件是不能簽訂國有土地使用權(quán)出讓合同，不能出讓國有土地使用權(quán)的。不能取得國有土地使用權(quán)也就是不能取得國有土地使用權(quán)證書。海域使用管理法第32條第2款直接規(guī)定海域使用權(quán)證書換發(fā)國有土地使用權(quán)證書的簡易程序，既沒有規(guī)定取得國有土地使用權(quán)的方式，也沒有規(guī)定取得國有土地使用權(quán)證書應(yīng)有的要件和程序，與城鄉(xiāng)規(guī)劃法的規(guī)定完全割裂，省略、模糊了取得國有土地使用權(quán)證書依法應(yīng)當(dāng)具備的要件和必經(jīng)的程序，造成人們對相關(guān)法律條文的理解存在差異，同時(shí)還使換發(fā)證書工作處于被動(dòng)狀態(tài)。

在海域使用權(quán)證書換發(fā)國有土地使用權(quán)證書問題上，除了要明確換發(fā)要件、程序和適用的法律法規(guī)外，還要梳理一些看法，澄清一些認(rèn)識：

依法管理不是附加條件。有人認(rèn)為，海域使用管理法第32條第2款規(guī)定非常明確，依法應(yīng)當(dāng)直接換發(fā)，如果附加各種前提條件，不僅違反海域使用管理法，也違反《行政許可法》關(guān)于行政許可設(shè)定的原則，屬于增設(shè)行政許可行為。

應(yīng)當(dāng)看到，按照土地、規(guī)劃等法律操作，并非附加條件，而是日常管理的需要。之所以出現(xiàn)問題，實(shí)質(zhì)是海域使用管理法第32條第2款的規(guī)定沒有保持好與其他法律之間的相互銜接，導(dǎo)致實(shí)際工作中相關(guān)事項(xiàng)無法操作。從上面相關(guān)法律的規(guī)定看就可以知道，海域使用權(quán)證書直接換發(fā)國有土地使用權(quán)證書不僅不符合土地管理法律、物權(quán)法、城鄉(xiāng)規(guī)劃法的規(guī)定，在實(shí)際工作中也無法實(shí)施。

新增加的土地也要依法辦理。有人認(rèn)為，填海形成的土地不是天生的，也不是通過征收農(nóng)民集體所有土地成為國有土地的，這種土地是新增加的，是新出現(xiàn)的問題，既然是新增加的土地，就不能利用已有土地管理的模式進(jìn)行調(diào)整。我們認(rèn)為。通過填海造地，已經(jīng)使海域改變了自然屬性，成為土地的組成部分。既是土地，就要按照土地管理法律法規(guī)來調(diào)整。

篇2

關(guān)鍵詞：小產(chǎn)權(quán)房；土地產(chǎn)權(quán)；土地開發(fā)利用；土地收益。

“小產(chǎn)權(quán)房”是指在農(nóng)民集體土地上建設(shè)，由集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或個(gè)人購買，沒有取得合法產(chǎn)權(quán)證的房屋。“小產(chǎn)權(quán)房”是我國“二元化”土地所有制框架下的特有現(xiàn)象，折射出我國在土地法律制度、房地產(chǎn)市場調(diào)控、住房保障制度、農(nóng)民利益保護(hù)等各方面存在的問題。

一、“小產(chǎn)權(quán)房”產(chǎn)生的背景。

“小產(chǎn)權(quán)房”是近年來出現(xiàn)在我國房地產(chǎn)市場的民間約定俗成的一個(gè)新概念。自 1998 年房改以來，城市房價(jià)逐年高漲，公眾開始轉(zhuǎn)向價(jià)格低廉的“小產(chǎn)權(quán)房”，即使在法律和相關(guān)政府部門明令禁止的情況下，“小產(chǎn)權(quán)房”市場仍舊購銷兩旺，成為我國重要的房產(chǎn)權(quán)利類型之一。目前“小產(chǎn)權(quán)房”已成為城鎮(zhèn)居民住房需求的重要房源。

“小產(chǎn)權(quán)房”現(xiàn)象的深層原因在于：包括土地產(chǎn)權(quán)界定二元化制度、差別性的土地流轉(zhuǎn)、開發(fā)利用、土地利益分配制度等在內(nèi)的我國土地法律制度本身的缺陷。

二、土地初始產(chǎn)權(quán)界定問題。

“小產(chǎn)權(quán)房”產(chǎn)生的根源在于，以《憲法》、《物權(quán)法》、《土地管理法》為軸心的土地法律制度體系建立了土地所有權(quán)、使用權(quán)流轉(zhuǎn)的二元結(jié)構(gòu)，并由此引起國有土地和集體土地在流轉(zhuǎn)制度、土地開發(fā)利用、征收和管理上的差別待遇。

1. 我國土地法律制度的產(chǎn)權(quán)界定現(xiàn)狀———土地權(quán)利二元化。我國《憲法》確立了我國土地所有權(quán)的二元結(jié)構(gòu)制度。

我國的土地所有權(quán)包括國家所有和集體所有，不存在私人產(chǎn)權(quán)。國家和集體成為兩個(gè)互相獨(dú)立且平等的所有權(quán)主體，國家對土地實(shí)行征收征用僅限于“公共利益”的需要。由于我國的社會(huì)主義性質(zhì)，因此土地所有權(quán)不論是國家所有還是集體所有都不能夠流通轉(zhuǎn)讓。對土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，我國經(jīng)歷了從最初的完全禁止到逐漸放開的過程。1988 年的《憲法》修正案規(guī)定了土地使用權(quán)可依照法律規(guī)定轉(zhuǎn)讓，由此通過憲法形式確立了我國土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓。但目前我國開放土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)僅限于國有土地，集體土地的土地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)一直被禁止。在建設(shè)用地使用權(quán)方面，《土地管理法》的規(guī)定實(shí)際上剝奪了集體土地使用權(quán)做為建設(shè)用地方面流轉(zhuǎn)的可能性。集體土地使用權(quán)要投入建設(shè)，唯一的途徑是通過國家征收，轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋睾笤賹?shí)行土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。集體土地使用權(quán)另一種類型是宅基地使用權(quán)?！段餀?quán)法》規(guī)定了宅基地使用權(quán)人對宅基地享有占有和使用的權(quán)利，但對其轉(zhuǎn)讓《物權(quán)法》沒有具體規(guī)定，只原則性地規(guī)定根據(jù)其它相關(guān)法律處理。

2. 兩類土地產(chǎn)權(quán)對比———集體土地所有權(quán)權(quán)能不完整、產(chǎn)權(quán)主體不明。從我國土地法律制度中土地產(chǎn)權(quán)規(guī)定來看，相比國有土地，集體土地產(chǎn)權(quán)是一個(gè)權(quán)能并不完整的所有權(quán)。集體土地產(chǎn)權(quán)包括土地所有權(quán)和使用權(quán)，但這是與集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份緊密相聯(lián)的，其轉(zhuǎn)讓也受到法律的嚴(yán)格限制，甚至在實(shí)踐中幾乎被禁止。集體土地與國有土地在所有權(quán)能上存在差別，其所有權(quán)權(quán)能不完整，實(shí)際上無法充分實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)權(quán)。此外，我國集體土地產(chǎn)權(quán)還存在產(chǎn)權(quán)主體不清的缺陷。雖然《憲法》規(guī)定了集體土地產(chǎn)權(quán)屬集體所有，但具體主體仍指代不明。對比國有土地所有權(quán)歸屬國家，政府相關(guān)部門代表國家行使權(quán)力，權(quán)力主體非常明確。《土地管理法》雖規(guī)定集體土地由村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)經(jīng)營、管理，但規(guī)定過于原則、籠統(tǒng)，權(quán)力主體也含混不清，導(dǎo)致集體土地在實(shí)際管理中混亂不堪。在存在交易成本的情況下，不同的產(chǎn)權(quán)界定將導(dǎo)致不同的資源配置，好的產(chǎn)權(quán)界定會(huì)大大提高資源配置效率。若維持一種制度的費(fèi)用相對高昂，改變制度的費(fèi)用相對下降時(shí)，就可能誘發(fā)制度變遷，使產(chǎn)權(quán)得到更好地配置?，F(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)二元化配置，使土地權(quán)益配置過于傾向政府而存在不公。“小產(chǎn)權(quán)房”現(xiàn)象背后的土地繞過國家征收而自主供給進(jìn)入市場就是這種制度變遷的產(chǎn)物。

三、土地開發(fā)利用的制度問題。

根據(jù)現(xiàn)行土地法律制度的規(guī)定，政府依據(jù)其公共行政管理權(quán)力行使的合法性，壟斷了土地使用權(quán)買賣一級市場。農(nóng)村集體所有土地只有由政府先將其征用，轉(zhuǎn)為國有土地，才能由開發(fā)商以拍賣方式獲得土地的開發(fā)權(quán)，這中間的差價(jià)構(gòu)成了政府土地出讓金的凈收入。政府一方面是集體土地征收、征用轉(zhuǎn)為國有土地的唯一合法主體，另一方面，政府又是面向開發(fā)商的土地使用權(quán)唯一供給者。這一方面導(dǎo)致了政府土地拍賣價(jià)格高拉動(dòng)房價(jià)上漲，另一方面也限制了農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)，使農(nóng)民只能從土地中獲得遠(yuǎn)低于其市場經(jīng)濟(jì)價(jià)值的土地征收補(bǔ)償金。這樣的土地開發(fā)利用制度安排明顯和市場化運(yùn)作相沖突。

四、土地出讓收入管理的制度問題。

1. 土地出讓收入分配失衡。土地是城市化進(jìn)程中經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的載體。城市土地的形成是通過政府不斷征用農(nóng)村集體土地，并轉(zhuǎn)化成國有土地而來的。在這個(gè)過程中，土地征用補(bǔ)償與土地出讓收入之間的巨大差價(jià)絕大部分被政府和開發(fā)商獲取，農(nóng)民只得到微乎其微的部分。根據(jù)我國研中心課題組的調(diào)查，在目前房地產(chǎn)開發(fā)過程中，土地增值部分的收益分配只有 20%到 30%留在鄉(xiāng)以下，其中，農(nóng)民的補(bǔ)償款僅占 5%到 10%；地方政府拿走土地增值的 20%到 30%；開發(fā)商則拿走土地增值收益的 40%到 50%。在現(xiàn)行的土地法律制度下，土地利益分配過分傾向于開發(fā)商和政府。這種巨大的利益分配不公也正是引發(fā)“小產(chǎn)權(quán)房”的社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素。

2. 土地出讓收入監(jiān)督管理不力。土地出讓收入的監(jiān)督管理不完善，實(shí)際上也為地方政府追逐土地利益最大化提供了負(fù)面激勵(lì)。長期以來，依據(jù)我國財(cái)政管理制度，地方政府的土地出讓金收入屬于預(yù)算外收入，缺乏監(jiān)管。地方政府在如何運(yùn)用這筆資金上就有很大的自主權(quán)。同時(shí)，我國土地出讓收入的監(jiān)督管理制度不夠完善，在約束這筆收入時(shí)沒有發(fā)揮出應(yīng)有的作用，反而產(chǎn)生了負(fù)激勵(lì)效果，促使地方政府盲目追逐土地收入最大化。

五、完善土地出讓的改革路徑。

1. 完善集體土地產(chǎn)權(quán)并規(guī)范流轉(zhuǎn)。集體所有土地應(yīng)該與國有土地享有平等權(quán)利。從產(chǎn)權(quán)界定這方面來說，“小產(chǎn)權(quán)房”問題的治本之策在于改革我國的土地二元化體制，明晰集體土地的產(chǎn)權(quán)界定，完善其產(chǎn)權(quán)權(quán)能、產(chǎn)權(quán)運(yùn)作、土地流轉(zhuǎn)等法律制度，使集體土地有合法合規(guī)的正常進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)的渠道，充分參與到市場競爭中。相應(yīng)的改革措施應(yīng)包括：修改《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》等法律中限制集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)規(guī)定，明確規(guī)定集體土地所有權(quán)權(quán)能、所有權(quán)主體和行使代表、程序等；參照已有的國有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)規(guī)定及各地的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，制定相應(yīng)的集體土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓管理規(guī)定；嚴(yán)格規(guī)范集體土地流轉(zhuǎn)等。

2. 土地開發(fā)利用制度的合理改進(jìn)。首先是集體土地征收權(quán)限的限制。依據(jù)現(xiàn)行法律或相關(guān)法理，土地征收的初衷應(yīng)是且只能是為了“公共利益”，這是征收的前提和衡量征收行為合法與否的標(biāo)準(zhǔn)。目前“小產(chǎn)權(quán)房”現(xiàn)象中出現(xiàn)的政府過于泛濫地征收土地現(xiàn)象，很大部分在于我國目前法律制度并沒有對“公共利益”明確界定。因此，科學(xué)準(zhǔn)確地界定公共利益范疇和政府土地征收的范圍，嚴(yán)格限制政府土地征收權(quán)限，是我國土地法律制度需要完善的重要方面。其次是土地使用權(quán)出讓權(quán)力的合理配置?，F(xiàn)行法律規(guī)定政府代表國家壟斷經(jīng)營土地使用權(quán)出讓，這是符合我國目前的社會(huì)現(xiàn)實(shí)情況的。

問題是政府土地使用權(quán)出讓行為缺乏監(jiān)督和規(guī)范，導(dǎo)致其中隨意性過強(qiáng)、違法現(xiàn)象多和土地管理混亂的后果。改進(jìn)的途徑還是在于有效規(guī)范政府土地出讓行為，強(qiáng)化土地規(guī)劃約束和用途管制。各級地方政府要提前制定詳細(xì)、科學(xué)的土地利用規(guī)劃，土地出讓必須嚴(yán)格按照規(guī)劃的數(shù)量、用途等來執(zhí)行，土地利用規(guī)劃的變更要依據(jù)法定程序執(zhí)行。此外，對每年政府出讓土地使用權(quán)的規(guī)模要有嚴(yán)格的控制。

3. 土地出讓收入分配與監(jiān)督制度改革。我國目前土地出讓收入絕大部分流向政府和開發(fā)商，這種利益分配機(jī)制是失衡且違背公平正義的。土地法律制度改革需要逐漸將這種不公平分配向合理利益分配機(jī)制轉(zhuǎn)變。就土地利益主體而言，中央政府、地方政府、村集體和農(nóng)民，就形成了不同的利益分化格局，顯著影響著土地利益分配制度改革的走向。對于國有土地的出讓收益，應(yīng)調(diào)整中央與地方土地收益分配，由目前土地出讓收入全額進(jìn)入地方財(cái)政，改革為中央集中部分土地收入，?？顚Ｓ?，由中央財(cái)政專項(xiàng)用于地方市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；對于集體土地的出讓收益，應(yīng)制定集體土地收益分配辦法，規(guī)范集體土地收益的分配及使用。集體土地出讓收益應(yīng)用來進(jìn)行農(nóng)村建設(shè)，保護(hù)農(nóng)民利益。此外，在土地出讓收益的監(jiān)管方面，應(yīng)建立土地收入的專項(xiàng)監(jiān)督制度，同時(shí)財(cái)政、審計(jì)部門要及時(shí)對土地出讓進(jìn)行監(jiān)督管理，防范漏洞。

參考文獻(xiàn)：

[1] 王利明。物權(quán)法論。中國政法大學(xué)出版社，1998.

篇3

國有建設(shè)用地招拍掛制度已經(jīng)運(yùn)行十幾年了，其效果有目共睹，但土地市場仍有許多亟需完善之處，下面筆者談幾點(diǎn)看法。

不足之處

現(xiàn)行土地管理的相關(guān)法律存在漏洞或不足首先，法律涵蓋面不全?！稇椃ā返谝徽碌谑畻l規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”但在《土地管理法》中對公共利益沒有進(jìn)行明確的闡述和界定。這類限制的缺乏，導(dǎo)致強(qiáng)制性征地范圍過于寬泛。其次，關(guān)于農(nóng)地征用（收）補(bǔ)償方面的政策法律存在缺陷?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償?！蓖恋卣饔玫难a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與征用的目的無關(guān)，給農(nóng)民的補(bǔ)償明顯會(huì)低于政府從最終使用者那里獲得的出讓費(fèi)，導(dǎo)致“同地不同價(jià)”，容易引起群眾不滿，誘發(fā)系列社會(huì)問題。最后，根據(jù)《憲法》和《土地管理法》規(guī)定，只有國有土地才能進(jìn)入市場，集體土地不能直接進(jìn)入市場，只有轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地，才能進(jìn)入市場有償出讓。這種事實(shí)上的“城鄉(xiāng)土地二元化”管理制度，容易造成土地財(cái)富和土地經(jīng)濟(jì)效應(yīng)向城市和地方政府傾斜，使農(nóng)民不能充分享受經(jīng)濟(jì)發(fā)展及城市化帶來的豐碩成果，也不利于土地市場的整體發(fā)育。當(dāng)前土地財(cái)政的形成機(jī)制不科學(xué)目前，我國主要依靠增量土地創(chuàng)造財(cái)政收入，土地財(cái)政的這種形成機(jī)制造就了一些地方政府“征地—賣地—征收稅費(fèi)—抵押—再征地”的不良循環(huán)發(fā)展模式，客觀上刺激了地方政府多征地、多賣地，使得耕地保護(hù)尤其是城郊優(yōu)質(zhì)耕地資源的保護(hù)越來越難。同時(shí)這樣的土地財(cái)政形成機(jī)制不具備可持續(xù)性。據(jù)測算，我國城市化進(jìn)程還有約20年時(shí)間就將達(dá)到70%左右的平穩(wěn)期。屆時(shí)，城市建設(shè)用地外延擴(kuò)大缺少內(nèi)生動(dòng)力，靠以增量土地創(chuàng)造財(cái)政收入的機(jī)制將得不到保證。另外，國有土地畢竟是一種特殊的公共資源，如果將土地供應(yīng)目標(biāo)定位于地方財(cái)政利益最大化，將有悖于土地國有即為全民所有這一基本屬性。因此，現(xiàn)行的土地財(cái)政之路亟需改進(jìn)。一些地方政府土地融資中的不良行為加大金融風(fēng)險(xiǎn)目前，地方政府用征收和儲存的土地向銀行抵押融資已很普遍，根據(jù)《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》規(guī)定：“以協(xié)議、招標(biāo)、拍賣方式取得國有土地使用權(quán)的土地使用者，其使用權(quán)在使用年限內(nèi)可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押或者用于其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)?！蔽唇?jīng)出讓的土地能否抵押？法律沒有明確規(guī)定。根據(jù)《行政許可法》規(guī)定：凡法律沒有明確許可的，政府都不能做。目前，地方政府的這種做法，其實(shí)質(zhì)是負(fù)債經(jīng)營，從嚴(yán)格意義上說也屬于違法行為。當(dāng)前不少地方政府通過收儲土地直接抵押的融資額，甚至高于土地財(cái)政的收入。當(dāng)土地行情逆轉(zhuǎn)，土地價(jià)值小于預(yù)期收益時(shí)，地方政府債務(wù)償還能力有限，所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)不容忽視，甚至有“崩盤”的可能。用地企業(yè)背負(fù)沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)目前，在土地招拍掛具體操作中，“價(jià)高者得”仍然是最主要的土地出讓模式。這有利于提高土地節(jié)約集約利用、體現(xiàn)土地資源的價(jià)值，不過在地價(jià)高漲的情況下這種模式也會(huì)給拿地企業(yè)帶來不小的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)。一方面用地企業(yè)為了拿到地，往往不惜高價(jià)舉牌，有的已經(jīng)超出了自身的承受能力。據(jù)了解，目前，有很多企業(yè)是靠銀行貸款支付土地出讓金，這無疑將給企業(yè)的資金周轉(zhuǎn)及下一步發(fā)展帶來困難。如果這些企業(yè)再生產(chǎn)出現(xiàn)中斷，企業(yè)負(fù)債就會(huì)轉(zhuǎn)化為銀行的壞賬，極有可能演化成整個(gè)社會(huì)的問題。

意見與建議

完善土地管理的相關(guān)法律法規(guī)健全完善的法律體系是土地市場健康發(fā)展的前提，因此，完善土地市場的首要任務(wù)就是要完善不適應(yīng)市場體系或有悖于市場機(jī)制要求的法律法規(guī)。一是修改現(xiàn)行《土地管理法》及《土地管理法實(shí)施條例》，明確界定國家征地的公共利益的范圍，對政府強(qiáng)制性征地進(jìn)行嚴(yán)格限制，不能濫用征地權(quán)。二是完善現(xiàn)行關(guān)于征地補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定，要考慮土地由于城鎮(zhèn)化和工業(yè)化產(chǎn)生的巨額級差收益的分配方向，提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，不能以犧牲農(nóng)民利益來降低城市建設(shè)成本。三是完善土地儲備制度的政策法律，使土地儲備制度能真正發(fā)揮調(diào)控土地供給、平衡市場的功能，避免成為一些地方政府“創(chuàng)收”的工具。平衡中央與地方的財(cái)權(quán)與事權(quán)據(jù)分析，中央和地方財(cái)權(quán)與事權(quán)的非對稱性和不平衡發(fā)展，是現(xiàn)行不合理土地財(cái)政機(jī)制的重要原因。目前，發(fā)展仍是當(dāng)前地方政府最重要的工作任務(wù)和政績考核指標(biāo)。如何實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展？在預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入有限的情況下，地方政府往往備感壓力，當(dāng)前最直接最現(xiàn)實(shí)的辦法就是盡可能多地直接參與土地市場、經(jīng)營土地獲利。這種以政府“征地—賣地—投資”為主線的發(fā)展模式既不符合科學(xué)發(fā)展的要求，也無形當(dāng)中壓縮了政府的服務(wù)，使政府成為投資經(jīng)營的主體，容易導(dǎo)致市場發(fā)育不充分甚至扭曲。因此，要對現(xiàn)行的國家與地方分成的財(cái)稅體制進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，適度提高地方政府財(cái)稅收入的分享比例，緩解財(cái)政壓力，以減少地方政府借地生財(cái)?shù)膬?nèi)生動(dòng)力。土地市場要具有可預(yù)見性和可控性土地市場和其他市場一樣，也有市場失靈的缺陷，同時(shí)，我國土地市場又被賦予宏觀調(diào)控經(jīng)濟(jì)的重要職能，因此，實(shí)現(xiàn)土地市場的可預(yù)見和可控性，十分必要。一是堅(jiān)持以市場調(diào)控為基礎(chǔ)，以法制調(diào)控為框架，以政策調(diào)控為輔助，彌補(bǔ)單純的市場機(jī)制所不能實(shí)現(xiàn)的土地資源的最優(yōu)配置。二是夯實(shí)土地市場的基礎(chǔ)性工作，如加強(qiáng)對土地使用狀況和土地價(jià)格的監(jiān)控，科學(xué)評估土地市場價(jià)格是否合理、并及時(shí)掌握有無違反規(guī)定用途使用土地等情況，增強(qiáng)調(diào)控的精準(zhǔn)性，實(shí)現(xiàn)土地市場的可預(yù)見性和可控性。三是建立對土地市場的即時(shí)分析和快速反應(yīng)機(jī)制，一旦發(fā)現(xiàn)土地虛高或不利于經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的行為，能夠快速有效的采取應(yīng)對措施，促使市場秩序進(jìn)一步規(guī)范。從源頭上防范土地金融風(fēng)險(xiǎn)土地金融風(fēng)險(xiǎn)，既有地方政府潛在的違規(guī)融資問題，也有用地單位自身發(fā)展及經(jīng)營問題，還有銀行放貸把關(guān)不嚴(yán)等問題，因此，防范土地金融風(fēng)險(xiǎn)最有效的途徑就是從源頭上鏟除風(fēng)險(xiǎn)存在的可能性，杜絕“不良融資”。一是出臺相關(guān)法律，以法律的形式規(guī)范政府的土地抵押融資行為，禁止政府用征收、收儲的土地直接進(jìn)行銀行抵押融資。二是完善土地出讓暨土地招拍掛制度，避免“唯價(jià)高者得”的單一競標(biāo)體系。三是加強(qiáng)對銀行放貸的監(jiān)管，避免銀行、地方政府以及銀行、用地企業(yè)等相關(guān)利益主體之間的違規(guī)“媾和”，提高土地抵押貸款的質(zhì)量和信譽(yù)。

篇4

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地征收；補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；比較；借鑒

中圖分類號：D922.29 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1001-828X（2014）09-0001-01

一、日本、德國和我國臺灣地區(qū)的土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)概述

（一）日本的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

在土地征收的補(bǔ)償方面，該國制定了《土地征收法》等一系列的法律法規(guī)，明確了補(bǔ)償?shù)膶ο?、?nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)。在對象的劃分上，將補(bǔ)償對象確定為在征地行為中遭受損失的原權(quán)利人，確保原權(quán)利人有一定的生活保障；在內(nèi)容方面，分為土地補(bǔ)償和殘余地補(bǔ)償兩大方面，在標(biāo)準(zhǔn)上則是按照當(dāng)?shù)氐氖袌鰞r(jià)格確定的，確保土地補(bǔ)償能夠達(dá)到同種類土地的市場價(jià)格，并充分考慮到物價(jià)指數(shù)的變動(dòng)這一因素。殘余地補(bǔ)償則是按照未征收殘余土地的剩余價(jià)值來計(jì)算，對于面積過小難以獨(dú)立有效使用的土地也要進(jìn)行一定的補(bǔ)償；在類型方面，征地補(bǔ)償不僅包括事業(yè)損失補(bǔ)償，即對土地上的建筑等附屬物的補(bǔ)償，對農(nóng)業(yè)和其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展造成影響的損失也要進(jìn)行補(bǔ)償，還包括遷移費(fèi)補(bǔ)償，即對搬遷費(fèi)用和臨時(shí)租房費(fèi)用進(jìn)行補(bǔ)償，還包括房租減少等其他種類的補(bǔ)償，這些補(bǔ)償都有依照市場平均價(jià)格來進(jìn)行。在補(bǔ)償與救濟(jì)的程序上，將土地征收補(bǔ)償分為準(zhǔn)備、認(rèn)定、土地限定、簽訂協(xié)議、裁決和補(bǔ)償金發(fā)放等幾個(gè)環(huán)節(jié)，對于土地征收部門作出的裁決，當(dāng)事人可以提起行政訴訟，但土地征收過程依然不會(huì)停止進(jìn)行。

（二）德國的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

土地征收補(bǔ)償主要依靠的是《聯(lián)邦建設(shè)法》，這項(xiàng)法律將各種損失劃分為三大方面，即實(shí)體損失、財(cái)產(chǎn)損失和負(fù)擔(dān)損失三方面，根據(jù)損失的類型確定相應(yīng)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。具體說來，對于當(dāng)事人的實(shí)體損失，不動(dòng)產(chǎn)復(fù)述的抵押、租賃等損失也需要進(jìn)行賠償，按照當(dāng)?shù)禺?dāng)時(shí)的交易市場價(jià)格為參照進(jìn)行計(jì)算，由于個(gè)人原因?qū)е碌耐恋貎r(jià)格上漲不包含在內(nèi)。在財(cái)產(chǎn)損失上，要按照當(dāng)事人在失去土地之后生活上的損失為基準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，確保當(dāng)事人具有足夠的生活保障，在就業(yè)和其他方面遭受的損失也包含在內(nèi)。此外，對于土地征收導(dǎo)致的其他土地價(jià)值受損、租賃損失等也要進(jìn)行補(bǔ)償。德國的土地征收補(bǔ)償分為事業(yè)認(rèn)定、確定征收土地、確定補(bǔ)償額度、完成征收過程等幾個(gè)環(huán)節(jié)，在補(bǔ)償?shù)姆绞缴峡梢园凑债?dāng)事人的訴訟請求分不同的方式進(jìn)行補(bǔ)償，并要確保土地征收有相關(guān)的法律依據(jù)，符合憲法的要求。

（三）我國臺灣地區(qū)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

在這一地區(qū)主要是依靠“土地征收條例”等相關(guān)的法律法規(guī)，確定地價(jià)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并嚴(yán)格按照土地現(xiàn)值進(jìn)行補(bǔ)償。對于公共設(shè)施保留地來說，如果這些地段處于城市的計(jì)劃區(qū)以內(nèi)，應(yīng)當(dāng)依照臨近的保留地現(xiàn)值進(jìn)行地價(jià)計(jì)算。對于前者，可以在必要的時(shí)候?qū)嵤┘映裳a(bǔ)償?shù)姆椒?，額度和標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)參照市場交易的平均價(jià)格。此外，我國臺灣地區(qū)還設(shè)定了地價(jià)評議委員會(huì)，對價(jià)格額度和差價(jià)進(jìn)行評定。如果土地的性質(zhì)為租賃耕地，那么就要按照相關(guān)法規(guī)適當(dāng)扣除土地增值稅，一般扣除額度為稅后金額的1/3，這種補(bǔ)償方式就是通常所說的“佃農(nóng)補(bǔ)償”。另外，如果所征收的出租耕地的性質(zhì)為私有土地，那么仍將在申報(bào)地價(jià)的基礎(chǔ)上扣除1/6的增值稅，人們通常將這種補(bǔ)償方式成為“轉(zhuǎn)業(yè)補(bǔ)助金”。對于土地上的建筑改良物，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照重建的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行估定，對于農(nóng)作物的補(bǔ)償，要按照征收和成熟孽息的時(shí)間間差來劃定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，一年以內(nèi)的按照孽息估定，一年以上的應(yīng)參照市場價(jià)值和投入的相關(guān)費(fèi)用來估定現(xiàn)值。

二、農(nóng)村土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的比較

在農(nóng)村土地征收補(bǔ)償方面，我國主要是依據(jù)土地的原有用途確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以福建龍巖為例，一類區(qū)水田、菜地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為10，2萬元/畝，這與日本等國家和地區(qū)的規(guī)定有很大的差別，這些地方都是按照市場價(jià)格來確定補(bǔ)償額度，市場價(jià)格是按照征地的用途來計(jì)算的，農(nóng)業(yè)用地和工業(yè)用地分別運(yùn)用不同的補(bǔ)償規(guī)定。根據(jù)我國相關(guān)法律法規(guī)的條款，我國的土地征收補(bǔ)償除了包含土地補(bǔ)償費(fèi)之外，還含有安置補(bǔ)助費(fèi)，這在很多國家和地區(qū)都不存在。安置補(bǔ)償費(fèi)的規(guī)定可以有效解決土地補(bǔ)償不足的問題，但由于安置補(bǔ)償費(fèi)受到一定的限制，兩者之和要在土地年產(chǎn)值的15倍以內(nèi)。

在日本等國家和地區(qū)，對征地的范圍和用途進(jìn)行了明確的劃分，所征土地僅限于公益用地，征收補(bǔ)償要依照當(dāng)?shù)氐氖袌鼋灰變r(jià)格，這在《土地征用法》等很多法律法規(guī)中都有明確的規(guī)定。但我國在公共利益征地之外，還規(guī)定單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)要依照相關(guān)的法規(guī)和程序申請國有土地，如果土地為農(nóng)用地，需要先征為國有土地然后再作為建設(shè)用地，這與日本等很多國家和地區(qū)都有較大的差別。

三、土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)比較的啟示

在參照其他國家和我國臺灣地區(qū)土地征收補(bǔ)償制度的基礎(chǔ)上，我國應(yīng)當(dāng)提供土地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，按照土地年產(chǎn)值計(jì)算土地補(bǔ)償額度有很多弊端，容易導(dǎo)致補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上存在問題，失地農(nóng)民所得的補(bǔ)償金額十分有限。在參照其他地方做法的基礎(chǔ)上，我們應(yīng)當(dāng)適當(dāng)提高土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，按征收用地的用途來確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，最終實(shí)現(xiàn)市價(jià)補(bǔ)償?shù)哪繕?biāo)。有效地規(guī)范地方上行使征收權(quán)的行為，避免出現(xiàn)權(quán)力濫用的情況，另外，在確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面充分參照市場價(jià)格也是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，從而避免了二次侵害等問題的出現(xiàn)。雖然在充分參照市場價(jià)格方面在實(shí)施起來有很大的難度，因?yàn)槲覈霓r(nóng)村土地市場不夠健全，如果完全依照市場價(jià)格確定標(biāo)準(zhǔn)缺乏可操作性和可行性，但在充分參照市場價(jià)格之前可以通過其他的方法不斷提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，可以在制訂征地年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，充分參照征地片區(qū)的綜合地價(jià)來確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，綜合考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)水平和居民生活標(biāo)準(zhǔn)的前提下，有效解決失地農(nóng)民所獲得的補(bǔ)償較低的問題，也避免征地工作中出現(xiàn)的隨意性過大等問題，切實(shí)維護(hù)失地農(nóng)民的利益。

篇5

一、××土地市場建設(shè)的現(xiàn)狀

近年來，我國土地使用制度改革在不斷深化，如何盤活土地，抓好土地儲備交易工作成為經(jīng)營城市的一大課題。為此，我們按照縣委政府的統(tǒng)一部署，創(chuàng)新工作思路和方法，在改造舊城、開發(fā)新城工作中，為實(shí)現(xiàn)政府壟斷土地一級市場，在完善土地儲備交易制度方面結(jié)合縣情做了大量艱苦細(xì)致的工作。

（一）成立機(jī)構(gòu)建章立制

土地收購儲備制度的產(chǎn)生是政府壟斷土地一級市場、調(diào)控土地二級市場的內(nèi)在需求，也是深化土地有償使用制度改革的必然結(jié)果。由于我縣城鎮(zhèn)規(guī)模較小，布局分散，城區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施不完善，城市建設(shè)資金短缺，過去長期實(shí)行無償、無期限的土地使用制度，大部分存量國有土地以劃撥方式進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，非法入市現(xiàn)象嚴(yán)重，應(yīng)征土地出讓金隨意減免現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，造成大量國有土地資產(chǎn)流失，政府難以發(fā)揮宏觀調(diào)控的作用，也為土地交易中的“暗箱操作”提供了瘟床。針對這一情況，為全面貫徹落實(shí)國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理的通知》(國發(fā)[2001]15號)和國土資源部《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》（國土資源部第39號令）等文件精神，依法規(guī)范土地市場，確保政府對土地一級市場的高度壟斷。2003年8月，我縣成立了土地儲備交易中心，隸屬××縣國土資源局，定編5人，主要從事土地征收征用、土地收購、土地儲備、國有建設(shè)用地出讓等工作。

確定土地收購儲備中心是接受縣政府委托實(shí)施國有土地資本運(yùn)營工作的法定機(jī)構(gòu)，代表縣政府對城鎮(zhèn)國有土地實(shí)行統(tǒng)一征收、儲備、經(jīng)營和管理，做到“一個(gè)渠道進(jìn)水、一個(gè)池子蓄水、一個(gè)龍頭放水”。同時(shí)，結(jié)合我縣實(shí)際，制定出臺了《××縣國有土地收儲運(yùn)營管理暫行辦法》、《××縣國有土地收儲運(yùn)營程序》和《××縣土地使用權(quán)交易市場管理暫行辦法》等制度，為規(guī)范有序地實(shí)施土地儲備交易提供了保障。

（二）清理整治土地市場，優(yōu)化土地儲備交易環(huán)境

2003年2月20日，國土資源部召開土地市場秩序電視電話會(huì)議，下發(fā)相關(guān)通知，針對一些地方土地管理松馳，制度不健全，土地市場混亂問題，決定在全國范圍開展土地市場秩序治理整頓。為優(yōu)化土地儲備交易環(huán)境，我縣以進(jìn)一步治理整頓土地市場秩序?yàn)槠鯔C(jī)，抓好土地市場秩序治理整頓，促進(jìn)土地市場建設(shè)，進(jìn)一步深化土地使用制度改革，明確劃撥供地范圍，切實(shí)抓好經(jīng)營性土地招標(biāo)拍賣掛牌出讓工作。自2003年以來，我縣就完善土地儲備交易機(jī)制，加大土地市場配置力度，連續(xù)推出了一系列舉措。結(jié)合我縣實(shí)際，下發(fā)了《××縣人民政府關(guān)于加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理的通知》，堅(jiān)持統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一征用、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一出讓的土地管理“五統(tǒng)一”的原則；根據(jù)土地市場的變化，及時(shí)修改我縣的城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)基準(zhǔn)地價(jià)，并就土地儲備范圍、土地儲備工作程序、儲備土地的處置程序等內(nèi)容進(jìn)一步明細(xì)化、規(guī)范化；相繼出臺《關(guān)于加強(qiáng)城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)土地管理的通告》、《關(guān)于加強(qiáng)土地市場秩序管理、嚴(yán)禁非法買賣土地轉(zhuǎn)讓土地的通告》，堅(jiān)決凍結(jié)縣城區(qū)內(nèi)建設(shè)用地的供應(yīng)和審批，查處非法買賣、轉(zhuǎn)讓土地。一系列文件的出臺，為搞好土地收購儲備和規(guī)范土地市場提供了法律法規(guī)支持。

（三）多形式并舉，廣泛宣傳國土資源法律法規(guī)

為使國土資源法律法規(guī)家喻戶曉，人人皆知，我縣在宣傳力度上花了很大的力氣，收到很好的效果。近年來，我們始終把國土資源法律法規(guī)、土地國情、國策的宣傳教育工作放在首位。采用書寫張貼懸掛標(biāo)語、出動(dòng)宣傳車、利用網(wǎng)絡(luò)、廣播電視、舉辦專欄板報(bào)、演講比賽、印發(fā)資料、召開座談會(huì)等貼近實(shí)際、貼近群眾、貼近生活的形式，廣泛、深入地宣傳土地管理特別是耕地保護(hù)的重要性、必要性和緊迫性。通過每年開展4.22“地球日”、6.25“土地日”宣傳活動(dòng)，使全縣人民特別是各級領(lǐng)導(dǎo)干部充分認(rèn)識到我縣國土資源保護(hù)與利用的現(xiàn)狀及所面臨的嚴(yán)峻形勢，明白土地是不可再生的資源，以此增強(qiáng)土地憂患意識，全面提高耕地保護(hù)和合理利用土地的自覺性。這樣，使國土資源法律法規(guī)更加深入人心，干部、群眾的法律意識有了明顯提高，也為我縣推進(jìn)土地儲備工交易工作和規(guī)范土地市場營造了良好的氛圍。

（四）認(rèn)真履行職責(zé)，實(shí)施土地交易“陽光工程”

招拍掛出讓國有建設(shè)用地是《土地管理法》、《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》（國土資源部第39號令）及相關(guān)法律法規(guī)要求的公開土地出讓的方式。法律規(guī)定，經(jīng)營性用地必須實(shí)行“招拍掛”。近年來，我縣不斷完善經(jīng)營性用地“招拍掛”出讓制度，著力于掛牌出讓精心打造土地交易“陽光工程”。全縣經(jīng)營性用地掛牌出讓一律實(shí)行市場化運(yùn)作，堅(jiān)持公開、公平、公正原則，采取招拍掛方式公開出讓。并通過《中國土地網(wǎng)》、廣播電視等媒體和張貼公告等形式對外公告，實(shí)施陽光交易。參加競買土地者有縣內(nèi)、縣外，州內(nèi)、州外，也有省內(nèi)、省外的投資商、開發(fā)商。每宗地掛牌出讓公告期滿后，有兩家以上要求現(xiàn)場競價(jià)，均由縣政府牽頭組織新區(qū)建設(shè)指揮部、國土資源、建設(shè)、紀(jì)檢監(jiān)察、財(cái)政等部門聯(lián)合舉行現(xiàn)場競價(jià)會(huì)，在媒體上交易結(jié)果，接受社會(huì)監(jiān)督，取得了良好的成效。

土地儲備交易中心成立以來，嚴(yán)格按照規(guī)定對國有土地實(shí)行統(tǒng)一征用、儲備、經(jīng)營和管理，依法按程序?qū)θh經(jīng)營性用地實(shí)施了招標(biāo)拍賣掛牌出讓工作，自土地儲備交易成立至今的5、6年時(shí)間，××縣土地儲備交易中心在××縣國土資源局的領(lǐng)導(dǎo)下，以盤活存量國有建設(shè)用地、合理流轉(zhuǎn)土地資源為工作出發(fā)點(diǎn)，供應(yīng)國有建設(shè)用地32.4840公頃，其中劃撥21.39公頃，出讓11.0940公頃，收取土地出讓金5054.2625萬元，為××縣城新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)提供了必要的資金保障，解決了72個(gè)黨政機(jī)關(guān)及社會(huì)團(tuán)體單位的辦公用地問題，為××縣城特別是縣城新區(qū)的建設(shè)發(fā)揮了積極的作用。

二、××土地市場建設(shè)存在的主要問題

我縣的土地市場建設(shè)正處于發(fā)育起步階段，經(jīng)過五年多的培育和規(guī)范，雖然取得了一定的進(jìn)展，但也存在一些問題。

一是市場機(jī)制配置土地資源的基礎(chǔ)性作用還未得到充分發(fā)揮，出讓供地、招標(biāo)拍賣掛牌出讓供地的比例還有待提高。由于行政行為和部門利益驅(qū)動(dòng)，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)、企業(yè)改制和招商引資等方面供地操作不夠規(guī)范，低價(jià)出讓、甚至減免出讓金的現(xiàn)象依然存在，影響了市場機(jī)制配置土地資源作用的充分發(fā)揮。

二是土地市場管理的法律法規(guī)和各項(xiàng)制度有待進(jìn)一步落實(shí)，政府對土地市場的宏觀調(diào)控還有待加強(qiáng)。土地市場發(fā)展的前提是政府控制土地供應(yīng)總量,但社會(huì)上部分人員國土資源政策、法律意識淡薄，違法占地、隨意占用耕地的現(xiàn)象屢禁不止，少數(shù)開發(fā)商與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村違法私自簽訂用地協(xié)議圈占土地搞建設(shè)，多頭分散供地久治不絕，影響了政府對土地供應(yīng)宏觀調(diào)控的實(shí)施和耕地保護(hù)。

三是由于我縣是一個(gè)較為貧困落后的山區(qū)縣，年供地量不大，競爭力不強(qiáng)，加上收購?fù)恋氐馁Y金無來源，財(cái)政提供不了專項(xiàng)周轉(zhuǎn)金，銀行貸款困難，造成收儲資金無著落，從客觀上給土地“招拍掛”工作帶來了一定的制約。

四是土地私下交易行為比較突出，少數(shù)單位和個(gè)人為逃避稅費(fèi)，不依法申報(bào)辦理變更手續(xù)，部分企業(yè)、行政事業(yè)單位利用原劃撥土地直接非法入市或用于經(jīng)營性房地產(chǎn)開發(fā)，造成土地交易市場混亂。

上述問題的產(chǎn)生，既有國土部門內(nèi)部制度不健全、管理不到位的原因，也有外部的諸多原因，主要表現(xiàn)在：一是土地用途管制制度不能得到很好的落實(shí)。建設(shè)項(xiàng)目用地選址隨意性大，未能按照土地利用總體規(guī)劃進(jìn)行選址，在項(xiàng)目用地不符合土地利用總體規(guī)劃時(shí)，往往實(shí)行規(guī)劃跟著項(xiàng)目走，隨意調(diào)整規(guī)劃。多數(shù)情況下，用地單位或個(gè)人忽視城市規(guī)劃，認(rèn)為只要獲得政府批準(zhǔn)的土地，建設(shè)過程中隨意性較大，不嚴(yán)格執(zhí)行供地過程中的規(guī)劃設(shè)計(jì)要求；部門間的相互協(xié)調(diào)不夠，宗地管理無法實(shí)現(xiàn)，違規(guī)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。二是土地收購儲備中心的職能不到位，政府不能集中統(tǒng)一供地，多頭供地現(xiàn)象依然存在，使“一個(gè)渠道進(jìn)水、一個(gè)池子蓄水、一個(gè)龍頭放水”的原則得不到真正的落實(shí)。三是一些單位和個(gè)人對土地政策、法律法規(guī)意識不強(qiáng)，違法占地現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)過分強(qiáng)調(diào)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，隨意提供工業(yè)用地，只顧當(dāng)前利益，不顧長遠(yuǎn)計(jì)劃。為引進(jìn)資金，興辦企業(yè)，一味遷就企業(yè)不合理要求，以犧牲土地和農(nóng)民利益為代價(jià)，不要求企業(yè)主嚴(yán)格地完善依法用地手續(xù)，造成農(nóng)村土地市場混亂。四是缺乏土地儲備資金，從而對老城區(qū)企業(yè)改制、劃撥用地改變用途等國有土地管理的難度加大，無法按照相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行行之有效的管理。五是利益分配既不合法又不合理，征收的土地出讓金未按上級要求管理、分配使用，致使在應(yīng)對上級檢查時(shí)捉襟見肘。

三、解決××土地市場建設(shè)問題的對策措施

規(guī)范土地市場就是政府用市場的眼光看待國有土地，通過運(yùn)用市場機(jī)制和市場規(guī)律，最大限度地優(yōu)化配置土地資源、資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)土地的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境效益的行為，它對于促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展有著至關(guān)重要的作用。針對上述我縣土地市場建設(shè)存在的問題，我們堅(jiān)信在縣委、縣政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，在縣人大、縣政協(xié)的監(jiān)督指導(dǎo)下，通過自身的努力一定能逐步加以解決。

一是繼續(xù)深入開展宣傳教育工作。采取多種有效方式，從發(fā)展和規(guī)范土地市場、完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的高度，大力宣傳規(guī)范土地市場、實(shí)施經(jīng)營性土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓的重要意義，為深入推進(jìn)經(jīng)營性土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓工作營造良好的氛圍。

二是進(jìn)一步健全和完善土地公開供應(yīng)制度。建立土地市場集中統(tǒng)一供應(yīng)制度，國有土地招標(biāo)、拍賣制度和依法行政工作制度。促進(jìn)土地“招拍掛”工作公開、公正、公平。

三是要同相關(guān)協(xié)作部門共同研究解決土地招拍掛工作中的問題，完成供地前期規(guī)劃、供地后期管理的基礎(chǔ)工作和驗(yàn)收工作；建立統(tǒng)一協(xié)作關(guān)系，共同促進(jìn)和培育規(guī)范的土地市場。

篇6

關(guān)鍵詞：房屋征收制度；發(fā)展；完善

在《中華人民共和國物權(quán)法》頒布之后，對我國城市房屋拆遷制度有很大的影響。目前，我國國有土地的房屋征收程序還不是非常明確，對于怎樣實(shí)施房屋征收是我們目前面臨的一個(gè)比較大的難題，同時(shí)也迎來一個(gè)比較大的挑戰(zhàn)，我們應(yīng)該要積極面對。本文主要論述房屋征收制度的內(nèi)容、存在的問題以及制度的發(fā)展與完善。

一、房屋征收制度的內(nèi)容

對城市房屋進(jìn)行征收是國家政府為廣大公共利益的需求，更具法律法規(guī)的相關(guān)程序與條件，把公民的房屋納為國有，并給與一定合理的補(bǔ)償行為。居民的公共利益是房屋可以進(jìn)行征收的基礎(chǔ)，所以對公共利益進(jìn)行規(guī)定是非常重要的。由于公民的公共利益具有不明確性、變化性、發(fā)展性、廣泛性的特點(diǎn)，要想使其有一定的制度化就要在實(shí)際情況和程序兩方面共同考慮和實(shí)施。

由于我國的單行法在程序方面還存在著不足，所以，應(yīng)該結(jié)合一定的比例原則進(jìn)行加以完善，完善房屋征收公共利益的聽證會(huì)、加大調(diào)查和審批的程序、進(jìn)行相關(guān)的實(shí)質(zhì)審查。近幾年，隨著社會(huì)城市化建設(shè)的迅速發(fā)展，房屋和土地征收過程中的問題逐漸暴露出來，對于怎樣健全和完善土地征收制度，保障公民的合法權(quán)益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，是我們目前面臨的主要問題并且亟待解決。

在我國，土地一直實(shí)行的是社會(huì)主義公有制，就是公民所有制和集體所有制，在法律層面，房屋土地的公民所有制是國家土地所有權(quán)，農(nóng)民集體所有制是集體土地的所有權(quán)。要想保障國家公共事業(yè)建設(shè)的需求，國家就要通過強(qiáng)制的房屋征收制度，把集體所有權(quán)轉(zhuǎn)換為國家所有，也就是全民所有。同時(shí)，有必要提高房屋征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，改變發(fā)展所要付出的成本，降低房屋所有者付出的代價(jià)，使成本降到最低，從而減輕國家的負(fù)擔(dān)，改變國家利益排斥個(gè)人利益的想法。在立法方面做到合理細(xì)致，使每一個(gè)公民都有一個(gè)公平的原則。

二、房屋征收制度中存在的問題

近年來，隨著城市化建設(shè)腳步的加快，城市房屋被國家征收的力度越來越大，在房屋征收中的一些做法，有時(shí)候嚴(yán)重影響和損害了公民的合法利益，這樣就會(huì)造成很多的社會(huì)矛盾，從而造成社會(huì)的不穩(wěn)定。主要存在的問題就要有以下幾個(gè)方面：

（一）沒有規(guī)范的房屋征收許可，沒有嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)的法律法規(guī)的規(guī)定

在實(shí)際的現(xiàn)實(shí)社會(huì)中存在著沒有全面的手續(xù)就給予了許可，在事情發(fā)生之后再補(bǔ)齊相關(guān)手續(xù)和程序的行為，這是一種違法行為，嚴(yán)重侵害了公民的合法權(quán)益。另一方面，還存在著一部分地方政府為了追求高效率而忽略了法律規(guī)定的程序。一些地方政府還沒有拿到房屋拆遷的土地使用權(quán)證，就先把房屋的土地使用權(quán)交給了有關(guān)開發(fā)商，沒有經(jīng)過嚴(yán)格的法定審查和審批就開始進(jìn)行拆遷計(jì)劃，并且向不具有申請?jiān)S可證資格的單位頒發(fā)了房屋拆遷許可證，進(jìn)而造成了違法拆遷。

（二）沒有全方位對房屋征收資金進(jìn)行監(jiān)管

沒有具體的主體對房屋征收資金進(jìn)行科學(xué)合理的監(jiān)管，銀行只是表明房屋拆遷人存在銀行的資金額度，由此來說明房屋征收資金的到位，但是缺少對這些資金用途進(jìn)行有效的動(dòng)態(tài)監(jiān)管。

（三）房屋評估問題比較嚴(yán)重

房屋評估問題主要表現(xiàn)在沒有真正地進(jìn)行市場化、公開化評估，評估的價(jià)格普遍較低，評估價(jià)格較低的原因是拆遷人控制房屋評估價(jià)格。在選擇房屋評估機(jī)構(gòu)方面存在一定的問題，其剝奪了大部分拆遷居民對房屋評價(jià)機(jī)構(gòu)單位的選擇權(quán)。

三、房屋征收制度的發(fā)展與完善措施

近幾年，由于我國房屋征收包括居民較多、面積較大的問題，同時(shí)也關(guān)系著被征收人的自身利益，如果在處理上不是很恰當(dāng)，就有可能發(fā)生集體事件，會(huì)嚴(yán)重影響社會(huì)的穩(wěn)定。因此，要與有關(guān)單位（如發(fā)改、規(guī)劃、城建、土管、工商、稅務(wù)、紀(jì)檢、審計(jì)、、辦事處等）積極配合，有效地解決矛盾糾紛，從而保證政府發(fā)展計(jì)劃可以順利實(shí)施，同時(shí)也可以有效維護(hù)廣大群眾的切身利益，使我國的社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)可以順利發(fā)展。此外，政府在進(jìn)行房屋征收時(shí)要符合廣大人民的公共利益，并且有它的合法性，從而有助于人民群眾維護(hù)政府的房屋征收行為。

除此之外，國家政府還要做好房屋進(jìn)行征收拆遷的前期準(zhǔn)備工作，特別是對拆遷戶的補(bǔ)償金額一定要做到位，進(jìn)行一戶一存儲和?？顚Ｓ?。不斷完善補(bǔ)償方案，和被征收人多多進(jìn)行交流，擴(kuò)大群眾對政府決策全過程的全面參與，使補(bǔ)償方案可以反映出廣大拆遷戶的合理要求，及時(shí)有效地掌握到政策方向、市場走向、價(jià)格變動(dòng)等，還要主動(dòng)和其他區(qū)域的政府部門進(jìn)行有效交流，發(fā)現(xiàn)新的問題，對信息進(jìn)行全方面和全方位的綜合，有效落實(shí)拆遷居民的住房保障。

隨著我國近幾年城市化進(jìn)程的快速發(fā)展，房屋征收問題是一個(gè)比較突出的問題，所以，通過對房屋征收問題的分析，找出發(fā)生問題的原因，吸收那些比較先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)，對房屋征收制度是十分有必要的，此外還要不斷健全和完善房屋征收制度，為人民的合法權(quán)益提供保障，努力創(chuàng)建和諧社會(huì)和美好家園。

結(jié)語：

不斷完善公民的公共利益界定體系，應(yīng)該在實(shí)際體驗(yàn)和程序規(guī)定這兩個(gè)方面去進(jìn)行，不能存在一定的片面性。因?yàn)樗闹饕康氖菍?shí)現(xiàn)公共利益，保障公民的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)我國的城市房屋征收制度規(guī)范化和文明化。

參考文獻(xiàn)：

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篇7

關(guān)鍵詞:農(nóng)村;集體土地;征收;補(bǔ)償機(jī)制

我國已經(jīng)發(fā)展成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，取得的成績舉世矚目。但是，我國仍是發(fā)展中國家，仍處于社會(huì)主義初級階段，仍然是一個(gè)發(fā)展中的農(nóng)業(yè)大國，無農(nóng)不穩(wěn)，農(nóng)村問題不可忽視。伴隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程，為了追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市擴(kuò)容，大量農(nóng)村集體土地被征收利用。但土地是農(nóng)民的根本，是農(nóng)民基本的生活保障，與農(nóng)民的利益切身相關(guān)。在農(nóng)村集體土地征收過程中，存在著許多現(xiàn)實(shí)問題亟須解決，要想解決這些問題，就要了解我國農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償現(xiàn)狀，對癥下藥，有針對性地分析具體情況，找到一條符合國情、農(nóng)村現(xiàn)況的農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償之路，為農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償機(jī)制的完善提供指導(dǎo)，更好地實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的綠色發(fā)展和社會(huì)的穩(wěn)定。

1農(nóng)村土地征收補(bǔ)償?shù)漠a(chǎn)生背景

經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，帶動(dòng)了農(nóng)村的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，其生產(chǎn)要素和經(jīng)濟(jì)流通都在不斷集中，逐漸由傳統(tǒng)的小農(nóng)型社會(huì)向現(xiàn)代化社會(huì)過渡。在這一變化過程中，農(nóng)村土地城鎮(zhèn)化必不可免，即農(nóng)村集體土地變成城鎮(zhèn)用途土地。這也是農(nóng)村城鎮(zhèn)化的一個(gè)顯著特征，主要有兩方面特點(diǎn):其一是土地所有權(quán)轉(zhuǎn)變，即土地由農(nóng)民集體所有變更為國有土地。其二是土地性質(zhì)的變更，即指傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)特點(diǎn)用地轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)工、商、運(yùn)、建等用途用地。經(jīng)過幾輪改革，當(dāng)前我國農(nóng)村土地制度主要是農(nóng)村土地集體所有制和家庭承包制，因而，要想實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體所有土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲行再|(zhì)土地，只能通過政府的行政手段進(jìn)行征收，再利用一定方式實(shí)現(xiàn)土地用途合法轉(zhuǎn)換。土地征收可以說是現(xiàn)代的特殊產(chǎn)物，主要目的是為了滿足公共利益和城鎮(zhèn)化的需要。之后雖然逐步建立了土地征收補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)制度，但是有著一定的歷史局限性，在征收補(bǔ)償?shù)倪^程中存在著許多詬病。提出了改革開放，工作重心也隨之轉(zhuǎn)移到了經(jīng)濟(jì)上來，經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，城市建設(shè)規(guī)模也不斷擴(kuò)大，原有的城鎮(zhèn)國有土地規(guī)模早已不能滿足日益增多的發(fā)展需求，土地征收便成為解決這一瓶頸的突破口。但隨著不斷的土地征收，也帶來了許許多多問題，而這些問題如果不能得到有效解決，不僅會(huì)嚴(yán)重影響農(nóng)民的切身利益和土地的合理開發(fā)利用，更容易激化矛盾引發(fā)群體沖突，影響社會(huì)的穩(wěn)定。

2農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償機(jī)制現(xiàn)實(shí)作用

第一，保障被征收土地農(nóng)民的利益。農(nóng)民一輩子都在和土地打交道，土地就是他們基本生活的最佳保障，在以人為本的今天，追求社會(huì)公共利益也絕不能以犧牲個(gè)人的合法權(quán)益為代價(jià)。無論是國家、社會(huì)、還是個(gè)人，損害了農(nóng)民利益，都必須進(jìn)行賠償。第二，緩和社會(huì)矛盾。征收必然需要進(jìn)行補(bǔ)償，補(bǔ)償是否合理是雙方能否達(dá)成一致的前提。必須要讓農(nóng)民的損害最低化，且要有合理合法的征收需求和征收緣由，然后再追求更大的公共利益，這樣才能使農(nóng)民接受征收，避免激化矛盾。第三，維護(hù)政府公信力。權(quán)力是把雙刃劍，政府擁有征收集體土地的權(quán)利，但要是沒有了限制和監(jiān)督，就容易濫用權(quán)力，甚至是以權(quán)謀私，只有讓權(quán)力運(yùn)行在陽光下，嚴(yán)格限制和規(guī)范權(quán)力，才能使政府有權(quán)而不任性，真正做到權(quán)為民所用、利為民所謀，使政府具有公信力。

3農(nóng)村集體土地征收中存在的問題

第一，法律存在空白。目前，在國家層面尚未出臺針對農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償?shù)膶ｉT性法律，只是做了一些原則性規(guī)定，具體可操作性不強(qiáng)。雖然《土地管理法》和《物權(quán)法》規(guī)定了農(nóng)村集體土地的所有權(quán)，但土地所有權(quán)不是農(nóng)民所有的，個(gè)人只有使用權(quán)。在征地補(bǔ)償過程中，由于集體產(chǎn)權(quán)主體缺乏明晰性，往往導(dǎo)致利益補(bǔ)償主體不明確，利益相關(guān)者相互競爭。第二，征收程序不規(guī)范?，F(xiàn)行法律制度在征收補(bǔ)償程序中缺少規(guī)范性，在土地征收時(shí)往往會(huì)利用行政強(qiáng)制手段，甚至是利用合法名義來掩蓋非法占地的事實(shí)，侵害農(nóng)民合法利益。第三，社會(huì)保障制度不健全。土地是農(nóng)民的根本，是農(nóng)民生存的重要保障。在征地過程中，農(nóng)民失去了土地，失去了基本的生活保障。有些地方受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響，農(nóng)民到手的補(bǔ)償款遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足城市生存發(fā)展，但卻并不享有城市居民的社保兜底，這在保障農(nóng)民利益上存在很大缺陷。

4完善農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償機(jī)制策略

第一，完善土地征收補(bǔ)償相關(guān)法律。目前，農(nóng)村集體土地的征收補(bǔ)償主要依靠本省、自治區(qū)、直轄市制定的地方性行政法規(guī)，雖然給予了地方很大的自主權(quán)限，但地方法規(guī)不僅法律效力低，而且給一些地方保護(hù)主義和權(quán)力尋租提供了空間，這明顯違背了立法初衷。因此，國家層面的《農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償法》至關(guān)重要，有利于統(tǒng)一農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償方面的制度規(guī)范，用法律的利劍保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，嚴(yán)懲權(quán)力濫用，切實(shí)保護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。第二，引入農(nóng)民全程參與機(jī)制。農(nóng)民參與農(nóng)村集體土地征用是保障農(nóng)民合法權(quán)益的又一重要手段。要不斷完善土地征收補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)法律程序。首先，在研究和制定土地征收相關(guān)政策之前，必須建立土地征收通知程序，讓農(nóng)民能夠有效參與其中。其次，要進(jìn)一步健全土地征收法律援助程序。努力提高農(nóng)民法律意識的同時(shí)，提供方便、快捷的有關(guān)土地征收補(bǔ)償矛盾糾紛方面法律服務(wù)。最后，建立征收補(bǔ)償民主論證程序。有關(guān)部門可以與專家學(xué)者、民意代表進(jìn)行研討磋商，聽取他們的建議和心聲，確保找到最大公約數(shù)，畫出做大同心圓，滿足被征地農(nóng)民不同層次的需求。第三，制定合理土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。關(guān)于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，必須實(shí)事求是、因地制宜，不能搞簡單的一刀切。首先，根據(jù)土地實(shí)際用途，按市場價(jià)格補(bǔ)償經(jīng)營用地，并充分考慮預(yù)期收益，以市場定價(jià)。其次，要貨幣補(bǔ)償為主、多種補(bǔ)償方式共存。除了補(bǔ)償經(jīng)濟(jì)損失以外，還可以考慮其他安置方式，比如:可以用土地使用權(quán)入股，一些有固定收益的項(xiàng)目，可以讓農(nóng)民把土地作價(jià)抵資入股，參與土地開發(fā)利用。第四，完善征地農(nóng)民保障體系。相關(guān)政策應(yīng)根據(jù)具體情況制定，將失地農(nóng)民納入地方社會(huì)保障體系，緩解農(nóng)民憂患，共享改革紅利。對于那些失去土地、沒有安全保障的人，符合條件的應(yīng)納入低保救助體系，并積極幫助解決就業(yè)，可以統(tǒng)一進(jìn)行就業(yè)技能學(xué)習(xí)，增強(qiáng)農(nóng)民融入現(xiàn)代社會(huì)的信心和本領(lǐng)。

篇8

關(guān)鍵詞：海域征收；公共利益；程序規(guī)制；立法路徑

中圖分類號 D922.1

文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A

文章編號 1002-2104（2014）05-0161-09

自2001年《海域使用管理法》頒布以來，我國海洋功能區(qū)劃和海域有償使用制度日益完善，各沿海地區(qū)在推進(jìn)海洋開發(fā)、調(diào)整海洋功能區(qū)劃過程中 ，“征?！爆F(xiàn)象頻繁出現(xiàn)。由于缺乏相應(yīng)海域征收方面法律法規(guī)的引導(dǎo)和制約，各沿海政府隨意張貼“公共利益”標(biāo)簽征收海域，引發(fā)失海人特別是以養(yǎng)殖、捕撈業(yè)為生的漁民上訪乃至頻發(fā)，嚴(yán)重影響了沿海地區(qū)的社會(huì)安定和國家海洋經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展。因此，如何科學(xué)合理界定公共利益以約束權(quán)力部門成為規(guī)范“征海”行為急需解決的重要問題。

1 海域征收的法律屬性

根據(jù)我國《海域使用管理法》第30條規(guī)定，海域征收是指原批準(zhǔn)用海的人民政府根據(jù)公共利益或者國家安全需要依法收回海域使用權(quán)的行為。目前來看，海域征收并不是學(xué)界或法律規(guī)定中的通用術(shù)語，相關(guān)研究和立法使用的稱謂都不盡相同，如“海域征收”、“清?！?、“征?！?、“收回海域使用權(quán)”、“失?！钡?，這表明對海域征收這一行為法律屬性的認(rèn)識和定位存在一定分歧。

一種觀點(diǎn)認(rèn)為，海域征收屬于行政許可的撤回[1]。此觀點(diǎn)認(rèn)為，根據(jù)我國《海域使用管理法》的規(guī)定，用海單位或個(gè)人要取得某一海域使用權(quán)，需向縣級人民政府提出用海申請，由海洋行政主管部門依法對申請材料進(jìn)行審查后報(bào)人民政府批準(zhǔn)并登記，即海域使用權(quán)是通過行政許可方式取得。而依照我國《行政許可法》第8條規(guī)定，《海域使用管理法》第30條規(guī)定的“原批準(zhǔn)用海的人民政府根據(jù)公共利益或者國家安全需要（提前）收回海域使用權(quán)”的行為，理應(yīng)屬于行政許可撤回的范疇。

另有觀點(diǎn)認(rèn)為，海域征收屬于行政征用征收行為。此觀點(diǎn)根據(jù)《海域使用管理法》第30條之規(guī)定，將“原批準(zhǔn)用海的人民政府依法收回海域使用權(quán)”行為稱為“征海”行為，即行政法上的征收征用行為，而沒有具體明確此種行為是征收行為還是征用行為，僅僅指出征海在沒有成型的規(guī)制辦法出臺前可以參照《土地管理法》有關(guān)征收征用之規(guī)定[2]。此外，也有少數(shù)觀點(diǎn)主張直接使用“海域征收”一詞并將此種行為明確界定為征收行為[3]。

本文認(rèn)為，海域征收從法律屬性上應(yīng)屬于公益征收行為。

首先，海域征收與行政許可撤回的適用條件有所區(qū)別。從我國《行政許可法》第8條規(guī)定可以明顯看出：除需滿足公共利益目的遵循、法定程序和依法補(bǔ)償三個(gè)條件外，行政許可撤回比公益征收多了一個(gè)限定條件，即所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化。而根據(jù)我國《海域使用管理法》第30條之規(guī)定，收回海域使用權(quán)僅僅需要滿足前三個(gè)條件即可，除此之外并無其他條件限制。因此，海域征收的條件要比行政許可撤回的條件更為寬泛，海域征收行為并非一定屬于許可撤回行為。

其次，對于海域征收屬于行政法上征收征用行為觀點(diǎn)，本文認(rèn)為海域征收應(yīng)屬于行政法上公益征收行為而非征用行為。長期以來，我國并沒有一套完善的征收征用制度，“征收”、“征用”概念在法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)中的使用始終處于較為混亂狀態(tài)。2004年憲法修正案引用“征收”、“征用”的概念，第一次明確征收征用的憲法地位。根據(jù)該憲法修正案的說明：征收和征用既有共同之處，又有不同之處。共同之處在于：都是為公共利益需要，都要經(jīng)過法定程序，都要依法給予補(bǔ)償。不同之處在于：征收主要是所有權(quán)的改變，而征用是派生于私人所有權(quán)的使用權(quán)的改變。但從國際征收制度發(fā)展趨勢來看，世界上大多國家采用擴(kuò)張征收理論，主張征收的客體應(yīng)擴(kuò)大到包括所有權(quán)、他物權(quán)及一切具有財(cái)產(chǎn)價(jià)值的權(quán)利。對我國征收客體進(jìn)行適當(dāng)擴(kuò)張也得到不少學(xué)者支持，如王利明主張國家依照法律規(guī)定收回國有土地使用權(quán)的行為實(shí)際上就是征收[4]。戴孟勇也提出我國現(xiàn)行法實(shí)質(zhì)上已經(jīng)承認(rèn)國有土地使用權(quán)可以被依法征收[5]。海域征收的客體雖然是特定海域的使用權(quán)，但由于海域使用權(quán)有其特殊屬性―海域使用權(quán)是派生于屬于國家所有的海域不動(dòng)產(chǎn)的使用權(quán)，也就是說，國家在海域征收或征用過程中收回的客體是私人依法取得的屬于國家享有所有權(quán)的海域不動(dòng)產(chǎn)的使用權(quán)。對于這種出于公共利益或國家安全需要將不動(dòng)產(chǎn)使用權(quán)提前收回的情況，我國現(xiàn)行法律還沒有明確規(guī)定其屬于征收還是征用。從權(quán)益保護(hù)及行政法原理來看，更符合征收理論的基本特征。依照《海域使用管理法》第30條規(guī)定，這種提前收回是國家動(dòng)用強(qiáng)制力取得他人已取得的海域使用權(quán)；在目的上滿足公共利益或者國家安全需要；國家給予權(quán)利人相應(yīng)補(bǔ)償；并且不存在將提前收回的海域使用權(quán)再次返還給原海域使用權(quán)人的可能。所以，將因公共利益或國家安全需要提前收回海域使用權(quán)的情形定性為征收行為更為合適。這樣被征收人也可以適用《物權(quán)法》第121條之規(guī)定，依照《物權(quán)法》第42條的規(guī)定獲得補(bǔ)償。這種定性，有利于海域使用權(quán)人借助征收制度中實(shí)體方面和程序方面的規(guī)定，保護(hù)自己私有財(cái)產(chǎn)權(quán)，防止國家行政權(quán)力的濫用。

海域征收既然屬于公益征收范疇，公益或公共利益之考量必然成為海域征收中無法回避的前置性問題?！肮怖妗笔欠▽W(xué)研究中的重要概念，因?yàn)闊o論在學(xué)說還是判例上，它一直被作為一般法律所追求的基本目標(biāo)[6]。征收作為國家強(qiáng)制性獲取公民財(cái)產(chǎn)權(quán)益的一種制度，公共利益之目的幾乎無一例外的被各國法律甚至憲法規(guī)定為啟動(dòng)征收行為的必要前提。如法國《人權(quán)宣言》第17條：財(cái)產(chǎn)是神圣不可侵犯的權(quán)利，除非由于合法認(rèn)定的公共需要的明顯的要求，并且在實(shí)現(xiàn)公平補(bǔ)償?shù)臈l件下，任何人的財(cái)產(chǎn)不能被剝奪。美國憲法修正案第5條：非經(jīng)正當(dāng)法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由或財(cái)產(chǎn)；非經(jīng)公平補(bǔ)償，私有財(cái)產(chǎn)不得充作公共使用。日本憲法第29條：私有財(cái)產(chǎn)不得侵犯，在正當(dāng)?shù)难a(bǔ)償下，得為公共利益而使用之。我國《憲法》第10條、第13條亦分別規(guī)定征收征用土地或私有財(cái)產(chǎn)必須基于公共利益需要。海域征收既然屬于公益征收，那么啟動(dòng)海域征收就必須出于公共利益之需，我國《海域使用管理法》第30條也明確規(guī)定公共利益在我國海域征收中的前提地位。因此，是否合乎公共利益決定著能否啟動(dòng)海域征收，如果海域征收并非出于公共利益之考慮，那么之后相關(guān)補(bǔ)償、安置問題也就無從談起。

盡管我國《憲法》、《物權(quán)法》、《海域使用管理法》規(guī)定了海域征收必須始于公共利益之目的，但迄今為止除了《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》對公共利益的范圍和種類有大致列舉外，沒有一部效力較高的法律對公共利益的內(nèi)涵或范圍加以明確，使得通過公共利益遏制海域征收權(quán)的立法規(guī)定形同虛設(shè)。在海域征收實(shí)踐中，海洋行政主管部門對是否做出征收決定擁有巨大裁量權(quán)，面對利益和政績等誘惑，在缺失有效程序規(guī)制和司法監(jiān)督條件下，主管部門極易在“征海”決策中以公共利益名義謀取海域增值利益，對公共利益的理解和應(yīng)用表現(xiàn)出寬泛化趨勢，加上目前我國海域征收補(bǔ)償機(jī)制不健全，大量失海人尤其是再就業(yè)能力較差的漁民之生存得不到保障，由此引發(fā)的上訪、乃至暴力事件日益增多，沿海地區(qū)社會(huì)矛盾嚴(yán)重激化?！坝袡?quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止”[7]，公共利益只有經(jīng)過法律明確界定后才能發(fā)揮其價(jià)值，在海域征收法律法規(guī)中限定公共利益的范圍，從而在源頭上阻斷政府部門非法征海引發(fā)的補(bǔ)償糾紛等社會(huì)矛盾，具有極大必要性和急迫性。

2 域外關(guān)于公共利益的立法界定

對于公共利益的內(nèi)涵，國內(nèi)外學(xué)者眾說紛紜，雖然不乏真知灼見但始終無法對這一概念蓋棺定論。公共利益之所以難以定義，主要是由其自身一系列特點(diǎn)決定的，包括內(nèi)涵與外延的不確定性和寬泛性、發(fā)展的動(dòng)態(tài)性和開放性、自身的高度抽象性和主觀性等。盡管如此，許多國家并沒有回避對公共利益的法律界定，只是大多并沒有直接在法律中規(guī)定公共利益的定義，而是根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、立法傳統(tǒng)和政治習(xí)慣等實(shí)際情況，在相關(guān)征收規(guī)范中對公共利益的范圍及征收程序進(jìn)行法律層面的具體化，以嚴(yán)格限制政府自由裁量權(quán)，公共利益的內(nèi)涵也隨著社會(huì)發(fā)展需要在個(gè)案適用中呈現(xiàn)出擴(kuò)大趨勢。從立法來看，發(fā)達(dá)國家及地區(qū)關(guān)于公共利益的立法界定主要分為兩種模式：

2.1 概括式

概括式是指憲法或相關(guān)征收法律不對公共利益內(nèi)涵和外延作具體規(guī)定或者不對公共利益范圍進(jìn)行類型化界定，僅籠統(tǒng)地將公共利益作為啟動(dòng)征收的前提。采用此種立法模式的國家包括美國、法國、英國、加拿大、澳大利亞等。

在美國，聯(lián)邦憲法第5條修正案規(guī)定：聯(lián)邦政府非經(jīng)正當(dāng)法律程序不得剝奪公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，非經(jīng)合理補(bǔ)償和出于公共使用的需要，不得征用公民的財(cái)產(chǎn)。美國在界定公共利益時(shí)使用“公共使用”（public use）一詞，但沒有對公共使用的范圍進(jìn)行具體規(guī)定，而是通過司法判例對其進(jìn)行擴(kuò)大解釋，從政府或公用事業(yè)使用擴(kuò)大到允許私人使用但公眾能夠直接或間接受益，并通過正當(dāng)程序如征收前的預(yù)先通告及聽證等給予被征收人提出異議的機(jī)會(huì)，從而遏制行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)。

法國《人權(quán)宣言》第17條規(guī)定，財(cái)產(chǎn)權(quán)是神圣不可侵犯的權(quán)利，除非當(dāng)合法認(rèn)定的公共需要所顯然必要時(shí)，且在公平而預(yù)先補(bǔ)償?shù)臈l件下，任何人的財(cái)產(chǎn)不得受到剝奪。1804年《法國民法典》第545條使用“公共用途”代替了“公共必要性”并且擴(kuò)大其適用范圍。1977年法國頒布的《公用征收法典》開始使用“公共利益”作為土地征收的標(biāo)準(zhǔn)，行政法院的司法判例逐步將其從公共工程建設(shè)擴(kuò)展到公共的或大眾的直接或間接需要、行政主體執(zhí)行公務(wù)的需要以及政府進(jìn)行宏觀調(diào)控的需要等多個(gè)領(lǐng)域。同美國一樣，法國相關(guān)征收法律在進(jìn)行擴(kuò)張解釋的同時(shí)也設(shè)置了嚴(yán)格的正當(dāng)程序，以遏制政府和法院較大的裁量權(quán)。

此種立法方式對于公共利益界定比較抽象概括，因而能靈活地囊括各種情形而避免對公共利益的界定陷入僵化，但也正因如此，執(zhí)行力較差和不穩(wěn)定性給行政和司法機(jī)關(guān)留下巨大裁量空間，極易導(dǎo)致公共利益的濫用而損害公民個(gè)人利益情形的發(fā)生。在典型的判例法國家如美國等，鑒于其具有完善的法律體系和豐富的判例資源，能通過司法審判環(huán)節(jié)較好地彌補(bǔ)這一缺陷，而對于大陸法系國家或是司法制度不完善的國家，此種立法模式具有較大的風(fēng)險(xiǎn)，可以說我國目前采用的立法模式與此類似，我國《憲法》、《物權(quán)法》、《海域使用管理法》、《土地管理法》等均只對公共利益作原則性規(guī)定，其弊端在我國海域征收實(shí)踐中暴露無遺。

2.2 列舉式

列舉式指在相關(guān)法律規(guī)范中盡可能詳細(xì)列舉出符合公共利益的征收項(xiàng)目或類型。實(shí)行此種模式的國家或地區(qū)主要包括日本、韓國、巴西、印度、我國臺灣地區(qū)等。此種模式又可細(xì)分為兩種：一種為窮盡式，即詳細(xì)列舉出符合公共利益的情形而不設(shè)置任何保留或兜底條款，行政機(jī)關(guān)必須嚴(yán)格按照法律規(guī)定作出能否征收的行政決定，典型的如日本；另一種為保留式，其同樣也較為具體地列舉出各種情形但沒有窮盡，而一般在條款結(jié)尾處補(bǔ)充但書或兜底條款，有代表性的是我國臺灣地區(qū)。

《日本國憲法》第29條規(guī)定：財(cái)產(chǎn)權(quán)的內(nèi)容，應(yīng)符合公共福祉，以法律規(guī)定之，私有財(cái)產(chǎn)在正當(dāng)補(bǔ)償下得收為公用。為了明確“以法律規(guī)定之”，日本在《土地收用法》第3條中窮盡列舉35項(xiàng)共49種準(zhǔn)予征收的具有公共利益性的事業(yè)，包括依據(jù)道路法進(jìn)行的公路建設(shè)；以治水或水利為目的在江河上設(shè)置的防堤、護(hù)岸、攔河壩、水渠、蓄水池及其他設(shè)施；國家、地方團(tuán)體進(jìn)行的農(nóng)地改造與綜合開發(fā)所建的道路、水渠等設(shè)施；鐵路、港口、機(jī)場、氣象觀測、電信、電力、廣播、煤氣、博物館、醫(yī)院、墓地、公廁、公園等。幾乎每項(xiàng)事業(yè)都對應(yīng)一部法律進(jìn)行約束，征收部門沒有任意裁量權(quán)，是否符合征收前提必須嚴(yán)格限定在此35項(xiàng)范圍之內(nèi)。日本因?yàn)閲撩娣e狹窄，即便海域資源豐富也仍采取這種嚴(yán)格的模式，不僅明確界定公共利益的范圍，而且沒有忽略程序規(guī)制的內(nèi)容，如《土地征收法》第15條規(guī)定申請用地人應(yīng)履行召開事前說明會(huì)的義務(wù)，向利害關(guān)系人公開說明用地的目的；再如該法第23條賦予利害相關(guān)人申請召開聽證會(huì)的權(quán)利，相關(guān)行政廳須根據(jù)申請履行組織聽證義務(wù)。

臺灣《土地征收條例》第3條詳細(xì)規(guī)定國家可以因?yàn)楣彩聵I(yè)之需而征收私有土地的范圍，包括：①國防事業(yè)；②交通事業(yè)；③公用事業(yè)；④水利事業(yè)；⑤公共衛(wèi)生及環(huán)境保護(hù)事業(yè)；⑥政府機(jī)關(guān)、地方自治機(jī)關(guān)及其他公共建筑；⑦教育、學(xué)術(shù)及文化事業(yè)；⑧社會(huì)福利事業(yè)；⑨國營事業(yè)；⑩其他依法得征收土地之事業(yè)（臺灣《土地法》第208條中規(guī)定的保留條款為“由政府興辦以公共利益為目的之事業(yè)”）。其中前9項(xiàng)為具體列舉條款，第10項(xiàng)為兜底的原則性條款。臺灣地區(qū)公共利益界定也不乏正當(dāng)程序之規(guī)定，如《土地征收條例》要求申請征地人在許可征收前召開聽證會(huì)或說明會(huì)以聽取相關(guān)利益人之意見，另外，在批準(zhǔn)征收的執(zhí)行過程中相關(guān)政府應(yīng)履行公告及告知義務(wù)（如告知被征收人有權(quán)對征收決定提出異議）。

日本的窮盡式對征收提出很高的立法要求，可以說最大限度地限制政府的自由裁量權(quán)以保障被征收人的私人財(cái)產(chǎn)權(quán)益，但如此不留余地地窮盡列舉忽視了公共利益發(fā)展的動(dòng)態(tài)性、開發(fā)性和法律滯后性等問題，必然會(huì)導(dǎo)致公共利益界定的僵化而出現(xiàn)不合時(shí)宜的窘境。正處于社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的我國，對土地等不動(dòng)產(chǎn)的需求熱度會(huì)持續(xù)升高，因而此種界定模式并不適合我國。我國臺灣地區(qū)的保留式雖然無法避免地賦予行政機(jī)關(guān)一定的裁量權(quán)，但較窮盡式有更多的靈活性和彈性，而與概括式相比又體現(xiàn)出明顯的可操作性和規(guī)制性，需要彌補(bǔ)的重點(diǎn)是在兜底條款上進(jìn)行程序規(guī)制，防止之前的列舉條款前功盡棄。我國于2011年出臺的《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》已經(jīng)在某種程度上借鑒此種做法，只是還另外吸收了概括式，盡管僅是一部行政法規(guī)，效力層級有限且列舉的部分情形仍不乏較大模糊性，但其首次結(jié)束了我國相關(guān)法律規(guī)定中“公共利益”一詞被大量使用但界定空泛的現(xiàn)狀，一定程度上保障了征收的合法性和公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

3 我國海域征收中公共利益立法界定存在的問題

“無公共利益則無征收”，已成為一條公認(rèn)的重要原則。以公共利益為由限制私人權(quán)利（海域使用權(quán)）亦屬實(shí)質(zhì)法治主義的一種體現(xiàn)。但“公共利益”不應(yīng)成為什么東西都可以往里裝的“筐”，掌控公共權(quán)利的主體假借“公共利益”之名而行損害民眾利益之實(shí)的權(quán)力行為，不僅具有極大社會(huì)危害性，也構(gòu)成對法治的威脅和破壞。公共利益自身所具有的抽象，不確定的動(dòng)態(tài)、開放性等特點(diǎn)使得人們對公共利益進(jìn)行法律界定已成為一個(gè)世界性法律難題。

3.1 對公共利益具體界定缺失的立法窘境

依據(jù)《海域使用管理法》第30條規(guī)定，公共利益是原批準(zhǔn)用海的人民政府收回海域使用權(quán)的要件之一，但對何為公共利益及其范圍卻只字未提，且這種界定不清的狀況是海域征收、農(nóng)村土地征收和城市房屋征收均面臨的通病。相關(guān)法律法規(guī)中大量引用“公共利益”一詞但均對其內(nèi)涵或外延的界定采取回避態(tài)度，如《憲法》第10條第3款和第13條第3款、《物權(quán)法》第42條第1款和第148條、《土地管理法》第2條和第58條、《城市房地產(chǎn)管理法》第19條、《海域使用管理法》第30條等。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件使用“公共利益”這一概念的共達(dá)1259件（次），其中憲法2次，法律72件（次），行政法規(guī)87件（次），地方性法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件1098件（次）[8]，而且此統(tǒng)計(jì)于2005年作出，目前實(shí)際上使用此術(shù)語的法律文件應(yīng)該更多。這些規(guī)定大多簡單表述為“為了公共利益的需要”， 導(dǎo)致作為一個(gè)基本法律術(shù)語的公共利益實(shí)際上始終停留在因抽象模糊而被束之高閣狀態(tài)。解釋公共利益成為政府的專斷，很多情況下無論公益與否一律以經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展為由進(jìn)行海域或土地征收，使得公共利益成為行政機(jī)關(guān)取得征收或征用權(quán)力的敲門磚，背離了遏制政府濫用征收權(quán)的初衷，由此引發(fā)的征收爭議不斷。作為國內(nèi)目前唯一一部具體規(guī)范公共利益范圍的法律文件，《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的實(shí)施結(jié)束了我國在界定公共利益法律規(guī)范方面的空白狀態(tài)，但囿于行政法規(guī)較低的法律效力和國有土地征收的有限適用領(lǐng)域，不能解決集體土地及海域征收中公共利益的界定難題。

因此，無法從法律層面上具體界定公共利益是目前征收領(lǐng)域存在沖突和矛盾的源頭。之所以存在這樣的立法窘境，公共利益本身的不確定性、抽象性、開放性等特點(diǎn)是重要的阻力，《物權(quán)法》等重要法律的回避做法也是立法者的有意為之，也許就是為了防止規(guī)則化定義公共利益而導(dǎo)致僵化弊病的產(chǎn)生，如有學(xué)者曾指出“寄希望于《物權(quán)法》界定公共利益概念問題是《物權(quán)法》本身不能承受之重”[9]。但公共利益在法律層面語焉不詳之狀況而引發(fā)的大量糾紛甚至是亟待解決，且法律難以定義公共利益并不意味著法律對公共利益的規(guī)制或界定無能為力，域外大量國家的立法例便是很好的證明。

3.2 缺失對公共利益認(rèn)定的相關(guān)程序規(guī)制

目前我國海域資源征收實(shí)踐及相關(guān)立法關(guān)于公共利益的認(rèn)定程序方面存在以下問題：

（1）法律對公共利益的認(rèn)定主體規(guī)定不清，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)壟斷認(rèn)定權(quán)力。“我國實(shí)際上已經(jīng)形成了行政主導(dǎo)的公益征收制度，包括公共利益的認(rèn)定均由行政機(jī)關(guān)獨(dú)斷，立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)難以置喙?！盵9]從農(nóng)村土地、城市房屋征收的相關(guān)法律規(guī)定可以看出，征收審批程序的規(guī)定是導(dǎo)致行政權(quán)主導(dǎo)征收現(xiàn)狀的源頭，而較土地征收后才興起的海域征收在無法可依的局面下也不得不模仿土地征收的實(shí)踐模式。我國《海域使用管理法》、《海域使用權(quán)管理規(guī)定》缺乏對公共利益認(rèn)定主體的具體規(guī)定，從各地海域征收實(shí)踐來看，由于立法機(jī)關(guān)對公共利益認(rèn)定的回避及司法機(jī)關(guān)受理相關(guān)爭議權(quán)的受限，各級海洋行政主管部門已經(jīng)成為事實(shí)上的公共利益認(rèn)定主體和解釋主體，他們不僅是海域征收的執(zhí)行機(jī)關(guān)，同時(shí)也是海域征收的決定和監(jiān)督機(jī)關(guān)。如《廣西壯族自治區(qū)海域使用權(quán)收回補(bǔ)償辦法》第9條第1款規(guī)定“海洋行政主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)調(diào)查情況制訂收回海域使用權(quán)方案報(bào)請?jiān)鷾?zhǔn)用海的縣級以上人民政府批準(zhǔn)，收回方案經(jīng)批準(zhǔn)后，由海洋行政主管部門組織實(shí)施”，這種上級行政機(jī)關(guān)審批的規(guī)定使得行政部門身兼“運(yùn)動(dòng)員”和“裁判員”，背離了“自己不能做自己法官”的正當(dāng)程序原則，致使在海洋開發(fā)中海洋行政部門濫用征收權(quán)、激化社會(huì)矛盾的現(xiàn)象層出不窮。

（2）海域征收中公共利益認(rèn)定的正當(dāng)程序缺失。我國關(guān)于海域征收中關(guān)于公共利益的認(rèn)定程序沒有直接的法律規(guī)定，《海域使用管理法》、《海域使用權(quán)管理規(guī)定》也沒有作出任何關(guān)于此方面的規(guī)定，這也是目前集體土地、城市房屋征收中普遍存在的問題，《土地管理法》、《土地管理法實(shí)施條例》、《國土資源部關(guān)于征用土地公告辦法》、《國土資源聽證規(guī)定》等無一例外地只對補(bǔ)償方案、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)或安置方案規(guī)定了聽證或聽取意見等程序，而對于征收前提的合法性即是否合乎公共利益的認(rèn)定缺乏正當(dāng)程序的規(guī)定。征收最為關(guān)鍵的兩個(gè)環(huán)節(jié)莫過于是否應(yīng)該征收及補(bǔ)償是否合法合理，被征收人只能被迫接受征收決定，此種立法回避無疑嚴(yán)重?fù)p害被征收人的知情權(quán)和參與權(quán)。域外大多國家都在征收法中規(guī)定公共利益的認(rèn)定程序以確保征收行為的合法性，相比之下，我國海域、集體土地及城市房屋等主要領(lǐng)域的公益征收關(guān)于正當(dāng)程序的規(guī)定都集中于征收補(bǔ)償方面，卻缺乏征收目的是否符合公共利益的論證程序，導(dǎo)致被征收人基本上沒有參與征收合法與否的論證過程。因此，在完善關(guān)于海域征收法律規(guī)定時(shí)除了要借鑒土地征收中的補(bǔ)償程序外，還應(yīng)該重點(diǎn)彌補(bǔ)這一漏洞，明確判斷海域征收目的合法性的正當(dāng)程序內(nèi)容。

（3）海域征收相關(guān)信息的公開不合理，難以實(shí)現(xiàn)對公共利益認(rèn)定的有效程序規(guī)制。首先，由于我國缺乏關(guān)于公民參與判斷海域征收目的合乎公共利益與否的法律規(guī)定，實(shí)踐中海域征收相關(guān)信息大多是在海域征收方案已獲批準(zhǔn)、征收決定木已成舟后才向被征收人及社會(huì)公開，各地海域征收法律文件都存在此種弊病，如《溫州市淺海灘涂海域使用權(quán)收回處理辦法》第6條第2款規(guī)定：縣（市、區(qū)）人民政府收回海域使用權(quán)政策處理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在收回海域使用權(quán)范圍及經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償方案批準(zhǔn)之日起10個(gè)工作日內(nèi)，將方案在相關(guān)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村予以公告；《廣西壯族自治區(qū)海域使用權(quán)收回補(bǔ)償辦法》第9條規(guī)定“收回方案經(jīng)批準(zhǔn)后”，海洋行政部門才履行公告程序。其次，公開內(nèi)容一般僅限于海域征收的批準(zhǔn)決定、補(bǔ)償方案、安置方案等，并不涉及海域征收是否滿足公共利益方面的信息，海域征收的相關(guān)權(quán)利人和社會(huì)公眾在海域征收前無法獲得海域征收決策與公共利益之間關(guān)系的信息。大多數(shù)海域征收案例如《平潭縣人民政府關(guān)于福平鐵路平潭段跨海大橋海域使用權(quán)收回及對養(yǎng)殖等設(shè)施進(jìn)行拆除的通告》、《東山縣人民政府關(guān)于收回康美鎮(zhèn)西崎村北側(cè)海域使用權(quán)的通告》、《晉江市人民政府關(guān)于圍頭灣填海造地工程海域使用權(quán)收回的通告》等均是僅公開關(guān)于征收補(bǔ)償方面的信息。政府信息公開的作用是通過使公民了解決策相關(guān)信息而充分參與到?jīng)Q策過程中，從而實(shí)現(xiàn)監(jiān)督行政權(quán)、遏制行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力和保障公民合法權(quán)益的目的，但海域征收公開內(nèi)容的此種缺失切斷了公民判斷海域征收合法與否的機(jī)會(huì)和渠道。我國目前沒有出臺統(tǒng)一的關(guān)于海域征收的公告辦法，關(guān)于土地征收公告的法律規(guī)定―《土地公告辦法》也不乏這種在公開時(shí)間和內(nèi)容方面的弊端，無法為海域征收公告程序提供有益借鑒；再次，由于缺乏對公開形式的立法規(guī)定，造成不同地區(qū)五花八門的公開方式，包括網(wǎng)絡(luò)公開、張貼告示、媒體報(bào)刊公開、送達(dá)公開等，這種缺少統(tǒng)一規(guī)范的現(xiàn)狀，實(shí)際上賦予海洋行政部門隨意選擇公開方式的權(quán)力，難以有效保證公眾尤其是被征收利害關(guān)系人的知情權(quán)。

4 我國海域征收中公共利益界定的立法路徑

正如自由、正義、公正等概念一樣，公共利益難以界定的狀況由來已久。一方面，因?yàn)椤昂沃^公共利益，因非常抽象，可能人言人殊”[10]；另一方面，正如美國學(xué)者波斯納所指出，在某些領(lǐng)域“作為一種為取得多數(shù)同意的代價(jià)，立法者經(jīng)常有意留下一些沒有答案的問題”[11]。為解決海域征收實(shí)踐中公共利益界定及認(rèn)定所存在的問題，本文認(rèn)為，在實(shí)體界定基礎(chǔ)上輔以必要的認(rèn)定程序規(guī)制不失為我國當(dāng)前可行的立法路徑選擇。

4.1 海域征收公共利益實(shí)體界定的立法建議

所謂實(shí)體界定的立法路徑是指在對公共利益內(nèi)涵化的基礎(chǔ)上，通過適當(dāng)方式對公共利益加以類型化以明晰其外延范圍。雖然對公共利益進(jìn)行實(shí)體界定存在較大難度，但關(guān)于公共利益內(nèi)涵和外延的可操作性、易辨識性立法規(guī)定是進(jìn)行認(rèn)定程序規(guī)制的前提和基礎(chǔ)，因此，實(shí)體界定仍具有無可替代的作用和意義。

4.1.1 立法模式

鑒于我國《海域使用管理法》已經(jīng)明確將公共利益作為海域征收的前提之一，要短時(shí)間內(nèi)解決因公共利益界定模糊而引發(fā)的征收糾紛，可以借鑒《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的相關(guān)規(guī)定和做法，即先在《海域使用權(quán)管理規(guī)定》（2006年出臺的《海域使用權(quán)管理規(guī)定》完善和明確了海域使用權(quán)的設(shè)定、變更和登記等重要制度，但對如何具體規(guī)范海域征收卻只字未提）中詳細(xì)列舉符合公共利益的海域征收項(xiàng)目類型，通過總結(jié)這些項(xiàng)目類型在適用中出現(xiàn)的問題，待各方面條件成熟時(shí)再修改《海域使用管理法》或出臺法律解釋來完善海域征收公共利益界定的具體規(guī)定，這樣不僅利于指導(dǎo)地方完善海域征收中有關(guān)公共利益的法律規(guī)定，也為《行政征收法》、《行政補(bǔ)償法》等法律的出臺提供界定公共利益的經(jīng)驗(yàn)。

另外，有學(xué)者提出反向排除的立法模式，主張實(shí)行“列舉式+排除式”的綜合界定模式，其中排除的主要是商業(yè)開發(fā)等用海項(xiàng)目，這種方式表面看似能夠使公共利益變得明晰而利于規(guī)范政府征收海域的行為，但實(shí)際上排除法忽視了公共利益不確定性和開放性的特點(diǎn)，公共利益與非公共利益如商業(yè)利益等具有交叉性和可轉(zhuǎn)換性，比如商業(yè)開發(fā)可能涉及到舊港口改建、基礎(chǔ)設(shè)施和配套設(shè)施的更新等，利于改善居民的生存環(huán)境和沿海面貌。從世界范圍內(nèi)公共利益的發(fā)展趨勢來看，公共利益所包含的內(nèi)容已經(jīng)呈現(xiàn)出不斷擴(kuò)張的趨勢，比如美國在判例實(shí)踐中逐漸從公共使用擴(kuò)張到包括商業(yè)使用等能夠使公眾受益的事業(yè)類型，因此單純地排除商業(yè)開發(fā)等類型的立法界定方式過于武斷和不妥當(dāng)。

4.1.2 具體類型化范圍

關(guān)于如何對公共利益的范圍進(jìn)行列舉或類型化，除國外征收制度中的經(jīng)驗(yàn)可供借鑒外，面對目前紛繁復(fù)雜的用?；顒?dòng)類型，我國《海域使用管理法》關(guān)于減免征收海域使用金的規(guī)定可以作為參考藍(lán)本，因?yàn)檫@些項(xiàng)目之所以會(huì)被列入減免范圍，與這些項(xiàng)目本身所具有的公益性直接相關(guān)。《海域使用管理法》第35條規(guī)定了應(yīng)當(dāng)免繳海域使用金的項(xiàng)目：①軍事用海；②公務(wù)船舶專用碼頭用海；③非經(jīng)營性的航道、錨地等交通基礎(chǔ)設(shè)施用海；④教學(xué)、科研、防災(zāi)減災(zāi)、海難搜救打撈等非經(jīng)營性公益事業(yè)用海。第36條規(guī)定了經(jīng)有關(guān)部門審查批準(zhǔn)后可以減繳或免繳海域使用金的項(xiàng)目：①公用設(shè)施用海；②國家重大建設(shè)項(xiàng)目用海；……。其中的“重大建設(shè)項(xiàng)目用海”可以參考國家海洋局出臺的《海域使用權(quán)管理規(guī)定》第16條。

首先，第35條規(guī)定的項(xiàng)目多屬于國防軍事、行政公務(wù)、海上交通基礎(chǔ)設(shè)施、文化科研或?yàn)?zāi)難救助等非經(jīng)營性公益事業(yè)，是基于國家和社會(huì)公共利益而非個(gè)人或單位私益而用海，應(yīng)列為公共利益范圍之內(nèi)；其次，第36條的項(xiàng)目大多具有公用性質(zhì)或具有跨省、跨地區(qū)而規(guī)模巨大的特點(diǎn)，并非絕對意義上的公益事業(yè)而是包含一定的經(jīng)營收費(fèi)性質(zhì)，如港口、碼頭、跨海大橋等，此類重大建設(shè)項(xiàng)目不同于第35條列舉的類型，并不具有直接的公益性和非營利性，是否納入公共利益范圍需要在該項(xiàng)目投入使用后對公眾是否直接受益的情況進(jìn)行評估后再判斷；再次，除了以上兩方面外，還需補(bǔ)充海洋環(huán)境保護(hù)、公共衛(wèi)生、社會(huì)福利等基本公益性事業(yè)類型。而對單純基于個(gè)人或單位利益開展的經(jīng)營性項(xiàng)目如養(yǎng)殖捕撈、礦產(chǎn)資源開采、沿海旅游、裝備制造等不納入于列舉范圍，應(yīng)通過與原海域使用人達(dá)成流轉(zhuǎn)協(xié)議的市場途徑取得海域使用權(quán)；最后，具有經(jīng)營性質(zhì)的用海項(xiàng)目尤其是開發(fā)主體為國有企業(yè)的情況往往是界定的難點(diǎn)，如用于緩解城鎮(zhèn)用地緊張和招商引資用地矛盾的圍海造田項(xiàng)目，目前大多用于建設(shè)臨海工業(yè)、濱海旅游區(qū)、新城鎮(zhèn)和大型港口基礎(chǔ)設(shè)施，往往具有規(guī)模較大和公眾間接受益的特點(diǎn)，既不能隨意納入公共利益范圍也不能武斷地加以排除，而應(yīng)根據(jù)個(gè)案具體情況加以判斷并合理解釋海域征收中關(guān)于公共利益界定的相關(guān)法律規(guī)范。這些爭議性項(xiàng)目是否屬于公共利益以及個(gè)案中的事業(yè)類型能否適用保留條款還要借助下文將涉及到的程序化界定路徑。

4.2 海域征收公共利益認(rèn)定程序規(guī)制的立法建議

“法律的重點(diǎn)不是決定的內(nèi)容、處理的結(jié)果，而是誰按照什么手續(xù)來做出決定的問題。簡單地說，程序的內(nèi)容無非是決定的決定而已”[11]。由此可以看出程序尤其是現(xiàn)代法治社會(huì)中搖旌吶喊的正當(dāng)法律程序的重要意義。在海域征收中，關(guān)于誰應(yīng)成為認(rèn)定公共利益的主體、公共利益通過何種方式和過程得以在法律中體現(xiàn)、此種法律如何適用等問題倘若離開程序便寸步難行。另外，即便征收目的符合公共利益的具體法律規(guī)定，在缺乏正當(dāng)法律程序的情況下，海域被征收人的人身或財(cái)產(chǎn)權(quán)益在征收過程中也難以得到保障?？v觀各國關(guān)于公共利益的立法規(guī)定，對公共利益的認(rèn)定幾乎都規(guī)定了正當(dāng)法律程序，許多國家如美國、加拿大、日本、韓國及我國臺灣地區(qū)不僅在憲法、行政征收法典中規(guī)定了正當(dāng)程序原則，而且在相關(guān)單行法律中還具體規(guī)定包括預(yù)先通知、公告、聽證、協(xié)商、司法救濟(jì)等程序要求，以此保證公益征收中公共利益認(rèn)定的正當(dāng)性。

4.2.1 采取折中方式規(guī)范海域征收中公共利益認(rèn)定主體

從公共利益的共享性、受益主體的不確定性等特點(diǎn)可以看出，公共利益是建立在多數(shù)人利益的基礎(chǔ)上的，而少數(shù)服從多數(shù)正是民主的天然要求，體現(xiàn)在制度上即代議制，也就是應(yīng)由立法機(jī)關(guān)來行使認(rèn)定公共利益的權(quán)力。因?yàn)槊裰鬟x舉的議會(huì)理應(yīng)是社會(huì)大多數(shù)人可靠利益代表。許多學(xué)者也主張“公共目的或涉及公眾切身利益的征收應(yīng)由公共決策和公眾選擇來決定，而不是由官員做主”[12]。美國是典型的實(shí)行立法機(jī)關(guān)認(rèn)定征收目的合法性的國家，“美國征收的決定權(quán)完全掌握在議會(huì)手中，凡是議會(huì)決定的征收行為都是符合公共用途的要求，……”[13]。此種方式利于較大限度地保障征收的公正性和被征收人的利益，當(dāng)然因?yàn)樾枰冉?jīng)議會(huì)的認(rèn)定環(huán)節(jié)再由行政機(jī)關(guān)執(zhí)行，相對于直接由行政機(jī)關(guān)認(rèn)定而言，征收周期也必然會(huì)延長。而日本、法國實(shí)行的是類似行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)公益征收的模式，以日本為例，其征收的程序大致是：因公益進(jìn)行征收的前期準(zhǔn)備、當(dāng)事人就征收事項(xiàng)進(jìn)行協(xié)商及調(diào)解委員的調(diào)解、建設(shè)大臣對征收目的是否屬于公益事業(yè)進(jìn)行認(rèn)定、調(diào)查報(bào)告的編寫、由都道府縣知事管轄下設(shè)立征用委員會(huì)進(jìn)行征收裁決、征收補(bǔ)償?shù)拇_定與爭議的裁決、征收結(jié)束[14]。由此可知，日本是由建設(shè)省即現(xiàn)在的國土交通省負(fù)責(zé)公共利益認(rèn)定，日本之所以以行政機(jī)關(guān)作為認(rèn)定主體，得益于其在公益征收方面完善的法律體系，如《土地征收法》、《政府征收法》、《關(guān)于取得公共用地的特別措施法》、《公有水面填埋法》、《海岸法》、《都市計(jì)劃法》、《住宅地區(qū)改良法》等都包含公共利益范圍和正當(dāng)程序的規(guī)定，實(shí)現(xiàn)了憲法公共利益條款的具體化，另外日本還有專門的《行政程序法》，很大程度上保證了政府認(rèn)定公共利益的合法性和公正性。

相較于美國和日本，一方面，我國人大的承擔(dān)能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法與美國國會(huì)相比，隨著未來海域開發(fā)大規(guī)模興起，海域基礎(chǔ)設(shè)施等公益征收項(xiàng)目將會(huì)持續(xù)增多，完全由人大承擔(dān)認(rèn)定工作是不可行的；另一方面，我國既缺乏界定公共利益的法律規(guī)定，也沒有統(tǒng)一的《行政征收法》或《行政程序法》來規(guī)制海洋行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)，由海洋行政主管部門作為事實(shí)上的認(rèn)定主體極易導(dǎo)致征收權(quán)的濫用，因此認(rèn)定公共利益的主體不能單純由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)。借鑒美、日經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合我國實(shí)際情況，建議采用折中方式，即在縣級以上人大常委會(huì)中設(shè)立征收審查委員會(huì)，并在其下具體劃分出專門負(fù)責(zé)審查海域征收目的的機(jī)構(gòu)，對于海洋行政主管部門制定的海域征收方案，除報(bào)同級政府審核并報(bào)上級海洋行政主管部門審查外，還需要取得同級人大常委會(huì)下設(shè)征收審查委員會(huì)的意見（此意見可以參考下文提到的關(guān)于聽證筆錄的論證結(jié)果）。若審查委員會(huì)的意見同上級行政部門一致可直接以行政部門的決定作為海域征收依據(jù)；若存在分歧，則應(yīng)由該上級海洋行政主管部門所屬政府報(bào)同級人大常委會(huì)作出裁決，此時(shí)上級的人大常委會(huì)成為認(rèn)定主體。

有學(xué)者提出由司法機(jī)關(guān)作為認(rèn)定主體，在海域征收合法性問題引發(fā)的糾紛中導(dǎo)入司法審查機(jī)制，以“法官的智慧”配合“經(jīng)過公開討論程序”而替代公益條款的“立法者之智慧”[15]，通過法官行使自由裁量權(quán)來澄清個(gè)案中公共利益的內(nèi)涵。我們認(rèn)為目前此種模式在我國不具有可行性，理由是：①我國行政訴訟僅審查具體行政行為的合法性，由于目前與海域征收相關(guān)的法律法規(guī)對公共利益界定不清，而我國不實(shí)行判例制度且短時(shí)間內(nèi)擴(kuò)大行政訴訟的審查范圍是不現(xiàn)實(shí)的，導(dǎo)致因海域征收目的是否符合公共利益的爭議很難進(jìn)入司法審查范圍。②即使海域征收中關(guān)于認(rèn)定公共利益的異議能夠進(jìn)入司法審查環(huán)節(jié)，我國行政訴訟的訴訟不停止執(zhí)行制度又是一大障礙，海域被征收人即便最后贏得訴訟，此時(shí)海域征收可能已經(jīng)執(zhí)行完畢（如被征收人投入的養(yǎng)殖等生產(chǎn)設(shè)施已被拆除），使得司法審查已經(jīng)沒有多大意義。③考慮到我國現(xiàn)行司法體制的“泛行政化”現(xiàn)象，無法獨(dú)立的司法機(jī)關(guān)加上法官整體素質(zhì)的不盡人意，由司法機(jī)關(guān)行使如此大的自由裁量權(quán)介入到海域征收前提的審查過程，結(jié)果的公正性著實(shí)令人堪憂。

4.2.2 通過聽取意見或聽證會(huì)等方式使公眾參與到公共利益的認(rèn)定過程中

首先，體現(xiàn)在立法過程中，通過為公眾提供如立法聽證、網(wǎng)絡(luò)調(diào)查等充分的參與機(jī)會(huì)，將他們對公共利益的期望與建議通過立法的形式體現(xiàn)出來，促進(jìn)政府與民眾之間共識的達(dá)成，從而增強(qiáng)立法的可執(zhí)行性；其次，無論是概括式或列舉式對公共利益的界定都無可避免地面臨具體適用問題，概括式的界定方式因其本身只規(guī)定一個(gè)法律原則，在此不加贅述，而列舉式界定方式雖然具有針對性和操作性強(qiáng)的特點(diǎn)，但兜底條款如“其他由政府興辦的以公共利益為目的之事業(yè)”等仍需要具體界定和適用，此時(shí)通過召開聽證會(huì)等公眾參與形式，民主、公正地認(rèn)定海域征收的前提條件，既能防止因征收目的模糊和政府專斷引發(fā)的社會(huì)矛盾，也大大減小海域征收執(zhí)行過程中的阻力；再次，具體海域征收個(gè)案中應(yīng)允許被征收人申請聽證或說明理由，如加拿大《土地征收法》規(guī)定，任何反對征收的利益相關(guān)人可以在意向征地通知之后30天內(nèi)以書面形式向部長提出異議，異議申請中應(yīng)說明姓名和住址、異議的性質(zhì)、異議所針對的被征收對象、申請人對意向征地的利益性質(zhì)之看法等，在上述期限屆滿后，部長針對提出的異議應(yīng)立即啟動(dòng)公開聽證程序[16]。當(dāng)然在考慮海域被征收人等弱勢群體利益的同時(shí)忽視征收效率也是不可取的，久拖不決的征收導(dǎo)致的各方面資源浪費(fèi)會(huì)更大，利益受損的將仍是被征收人，因此可以確定個(gè)案申請聽證的限制條件以防止正當(dāng)程序權(quán)利的濫用，如在界定公共利益的相關(guān)法律規(guī)范中參考征收海域的規(guī)模、面積、市場價(jià)值等要素，統(tǒng)一規(guī)定限制標(biāo)準(zhǔn)。

為保障海域被征收人參與聽證的可操作性，需要具體的制度化設(shè)計(jì)：①聽證時(shí)間應(yīng)該在海洋行政主管部門擬定海域征收方案之后、正式批準(zhǔn)之前；②聽證參與人尤其是海域被征收人一方代表人的確定，必須避免采用內(nèi)定、抽簽等缺乏公正性和科學(xué)性的方式，確定過程應(yīng)公開透明并保證代表人的專業(yè)性和必要的聽證能力，允許被征收人通過民主推薦的方式確定其代表人以保證聽證的實(shí)際效果，聽證的主持人必須是海域征收行政部門與被征收人之外中立第三方；③聽證雙方的辯論意見需要某個(gè)機(jī)構(gòu)或組織進(jìn)行審議，建議成立一個(gè)由海洋、環(huán)保、公共管理等相關(guān)行業(yè)領(lǐng)域的專家、學(xué)者組成的聽證審議委員會(huì)，其審議結(jié)論供認(rèn)定主體參考。

4.2.3 科學(xué)優(yōu)化海域征收信息公開的時(shí)間、內(nèi)容并統(tǒng)一規(guī)范公開形式

不適當(dāng)?shù)男畔⒐_會(huì)嚴(yán)重影響公民參與權(quán)的行使而導(dǎo)致整個(gè)正當(dāng)程序運(yùn)作的癱瘓，許多國家和地區(qū)關(guān)于征收公告的正當(dāng)程序規(guī)定值得我們借鑒。如加拿大《土地征收法》規(guī)定：公共事務(wù)和政府服務(wù)部長在所簽發(fā)、登記和公告的意向征地通知中，必須說明關(guān)于公共事務(wù)或者其他公共目的所提出的利益要求。如果可行并且為了公共利益目的，除涉及國家安全、防衛(wèi)或者聯(lián)盟安全的，部長還應(yīng)當(dāng)向信息申請人提供有關(guān)公共利益要求的進(jìn)一步信息以便滿足異議程序和公開聽證程序?qū)π畔⑴兜囊?。這一意向征地通知應(yīng)在征收所在地區(qū)內(nèi)普遍發(fā)行的出版物上，并盡快以掛號信的方式郵寄送達(dá)給權(quán)利人，之后還要立即在加拿大政報(bào)上予以公布。[16]我們注意到此公開信息的名稱為“意向征地的通知”，表明征收決定并未作出。此外，各國對所涉公共利益的信息的公開范圍規(guī)定也較為寬泛，并對公開形式進(jìn)行正式和嚴(yán)格的規(guī)定，具體細(xì)致地保證公民對征收所涉公共利益的知情權(quán)。美國、澳大利亞及我國臺灣地區(qū)在行政征收相關(guān)法律中都規(guī)定關(guān)于征收目的的預(yù)先通告程序或前置程序，并明確限定政府公報(bào)、公開發(fā)行報(bào)刊或書面通知等公開形式。值得一提的是，臺灣地區(qū)還在公告內(nèi)容中詳細(xì)列舉出了公共利益的種類。借鑒上述國家或地區(qū)的做法，我國《海域使用管理法》應(yīng)增加在海域征收中必須遵循聽證、公開等正當(dāng)程序的規(guī)定，并在《海域使用管理法》的法律解釋中具體規(guī)定以下公開程序：①公開內(nèi)容應(yīng)包括公共利益的類型化項(xiàng)目及海域征收個(gè)案目的的詳細(xì)信息；②公開時(shí)間提前至作出正式海域征收決定前，比如在擬定海域征收方案后5日內(nèi)公開等；③關(guān)于公開形式，必須采用書面送達(dá)方式通知海域被征收人，另外還需刊登到被征收海域所在縣（區(qū)）公開發(fā)行的日報(bào)等刊物上并同時(shí)在政府信息公開專欄等網(wǎng)絡(luò)平臺。這一公開形式有些地方其實(shí)已經(jīng)推行，如《廣西壯族自治區(qū)海域使用權(quán)收回補(bǔ)償辦法》第10條規(guī)定的“海洋行政主管部門應(yīng)當(dāng)將批準(zhǔn)方案送達(dá)海域使用權(quán)人及其利害關(guān)系人，并通過報(bào)紙、電視、網(wǎng)絡(luò)等媒體公告……”，只是還需要進(jìn)一步嚴(yán)格明確向社會(huì)公眾公開的方式。

5 結(jié) 語

盡管公共利益自身具有高度抽象性及動(dòng)態(tài)開放性的特點(diǎn)，一定程度上導(dǎo)致判斷海域征收前提的合法性時(shí)所面臨的困難和尷尬，但這絕不是目前海域征收領(lǐng)域產(chǎn)生諸多社會(huì)矛盾和糾紛的癥結(jié)所在，在界定公共利益的立法設(shè)計(jì)和具體認(rèn)定程序方面存在紕漏和失范才是導(dǎo)致此問題的真正根源。我國目前所涉海域征收立法中既缺乏判斷公共利益的具體標(biāo)準(zhǔn)和范圍，又無法提供保障征收決策公正透明的程序化機(jī)制，因此在海域征收中，從實(shí)體上對公共利益進(jìn)行類型化的列舉并完善在個(gè)案中認(rèn)定公共利益的程序化規(guī)制是不能互相替代的，只有二者有機(jī)結(jié)合、相輔相成，才是有效解決當(dāng)前我國海域征收立法和實(shí)踐中關(guān)于公共利益界定及認(rèn)定的可行路徑選擇。

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篇9

關(guān)鍵詞：城市房屋；拆遷；土地使用權(quán)；補(bǔ)償問題

中圖分類號：TU984文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A 文章編號：

引言

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不斷深入，城市房屋拆遷已經(jīng)成為大勢所趨，其實(shí)質(zhì)是國家的征地行為，是一種對城市房屋所有人及其國有土地使用權(quán)的行政征收行為。但在拆遷過程中卻常常出現(xiàn)被拆遷人抗拒拆遷等糾紛和矛盾，其中大多數(shù)糾紛是由于拆遷補(bǔ)償不合理導(dǎo)致的。尤其是目前城市房屋拆遷補(bǔ)償金的構(gòu)成中，忽略了房屋所附著的土地使用權(quán)的價(jià)值，損害了被拆遷人的利益，因此，完善我國城市房屋拆遷補(bǔ)償制度勢在必行。

一、城市房屋土地使用權(quán)屬性分析

我國實(shí)行的土地所有制是城市土地國家所有，城郊和農(nóng)村土地集體所有。房屋所有人只享有土地使用權(quán)而沒有所有權(quán)，房屋所有權(quán)和土地使用權(quán)是互相分離的。《物權(quán)法》第四十七條規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有。”《土地管理法》第八條規(guī)定：“城市市區(qū)的土地屬國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律有規(guī)定的外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有?！薄冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》規(guī)定：“國家土地使用權(quán)依法可出讓、劃撥，依法取得的土地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、抵押、出租、作價(jià)入股?！?/p>

《物權(quán)法》第三編“用益物權(quán)”第一百三十五條和第一百三十七條規(guī)定：“建設(shè)用地使用權(quán)人依法對國家所有的土地享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)利用該土地建造建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施?！薄霸O(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)，可以采取出讓或者劃撥等方式?！边@就以立法的形式確認(rèn)了國有土地使用權(quán)全新的涵義：經(jīng)依法取得的國有土地所有權(quán)中分離出來的土地使用權(quán)，成為一種新的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)形式，成為了用益物權(quán)。由上可知，我國合法的城市房屋所有人雖不都擁有土地所有權(quán)，但都享有該房屋占有范圍內(nèi)的國有土地使用權(quán)。因此，土地使用權(quán)是合法土地使用權(quán)人所擁有的重要資產(chǎn)。明確了土地使用權(quán)是一項(xiàng)用益物權(quán)———財(cái)產(chǎn)權(quán)的法律屬性，也就確立了城市房屋拆遷中實(shí)現(xiàn)對土地資產(chǎn)即土地使用權(quán)補(bǔ)償?shù)睦碚摶A(chǔ)。既然法律賦予被拆遷人享有土地使用權(quán)，就要依法保護(hù)被拆遷人的合法權(quán)利，國家如果需要征用或征收，被拆遷人可以出讓，但前提并不是無償出讓，而是應(yīng)當(dāng)給予合理的補(bǔ)償。因?yàn)楸徊疬w人的土地使用權(quán)受到了侵害，應(yīng)當(dāng)給予合理補(bǔ)償。

二、國有土地使用權(quán)的補(bǔ)償原則

從行政征收的補(bǔ)償原則來看，補(bǔ)償應(yīng)該首先強(qiáng)調(diào)公平公正。目前大致有兩種補(bǔ)償原則：適當(dāng)補(bǔ)償原則和“生活權(quán)補(bǔ)償”原則。適當(dāng)補(bǔ)償又可以稱為合理補(bǔ)償，認(rèn)為只要綜合考慮征收的目的和必要的程序等因素，并參照當(dāng)時(shí)社會(huì)的一般公正觀念，給予合理補(bǔ)償，即為公平的補(bǔ)償。目前，我國采取的就是這一行政補(bǔ)償原則。而在當(dāng)代西方國家中出現(xiàn)了一種新的補(bǔ)償原則，即“生活權(quán)補(bǔ)償”，這一理論認(rèn)為，如果作為征收對象的財(cái)產(chǎn)，具有財(cái)產(chǎn)權(quán)人生活基礎(chǔ)的意義，那么對其損失的補(bǔ)償，就不僅限于對其財(cái)產(chǎn)的市場價(jià)格評估，還應(yīng)考慮其附帶性的損失補(bǔ)償，甚至有必要給付財(cái)產(chǎn)權(quán)人為恢復(fù)原來生活狀況所必須的充分的生活補(bǔ)償。就房屋拆遷這一行政征收行為而言，其征收對象恰恰是被征收人賴以生存的基本條件，如果按照適當(dāng)補(bǔ)償原則進(jìn)行補(bǔ)償，被征收人得到的補(bǔ)償是否能與其遭受的損失相一致值得懷疑。因?yàn)楸徽魇杖说膿p失包括被拆遷房屋的財(cái)產(chǎn)損失、房屋所在的土地使用權(quán)的損失和與房屋有關(guān)的其他利益的損失，如子女上學(xué)的學(xué)區(qū)選擇。在這些損失中，房屋的財(cái)產(chǎn)損失的價(jià)值是可以按照市場價(jià)格進(jìn)行估算，從而得到合理的補(bǔ)償?shù)?，但是對于房屋所在的土地使用?quán)和與房屋有關(guān)的其他利益的損失的價(jià)值就很難客觀的估算了。因?yàn)榉恳虻刭F，房屋所在的地段好，房價(jià)自然就高，尤其是在寸土寸金的城市中，房屋的價(jià)值隨著損耗、折舊而越來越小，但土地的價(jià)值卻在不斷的增加，越是靠近城市中心的繁華地段，其土地價(jià)值就越高，這是市場經(jīng)濟(jì)條件下的必然結(jié)果。國家將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給拆遷人是為了實(shí)現(xiàn)其以房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營商業(yè)行為、獲取更高的商業(yè)利潤的最終目的，那么被拆遷人為什么從好的地段遷移到差的地段，在子女上學(xué)、交通、生活、就醫(yī)等方面都不方便的情況下，卻得不到級差地租的補(bǔ)償呢？對于那些貧困的被拆遷戶來說，由于補(bǔ)償款中不包括土地使用權(quán)費(fèi)，那么他們手里所能拿到的補(bǔ)償金根本就買不到同等質(zhì)量的房子。如果連這唯一能夠遮風(fēng)避雨的房子也被拆掉，卻又買不到新房，想不反對拆遷都不行。如果按照西方“生活權(quán)補(bǔ)償”原則，被拆遷人所得到的補(bǔ)償就必須使其在拆遷后能夠達(dá)到拆遷以前的生活水平，因此評估房屋價(jià)格時(shí)，必須認(rèn)真研究住房所在地段的地價(jià)，認(rèn)真研究房屋分?jǐn)偟牡貎r(jià)，在房價(jià)中體現(xiàn)地價(jià)，使被拆遷人得到真正公平的補(bǔ)償。

三、城市房屋拆遷中土地使用權(quán)補(bǔ)償問題的解決途徑

為了維護(hù)土地使用權(quán)人的合法正當(dāng)權(quán)益，減少城市房屋拆遷補(bǔ)償糾紛，筆者認(rèn)為，以下幾個(gè)方面可以作為處理城市房屋拆遷中土地使用權(quán)補(bǔ)償問題的突破口。

3.1加快立法進(jìn)程和規(guī)范立法管理，在相關(guān)的行政法規(guī)和地方性法規(guī)應(yīng)明確規(guī)定被拆遷人享有對土地使用權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)臋?quán)利

當(dāng)前城市房屋拆遷活動(dòng)的最高層次的規(guī)范性依據(jù)是2001年11月國務(wù)院修訂實(shí)施的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，但該條例并未明確規(guī)定被拆遷人享有對土地使用權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。而各地方政府所制定的規(guī)范性文件在拆遷補(bǔ)償方面一般也只規(guī)定房屋的區(qū)位、建筑結(jié)構(gòu)、房屋類型、實(shí)際新舊狀況和建筑面積為考慮因素，很少有考慮土地使用權(quán)的補(bǔ)償。因此，建議有關(guān)部門盡快對有關(guān)拆遷的行政法規(guī)和地方性立法進(jìn)行一次全面的審查，按照憲法和法律的要求進(jìn)一步規(guī)范和完善。統(tǒng)一規(guī)范立法程序和管理，加快房地產(chǎn)管理的立法進(jìn)程，使城市房地產(chǎn)拆遷補(bǔ)償在實(shí)踐中有統(tǒng)一的法律依據(jù)。

3.2制定相關(guān)的土地使用權(quán)補(bǔ)償?shù)木唧w操作標(biāo)準(zhǔn)

在規(guī)定被拆遷人對土地享有補(bǔ)償權(quán)的同時(shí)，有必要確定補(bǔ)償?shù)木唧w操作標(biāo)準(zhǔn)。要充分考慮土地具體使用的方式不同會(huì)給被拆遷人帶來不同的經(jīng)濟(jì)利益，因此，可以參照有關(guān)土地征收補(bǔ)償政策，在對被拆遷人所享有的土地使用權(quán)進(jìn)行評估的同時(shí)，應(yīng)結(jié)合房屋的具體用途和土地使用的特殊情況（如停車場等）適當(dāng)予以增加，以切實(shí)維護(hù)被拆遷人的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)。在制定具體操作標(biāo)準(zhǔn)過程中需要處理好以下幾個(gè)問題：

（1）房屋和土地使用權(quán)的分離評估。房地產(chǎn)價(jià)值巨大，其中土地使用權(quán)價(jià)值占有相當(dāng)大的比重，房地分離評估可以避免房地混在一起引起的歧義，清晰地顯示土地使用權(quán)和建筑物各自的真實(shí)價(jià)值。此外，不同的房屋土地占用面積相差很大，一般平房的建筑面積小于或等于土地面積，樓房的建筑面積往往大于土地面積，高層建筑的建筑面積遠(yuǎn)大于所占用的土地面積，房地分離估價(jià)有利于體現(xiàn)房屋建筑依附于土地的房地產(chǎn)特性，真實(shí)顯示土地使用權(quán)的市場價(jià)值。

（2）房屋及其以外場地的土地使用權(quán)補(bǔ)償。實(shí)施拆遷的真正目的是取得拆遷范圍內(nèi)可供利用的土地，拆遷人以獲取他人土地使用權(quán)為第一目的，因此，不僅房屋及房屋占地需要分別補(bǔ)償，而且大于房屋建筑面積以外的其他附屬物和場地用地部分的土地使用權(quán)也要給予補(bǔ)償。

3.3實(shí)際評估中評估方法的選擇要認(rèn)真慎重，實(shí)際操作中，估價(jià)應(yīng)符合房地產(chǎn)估價(jià)的基本原則—替代原則

如若同一供需范圍內(nèi)有較發(fā)達(dá)的交易市場，用市場比較法評估。有收益的房地產(chǎn)選用收益法求取土地價(jià)格，并慎重確定土地資本化率、建筑物資本化率和綜合資本化率。道路規(guī)整、各宗土地排列整齊的地段可選擇路線價(jià)法。選擇基準(zhǔn)地價(jià)修正法應(yīng)注意基準(zhǔn)地價(jià)的內(nèi)涵、構(gòu)成、表達(dá)方式不同時(shí)，修正的內(nèi)容和方法之區(qū)別。劃撥土地的使用權(quán)評估可先求取得該宗土地法定最高使用年限價(jià)格，然后扣除出讓金等款項(xiàng)，此時(shí)應(yīng)注意劃撥土地的權(quán)利限制。或者應(yīng)用成本法，依據(jù)劃撥土地的平均取得和開發(fā)成本，評定劃撥土地使用權(quán)價(jià)格，作為原土地使用者的權(quán)益。

四、城市房屋拆遷中的法律思考

房屋拆遷意味著公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和居住權(quán)的喪失，在舊城換新顏、陋室改新居的同時(shí)，因房屋拆遷產(chǎn)生的社會(huì)矛盾也不斷涌現(xiàn)，由此給維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定造成了一定的難題。事實(shí)上，因房屋拆遷產(chǎn)生的矛盾在很大程度上源于補(bǔ)償費(fèi)用達(dá)不成一致，而其中最富爭議的問題之一就是公民的土地使用權(quán)得不到應(yīng)有的補(bǔ)償。

（1）相關(guān)的行政法規(guī)和地方性法規(guī)應(yīng)明確規(guī)定被拆遷人享有對土地使用權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。當(dāng)前城市房屋拆遷活動(dòng)的最高層次的規(guī)范性依據(jù)是2001年11月國務(wù)院修訂實(shí)施的城市房屋拆遷管理?xiàng)l例，但該條例并未明確規(guī)定被拆遷人享有對土地使用權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。各地方政府所制定的規(guī)范性文件在拆遷補(bǔ)償方面一般也只規(guī)定房屋的區(qū)位、建筑結(jié)構(gòu)、房屋類型、實(shí)際新舊狀況和建筑面積為考慮因素，很少有考慮土地使用權(quán)的補(bǔ)償,這就為一些拆遷人對被拆遷人的土地使用權(quán)不予補(bǔ)償提供了借口。

（2）制定相關(guān)的土地使用權(quán)補(bǔ)償?shù)木唧w操作標(biāo)準(zhǔn)。在規(guī)定被拆遷人對土地享有補(bǔ)償權(quán)的同時(shí),有必要確定補(bǔ)償?shù)木唧w操作標(biāo)準(zhǔn)。要充分考慮土地具體使用的方式不同會(huì)給被拆遷人帶來不同的經(jīng)濟(jì)利益,因此,可以參照有關(guān)土地征收補(bǔ)償政策,在對被拆遷人所享有的土地使用權(quán)進(jìn)行評估的同時(shí)，應(yīng)結(jié)合房屋的具體用途和土地使用的特殊情況(如停車場等)適當(dāng)予以增加，以切實(shí)維護(hù)被拆遷人的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)。

結(jié)束語

目前我國城市房屋拆遷方面的相關(guān)法律法規(guī)不明確，導(dǎo)致在實(shí)踐中出現(xiàn)了大量的糾紛與矛盾，因此在相關(guān)的行政法規(guī)和地方性法規(guī)中應(yīng)明確規(guī)定對被拆遷人享有的土地使用權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償，采取科學(xué)合理的方法制定具體操作標(biāo)準(zhǔn)，以盡快改變對依附于房屋所有權(quán)的土地使用權(quán)被無償剝奪的不合理狀況，對被拆遷人進(jìn)行土地使用權(quán)價(jià)值的補(bǔ)償。

參考文獻(xiàn)

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篇10

關(guān)鍵詞：威寧縣 征地拆遷 城市化建設(shè)

一、存在的困難和問題

1.宣傳工作不到位

部分干部對拆遷工作認(rèn)識不足，創(chuàng)新意識、責(zé)任意識不強(qiáng)。拆遷工作不僅僅是經(jīng)濟(jì)問題，也是民生問題、穩(wěn)定問題，事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局。但是，目前仍存在少數(shù)干部和職能部門對拆遷工作重視不夠，工作創(chuàng)新意識、責(zé)任意識不強(qiáng)等問題，導(dǎo)致部分工作推進(jìn)不積極，工作落實(shí)不到位。

以威寧縣草海鎮(zhèn)為例，通過調(diào)查，群眾只知道要征地拆遷，大都對征地拆遷帶來的好處了解甚少。比如小城鎮(zhèn)建設(shè)可以改進(jìn)農(nóng)民生活條件，促進(jìn)農(nóng)村城市化，能使村民的經(jīng)營多樣化；工業(yè)園區(qū)的建設(shè)，在滿足其政府意愿，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，也為當(dāng)?shù)貜V大群眾提供大量就業(yè)機(jī)會(huì)；而畢威（畢節(jié)―威寧）高速公路更是一項(xiàng)惠民工程，俗話說“要致富，先修路”，只有把路修好了，村民才能更好走出大山，和外面的世界交流、接軌，高速公路的修建，更加方便當(dāng)?shù)厝嗣衽c外界來往；草海景區(qū)的建設(shè)更是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民脫貧致富的一個(gè)法寶，外來的旅游投資建設(shè)，可以帶動(dòng)鄉(xiāng)里相關(guān)產(chǎn)業(yè)的一系列發(fā)展，旅游者的吃住行消費(fèi)都是當(dāng)?shù)厝嗣竦氖杖?。而這一切的好處都被村民現(xiàn)有的征地補(bǔ)償費(fèi)所掩蓋，村民短淺的目光都反映出基層干部宣傳不到位，沒有把實(shí)實(shí)在在的好處給農(nóng)民講清楚，導(dǎo)致村民只顧極少的補(bǔ)償款，而拒絕拆遷。

2.法律法規(guī)不健全

法律法規(guī)不健全主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，就村民而言，土地是農(nóng)民生存的至寶，許多村民接受不了土地被征的事實(shí)。許多村民認(rèn)為，土地是自己私有的或承包的，國家無權(quán)征收或得由自己定價(jià)，這樣一來導(dǎo)致征地障礙加大。有極個(gè)別的村民還利用征地拆遷做一些不利于大局的事情，如聽到土地即將要被征收的消息，受到眼前利益驅(qū)使，進(jìn)行搶建（違章建筑）、搶種（種植經(jīng)濟(jì)作物）。這些無非就是想多得一點(diǎn)補(bǔ)償款，但給我們工作人員增加了工作難度。少數(shù)村民為了自己私人利益，煽動(dòng)他人上訪，從而影響發(fā)展大局。

第二，對于政府，在拆遷過程中，嚴(yán)重混淆了農(nóng)民土地的集體所有性質(zhì)和房屋的私有性質(zhì)。長期以來，對于農(nóng)民房屋私有財(cái)產(chǎn)權(quán)，有關(guān)部門沒有高度重視，一直采取忽略或放任態(tài)度，在可見的法律法規(guī)中，房屋僅被包含在“附著物”之中，相關(guān)部門在具體辦理農(nóng)村房屋拆遷補(bǔ)償事宜時(shí)，主要參照國有土地上的城市房屋拆遷補(bǔ)償辦法進(jìn)行，有的甚至連參照標(biāo)準(zhǔn)都沒有，農(nóng)民公平受到補(bǔ)償?shù)臋?quán)利，在法律上受到不公平的待遇，把本該由上位法保護(hù)的農(nóng)民的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)，移位于下位法，或者由地方性法規(guī)、規(guī)章及其以下規(guī)范性文件擅自處分農(nóng)民私有房屋財(cái)產(chǎn)，這樣一種法律的移位，可謂是我國法律的一大缺憾，因此，也導(dǎo)致拆遷中出現(xiàn)許多暴力。在這個(gè)過程中，很多村民合情合理合法的利益訴求，可能會(huì)被棄之不理，得不到相應(yīng)的滿足。

第三，征地拆遷過程中容易產(chǎn)生腐敗。一是虛報(bào)冒領(lǐng)問題。在征地拆遷過程中，地上實(shí)物清點(diǎn)、丈量存在重復(fù)或者虛報(bào)問題，清點(diǎn)人員與測算人員沒有良好的溝通和合作，沒有相互審核，出現(xiàn)清點(diǎn)與測算脫節(jié)現(xiàn)象，造成虛報(bào)或竄改征地補(bǔ)償費(fèi)等損害國家和人民利益的腐敗問題。另外，地上實(shí)物清點(diǎn)丈量的清單底冊保管也不夠規(guī)范，沒有統(tǒng)一、明確由哪個(gè)部門建檔保管，需要查閱相關(guān)材料時(shí)，查閱困難。二是存在清點(diǎn)丈量數(shù)量不實(shí)問題。一些征地拆遷工作人員責(zé)任意識不強(qiáng)、業(yè)務(wù)水平不高，而又缺乏規(guī)范的操作規(guī)程，加上部分村民法治意識淡薄，貪小便宜，項(xiàng)目協(xié)調(diào)單位又沒有參與現(xiàn)場核實(shí)，現(xiàn)場監(jiān)管不到位，造成實(shí)物清點(diǎn)多報(bào)多補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)象。

二、解決以上問題的建議

1.加大宣傳力度，多做村民的思想工作

有關(guān)部門要加大法制宣傳和教育力度，對于規(guī)劃區(qū)內(nèi)的居民，相關(guān)職能部門要運(yùn)用多種形式加強(qiáng)對城建規(guī)劃的宣傳，這個(gè)過程中，尤其是要發(fā)揮好村干部的作用，要教育引導(dǎo)農(nóng)民服從規(guī)劃，積極支持規(guī)劃，依法維護(hù)自身權(quán)益。相關(guān)職能部門應(yīng)加強(qiáng)對農(nóng)村宅基地的審批管理，剎住違規(guī)占地搞建筑之風(fēng)。一是及時(shí)向被拆遷人宣傳相關(guān)法律法規(guī)及政策，使被拆遷人充分了解享有的權(quán)利及如何維護(hù)自身的合法權(quán)益。同時(shí)，也要使他們深刻認(rèn)識應(yīng)盡的義務(wù)。引導(dǎo)被拆遷或被征地農(nóng)民依法辦事，配合拆遷。二是要建立公開透明的征地拆遷工作制度。怎樣征地或者拆遷、如何安置和補(bǔ)償以及依據(jù)的相關(guān)法律法規(guī)政策，都要向與規(guī)劃有利益關(guān)系的被征被拆戶公示，接受監(jiān)督，給被征被拆人一個(gè)平等的權(quán)利。三是完善征地拆遷程序，規(guī)范征地、拆遷具體操作行為，在安置和補(bǔ)償操作中要堅(jiān)持公平、公正、公開。四是基層政府和村干部要做好村民的思想工作，切實(shí)讓村民清楚拆遷的重大意義和帶來的好處?；鶎庸ぷ魅藛T應(yīng)多和農(nóng)民接觸，多了解農(nóng)民的想法。尤其是大多數(shù)的村干部，其作為村里有威信的人，在村里更容易做通村民的思想工作。

2.建立健全相關(guān)法律法規(guī)，確保征地拆遷有法可依

第一，農(nóng)村土地征收和房屋拆遷相關(guān)法律缺失，相關(guān)政策又相對滯后，是造成農(nóng)村征地拆遷矛盾突出的重要根源。規(guī)范征收土地和拆遷行為，保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益，需要盡快制定一部完善的關(guān)于集體土地、房屋拆遷補(bǔ)償安置的法律。

第二，在征地拆遷工作中，政府必須堅(jiān)持依法行政，強(qiáng)化自律意識，加強(qiáng)自我約束，嚴(yán)格按照法律規(guī)定的權(quán)限和程序推進(jìn)拆遷。一是依法處置釘子戶。對于存在思想誤區(qū)，想要通過拆遷一攬子解決家庭矛盾，而提出不合理要求的拆遷戶，要切實(shí)做好思想工作，通過耐心細(xì)致的宣傳解釋，引導(dǎo)他們理解國家的拆遷政策，走出思想誤區(qū)，同時(shí)盡可能幫助其解決就業(yè)、就學(xué)、就醫(yī)等各方面實(shí)際困難，減少拆遷阻力。對于個(gè)別依仗關(guān)系頑固抵制拆遷，想要以此發(fā)財(cái)致富的“強(qiáng)權(quán)”人物，特別是國家公職人員，可以借鑒外地做法，在依法依規(guī)的前提下，采用紀(jì)委介入、強(qiáng)化組織紀(jì)律、所在單位施壓以及在一定范圍內(nèi)公布等各種手段進(jìn)行約束，千方百計(jì)打壓他們的氣焰，避免在拆遷戶中造成惡劣的負(fù)面影響。對于以上手段都不奏效，且嚴(yán)重影響拆遷進(jìn)程的釘子戶，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照法律程序，采用行政強(qiáng)拆、司法強(qiáng)拆等法律手段，予以。同時(shí)加大法制宣傳力度，取得強(qiáng)拆一家、宣傳一片、帶動(dòng)一片的效果。二是嚴(yán)格監(jiān)督拆遷人。要堅(jiān)決禁止和杜絕違法拆遷，防止拆遷人受利益驅(qū)使，采用暴力拆遷、野蠻拆遷等不合法手段對被拆遷人施壓。對釘子戶也要采用合法的手段進(jìn)行處置，不能圖一時(shí)之快而埋下不穩(wěn)定隱患。