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篇1

我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度存在的問題及對策 一、選題的背景與意義

農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度是我國第一個針對農(nóng)民的社會保險制度，它早在上世紀九十年代就已通過部分地方的試點逐步推廣建立起來了。在建立和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的過程中，我國原有的以計劃經(jīng)濟為依托的農(nóng)村社會保障制度逐漸成為制約經(jīng)濟制度轉(zhuǎn)型和自身發(fā)展的重要因素，重建我國農(nóng)村社會保障制度尤其是農(nóng)村養(yǎng)老保險制度已經(jīng)成為人們的共識。只有建立和完善包括農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度在內(nèi)的農(nóng)村社會保障制度，才能徹底解決農(nóng)民老有所養(yǎng)的問題，提高農(nóng)村養(yǎng)老保障水平。

二、論文對立足于我國經(jīng)濟發(fā)展和制度現(xiàn)狀，對現(xiàn)行農(nóng)村養(yǎng)老保險制度存在的問題進行分析，在借鑒國外經(jīng)驗與啟示的基礎(chǔ)上，提出完善和建立我國新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的建議。

研究的基本內(nèi)容與擬解決的主要問題：

基本內(nèi)容：

本論文的主要內(nèi)容包括四部分農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的概述、我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度現(xiàn)存問題及原因分析、農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的國際經(jīng)驗及借鑒和完善我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的思路與對策。第一部分農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的概述包括養(yǎng)老保險制度的涵義及特征、構(gòu)建農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的意義和我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的演進三部分。第二部分我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度現(xiàn)存問題及原因分析主要包括我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度存在的問題分析和我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度面臨困境的原因分析兩部分。第三部分農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的國際經(jīng)驗及借鑒包括外國的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度及其特點和外國的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度對我國的啟示兩部分。第四部分完善我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的思路與對策包括建立健全我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的總體思路與基本原則和建立健立我國有中國特色的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的措施兩部分。 擬解決的主要問題：

1、具體分析我國農(nóng)村養(yǎng)老金保險制度的現(xiàn)狀及問題;

2、通過分析我國農(nóng)村養(yǎng)老金保險制度的特點以及與國外的對比提出完善農(nóng)村養(yǎng)老金保險制度的思路與對策。

三、研究的方法與技術(shù)路線：

本論文將主要采用理論分析和實證分析將結(jié)合的方法：從對我國農(nóng)村養(yǎng)老金制度內(nèi)涵的梳理、意義的分析、制度演進的說明，然后深入到剖析我國農(nóng)村養(yǎng)老金制度現(xiàn)存的問題以及面臨的困境，最后通過借鑒國外的經(jīng)驗提出完善我國農(nóng)村養(yǎng)老金制度的思路與對策。

主要的研究方法有：文獻研究法、實證研究法、定性分析法、個案研究法、比較法、經(jīng)驗總結(jié)法、描述性研究法、調(diào)查法等

四、研究的總體安排與進度： 一、2010-2011學年第一學期

1、2010年12月10日前：在查閱資料的基礎(chǔ)上，完成文獻綜述和開題報告等工作。

2、2010年12月10日：開題論證 3、對文獻綜述和開題報告進行修改

4、收集資料，修改論文研究框架，撰寫論文。 二、2010-2011學年第二學期

1、寒假：繼續(xù)收集完善資料，繼續(xù)撰寫論文，完成初稿。 2、開學：提交初稿，收集資料，反復(fù)修改論文。 3、畢業(yè)論文定稿

4、答辯階段(2011年5月22日前)：第一次答辯 5、答辯階段(2011年6月5日前)：第二次答辯

五、主要參考文獻：

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篇2

一份來自民工子弟學校的報告

文/李蓓蓓

外來民工群體在中國由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的過程中，從農(nóng)村流向城市，從經(jīng)濟落后地區(qū)流向經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，從中西部內(nèi)陸城市流向東部、南部沿海城市，由于體制的和歷史的原因，他們進城之后遇到諸多自身難以克服的問題，對于許多已成家立業(yè)有子女的外來務(wù)工農(nóng)民來說，子女教育問題是他們面臨的最大困難。

目前，有21.5%的外來務(wù)工農(nóng)民子女隨父母進城，涉及民工子女達數(shù)百萬，這些兒童少年日趨突出的就學問題，已經(jīng)成為中國近一億民工的一大心病。中國兒童中心最近完成的一項抽樣調(diào)查顯示，目前我國有流動兒童近2000萬，流動兒童受教育狀況不及全國兒童的平均水平，失學率竟高達9.3%。一直未上學者占6.85%，失學者占2.45%。從8歲到14歲，流動兒童未上學比例由0.8%增長到15.4%，中途輟學的現(xiàn)象比較突出。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在失學的12-14歲流動兒童中，有超過60%的人已經(jīng)開始工作。

欣欣向榮的民工子弟學校

上海城市發(fā)展中的外來務(wù)工人員子女的義務(wù)教育問題同樣成為人們?nèi)找骊P(guān)注的問題。上海市政府一直高度關(guān)注民工子女的教育問題，從1998年起就陸續(xù)頒布相關(guān)文件，并出臺了一些相關(guān)的政策和措施，盡可能地解決外來務(wù)工人員子女在上海接受義務(wù)教育問題，取得了相當?shù)某尚?。?jù)上海市人民政府新聞辦公室提供的公開資料顯示，到2003年末，上海近400萬流動人口中，處于應(yīng)接受九年義務(wù)教育階段的適齡少年兒童有32萬，其中絕大多數(shù)是進城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民的子女。他們之中，已有38.4%即12.3萬人在上海市全日制公立學校借讀，占全市義務(wù)教育階段在校生總數(shù)的8.1%；還有59.8%即19.1萬人在由外來人員舉辦的519座民辦簡易學校中學習，這類學校的教職工約5000人，已基本滿足民工子弟的入學需要。與此同時，上海市政府在挖掘公辦學校潛力，改善民工子弟學校辦學條件方面做了大量的工作。

浦東新區(qū)于2001年成立了外來人口子女就學管理辦公室，開始加強對流動兒童少年就學的管理。2002年，新區(qū)政府對流動人口自發(fā)辦學點進行了清理整頓，要求簡易學校必須有擔任主要學科教學任務(wù)的專兼職教師；教師必須具有相應(yīng)的學歷證書和教師資格證書；學校需有獨立、安全的教學場所并形成合理規(guī)模，使59個自發(fā)辦學點減少到現(xiàn)在的26所簡易學校，并撥專款150萬元，為這26所學校添置教育設(shè)施，整頓后的學校面貌和教學質(zhì)量大為改善。

位于浦東新區(qū)龐家宅286號的昌林小學，是一所民工自辦、專門招收民工子女的學校。這所學校校舍是三幢整齊的兩層樓，是民工子弟學校向新區(qū)政府租用的，這里本來是當?shù)匾凰袑W的附屬小學。創(chuàng)辦之初，沒有經(jīng)過政府批準，也沒有辦學許可證，因為辦得不錯，后來被浦東新區(qū)登記備案，成了“自發(fā)辦學點”。有了政府關(guān)注，學校逐漸規(guī)范起來。昌林小學每班人數(shù)都在規(guī)定的56人之內(nèi)，校舍、食堂、教學用品也符合規(guī)范。浦東新區(qū)政府對學校十分支持，2003年，新區(qū)為昌林小學配了一臺電腦，黑板一律換成了有利于保護學生視力的上海通用的綠色板，另外又給學校配備了一部分辦公用品。

浦東新區(qū)機場鎮(zhèn)的皖浦學校，也是一所民工子弟學校，該校頗具規(guī)模，有1300多名學生，25間教室，7000多平方米的土地是當?shù)卣疅o償提供的。皖浦學校主辦人孫力先后投入了近200萬元，各方面工作都做得較好，在新區(qū)政府的支持下，孫力在2002年聯(lián)合30多所學校發(fā)起組建了“浦東新區(qū)簡易小學協(xié)會”，進行自我管理，他們制定了詳細的章程，為外來民工子女享受良好的教育做了不少實事，其中最突出的是協(xié)會內(nèi)的30多所學校做到了“七個統(tǒng)一”，即統(tǒng)一收費標準、科書、統(tǒng)一保險、統(tǒng)一學籍管理、統(tǒng)一考試、統(tǒng)一校服、統(tǒng)一取締校車。孫力本人也被作為全國各地簡易學校校長中的唯一被邀請者，參加了教育部教育發(fā)展研究中心舉辦的“流動人口子女就學政策實施效果項目開題會”。

1998年，上海市頒發(fā)了《外來流動人口中適齡兒童少年就學暫行辦法》，要求各級政府和教育行政部門加強對外來流動人口中適齡兒童少年就學管理，妥善解決和處理他們的就學問題，并加強對民工子弟學校的管理。大部分區(qū)縣也制訂了相應(yīng)的實施細則。在民工聚集較多的閔行區(qū)，區(qū)政府和教育等職能部門每年都對有關(guān)“辦法”進行修訂，本著“扶持好的、淘汰劣的”的原則，將原有的96所規(guī)模小、設(shè)施差的民工學校精簡為48所，并嚴格規(guī)定教室、廁所、食堂、師資及收費等相關(guān)標準，杜絕了危房簡舍，達到了標準化。一些近郊區(qū)縣將富余的村校借給民工子女入學，黃浦等城區(qū)還騰出場地，在公辦中小學設(shè)民工子女班，或由公辦學校及利用社會力量專門開辦民工子女學校，努力讓外地孩童也能在良好的環(huán)境、設(shè)備、師資中接受相應(yīng)的義務(wù)教育。這一些，使上海在解決同類問題的城市中保持了一個良好的記錄。

但是，在整體性體制改革落后的情況下，局部改革仍存在著許多難以突破的框架。從外來務(wù)工人員子女在上海接受義務(wù)教育的總體情況來看，存在的問題仍然不容忽視。

一千塊錢買個證就可以辦學

由于人口密集的中心城區(qū)教育資源相對緊缺，而多數(shù)外來民工因經(jīng)濟收入不高而聚居在房租等生活費用較低的偏遠城區(qū)，因此，上海由外來流動人口主辦的學校，除個別中心區(qū)域外，幾乎遍及全上海，且大都分布在城郊結(jié)合部。市郊平均每個區(qū)縣有43所，最高的達110所，平均每校有學生224名；中心城區(qū)平均每個區(qū)有13所，平均每校有學生313名，最高達1300名。

民工子弟學校大都屬私人辦學，根據(jù)民工的流出地，辦學者有很強的地域性，主要來自安徽壽縣、霍邱、六安等縣，也有江蘇、福建、江西等省。在上海的519所民工子弟學校中，只有占1/4的124所學校履行了“既經(jīng)流出地有關(guān)部門同意，又在本市教育部門備案”的規(guī)定，其他大都無合法“名分”，只經(jīng)流出地有關(guān)部門同意，而未在本市備案；即使流出地出具的資質(zhì)證明也不正規(guī)，有的是教育、體育委員會發(fā)的，有的是“社會力量辦學管理辦公室”同意的，有的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務(wù)教育辦批準的，有的則蓋了外地政府駐滬辦公室的大印，甚至有花錢買來的辦學許可證，“當年最多1000塊錢買個證就可以辦學”。

奉賢區(qū)是上海市外來人口的集中流入地，當?shù)剞r(nóng)民工子女接近1.8萬人，據(jù)奉賢區(qū)政府教育督導室2001年對當?shù)?0所簡易學校的一份調(diào)研報告顯示，辦學手續(xù)健全的只有12所，辦學手續(xù)不全的有14所，既無辦學許可證，又無年檢也無備案的“三無”學校達14所。

硬件通病

硬件缺乏是現(xiàn)有民工子弟學校的“通病”。學校主辦者廉價租借民居、閑置廠房、破舊倉庫等作教室，光線昏暗，連窗戶都沒有，20多平方米的教室有時卻擠著七八十名學生；環(huán)境很差，有的甚至與垃圾場比鄰；80%左右的學校沒有操場，其他活動設(shè)施更無從談起，幾乎找不到學校的“感覺”。學校衛(wèi)生狀況尤其讓人擔憂：學生餐具不經(jīng)嚴格消毒，飲用水也未經(jīng)處理，一旦引發(fā)群體食物中毒和傳染性疾病，后果嚴重。

消防和交通安全隱患也很多。不少學校的教室電線老化，廚房內(nèi)液化氣和煤氣混用。有的學校為了擴大生源，實行跨地區(qū)招收，而接送學生用的班車，大都是幾乎報廢的舊車。在交通整治中，交巡警經(jīng)?；槌雒窆ぷ拥軐W校班車超載事件，其中一輛19座的中巴中，竟“塞”進了84名小學生。

“放下屠刀，立地成校長”

硬件差勁，軟件更讓人擔憂。由于缺少規(guī)范管理，絕大多數(shù)學校對教師應(yīng)該具備什么條件、學校應(yīng)該開設(shè)什么課程、教學質(zhì)量應(yīng)該達到什么水準，一切由辦學者自定。創(chuàng)辦民工子弟學校的外來人員，除少數(shù)曾在家鄉(xiāng)當過教師，大部分是從工程項目承包者、小商小販、建筑工、清潔工、保姆等職業(yè)“轉(zhuǎn)崗”而來，大都沒任職資格，缺乏教學經(jīng)歷，甚至連小學文化程度者也站上了課堂的講臺。民工中流傳這樣一句話，“放下屠刀，立地成校長”，意思是殺豬賣肉的，辦起了學校也可搖身變?yōu)樾ｉL。

“半路出家”辦教育，既無資質(zhì)，又少有人進行“充電”深造，雖然其中不乏為家鄉(xiāng)子弟謀“將來”的耕耘者，但也有不少人將辦學當作自己賺錢獲利的一條“捷徑”。在整頓中發(fā)現(xiàn)，由于民工子弟學校設(shè)施簡單、所需資金少，國家和地方對這類學校又沒有嚴格、具體的管理，這種學校達到一定的生源后，少量的資金盈余就成了可能。于是，受盈利可能的驅(qū)使，早期簡易學校內(nèi)部產(chǎn)生了分化：部分教師出走，興辦新的簡易學校，“新?！敝杏钟薪處熈砹ⅰ靶滦！?，簡易學校成倍增長起來。很快，又有在上海務(wù)工多年、從事非教育職業(yè)的流動人口中的一些人，認為有利可圖，似盲人瞎馬般地辦起了學，使民工簡易學校日益無序。

更有甚者，一民工子女學?！靶ｉL”先以“義務(wù)教育”的名義，在浦東、閔行、寶山等地區(qū)一口氣辦了十多所民工子弟“學?！?，轉(zhuǎn)眼間又將這些“學?！边B生源一起轉(zhuǎn)讓，從中獲得百萬元收益。魚龍混雜的辦學者隊伍，令民工子弟學校的辦學質(zhì)量普遍低下。上海市青少年保護委員會辦公室的一位負責人說：“外來辦學者基本是以盈利為目的，不可能花較多的投資去改善設(shè)施，不少教室是廉價租借的民居、廢棄廠房、閑置倉庫，采光、環(huán)境等都不理想，更無活動場地，有的甚至臨時搭建在危房和豬棚里。一些學校連起碼的硬件都不全，而辦學的程序，師資的配備，操作的規(guī)范更無從談起?！?/p>

金錢門檻

在上海，公辦學校的高門檻和高收費令農(nóng)民工們望而卻步。以收費而言，民工子弟學校費用每學期約為360元～400元，包括書費和學費，如果借讀公辦學校則要交2000元。據(jù)調(diào)查，外來務(wù)工農(nóng)民在上海打工的平均月工資868元，月工資最高的達2000元，最低的400元，其中，500元以下的占2.5%；500～800元的占33.3%；800～1200元的占50.8%；1200元以上的占13.4%。

一位來自重慶市豐都縣的黃姓農(nóng)民對前去調(diào)查的記者說，他的兩個小孩在民工子弟學校學習，一學期只繳費700元，如果借讀公辦學校則要繳2000元。他和妻子在上海打工的月收入兩人才1600元，房租每月要250元，加上生活費和供養(yǎng)老家父母的費用就顯得很緊張。

閔行區(qū)一所民工子女學校的學生告訴記者，她家有4個小孩在同一個學校讀書，父母從安徽來上?？孔夥N8畝菜地為生，菜地里搭建的一個塑料大棚就是家。她說，如果4個孩子都去上海公辦學校借讀，費用開支父母無法承受。因此，雖然有少數(shù)的外來務(wù)工農(nóng)民子女在教育部門所屬的公辦、民辦學校借讀，但學雜費、借讀費負擔相對于他們的收入是十分沉重的，而“首先要考慮讓孩子有書讀，能夠入學總比輟學失學好”的外來民工們，無奈之下仍將孩子送入民工子女學校，使民工子弟學校有了存在的基礎(chǔ)。

九年義務(wù)教育后3年是初中教育。在上海，民工子弟要進中學是難上加難。一方面是民工子弟學校不能辦初中，原因是師資、經(jīng)費、設(shè)備條件難以達到要求。但要進公辦初中不僅門檻高，而且借讀費昂貴，一般需繳4萬元至5萬元，民工家庭根本無法承擔。另一方面，從升學的角度看，農(nóng)民工子女也存在著不可逾越的制度障礙，上海使用的是獨立教材，因為民工子弟參加中考和高考仍需回原籍，并不能和上海學生一樣參加上海卷的考試，因此即便在上海就讀的農(nóng)民工子女使用的是全國教材，種種限制使民工子弟能在上海就讀初中的更是少之又少。每年從學校畢業(yè)的學生中只有3至4人考進公辦初中借讀。

上海新涇鎮(zhèn)霍邱民工子弟學校的樊濤，是個品學兼優(yōu)的學生，他的語文數(shù)學兩門課成績在全班54名學生中名列第三。樊濤的家鄉(xiāng)安徽凡莊村是全縣有名的貧困村，人均年收入僅500元，盡管家庭經(jīng)濟困難，小樊一直渴望著能夠繼續(xù)在上海讀初中。今年，面臨小學畢業(yè)的樊濤面臨著兩難的選擇：昂貴的學費使他無法在上海讀初中，要讀只能讓媽媽帶著回老家，一家人好不容易在上海團聚，又將面臨分別。樊濤表示，如果在上海讀不了初中，我就在上海打工，決不回老家。像樊濤這樣的民工子女，在上海有很多。

據(jù)霍邱民工子弟學校校長劉鐸華介紹，僅新涇鎮(zhèn)的民工子弟小學去年就有200多名畢業(yè)生因經(jīng)濟困難不能在上海讀初中而留在上海打工，賣菜、做臨時工、做家務(wù)……。在新涇鎮(zhèn)唐家宅，前去采訪的記者見到去年小學畢業(yè)沒能進初中而輟學的彭雨蓮，她告訴記者，父母從安徽六安縣到上海打工，至今快20年了。她出生在上海，上?？梢哉f是她的第二故鄉(xiāng)。因沒有能進初中讀書，每天靠拾廢品掙10多元錢為生。盡管如此，小彭仍渴望有朝一日能重返學校。小彭的媽媽說：“即使撿垃圾、做乞丐，也要省吃儉用，讓女兒起碼能讀到初中畢業(yè)?！?/p>

九年制義務(wù)教育是我國憲法賦予每個適齡兒童應(yīng)該享受的權(quán)利，但事實證明，外來民工子女的義務(wù)教育在城市幾乎都遭遇到了不可逾越的鴻溝。

把脈民工子女教育

文/李蓓蓓

外來民工子女的義務(wù)教育問題，是現(xiàn)實生活本身提出來的新課題。20世紀90年代以來，流動人口中的少年兒童數(shù)量急劇增加，這些兒童或者在家鄉(xiāng)出生被父母帶到城市，或者在城市出生而繼續(xù)留在城市。兒童問題的突出使得流動從根本上超越了“勞動力流動”的意義。

少年兒童是流動人口中的一個特殊部分，相對于流動的勞動力來說，這是一個派生的部分，但是，這個群體有著一種獨特的成長性，在他們身上，體現(xiàn)著更深遠的社會變遷意義。對作為外來人口流入地的大城市來說，流動的少年兒童問題向原有的體制框架提出了挑戰(zhàn)，提出了新的改革要求。

民工流動的歷史軌跡

發(fā)達國家的城市化進程大體上可以分為前后兩個階段。第一個階段以“集中化”為特征，就是前述的從工業(yè)革命開始，到20世紀50年代前后，表現(xiàn)為工業(yè)和人口的持續(xù)的、大規(guī)模的集中，城市數(shù)目不斷增加，規(guī)模不斷擴大，大城市不斷增多。第二階段則以“分散化”為特征。20世紀60年代以后，西方發(fā)達國家城市化中出現(xiàn)了所謂市郊化以及后來的超市郊化現(xiàn)象，即大批居民從城市的中心地遷往城市的郊區(qū)地帶。

然而，一百多年來中國城市發(fā)展的進程，走的卻是一條十分曲折、反復(fù)的道路。從19世紀下半葉到20世紀中葉，由于受到世界列強的侵略，以及受到軍閥割據(jù)的困擾，中國城市化的發(fā)展十分不均衡，有些地區(qū)，比如上海，城市迅速擴張，另一些地區(qū)則完全處在工業(yè)化進程之外。以后，城市布局有了比較明確的規(guī)劃。但是，自20世紀50年代中期以后建立了城鄉(xiāng)二元分割的社會結(jié)構(gòu)，使得城市化長期處于停滯狀態(tài)；更嚴重的是，在較長的一段時間里，實行的是“反城市化”戰(zhàn)略，即大規(guī)模地將城市人口遷往農(nóng)村，比較典型的如：知識青年上山下鄉(xiāng)，市民返鄉(xiāng)，干部下放等等。由于中國的城市化長期處于停滯狀態(tài)，這樣，到了改革開放以后，人口從農(nóng)村向城市的流動就呈現(xiàn)出一種突然爆發(fā)的局面，而沒有一個漸進的過程。城市容量不夠，準備不足。改革開放以后，隨著市場機制的引入，阻隔城鄉(xiāng)聯(lián)系的各種制度障礙受到了巨大沖擊，農(nóng)民逐漸恢復(fù)了流動的活性，跨地區(qū)流動日趨活躍。1978年，農(nóng)村勞動力外出就業(yè)人數(shù)不足200萬人，到1998年已增加到6500萬人。1998年后，農(nóng)村勞動力外出就業(yè)數(shù)量更加膨脹，到2003年，實際外出就業(yè)數(shù)量已達9900萬人。就全國而言，外出就業(yè)農(nóng)民約占農(nóng)村勞動力的13%左右，在中西部一些地、縣，則占農(nóng)村勞動力總數(shù)的20～30%。

隨著兒童人口的大量跨區(qū)域流動，使城市接受義務(wù)教育的群體結(jié)構(gòu)發(fā)生了改變，傳統(tǒng)的以本地常住戶籍人口兒童為對象的義務(wù)教育的制度安排受到挑戰(zhàn)。

城鄉(xiāng)戶籍壁壘

城鄉(xiāng)戶籍壁壘的存在，造成流動兒童基礎(chǔ)教育的邊緣化和教育平等權(quán)的缺失。

由于矛盾長期積蓄，中國城市化任務(wù)的壓力就顯得無比沉重，需要在短期內(nèi)解決長期積蓄的問題，顯然會帶來新的發(fā)展上的不協(xié)調(diào)。在義務(wù)教育方面，這種不協(xié)調(diào)首先反映在戶籍管理和義務(wù)教育體制上。

1984年，中央教育體制改革決定出臺，確立了基礎(chǔ)教育管理體制改革的核心為分級管理、地方負責；1985年，上海率先以地方人大立法的形式頒布了《義務(wù)教育法》，1986年，《義務(wù)教育法》在全國推行?！读x務(wù)教育法》規(guī)定義務(wù)教育由地方政府實施，然而分級管理的前提是以戶籍人口為依據(jù)，推行就近入學制度。當時頒布體制改革決定和《義務(wù)教育法》時尚未出現(xiàn)全國性的人口流動現(xiàn)象。隨著改革開放的深入及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的大規(guī)模調(diào)整，以及城市化進程的加速，促進了人口的頻繁流動，由此帶來的外來人口管理及子女教育問題日益突出，《義務(wù)教育法》的不完善之處也就暴露出來。2001年，在全國的基礎(chǔ)教育工作會議上針對外來人口子女教育問題，國務(wù)院特別提出了針對性的“兩個為主”，規(guī)定“以流入地政府管理為主，以公辦學校借讀為主”，2003年9月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了教育部等部門《關(guān)于進一步做好進城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作的意見》，就外來務(wù)工農(nóng)民子女轉(zhuǎn)學、就學等方面作出了一些新的規(guī)定。然而文件政策畢竟不能代替法律，在具體操作過程中，各地可以遵循的法律文件仍是《義務(wù)教育法》。

《義務(wù)教育法》第八條規(guī)定，義務(wù)教育事業(yè)，在國務(wù)院領(lǐng)導下，實行地方負責，分級管理；第十二條規(guī)定，實施義務(wù)教育所需事業(yè)費和基本建設(shè)投資，由國務(wù)院和地方各級人民政府負責籌措，予以保證。地方各級人民政府按照國務(wù)院的規(guī)定，在城鄉(xiāng)征收教育事業(yè)費附加，主要用于實施義務(wù)教育。

這就明確規(guī)定了適齡兒童少年應(yīng)在戶口所在地接受九年義務(wù)教育，所需教育經(jīng)費由當?shù)卣撠熁I措，當?shù)卣仓粚Ρ镜貙W齡兒童少年的普及九年義務(wù)教育負責，城市的教育體制沒有為流動兒童就學留出空間，沒有義務(wù)也不會去普及外來少年兒童的九年義務(wù)教育?？梢哉f，現(xiàn)行義務(wù)教育體制是同陳舊的戶口制度相適應(yīng)的，是以城鄉(xiāng)分割，區(qū)域封閉為基本特征的。

財政問題其實根源于我國城鄉(xiāng)分割的義務(wù)教育體制。在農(nóng)村，義務(wù)教育經(jīng)費由鄉(xiāng)鎮(zhèn)級人民政府以教育統(tǒng)籌的形式向農(nóng)民征收，在農(nóng)民工子女離開農(nóng)村后，由于繳納的教育統(tǒng)籌費用沒有根據(jù)民工的就業(yè)流向在地區(qū)間劃轉(zhuǎn)，而農(nóng)民工就業(yè)所在地的城市財政體制在義務(wù)教育支出中又沒有包含農(nóng)民工子女的教育經(jīng)費，“等于在我們目前的義務(wù)教育體制中出現(xiàn)了一個真空地帶”。外地務(wù)工的流動人口在農(nóng)村繳納了教育附加費，在城市打工也繳納了工商稅、暫住費等一系列的費用。他們負擔了城鄉(xiāng)的雙重費用，但是他們的子女上學，卻仍然要另外繳納很高的費用而只得到低水平的服務(wù)。

說到底，流動兒童的教育問題折射的是體制性問題。盡管1979年以后，我國的戶籍制度限制人口流動的功能開始不斷弱化，農(nóng)民可以“自由”地進入城市，但是戶籍制度依然對農(nóng)民的身份、就業(yè)、教育、生活水平等起到鉗制作用，流動人口子女上學難問題即是受戶籍制度影響的結(jié)果。沒有城市戶籍或離開戶籍所在地的適齡兒童，不論這些孩子是在家鄉(xiāng)出生被父母帶到城市，還是在城市出生且生活在城市，在所居城市很難得到同等的受教育機會，流動兒童基礎(chǔ)教育被排斥在城市和鄉(xiāng)村的教育體制之外，而被迫以體制外的自發(fā)的市場化方式來解決。而當市場化的教育提供和有效需求(支付能力)都處于嚴重匱乏的狀態(tài)時，流動兒童便缺失了享受平等教育的權(quán)利。

這種情況說明，義務(wù)教育體制的城鄉(xiāng)分割落后于社會需要，不能適應(yīng)城鄉(xiāng)關(guān)系在改革中急劇變化、人口城市化過程加快的社會現(xiàn)實。

地域和城鄉(xiāng)差距

中國社會是一個差異性極大的社會。這種差距已有長久的歷史，今日中國社會的突出問題之一，仍然是政治經(jīng)濟發(fā)展極不平衡。同處在一個歷史時期，既有非常原始的農(nóng)耕社區(qū)，也有達到歐美水平的后工業(yè)化發(fā)達社區(qū)，比如上海的浦東社區(qū)。一般來說，中國城市的生活水平、生活方式、基礎(chǔ)設(shè)施、資金投入等，都是農(nóng)村所無法比擬的，尤其是中西部落后的農(nóng)村與東部沿海一些發(fā)達的城市形成了鮮明的對照，差異如此懸殊的社會結(jié)構(gòu)，在世界上并不多見。

從宏觀結(jié)構(gòu)的角度看，大量農(nóng)民工流入城市，表現(xiàn)為人力資源配置方式的重大變遷。農(nóng)民工的流入城市并不是政府計劃運作的，而是農(nóng)民工自主的一種選擇，與政府、單位的計劃管理沒有太大關(guān)系，政府組織的流動僅占3%，90%以上都是農(nóng)民工自己或親戚運作的。城鄉(xiāng)之間的巨大經(jīng)濟差異，是導致農(nóng)民自發(fā)從農(nóng)村流入城市的基本動因，而農(nóng)村流動人口惡劣的經(jīng)濟狀況，使他們沒有能力支付子女在城市公立學校受教育所額外增加的費用，從這個角度說，民工子弟小學成為城市基礎(chǔ)教育的一個必要補充。

隱性“心理”差距

當我們在考察城鄉(xiāng)地域差距時，更在民工子女中發(fā)現(xiàn)存在的隱性“心理”差距?，F(xiàn)存的教育和社會體制使流動到城市的農(nóng)村人口完全被當作廉價勞動力，且是暫時的勞動力，用完即被打發(fā)回老家，根本不被當作城市社會的一員，因此他們在城市里的種種社會性需求都被無意甚至有意地忽視。

在公立學?！敖枳x”的流動兒童，尤其是那些農(nóng)民工的子女，由于戶口不在當?shù)兀?jīng)濟條件薄弱，常被公辦學校的城市子女另眼相看；由于父母工作、家庭住址流動性太大，學校有時會疏于管理；由于沒有學籍，成績因此不計入教學考評，甚至無機會參加評三好和一些競賽。諸多原因讓一些農(nóng)民工子女與城市孩子在公辦學校相處時，時刻都會在心理上感到自卑和不平等，心態(tài)扭曲，他們一方面羨慕公辦學校良好的條件，但更多時候卻更愿意到民工子弟公辦學校上學。

這是一個亟須人們警惕的現(xiàn)象，流動人口的孩子已感覺到了城市孩子與自己的差別，和這種差別在城市壁壘面前的難以逾越。內(nèi)心世界對社會差別感受到的強烈不平等，將加深他們的被歧視感和對立感，而長期處于社會邊緣的“第二代”，他們可能會趨于“激進化”。

民工城市化仍需時日

文/郭虹

在城市的發(fā)展規(guī)劃中普遍存在一個盲區(qū)――人口的城市化。

絕大多數(shù)的城市發(fā)展規(guī)劃往往只是根據(jù)本市人口自然增長狀況進行規(guī)劃，對已經(jīng)在城市里生活勞動的大量流動人口完全視而不見。因此，實施后的規(guī)則總是不能滿足城市發(fā)展的實際需要，總是顯得滯后。從20世紀80年代開始，大量的農(nóng)村人口進入城市。但是國家的人口管理政策一直沒有改變，已經(jīng)進入城市生活勞動的家村人口由于無法取得城市戶籍仍然被視為“農(nóng)民”，他們或被稱為“流動人口”，或被稱為“農(nóng)民工”。

而擺在我們面前的事實是：這批人口中已經(jīng)有相當多的人和他們的家庭在城市安家立業(yè)，他們既不“流動”，也不是“農(nóng)民”，卻因為戶籍原因而不被當作“市民”：在城市及周邊地區(qū)因為他們的聚集而形成的一些新的社區(qū)，也沒有納入城市的管理體制。在城市的發(fā)展規(guī)劃中，這些流動人口是完全被忽視的，他們的聚居區(qū)也沒有被看成是新的社區(qū)。

“農(nóng)民工”在城市里受到各方面的制度歧視和排斥。在政治方面，農(nóng)民工沒有在居住地的選舉權(quán)和被選舉權(quán)，沒有進入政府公務(wù)員序列的機會，因而在政治舞臺上缺少代表他們利益的聲音，他們的訴求無法得到當?shù)卣幕貞?yīng)，就是一些涉及他們切身利益的政治決策過程他們也無法參與。在經(jīng)濟方面，農(nóng)民工及其家庭不能全面參與城市的生產(chǎn)、交換和消費等經(jīng)濟活動。