導(dǎo)語(yǔ)：如何才能寫(xiě)好一篇土地資源優(yōu)化配置的概念，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

土地資源管理存在的問(wèn)題措施

社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)是全面提升我國(guó)現(xiàn)代水平的重大而艱巨的歷史性任務(wù)，在社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的過(guò)程中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與土地資源的保護(hù)一直是發(fā)展中存在著矛盾。伴隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，郊區(qū)城市化、城鄉(xiāng)一體化、鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化等越來(lái)越多概念的衍生，新農(nóng)村建設(shè)的步伐不斷加快，土地資源的需求量開(kāi)始增加，然而土地資源的自然供給卻是有限的，再加之人類活動(dòng)的頻繁，導(dǎo)致土地荒漠化、土地鹽堿化等問(wèn)題，加劇了土地資源的短缺。因此，農(nóng)村土地資源成為當(dāng)前一項(xiàng)亟需解決的重要問(wèn)題

一、新農(nóng)村建設(shè)的重要基礎(chǔ)性工程是農(nóng)村土地整理

應(yīng)開(kāi)展農(nóng)村土地整理，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)條件，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)的能力。農(nóng)村土地整理，其宗旨就是按照現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的要求，綜合采用農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)、生物和科技措施，實(shí)現(xiàn)田成方、路成行、林成網(wǎng)、渠相連、旱能澆、澇能排，農(nóng)田標(biāo)準(zhǔn)化、生產(chǎn)專業(yè)化、操作機(jī)械化和農(nóng)藝規(guī)范化，建設(shè)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)園區(qū)。實(shí)踐證明：農(nóng)村土地整理在很大程度上發(fā)揮著極高的效益。如將處于荒廢狀態(tài)的道路、溝渠、損毀的防護(hù)林、墳?zāi)沟乳_(kāi)發(fā)成生產(chǎn)用地， 可以有效的增加耕地面積。諸如通過(guò)規(guī)整農(nóng)田灌溉渠系，發(fā)展節(jié)水灌溉農(nóng)業(yè)，以及改良土壤等措施，能夠提高土、水、肥的綜合利用效率。通過(guò)調(diào)整土地關(guān)系，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，能更好地提高土地利用率和產(chǎn)出率，同時(shí)保證土壤的養(yǎng)分不大量流失。通過(guò)平整土地，歸并零星地塊以及修筑梯田，能夠促進(jìn)土地集中和土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，為提高農(nóng)業(yè)機(jī)械化裝備水平和農(nóng)業(yè)集約化程度創(chuàng)造條件。通過(guò)完善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，可以為大面積推廣農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)造條件，有效改善農(nóng)業(yè)生態(tài)條件和農(nóng)村人居環(huán)境提供有效的措施。

二、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地的配置機(jī)構(gòu)不健全所導(dǎo)致的問(wèn)題

在我國(guó)農(nóng)村土地的政策中，家庭聯(lián)產(chǎn)承包制在一定程度上大大的調(diào)動(dòng)了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，但目前來(lái)看，在以為核心的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)體制的制度優(yōu)勢(shì)已經(jīng)開(kāi)始出現(xiàn)嚴(yán)重的弱化，正在不斷的暴露出一些不適應(yīng)生產(chǎn)力要求的弊端。由于單個(gè)家庭中所擁有的生產(chǎn)要素與制度中提到的擴(kuò)大生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的要求相違背，分散農(nóng)戶的家庭經(jīng)營(yíng)已經(jīng)難以適應(yīng)整個(gè)市場(chǎng)的需求，生產(chǎn)同再生產(chǎn)在各個(gè)環(huán)節(jié)以及利益的分配存在重大的矛盾。不僅如此，農(nóng)民對(duì)土地資源的認(rèn)識(shí)不夠深刻，意識(shí)觀念不統(tǒng)一，進(jìn)而造成了不同區(qū)域的規(guī)模和流轉(zhuǎn)的差異，再加之沒(méi)有可操作的指導(dǎo)性策略，是土地的流轉(zhuǎn)處在一種盲目運(yùn)作的狀態(tài)。

三、如何合理規(guī)范土地資源的使用

1、必須高度重視優(yōu)化土地資源配置的原則

土地資源在利用率上存在的問(wèn)題，追溯其根源不難發(fā)現(xiàn)俺，資源短缺與低效利用是造成這一問(wèn)題的根本原因，要想解決這一問(wèn)題，就必須要通過(guò)優(yōu)化配置這一策略，來(lái)提高土地的利用效率和產(chǎn)出效率。土地集約利用在根本上涵括了土地優(yōu)化配置的問(wèn)題，土地優(yōu)化配置可以很有效的實(shí)現(xiàn)土地資源的集約利用。土地優(yōu)化配置在其實(shí)質(zhì)上，完全可以可以理解為以土地的可持續(xù)利用為根本目標(biāo)和準(zhǔn)則。在一定區(qū)域內(nèi)使土地資源需求既能滿足當(dāng)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，又不對(duì)人類未來(lái)的發(fā)展造成威脅。這樣做的同時(shí)，也滿足了可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的要求。

2、調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的原則

開(kāi)展建設(shè)用地存量土地調(diào)查，對(duì)重點(diǎn)工程項(xiàng)目的土地進(jìn)行一次清查，登記造冊(cè)，明確界線范圍，對(duì)占用或重復(fù)征地進(jìn)行清理。加大存量土地收儲(chǔ)處置力度，對(duì)尚不達(dá)到法定收回期限的閑置低效利用的國(guó)有土地，由地方政府無(wú)償收回。在節(jié)約和科學(xué)利用土地的前提下，切實(shí)做好拆遷補(bǔ)償安裝工作，對(duì)農(nóng)村分散的空閑地和低效利用土地進(jìn)行融合，開(kāi)展城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換，同時(shí)做好農(nóng)用地整理工作。在農(nóng)村，浪費(fèi)土地的情景隨處可見(jiàn)。導(dǎo)致這一現(xiàn)象的直接原因就是農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理。在農(nóng)村，很多地區(qū)都在延續(xù)這先人粗獷型的生產(chǎn)生活方式，肆意開(kāi)采、放牧、砍伐等行為，這直接導(dǎo)致了土地資源的大面積破壞以及土壤營(yíng)養(yǎng)含量的流逝。積極的開(kāi)展調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，是有效實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置以及土地資源可持續(xù)發(fā)展的必然要求。我們不能靠大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)作物，來(lái)增加單位土地面積的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出，我們必須要在有限的土地資源上，創(chuàng)造出盡可能無(wú)限多的效益。對(duì)每一類土壤進(jìn)行分類指導(dǎo)，給予合理的確定，不能忽視現(xiàn)有的狀況而采取“一刀切”的盲目策略，從而以發(fā)揮每類土地的最高利用價(jià)值。

3、堅(jiān)定不移的遵循土地資源高效利用原則

在目前的土地資源保護(hù)與利用中，我們必須堅(jiān)定不移的遵循低資源高效利用的原則，在有限的自然供給中，創(chuàng)造出屬于人類的最大的經(jīng)濟(jì)效益，在社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)過(guò)程中，政務(wù)等相關(guān)部門(mén)可以通過(guò)舉辦知識(shí)講座、為廣大群眾提供政策咨詢等多種形式，使群眾可以充分的了解我國(guó)的國(guó)情，提高廣大人民群眾在土地整理上的整體認(rèn)知，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念和資源保護(hù)觀念深入人心，增強(qiáng)了群眾自身對(duì)土地資源的認(rèn)識(shí)，從而能夠?yàn)橥恋卣眄?xiàng)目的有效實(shí)施，奠定了最堅(jiān)實(shí)的人民群眾基礎(chǔ)。

4、堅(jiān)持土地資源可持續(xù)利用的原則

土地資源利用研究的理論基礎(chǔ)是可持續(xù)發(fā)展理論，土地資源的利用是追求土地利用效率的最大化，節(jié)約建設(shè)用地資源，實(shí)現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用為最終目標(biāo)，土地資源的可持續(xù)發(fā)展是土地資源利用的必然選擇，因此要實(shí)現(xiàn)土地資源的利用必須堅(jiān)持土地資源可持續(xù)發(fā)展的原則。

我國(guó)正處于社會(huì)主義初級(jí)階段，各項(xiàng)制度和法律法則都還不夠完善，新農(nóng)村的出現(xiàn)以及土地資源保護(hù)的出現(xiàn)都在一定程度上完善著我國(guó)的局面，促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展和環(huán)境資源的保護(hù)。

參考文獻(xiàn)：

[1]郭欣欣，胡琳，楊鳳海.土地資源管理專業(yè)雙語(yǔ)教學(xué)探析.長(zhǎng)春理工大學(xué)學(xué)報(bào)2009（4）：2.

[2]楊忠學(xué)，劉占場(chǎng).土地資源管理專業(yè)和教學(xué)改革探索.時(shí)代教育，2008（41）.

篇2

關(guān)鍵詞：土地儲(chǔ)備制度法律動(dòng)因法律原則法律性質(zhì)

一、土地儲(chǔ)備制度產(chǎn)生與發(fā)展的法律動(dòng)因之探源

（一）土地資源自身稀缺性與人類日益增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)需求之矛盾是催生土地儲(chǔ)備法律規(guī)范的沃土

土地是人類得以生存與發(fā)展的物質(zhì)載體，是“一切生產(chǎn)和一切存在的源泉?！盵1]然而，作為一種自然資源，土地具有稀缺性。所謂稀缺性，是指土地因其位置的固定性、面積的有限性而不可再生，不能為人類所無(wú)限度的利用的一種自然屬性。土地的稀缺性是相對(duì)于人類無(wú)限之需求而言的。依西方經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點(diǎn)，一種資源的稀缺性乃是源于其不可再生性，如土地、淡水、礦物、石油、天然氣等；而人類由于自身的發(fā)展需要消耗大量的自然資源，并且這種消耗隨著人口的增加、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而呈上升之勢(shì)。以我國(guó)為例，自上個(gè)世紀(jì)70年代以來(lái)，我國(guó)人口以每年10％左右的速度增長(zhǎng)，耕地則以每年2.%的速度遞減。[2]這樣，土地資源自身的稀缺性與人類日益增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)需求之間就存在不可避免的矛盾。為了緩解這種矛盾，客觀上要求在土地上建立一種行之有效的秩序性規(guī)范-法律規(guī)范，一方面以之確定土地權(quán)利之歸屬和流轉(zhuǎn)，另一方面，據(jù)以規(guī)制各種對(duì)土地資源進(jìn)行破壞與浪費(fèi)的非理，以期實(shí)現(xiàn)土地資源的最優(yōu)化開(kāi)發(fā)與利用。土地儲(chǔ)備法律規(guī)范正是這種社會(huì)客觀需要催生之必然結(jié)果。

（二）國(guó)家對(duì)土地資源的宏觀調(diào)控是土地儲(chǔ)備法律制度產(chǎn)生的制度動(dòng)因

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，每一個(gè)市場(chǎng)主體都是理性的“經(jīng)濟(jì)人”（亞當(dāng)。斯密語(yǔ)），為實(shí)現(xiàn)其自身利益之最大化傾力而為。同樣地，由于市場(chǎng)主體利益的非一致性，不同利益主體的行為難以形成對(duì)整個(gè)社會(huì)有益的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，相反，通常情況下都會(huì)出現(xiàn)規(guī)模不經(jīng)濟(jì)甚至是無(wú)政府主義的不良后果。為了矯正私利主體的各種非理，國(guó)家（作為擁有至高無(wú)上權(quán)力之統(tǒng)治體）必須運(yùn)用其認(rèn)為可行的統(tǒng)治方法予以規(guī)制。在長(zhǎng)期的實(shí)踐當(dāng)中，世界各國(guó)逐漸形成了一整套對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控的制度。通過(guò)宏觀調(diào)控手段如價(jià)格、利率、稅收、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等的調(diào)節(jié)，一方面使社會(huì)需求總量與供給總量趨于平衡，另一方面則使社會(huì)的供給與需求結(jié)構(gòu)達(dá)到平衡，從而令資源配置趨于合理。土地儲(chǔ)備制度產(chǎn)生極為重要的一個(gè)法律制度動(dòng)因即是：順應(yīng)國(guó)家對(duì)土地資源進(jìn)行宏觀調(diào)控的需要，用制度的法律化規(guī)制土地市場(chǎng)，使土地資源發(fā)揮盡可能大的效用。

（三）土地價(jià)值的可估算性及市場(chǎng)主體的逐利性是土地儲(chǔ)備法律制度誕生的現(xiàn)實(shí)動(dòng)因

土地作為一種典型地不動(dòng)產(chǎn)，總是固定在地球表面某一確定的經(jīng)緯度上。與地理學(xué)上的土地概念不同，[3]法學(xué)上的土地是指能為人類所控制、利用并借以創(chuàng)造財(cái)富的陸地地表。隨之科技的進(jìn)步，現(xiàn)代人對(duì)土地的利用越來(lái)越走向集約化，土地的價(jià)值總體上處于上升趨勢(shì)。相應(yīng)的，人們對(duì)土地價(jià)值的評(píng)估和測(cè)算也日趨精密與完善。正是土地價(jià)值的這種可估算性及人們利用土地創(chuàng)造財(cái)富的逐利心理，推動(dòng)著土地儲(chǔ)備法律制度這一調(diào)整市場(chǎng)主體合理、有序利用土地的規(guī)范的產(chǎn)生。

二、土地儲(chǔ)備制度應(yīng)遵循的法律原則之彰顯

（一）合法運(yùn)作原則

合法運(yùn)作原則是指土地儲(chǔ)備制度地運(yùn)作必須在實(shí)質(zhì)上和形式上都符合法律法規(guī)地規(guī)定，不得在法律法規(guī)之外運(yùn)行。當(dāng)前，由于全國(guó)性統(tǒng)一的法律規(guī)范的缺位，各個(gè)實(shí)現(xiàn)土地儲(chǔ)備制度的地方政府都是依照本地的地方性法規(guī)或地方規(guī)章運(yùn)行；對(duì)于具體的制度及運(yùn)作行為，尚有許多屬于無(wú)章可循、無(wú)法可依的狀態(tài)，如儲(chǔ)備中心的法律地位及職權(quán)職責(zé)、納入儲(chǔ)備的土地范圍、儲(chǔ)備土地的出讓方式等。因此，加快土地儲(chǔ)備相關(guān)制度的立法，使其在法律規(guī)范范圍內(nèi)有序運(yùn)作無(wú)疑意義重大。

（二）資源優(yōu)化配置原則

土地儲(chǔ)備法律制度的構(gòu)建須符合資源優(yōu)化配置原則。土地資源的優(yōu)化配置原則是指土地資源在生產(chǎn)和再生產(chǎn)過(guò)程中各個(gè)環(huán)節(jié)上的合理、有效的流動(dòng)和配備。我國(guó)的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，就是要使市場(chǎng)在國(guó)家宏觀調(diào)控下對(duì)資源配置起基礎(chǔ)性作用。由于我國(guó)目前實(shí)行土地所有權(quán)公有制度，因此，現(xiàn)實(shí)可供自由配置的只能是土地他物權(quán)，即土地用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)。在土地用益物權(quán)方面，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)抓土地用途管制和權(quán)利的自由流轉(zhuǎn)，使土地效用達(dá)到最大限度的發(fā)揮；在土地?fù)?dān)保物權(quán)方面，則著眼于擔(dān)保主體及相關(guān)第三人權(quán)利義務(wù)的界清，以切實(shí)發(fā)揮土地在債權(quán)擔(dān)保中的作用。土地儲(chǔ)備制度在資源的優(yōu)化配置上應(yīng)當(dāng)采用拍賣出讓形式，減少、消滅協(xié)議出讓方式，使土地使用權(quán)出讓真正走向市場(chǎng)化、規(guī)范化。

（三）可持續(xù)發(fā)展原則

可持續(xù)發(fā)展是在人類面臨科技進(jìn)步與生態(tài)環(huán)境惡化、貧富差距日益拉大這兩大社會(huì)失衡的背景下而產(chǎn)生的一種新型的發(fā)展觀，其核心思想在于要求人類以最高的智力水平和泛愛(ài)的責(zé)任感去準(zhǔn)確處理人與自然、人與人之間的關(guān)系，并在作出每一個(gè)行為與抉擇時(shí)，不僅要考慮本代人的利益平衡，而且要考慮到代際人的利益平衡，從而實(shí)現(xiàn)自然資源、人文資源在現(xiàn)在與將來(lái)的高效、持續(xù)發(fā)展。[4]土地儲(chǔ)備制度應(yīng)當(dāng)遵循可持續(xù)發(fā)展原則，在土地的收購(gòu)、儲(chǔ)備與使用權(quán)移轉(zhuǎn)過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)充分考慮土地資源的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃與短期利用的矛盾，考慮基于土地的社會(huì)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展與資源消耗的協(xié)調(diào)，避免盲目放地等政府短期行為。

（四）土地使用權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性出讓原則

土地儲(chǔ)備中心收購(gòu)?fù)恋刂螅环矫嫘枰M(jìn)行土地的儲(chǔ)備，以對(duì)土地資源和社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控；另一方面，須對(duì)其儲(chǔ)備的土地進(jìn)行使用權(quán)的有償出讓，以實(shí)現(xiàn)土地資源的價(jià)值。在土地使用權(quán)的出讓過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持競(jìng)爭(zhēng)性出讓原則，嚴(yán)格控制非競(jìng)爭(zhēng)性出讓即協(xié)議出讓的數(shù)量。市場(chǎng)是資源配置的調(diào)節(jié)器，在完全的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，各個(gè)主體通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)這一法則實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰。因此，讓資源同有優(yōu)勢(shì)﹑有實(shí)力的投資者配置﹐是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要義﹐讓最有實(shí)力的開(kāi)發(fā)商得到最好土地的最公平的方法即是競(jìng)爭(zhēng)。與拍賣、招標(biāo)、掛牌等競(jìng)爭(zhēng)性方式出讓土地，較之協(xié)議出讓既有實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置與國(guó)有資產(chǎn)保值增值之效，又可減少暗箱操作，抑制腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生。

（五）社會(huì)效益優(yōu)先原則

社會(huì)效益優(yōu)先原則是指在土地儲(chǔ)備制度的整個(gè)運(yùn)作流程及其價(jià)值取向上，當(dāng)出現(xiàn)政府利益、個(gè)人利益與社會(huì)公共利益不一致的情形時(shí)，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮社會(huì)效益。土地儲(chǔ)備制度的運(yùn)行應(yīng)當(dāng)遵循社會(huì)效益優(yōu)先原則，這是其實(shí)現(xiàn)國(guó)家宏觀調(diào)控職能和資源優(yōu)化配置的前提，也是實(shí)現(xiàn)土地資源可持續(xù)性發(fā)展的保障。筆者認(rèn)為，所謂的社會(huì)效益，是指符合整個(gè)社會(huì)、社區(qū)的民眾的根本利益的、可增進(jìn)其福利的一種權(quán)利與利益分配狀態(tài)。社會(huì)效益追根到底是人權(quán)的利益化，或稱利益化了的社會(huì)民眾整體的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)。其在本質(zhì)上是民生問(wèn)題。政府在進(jìn)行土地收購(gòu)時(shí)，應(yīng)當(dāng)在符合城市整體規(guī)劃的前提下，不得侵犯被收購(gòu)者及相關(guān)市場(chǎng)主體的合法權(quán)益；在獲得土地收益之后，對(duì)盈余資金的投向應(yīng)當(dāng)有嚴(yán)格的用途管制，盡量往公共設(shè)施建設(shè)、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)等涉及社會(huì)公益性的方面傾斜。

三、土地收購(gòu)與儲(chǔ)備法律性質(zhì)之剖析

（一）行政行為說(shuō)（強(qiáng)制論）

行政行為說(shuō)認(rèn)為，在土地儲(chǔ)備、收購(gòu)過(guò)程中，政府的行為屬于行政法律行為，而被收購(gòu)?fù)恋氐囊环疆?dāng)事人為行政相對(duì)人。行政行為說(shuō)又可分為兩種：其一，認(rèn)為土地收購(gòu)與儲(chǔ)備行為于雙方當(dāng)事人而言是一種“權(quán)利和義務(wù)”關(guān)系，即土地收購(gòu)是政府的權(quán)利，對(duì)被收購(gòu)方講是對(duì)國(guó)家的義務(wù)，收購(gòu)是一種行政行為，收購(gòu)價(jià)格不必遵循等價(jià)有償?shù)脑瓌t，只有這樣才能確保政府建立和實(shí)施土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度的宏觀社會(huì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。這不符合建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求；其二，認(rèn)為屬于國(guó)家對(duì)土地收購(gòu)的“強(qiáng)制性買(mǎi)賣”關(guān)系，該學(xué)說(shuō)承認(rèn)土地收購(gòu)雙方存在“買(mǎi)賣關(guān)系”，但這種“買(mǎi)賣關(guān)系”是強(qiáng)制性的，表現(xiàn)在收購(gòu)與否由政府決定，收購(gòu)價(jià)格由地價(jià)評(píng)估機(jī)構(gòu)按照市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行評(píng)估，并由土地行政部門(mén)確認(rèn)，而不由原土地使用者自由要價(jià)?！皬?qiáng)制性買(mǎi)賣”關(guān)系有如下性質(zhì)：①土地統(tǒng)一收購(gòu)屬于政府的特有權(quán)力；②土地統(tǒng)一收購(gòu)權(quán)力是用于公共目的；③行使土地統(tǒng)一收購(gòu)權(quán)力必須給予合理的補(bǔ)償。

（二）民事行為說(shuō)（自由論）

持民事行為說(shuō)者認(rèn)為，收購(gòu)行為是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的“自由買(mǎi)賣關(guān)系”，即政府及其授權(quán)委托的土地收購(gòu)機(jī)構(gòu)與被收購(gòu)單位或個(gè)人是平等的經(jīng)濟(jì)主體，是否收購(gòu)及收購(gòu)的價(jià)格均由雙方在自愿、公平、有償?shù)幕A(chǔ)上，根據(jù)市場(chǎng)狀況自由協(xié)商決定。[5]依次觀點(diǎn)，實(shí)施土地儲(chǔ)備的政府或其授權(quán)機(jī)構(gòu)就是一個(gè)純粹的地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司，它僅能實(shí)現(xiàn)其效益最大化的微觀目標(biāo)，而土地儲(chǔ)備制度的宏觀的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)目標(biāo)就無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

（三）區(qū)分說(shuō)

區(qū)分說(shuō)是在對(duì)民事行為說(shuō)與行政行為說(shuō)進(jìn)行研究、篩選的基礎(chǔ)上，認(rèn)為此二者皆有失偏頗，而主張應(yīng)當(dāng)視政府在收購(gòu)時(shí)的不同身份來(lái)確定收購(gòu)行為性質(zhì)的一種折中觀點(diǎn)。具體而言，該學(xué)說(shuō)認(rèn)為：

政府主體身份表現(xiàn)在國(guó)有土地上是雙重的，它既是土地所有者代表，又是行政管理者。作為所有者代表，政府享有對(duì)土地的占有、使用、收益和處分的權(quán)利，其中，有償出讓國(guó)有土地使用權(quán)便是其行使所有權(quán)的重要表現(xiàn)形式。政府與國(guó)土使用權(quán)的受讓人簽訂的土地使用權(quán)出讓合同應(yīng)當(dāng)遵循平等、自愿、等價(jià)有償?shù)脑瓌t；作為行政管理者，政府享有對(duì)土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)力，這種權(quán)力是與服從相對(duì)于，與強(qiáng)制劃等號(hào)的。政府對(duì)土地資源的管理權(quán)源于憲法賦予的政府的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)。政府行使經(jīng)濟(jì)管理權(quán)的前提和目的是社會(huì)公共利益，因此，政府在為公共利益的需要而進(jìn)行單向收購(gòu)時(shí)，具有強(qiáng)制性。

筆者認(rèn)為，土地收購(gòu)從本質(zhì)上講屬經(jīng)濟(jì)法律行為。因?yàn)?，首先，?duì)土地的收購(gòu)、儲(chǔ)備體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)地產(chǎn)市場(chǎng)的宏觀調(diào)控，是國(guó)家借以干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的一種重要形式；其次，收購(gòu)行為本身既是政府的經(jīng)濟(jì)職權(quán)，即政府有權(quán)依法對(duì)符合規(guī)定的土地進(jìn)行收購(gòu)，任何單位與個(gè)人都不得拒絕收購(gòu)，同時(shí)，它又是政府的經(jīng)濟(jì)職責(zé)，即政府對(duì)符合收購(gòu)條件的土地必須進(jìn)行收購(gòu)，并在一定條件下進(jìn)行出讓，收購(gòu)行為是職權(quán)與職責(zé)的有機(jī)統(tǒng)一；再次，“強(qiáng)制”與“自由”僅僅是內(nèi)在意志的外在表現(xiàn)形式，而非法律行為性質(zhì)本身，上述三種觀點(diǎn)都沒(méi)有看到國(guó)家在土地儲(chǔ)備制度當(dāng)中的宏觀調(diào)控與積極干預(yù)，因而都流于片面。*作者簡(jiǎn)介：王保信（1977—），男，廣東揭陽(yáng)人，西南政法大學(xué)2001級(jí)經(jīng)濟(jì)法專業(yè)碩士研究生，主要研究方向?yàn)榉康禺a(chǎn)法。

[1]《馬克思恩格斯全集》。北京：人民出版社，1986年版，第384頁(yè)。

[2]錢(qián)銘。21世紀(jì)中國(guó)土地可持續(xù)發(fā)展利用展望。中國(guó)土地科學(xué)，2001年第1期。

[3]一般認(rèn)為，地理學(xué)上的土地概念為“地球表面的陸地部分及其附屬的內(nèi)陸水域和灘涂等”，見(jiàn)孫憲忠?！墩撐餀?quán)法》。法律出版社2001年10月版，318.

[4]李昌麒主編。經(jīng)濟(jì)法學(xué)。北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1999年版，87.

[5]吳東仙、羅思榮。完善土地儲(chǔ)備制度的法律思考。杭州商學(xué)院學(xué)報(bào)，2002：（5），32.

OntheLegalPrincipleofLandStorageSystem

WangBao-xin

篇3

Abstract: Formulating the city land reserve system is the system of urban land again, is further deepen the innovation of urban land use system reform of an objective requirement. However, in the city land reserve system operational practice still existing some problems that need further effort to establish and perfect the system of urban land, the key is to construct a scientific and reasonable system of land reserve mechanism, establishing the city land fund, and perfect the land market and the city land reserve system of legal support system.

關(guān)鍵詞: 土地儲(chǔ)備;經(jīng)營(yíng)城市;制度;思考

Key words: land reserve;city management;system;thinking

中圖分類號(hào):F293.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1006-4311(2010)19-0245-01

0引言

經(jīng)營(yíng)城市,即要把市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的經(jīng)營(yíng)意識(shí)、經(jīng)營(yíng)機(jī)制、經(jīng)營(yíng)主體、經(jīng)營(yíng)方式等多種要素引入城市建設(shè)之中,全面歸集和盤(pán)活資產(chǎn),促使城市重新配置和優(yōu)化組合,從而建立多元化的融資渠道,不斷擴(kuò)充城市建設(shè)的資金來(lái)源。經(jīng)營(yíng)城市的核心是運(yùn)營(yíng)城市空間資源,尤其是土地資本,因?yàn)?城市的一切活動(dòng)都要依賴于土地,而土地供給又具有稀缺性,只有相當(dāng)數(shù)量的土地資源、資產(chǎn)集中在政府的儲(chǔ)備庫(kù)里,進(jìn)行土地優(yōu)化配置,才能形成土地利用布局適當(dāng)、效果合理及綜合效率最高的模式。

1需要明確的幾個(gè)概念

1.1 經(jīng)營(yíng)城市“經(jīng)營(yíng)城市”的概念與內(nèi)涵,界定為“構(gòu)成城市空間和城市功能載體的自然生成資本(如土地資源)、人力作用資本(如道路、橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施)及其相關(guān)的延伸資本(如廣場(chǎng)、街道的冠名權(quán))等”進(jìn)行集聚、重組和運(yùn)營(yíng),從中獲取收益,再將這筆收益投入到城市建設(shè)的新項(xiàng)中去,走“以城建城”、“以城養(yǎng)城”的新路子。

1.2 城市土地儲(chǔ)備制度是指由城市政府委托的機(jī)構(gòu)通過(guò)征用、收購(gòu)、置換、到期回收、土地整理等方式,從分散的土地使用者手中將土地集中起來(lái),并由政府或由政府委托的機(jī)構(gòu)組織進(jìn)行土地整治與開(kāi)發(fā)。在完成了房屋拆遷、土地平整等一系列前期開(kāi)發(fā)工作后,再根據(jù)城市土地年度計(jì)劃,有計(jì)劃地將土地投入市場(chǎng)的制度安排。

通過(guò)以上概念的比較,可以看出建立城市土地儲(chǔ)備制度是經(jīng)營(yíng)城市過(guò)程中的一個(gè)重要環(huán)節(jié),利用土地保值增值的特性,通過(guò)政府對(duì)其壟斷性的儲(chǔ)備,合理地調(diào)控土地市場(chǎng),使其達(dá)到增值的目的,進(jìn)而使政府獲取土地收益,為城市建設(shè)、舊城改造積累資金。

2經(jīng)營(yíng)城市與土地儲(chǔ)備的關(guān)系

我國(guó)城市土地屬于國(guó)家所有,政府享有在法律規(guī)定范圍內(nèi)占有、使用、收益和處置土地的權(quán)利。但很長(zhǎng)一段時(shí)間以來(lái),我國(guó)城市存量土地幾乎掌握在使用者手中,政府事實(shí)上失去了對(duì)城市存量土地的控制,土地市場(chǎng)比較混亂,并帶來(lái)一些弊端。

如:其一,城市規(guī)劃難以實(shí)施。由于政府未能壟斷土地一級(jí)市場(chǎng),城市的建設(shè)開(kāi)發(fā)很大程度上按照開(kāi)發(fā)商的意圖來(lái)實(shí)施,結(jié)果往往會(huì)與城市規(guī)劃發(fā)生沖突,不僅使規(guī)劃的舊城成片改造、綜合開(kāi)發(fā)的設(shè)想難以實(shí)現(xiàn),而且這種無(wú)序的開(kāi)發(fā)效果也不理想。建設(shè)搞了不少,城市整體面貌卻改變不大,并對(duì)進(jìn)一步改造增加了難度。其二,國(guó)有資產(chǎn)大量流失。由擁有存量土地的企業(yè)自行招商,主動(dòng)方往往是開(kāi)發(fā)商。使許多土地交易價(jià)格偏低,甚至搞暗想操作,滋生腐敗;土地市場(chǎng)無(wú)序也造成存量土地流轉(zhuǎn)的不合理,部分開(kāi)發(fā)商趁機(jī)炒賣地皮,導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)的大量流失。其三,存量土地難以總體全面開(kāi)發(fā)。由于存量土地未實(shí)行統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷,沒(méi)有統(tǒng)一的開(kāi)發(fā)規(guī)劃和計(jì)劃,使一部分開(kāi)發(fā)前景不理想或開(kāi)發(fā)難度大的地塊無(wú)人問(wèn)津、長(zhǎng)期閑置,也使一些想通過(guò)盤(pán)活存量土地解困的企業(yè)難以落實(shí)脫困措施。

3市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,實(shí)行土地儲(chǔ)備的意義

土地收購(gòu)儲(chǔ)備是“經(jīng)營(yíng)城市”的核心問(wèn)題,土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度是土地招標(biāo)、拍賣、掛牌等有效顯化國(guó)有土地資產(chǎn)價(jià)值方式的重要支持基礎(chǔ)。土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度是城市土地制度改革的方向,也是土地利用方式和管理方式的一種改革和創(chuàng)新,應(yīng)站在政府“經(jīng)營(yíng)城市”的戰(zhàn)略高度,建立健全完善的土地收儲(chǔ)制度。

3.1 通過(guò)土地收購(gòu)儲(chǔ)備盤(pán)活企業(yè)資產(chǎn)土地使用權(quán)不流動(dòng),資產(chǎn)就盤(pán)不活。國(guó)有企業(yè)特別是經(jīng)濟(jì)效益較差的企業(yè),土地資產(chǎn)長(zhǎng)期處于“凝固”狀態(tài)下,不會(huì)自行產(chǎn)生資本價(jià)值的增加。土地資產(chǎn)不流動(dòng),就會(huì)慢慢從價(jià)值形態(tài)上流失。土地資產(chǎn)只有當(dāng)它們作為資本的一種形態(tài)運(yùn)用到物質(zhì)上產(chǎn)領(lǐng)域中去的時(shí)候,才會(huì)實(shí)現(xiàn)其價(jià)值的轉(zhuǎn)移,并為其產(chǎn)生價(jià)值的增加創(chuàng)造條件。所以,土地使用權(quán)不流動(dòng),資產(chǎn)就盤(pán)不活。如果國(guó)有企業(yè)長(zhǎng)期承載著大量無(wú)法正常發(fā)揮作用、無(wú)法帶來(lái)效益與增值的土地資產(chǎn),就不會(huì)有活力。

調(diào)整盤(pán)活企業(yè)土地資產(chǎn)存量,就是要通過(guò)土地收購(gòu)儲(chǔ)備等有效手段,推動(dòng)國(guó)有企業(yè)土地使用權(quán)流動(dòng),一方面,將閑置的土地資產(chǎn)存量調(diào)劑到可以使其發(fā)揮作用的高效企業(yè)與優(yōu)勢(shì)企業(yè),使得原有企業(yè)卸掉包袱。另一方面,將存量土地資產(chǎn)變現(xiàn),讓靈活性強(qiáng)的貨幣資金投入到更好的資產(chǎn)運(yùn)作上去,從而多方面實(shí)現(xiàn)國(guó)有土地資產(chǎn)的保值增值。采取企業(yè)兼并、破產(chǎn)與土地置換或收購(gòu)儲(chǔ)備等盤(pán)活方式優(yōu)化配置土地資源,可以把有限的土地資源轉(zhuǎn)移到優(yōu)勢(shì)的部門(mén)、優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè),形成規(guī)模經(jīng)濟(jì),更有利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展。

3.2 建立土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度,有利于提高政府調(diào)控土地市場(chǎng)的能力建立土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度,對(duì)于盤(pán)活存量土地,建立“公平、公開(kāi)、公正、規(guī)范”的土地市場(chǎng),調(diào)整城市用地結(jié)構(gòu),提高城市土地利用率,增加土地資產(chǎn)收益都將起到積極的作用。

4對(duì)當(dāng)前土地儲(chǔ)備制度的一些思考

篇4

一、提高土地資源集約化利用水平的對(duì)策措施

充分挖掘土地資源潛力的可行方法就是“零土地技改”和“無(wú)土地招商”，這種方法很多縣市都在積極推行并已取得了很好的效果。借鑒各地實(shí)踐情況的成功經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步提高土地資源集約化利用水平的措施主要有：

1.1加大對(duì)閑置低效利用土地的清理力度

進(jìn)一步加大對(duì)儲(chǔ)備未供土地、低效利用土地和閑置土地的清理力度，排查實(shí)際情況，建立詳細(xì)的記錄檔案，并根據(jù)實(shí)際情況依法處置開(kāi)發(fā)利用，從而節(jié)約大量土地資源，使其發(fā)最大的效益。全面清理閑置低效利用土地情況。對(duì)依法應(yīng)當(dāng)無(wú)償收回、閑置滿2年的土地，堅(jiān)決進(jìn)行無(wú)償收回；不符合法定收回條件的，采取改變用途、等價(jià)置換、臨時(shí)使用拍入政府儲(chǔ)備等途徑及時(shí)處理。嚴(yán)格按照法律規(guī)定征收土地閑置滿1年不滿2年的土地閑置費(fèi)。對(duì)閑置房地產(chǎn)用地特別是超過(guò)2年的，嚴(yán)格按照國(guó)土資源部出臺(tái)的管理辦法征繳增值地價(jià)。

1.2實(shí)行優(yōu)先使用儲(chǔ)備土地戰(zhàn)略

在各類項(xiàng)目用地、建設(shè)用地選址時(shí)，國(guó)土、招商、規(guī)劃等部門(mén)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道、開(kāi)發(fā)區(qū)）引導(dǎo)項(xiàng)目?jī)?yōu)先使用閑置土地、低效利用土地和儲(chǔ)備未供土地。提高儲(chǔ)備土地的供地率，加快批而廢棄、未供、閑置土地的盤(pán)活工作。對(duì)當(dāng)年儲(chǔ)備土地的供地率必須達(dá)到80%以上，往年儲(chǔ)備土地的供地率要達(dá)到50%以上。依法進(jìn)行處罰因項(xiàng)目投資不到位造成耕地撂荒的、土地閑置，堅(jiān)決收回其土地使用權(quán)。

1.3加大閑置土地挖潛力度

提高土地利用率，利用遷村并點(diǎn)、建設(shè)農(nóng)村住宅集聚區(qū)和舊城改造等形式，推進(jìn)城鎮(zhèn)一體化建設(shè)進(jìn)程。對(duì)供而未用、用而不足的土地應(yīng)努力盤(pán)活，對(duì)閑置企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)舊址，撤并學(xué)校的存量閑置土地進(jìn)行復(fù)墾挖潛，盤(pán)活閑置土地，為一般項(xiàng)目落地提供保障。加速舊城改造步伐、推進(jìn)“城中村”建設(shè)，為新項(xiàng)目建設(shè)提供了用地空間。

1.4加強(qiáng)土地管理，優(yōu)化供地結(jié)構(gòu)

對(duì)生態(tài)環(huán)保、符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策且投入產(chǎn)出率高的節(jié)能型項(xiàng)目，以及拆遷安置和農(nóng)民小區(qū)、重點(diǎn)急需項(xiàng)目，優(yōu)先供地；原則上不單獨(dú)對(duì)投資額小于300萬(wàn)元的工業(yè)項(xiàng)目供地，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所的獲得采取租賃標(biāo)準(zhǔn)廠房或租賃土地使用權(quán)的形式。強(qiáng)化用地審核監(jiān)管，項(xiàng)目的落戶、竣工、驗(yàn)收，實(shí)行全過(guò)程管理，新建用地的項(xiàng)目必須充分消化企業(yè)現(xiàn)有閑置土地，在項(xiàng)目立項(xiàng)審批、核準(zhǔn)、備案時(shí)，把企業(yè)現(xiàn)有閑置土地面積一并核算為用地規(guī)模，堅(jiān)決核減投資強(qiáng)度與容積率達(dá)不到要求的供地面積。

1.5完善并嚴(yán)格執(zhí)行土地使用制度

首先，改革土地的供給與出讓方式，在土地使用制度方面應(yīng)引入市場(chǎng)機(jī)制。進(jìn)行集約經(jīng)營(yíng)，將以供給決定需求的方式替代以需求決定供給的方式。轉(zhuǎn)變土地利用方式，提高土地的利用效率和價(jià)值，避免工業(yè)用地的低成本無(wú)序擴(kuò)張。制定嚴(yán)格的土地儲(chǔ)備制度來(lái)完善土地使用制度，這個(gè)制度是政府調(diào)控土地市場(chǎng)的又一有效方式。城市土地的利用要同時(shí)考慮社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，政府應(yīng)該對(duì)土地市場(chǎng)進(jìn)行適當(dāng)?shù)墓苤?，?lái)保證經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益同時(shí)實(shí)現(xiàn)，土地儲(chǔ)備是管制土地市場(chǎng)與政府調(diào)控的有效手段。作為盤(pán)活城鎮(zhèn)內(nèi)部存量土地和置換城鎮(zhèn)內(nèi)部低度利用的土地、增加城市建設(shè)用地的有效途徑的統(tǒng)一土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度，也能夠規(guī)范土地市場(chǎng)、解決土地?zé)o償使用制度下產(chǎn)生的諸多歷史遺留問(wèn)題。

1.6整合用地，挖掘潛力

集中開(kāi)發(fā)研究、中試、推廣、生產(chǎn)區(qū)域，整合現(xiàn)有土地。制定科學(xué)合理的產(chǎn)業(yè)政策，調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。選擇最有利的產(chǎn)業(yè)發(fā)展集群模式，降低生產(chǎn)成本，實(shí)現(xiàn)低投入、高產(chǎn)出。挖掘現(xiàn)有存量建設(shè)用地潛力，提高土地利用率。借鑒國(guó)內(nèi)其他園區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，引進(jìn)區(qū)片容積率控制的概念，即對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)確定一個(gè)合理的容積率，一部分企業(yè)用地可超過(guò)區(qū)片容積率，另一部分企業(yè)用地可根據(jù)實(shí)際需要小于區(qū)片容積率，只要整個(gè)區(qū)片實(shí)際建筑容積率不超過(guò)規(guī)劃容積率即可，這樣可滿足不同用地者的需求，促使土地集約利用。

1.7多維發(fā)展，拓展空間

土地集約利用應(yīng)該放眼未來(lái)，而不是一味地追求地面上的建筑高度，通過(guò)科技技術(shù)向地下要空間。借鑒其他立體開(kāi)發(fā)模式。如在一幢多層建筑中安置幾個(gè)或幾十個(gè)工廠或車間，即將平面方向上布置的廠房，在垂直方向上重疊起來(lái)，形成工業(yè)大廈或工業(yè)綜合體。高新區(qū)基本上是科技含量高、附加值高的工業(yè)企業(yè)，適宜于布置立體化標(biāo)準(zhǔn)工廠。另一方面，向地下空間拓展，認(rèn)真借鑒世界各國(guó)開(kāi)發(fā)利用城市地下空間的成功經(jīng)驗(yàn)。

1.8確定合理的土地利用規(guī)模

嚴(yán)格控制城鎮(zhèn)的土地利用規(guī)模，準(zhǔn)確定位城鎮(zhèn)的發(fā)展方向。根據(jù)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)、特點(diǎn)諸要素，制定科學(xué)的人口發(fā)展政策，確定城鎮(zhèn)準(zhǔn)確的發(fā)展定位。綜合考慮產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需的用地、人口聚集所需的用地、城鎮(zhèn)公用基礎(chǔ)設(shè)施所需的建設(shè)用地，從而確定合理的城鎮(zhèn)的土地利用規(guī)模。對(duì)項(xiàng)目用地進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，切實(shí)控制建設(shè)項(xiàng)目的用地?cái)?shù)量。在對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的用地進(jìn)行規(guī)劃過(guò)程中，不僅應(yīng)該考慮建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)際需要，還應(yīng)該注重節(jié)約土地資源。確定合理的建設(shè)用地的規(guī)模，設(shè)計(jì)過(guò)程中切勿一味追求大規(guī)模、高品位，應(yīng)該講究經(jīng)濟(jì)買(mǎi)惠、節(jié)約用地、切買(mǎi)可行的原則。

篇5

關(guān)鍵詞：資源稀缺；績(jī)效體系；目標(biāo)分解；績(jī)效審計(jì)

一、績(jī)效管理的定義

績(jī)效管理是對(duì)主體從事活動(dòng)過(guò)程中和達(dá)到組織目標(biāo)而耗費(fèi)的各項(xiàng)資源以及產(chǎn)生的各種效應(yīng)進(jìn)行評(píng)價(jià)并且依據(jù)相關(guān)評(píng)價(jià)對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行考核的制度?？?jī)效管理不僅是過(guò)程性和結(jié)果性管理的有機(jī)結(jié)合體。任何割裂過(guò)程和結(jié)果的認(rèn)識(shí)都是對(duì)績(jī)效的機(jī)械唯物主義的表現(xiàn)。 土地資源利用績(jī)效指依據(jù)土地績(jī)效管理的相關(guān)制度規(guī)定，對(duì)資源的使用情況進(jìn)行監(jiān)督，來(lái)達(dá)到優(yōu)化資源配置構(gòu)成和提高資源的使用效率。土地績(jī)效管理是檢驗(yàn)和評(píng)估政府完成土地資源配置、土地市場(chǎng)調(diào)控和土地利用等職能任務(wù)時(shí)所取得的業(yè)績(jī)、效率和效益的方法和手段。土地績(jī)效管理評(píng)價(jià)必須帶著發(fā)展的眼光來(lái)考量土地資源使用效果的全面系統(tǒng)科學(xué)發(fā)展，績(jī)效考核建立的指標(biāo)架構(gòu)和指標(biāo)選取也必須符合上述的要求。

二、我國(guó)政府土地績(jī)效管理存在的諸多問(wèn)題

績(jī)效管理指標(biāo)的架構(gòu)沒(méi)有動(dòng)態(tài)適應(yīng)當(dāng)代經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的要求。指標(biāo)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)同性差。

現(xiàn)在評(píng)價(jià)指標(biāo)日益不符合現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的要求和土地資源管理新階段的發(fā)展要求。其中某些指標(biāo)伴隨的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)已經(jīng)嚴(yán)重不滿足現(xiàn)階段的績(jī)效管理。目前的指標(biāo)體系不能夠完全評(píng)價(jià)土地管理現(xiàn)狀，也不能可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。我們應(yīng)該建立一種適度超前，未來(lái)更具競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的土地績(jī)效評(píng)價(jià)體系。實(shí)現(xiàn)對(duì)土地資源的導(dǎo)向性管理。

1. 目前的指標(biāo)體系出現(xiàn)水土不服的問(wèn)題

由于土地所在的區(qū)位，資源分布，資源結(jié)構(gòu)，所在地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段都影響評(píng)價(jià)指標(biāo)的適用性。地理環(huán)境不同，城市發(fā)展地位不同，地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略不同，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，導(dǎo)致所選指標(biāo)不能很好反映土地資源管理實(shí)質(zhì)。

2. 目前的評(píng)價(jià)指標(biāo)缺乏戰(zhàn)略性眼光

土地作為國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分。土地資源使用的好壞直接影響了經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和發(fā)展結(jié)構(gòu)。如果土地發(fā)展缺少戰(zhàn)略眼光，那么在今后的發(fā)展中也沒(méi)有形成強(qiáng)有力的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。為經(jīng)濟(jì)的有質(zhì)有量的發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

3. 指標(biāo)評(píng)價(jià)內(nèi)容上存不全面部綜合

現(xiàn)在績(jī)效管理指標(biāo)只注重經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，違背土地資源發(fā)展規(guī)律和原則，不注重土地資源使用的綜合效應(yīng)。在構(gòu)建生產(chǎn)函數(shù)時(shí)候?qū)⒔?jīng)濟(jì)指標(biāo)作為函數(shù)唯一因子考量。這種評(píng)價(jià)方式違背了系統(tǒng)協(xié)調(diào)發(fā)展的原則來(lái)使用土地資源。目前的很多土地評(píng)價(jià)依靠定性評(píng)價(jià)為主，定性評(píng)價(jià)不能給出準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，也無(wú)法給下一步提供改進(jìn)依據(jù)。所以定性的評(píng)價(jià)不能完全滿足評(píng)價(jià)的各項(xiàng)要求。只有實(shí)現(xiàn)定量評(píng)價(jià)和定性評(píng)價(jià)，結(jié)合相關(guān)權(quán)數(shù)做出最終的科學(xué)評(píng)價(jià)。

三、進(jìn)行土地績(jī)效管理的思想和建立績(jī)效評(píng)價(jià)架構(gòu)的原則

1. 要有綜合平衡的思想

綜合平衡發(fā)展思想是指在發(fā)展過(guò)程中要兼顧各方利益，實(shí)現(xiàn)整體利益的最大化。也不是僅僅將眼光聚集在某一方面，導(dǎo)致評(píng)價(jià)的不科學(xué)性。土地資源是國(guó)家的關(guān)鍵資源也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展中最稀缺的資源。伴隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展，土地資源只能越來(lái)越稀缺。所以土地在國(guó)家綜合競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力中和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面都具有舉足輕重的作用。它是各項(xiàng)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。

由于土地績(jī)效改革合涉及多方主體，比如國(guó)家，地方政府，軍隊(duì)，軍工企業(yè)，民營(yíng)企業(yè)，普通民眾。各方利益關(guān)系交錯(cuò)縱橫，很復(fù)雜，不容易找到各方利益的契合點(diǎn)，不容易調(diào)動(dòng)各方的主動(dòng)性積極性。只有各方跳出各方自由利益的圈子從全局出發(fā)，在顧全全局利益的同時(shí)發(fā)展自我利益，才能真正實(shí)現(xiàn)土地績(jī)效的發(fā)展。

2. 要有集約化發(fā)展的思路，走集約化發(fā)展道路

目前我國(guó)土地資源發(fā)展的困境在于如何節(jié)約化發(fā)展利用土地資源。伴隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城鎮(zhèn)化工業(yè)化的腳步不斷前進(jìn)，土地資源必然越來(lái)越成為制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的關(guān)鍵因素。為了可持續(xù)發(fā)展必須時(shí)刻關(guān)注土地集約化的使用，提高資源的使用效能和投入產(chǎn)出比。提高投入產(chǎn)出比，就是要依靠最小的經(jīng)濟(jì)代價(jià)獲最大的產(chǎn)出。這些產(chǎn)出包括經(jīng)濟(jì)，文化，社會(huì)，環(huán)境等等。各個(gè)方面。力求各個(gè)方面的綜合效應(yīng)最大化。只有這樣才能真正實(shí)現(xiàn)一寸土地一寸金。

3. 全面推進(jìn)績(jī)效審計(jì)的概念

提高土地資源使用的經(jīng)濟(jì)性，提高資源的使用效率。除了要建立科學(xué)的績(jī)效管理架構(gòu)體系。還要有進(jìn)一步的績(jī)效審計(jì)體系。建立績(jī)效體系是為進(jìn)一步擴(kuò)大績(jī)效架構(gòu)使用的效果，要績(jī)效發(fā)現(xiàn)績(jī)效管理執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，找出要提高的地方。不斷的完善架構(gòu)體系。最終實(shí)現(xiàn)土地資源使用方式的轉(zhuǎn)變，提高資源自配使用的效率和效果，提高資源利用水平。

4. 要用戰(zhàn)略的眼光和發(fā)展的眼光看待績(jī)效管理評(píng)價(jià)體系

世界是發(fā)展變化的，我們要用發(fā)展的眼光來(lái)看待事物。我們既要在土地使用過(guò)程中利用好每一寸土地，也要有高屋建瓴的認(rèn)識(shí)，提前做出戰(zhàn)略性規(guī)劃，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)，及時(shí)調(diào)整戰(zhàn)略戰(zhàn)術(shù)最終實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置使用的最終目標(biāo)。

5. 要互利共贏WIN-WIN模式

天下熙熙皆為利來(lái)，天下攘攘皆為利往――《史記貨殖列傳》。土地績(jī)效管理的發(fā)展是建立在各方互利共贏的基礎(chǔ)之上的，沒(méi)有互利共贏就沒(méi)有合作。土地資源使用涉及到國(guó)家政府地方政府企業(yè)學(xué)校等等各方利益。在考量土地績(jī)效管理的時(shí)候，必須關(guān)注對(duì)各方利益的關(guān)注。否則會(huì)激化矛盾，最終不利于績(jī)效管理體系的建立和運(yùn)行。如何使用土地關(guān)鍵是要明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系，確定政府土地評(píng)價(jià)的價(jià)值和應(yīng)享有的價(jià)值回報(bào)。

四、如何建立土地資源績(jī)效管理的體系

1. 加強(qiáng)科學(xué)規(guī)劃和明確路線設(shè)定

之所以要有科學(xué)的戰(zhàn)略規(guī)劃圖，明晰的路線圖，有清楚的時(shí)間節(jié)點(diǎn)圖，有充足的應(yīng)急方案。是因?yàn)橹挥羞@樣我們才能在按部就班的建立起土地資源績(jī)效管理的大廈。也只有做好這些戰(zhàn)略基礎(chǔ)工作，土地資源績(jī)效管理工作才不會(huì)陷入重復(fù)低水平粗放式的發(fā)展局面。低水平的建設(shè)不僅造成資源的浪費(fèi)，也不利于戰(zhàn)略目標(biāo)的形成。

2. 建立多元的指標(biāo)體系

建立多元的指標(biāo)體系有助于綜合評(píng)價(jià)土地使用效率。目前指標(biāo)體系把奧擴(kuò)財(cái)務(wù)指標(biāo)體系和非財(cái)務(wù)指標(biāo)體系。財(cái)務(wù)指標(biāo)體系是建立在會(huì)計(jì)信息系統(tǒng)之上的。這種指標(biāo)體系具有客觀真實(shí)可信的特點(diǎn)。但是不具備對(duì)無(wú)法數(shù)量衡量因素的考核。所以要建立非財(cái)務(wù)指標(biāo)體系。財(cái)務(wù)指標(biāo)體系加上非財(cái)務(wù)指標(biāo)體系才能符合綜合平衡的戰(zhàn)略要求。

3. 建立關(guān)鍵指標(biāo)體系

我們建立關(guān)鍵指標(biāo)設(shè)計(jì)的原則是關(guān)注投入產(chǎn)出關(guān)系，經(jīng)濟(jì)因素是主要因素。是評(píng)估績(jī)效的重要指標(biāo)。建立的定量指標(biāo)如下：考核指標(biāo)關(guān)鍵考核發(fā)展能力，發(fā)展質(zhì)量能力，安全能力，可持續(xù)能力，投入產(chǎn)出能力。其中發(fā)展能力是指該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增加值的同比發(fā)展速度。發(fā)展質(zhì)量能力是指經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量水平?？沙掷m(xù)能力是指開(kāi)發(fā)資源除以存量資源，投入產(chǎn)出能力是指經(jīng)濟(jì)增加值除以土地成本。

4. 注重發(fā)展指標(biāo)的階段性發(fā)展

績(jī)效評(píng)價(jià)要注意發(fā)展的階段性。不注重階段性，就沒(méi)有無(wú)法知道自己所處于的階段和發(fā)展階段，也沒(méi)有方法對(duì)相對(duì)應(yīng)的階段性提出相對(duì)應(yīng)的對(duì)策措施。

績(jī)效評(píng)價(jià)的階段劃分為成本收益績(jī)效評(píng)價(jià)階段，第二階段是財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)階段，第三是價(jià)值評(píng)價(jià)價(jià)值，最高階段是綜合評(píng)價(jià)階段。

五、進(jìn)行土地資源績(jī)效管理的意義

1. 優(yōu)化土地資源配置，緩解資源供給需求緊張的矛盾

土地是人類賴以生存發(fā)展的最重要物質(zhì)載體。如何充分利用每一寸土地，提高土地的投入產(chǎn)出比是人類發(fā)展的重要課題。土地是地球上最主要的資源之一，給人類提供了生存發(fā)展的空間。土地作為主要的自然資源之一，它具有有限性和不可替代性，是人類生產(chǎn)生活的物質(zhì)基礎(chǔ)。伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和城市化，國(guó)家對(duì)土地的需求越來(lái)越大，加強(qiáng)全面的土地資源績(jī)效管理逐漸提上了日程。只要建立科學(xué)合理全面的績(jī)效管理體系必然是解決土地資源使用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。建立之后能夠進(jìn)一步提高土地投入產(chǎn)出關(guān)系，提高資源利用率。

2. 綜合的績(jī)效管理體系和全年科學(xué)的審計(jì)建議能夠?yàn)檎块T(mén)的土地決策提供依據(jù)

政府的科學(xué)決策有事實(shí)的依據(jù)。而全面系統(tǒng)績(jī)效管理體系既能夠給政府完整的數(shù)據(jù)要求也能夠給政府以決策支持。由于土地績(jī)效管理是全程的績(jī)效管理也是結(jié)果的績(jī)效管理，它在時(shí)空上是全面系統(tǒng)的，在關(guān)鍵要素是全面的，這些都有助于政府進(jìn)行事前預(yù)測(cè)，事中監(jiān)控，事后改進(jìn)。它為政府的土地資源的合理利用提供科學(xué)的管理體制和行之有效的管理手段。

參考文獻(xiàn)：

[1]鄭州市統(tǒng)計(jì)局，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局鄭州調(diào)查隊(duì).鄭州統(tǒng)計(jì)年鑒（2011）[M].中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2011.

篇6

[關(guān)鍵詞] 地域性 產(chǎn)權(quán)關(guān)系 市場(chǎng)化

一、要具備地域性的特點(diǎn)

地域性的特點(diǎn),主要表現(xiàn)在對(duì)土地價(jià)值體現(xiàn)與功能的發(fā)揮上。當(dāng)土地成為某一地區(qū)的主要經(jīng)濟(jì)收入時(shí),土地最基礎(chǔ)的社會(huì)保障功能得以體現(xiàn);又因?yàn)槭艿桨l(fā)展環(huán)境、條件以及農(nóng)業(yè)本身的弱質(zhì)性的制約,使得對(duì)土地的利用不能從農(nóng)業(yè)的范疇內(nèi)轉(zhuǎn)移出去,出現(xiàn)了人均占有最基礎(chǔ)的土地的社會(huì)保障狀態(tài)。因此,這一地區(qū)的土地制度改革應(yīng)設(shè)立多元化發(fā)展的目標(biāo)。一方面,要在土地的價(jià)值和功能上意識(shí)到,該地區(qū)是我國(guó)“三農(nóng)”問(wèn)題的核心所在,實(shí)行要以當(dāng)?shù)鼐用竦淖畹蜕畋Ｕ蠟榛A(chǔ),適當(dāng)加大科技投入,不斷提高農(nóng)民生活水平;還要鼓勵(lì)當(dāng)?shù)鼐用翊竽憚?chuàng)新,提高土地的利用率,實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)鼐用駨霓r(nóng)民到市民的角色轉(zhuǎn)變。另一方面,從政府對(duì)土地資源的宏觀調(diào)控視角出發(fā),實(shí)行要有利于當(dāng)?shù)赝恋刭Y源的優(yōu)化配置,要在穩(wěn)定當(dāng)?shù)鼐用褶r(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)來(lái)源的同時(shí),實(shí)現(xiàn)該地區(qū)的傳統(tǒng)土地應(yīng)用模式到現(xiàn)代科技型土地資源應(yīng)用模式的轉(zhuǎn)移,為加快該地區(qū)的城市化發(fā)展進(jìn)程提供制度保障。

當(dāng)出現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和城市的郊區(qū)時(shí),實(shí)行的目標(biāo)和方式將發(fā)生巨大的變化。因?yàn)樵摰貐^(qū)的土地價(jià)值和功能已經(jīng)脫離了當(dāng)?shù)鼐用竦纳鐣?huì)保障狀態(tài),也就是說(shuō)土地已不再對(duì)保障農(nóng)民基本生存具有決定性作用。由于該地區(qū)經(jīng)濟(jì)條較好,對(duì)第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)有足夠的啟動(dòng)資金和消費(fèi)人群,同時(shí)也解決了當(dāng)?shù)夭桓辉＞用竦木蜆I(yè)問(wèn)題。可以看出,土地最基礎(chǔ)的社會(huì)保障功能對(duì)該地區(qū)的居民來(lái)說(shuō)已經(jīng)不再重要。取而代之的是,城市規(guī)模的外延式擴(kuò)張所引發(fā)的土地資源緊張的問(wèn)題,才是該地區(qū)應(yīng)關(guān)注的重點(diǎn)問(wèn)題。解決這些問(wèn)題的關(guān)鍵在于,要把工作的重點(diǎn)放在土地的所有權(quán)上,對(duì)特殊的剩余土地要做到合理的分配,滿足城市發(fā)展的需要,為實(shí)現(xiàn)城市的跨越式發(fā)展打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

二、加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)行土地制度的認(rèn)識(shí),明確改革方向

一方面,我國(guó)現(xiàn)行土地所有權(quán)關(guān)系比較混亂,主要表現(xiàn)在土地所有權(quán)難以得到確切的落實(shí),從而導(dǎo)致農(nóng)民土地權(quán)益被剝奪。探究其原因在于土地的公有制管理制度的影響。公有制即集體所有制,是將生產(chǎn)資料的劃分群體定位在多人享用的概念上。也就是說(shuō),在土地集體所有制度下,每個(gè)農(nóng)民都是土地的所有者,也是土地的共有者,他們對(duì)土地的使用和處置沒(méi)有自主控制權(quán)、決定權(quán),也不具備行使土地使用權(quán)的職能。為了解決過(guò)于復(fù)雜的集體決斷行為,公有權(quán)主體的概念應(yīng)運(yùn)而生。它的主要職責(zé)是對(duì)生產(chǎn)資料進(jìn)行管理以及合理的分配,它的出現(xiàn)改變了公有制的內(nèi)部關(guān)系,使集體中的個(gè)人不再享有所有者的地位。在這種情況下,勢(shì)必會(huì)引起土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清、產(chǎn)權(quán)虛置的現(xiàn)象。因此,土地實(shí)現(xiàn)私有化改革的方式和模式,是值得進(jìn)一步深入探究和關(guān)注的。

另一方面,在土地的使用和經(jīng)營(yíng)權(quán)上,對(duì)于現(xiàn)行的要有一個(gè)明確的認(rèn)識(shí),不能就其隸屬的本質(zhì)去推斷生產(chǎn)方式的落后與否,關(guān)鍵是看在下,人們對(duì)土地的使用狀況。是傳統(tǒng)的小土地所有制,還是應(yīng)用現(xiàn)代生產(chǎn)工具和先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)的大土地所有制,無(wú)疑將成為衡量傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要指標(biāo)。但是從社會(huì)發(fā)展的角度來(lái)看,對(duì)的改革是勢(shì)在必行的。

三、以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向,改革和完善現(xiàn)有的土地制度

土地制度改革中,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是通過(guò)生產(chǎn)資料的供給和需求之間的相互作用而達(dá)成自我組織的效果的。土地制度改革的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)化,是以市場(chǎng)需求為發(fā)展契機(jī),廣泛利用各種市場(chǎng)資源,對(duì)現(xiàn)有的土地資源進(jìn)行產(chǎn)品的生產(chǎn)與深度加工,以滿足市場(chǎng)的需要,而不是象傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)那樣,局限在單一作物的范圍內(nèi)。

1、土地生產(chǎn)要素商品化發(fā)展

要想實(shí)現(xiàn)土地資源的市場(chǎng)化配置,不僅要求土地生產(chǎn)資料的的商品化,而且各種生產(chǎn)要素(如科技投入、市場(chǎng)信息獲得、生產(chǎn)資本等)也要商品化。也就是說(shuō),在以土地為基礎(chǔ)的一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中,都要以市場(chǎng)為中心,以市場(chǎng)為導(dǎo)向,來(lái)實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)資料的交換、分配與生產(chǎn),并在這個(gè)基礎(chǔ)上形成統(tǒng)一完整的市場(chǎng)體系和反映靈敏的市場(chǎng)化的土地管理機(jī)制。

2、改革土地產(chǎn)權(quán)制度

土地產(chǎn)權(quán)制度的改革,要以樹(shù)立現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度為目標(biāo)?，F(xiàn)代化的產(chǎn)權(quán)制度中,土地管理者擁有自己的產(chǎn)權(quán),并成為真正意義上的法人實(shí)體,具備生產(chǎn)資料參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的砝碼。改革和完善土地產(chǎn)權(quán)制度,要將國(guó)家土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)歸屬具體落到實(shí)處,還要堅(jiān)持權(quán)利平等的原則,有條件的用戶可以利用土地進(jìn)行再建設(shè),允許該用地的使用權(quán)流入市場(chǎng)。流入市場(chǎng)的土地,往往以土地的價(jià)值來(lái)定位生產(chǎn)要素的主導(dǎo)信號(hào),土地的價(jià)值最直接的說(shuō)法就是土地的價(jià)格,它不僅僅是土地管理部門(mén)實(shí)現(xiàn)土地合理配置的工具,而且還是調(diào)節(jié)土地的市場(chǎng)化供求關(guān)系的快捷方式。

3、完善機(jī)制,實(shí)現(xiàn)土地市場(chǎng)化發(fā)展對(duì)社會(huì)保障功能的替代

首先市場(chǎng)化的要具有最基礎(chǔ)的社會(huì)保障機(jī)制,具備與之相對(duì)應(yīng)的法律援助基礎(chǔ),使被用于市場(chǎng)化運(yùn)作的失地農(nóng)民有失業(yè)、醫(yī)療以及養(yǎng)老保險(xiǎn)等方方面面的保證。除了建立相關(guān)的法律體系外,還要加強(qiáng)對(duì)征地行為的有效監(jiān)督,確保土地征用過(guò)程的合法性,以保證征地工作順利開(kāi)展的同時(shí),農(nóng)民的合法權(quán)益也能夠得到及時(shí)的維護(hù)。

參考文獻(xiàn):

篇7

關(guān)鍵詞：土地節(jié)約集約利用，技術(shù)問(wèn)題 ，措施

Abstract: at present, the relevant land economical and intensive utilization of research results is more, but the theory foundation weak, economical and intensive utilization of land evaluation measure and method of a single, economical and intensive utilization of land environmental effect enough attention and intensive utilization of land development standard relatively slow progress. Therefore, strengthening the land economical and intensive utilization of technical level is imperative. This article mainly in the economical and intensive utilization of land in technology analyzes the problems, and that the economical and intensive utilization of land resources, the realization of the measures.

Key words: economical and intensive utilization of land, technical problems, and measures

中圖分類號(hào)： F301.24 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：

2000年以來(lái)，我國(guó)全面建設(shè)小康社會(huì)進(jìn)程逐年加快，實(shí)現(xiàn)平均每年增加1.95個(gè)百分點(diǎn)，按此發(fā)展趨勢(shì)，到2020年我國(guó)完全可以實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)。實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)，必然要加快工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，并占用大量的土地資源。通過(guò)分析土地節(jié)約集約利用的理論依據(jù)和我國(guó)土地利用現(xiàn)狀，探討如何節(jié)約集約利用土地，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，為國(guó)土資源管理政策提供參考。

1 土地節(jié)約集約利用的內(nèi)涵

關(guān)于土地節(jié)約集約利用的概念和內(nèi)涵，中外學(xué)者和政府專家從不同角度給予了闡述。有專家與學(xué)者認(rèn)為，所謂土地節(jié)約集約利用只要有以下三方面的含義：

（1）要把節(jié)約土地放在首位，少用地，提高用地效率，最大限度地合理利用土地；

（2）在土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整中通過(guò)合理有序地置換土地，達(dá)到增加土地有效利用面積和集約程度的目的。

（3）土地集約利用可從相對(duì)性和動(dòng)態(tài)性兩個(gè)方面來(lái)理解，土地集約利用是一個(gè)相對(duì)概念，它的提出是相對(duì)于傳統(tǒng)的粗放用地模式；同時(shí)，土地集約利用是一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，人們改造世界和利用自然的能力不斷增強(qiáng)，土地的承載能力也會(huì)不斷提高， 不同歷史時(shí)期有不同的土地利用集約度。只有深刻理解土地節(jié)約集約利用的內(nèi)涵，才能從根本上確立土地節(jié)約集約利用理念。

綜上所述，土地節(jié)約集約利用的內(nèi)涵可以從狹義和廣義兩個(gè)方面來(lái)理解。

（1）從狹義上理解，土地集約利用就是指增加土地投入，以獲得土地的最高報(bào)酬。而從廣義上理解，土地集約利用就是指以合理布局、優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和可持續(xù)發(fā)展的思想為指導(dǎo)，通過(guò)增加存量土地投入、改善經(jīng)營(yíng)管理等途徑，不斷提高土地的使用效率和經(jīng)濟(jì)效益，實(shí)現(xiàn)更高的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)、環(huán)境效益。由此可見(jiàn)，土地集約利用有個(gè)合理限度問(wèn)題，并非投入越多就越集約、效果越好。土地集約利用是一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程，并不存在一個(gè)絕對(duì)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

（2）廣義的土地集約利用定義體現(xiàn)了土地可持續(xù)發(fā)展的思想和科學(xué)發(fā)展觀，比狹義的概念內(nèi)容更豐富，界定更準(zhǔn)確，定義更科學(xué)。

2 我國(guó)土地節(jié)約集約利用中存在的問(wèn)題

截至2010年底，我國(guó)耕地總數(shù)不足18.26億畝，已接近18億畝的紅線。人均耕地不足0.1公頃，不到世界平均水平的1/2、發(fā)達(dá)國(guó)家的1/4。我國(guó)可利用的土地資源并不豐富，耕地?cái)?shù)量呈下降趨勢(shì)，用地形勢(shì)十分嚴(yán)峻。主要問(wèn)題體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（1）用地結(jié)構(gòu)不夠合理，土地整體效應(yīng)未充分體現(xiàn)。一些地區(qū)城市用地規(guī)模擴(kuò)張過(guò)快，城鎮(zhèn)內(nèi)部土地利用結(jié)構(gòu)不合理，城市公用設(shè)施、公共建筑的建設(shè)過(guò)分強(qiáng)調(diào)規(guī)模。有些地區(qū)工業(yè)用地除生產(chǎn)及輔助設(shè)施用地外,其內(nèi)部行政辦公和生活服務(wù)設(shè)施用地等非生產(chǎn)性用地所占比例過(guò)大。

（2）土地利用集約度不高，土地閑置比較突出。長(zhǎng)期以來(lái)形成了粗放用地的不良習(xí)慣，寶貴的土地資源沒(méi)能得到充分、有效利用；且有數(shù)量較大的存量土地未開(kāi)發(fā)建設(shè)或因征地矛盾未解，無(wú)法供地，長(zhǎng)期閑置。

（3）違規(guī)違法用地突出，一些不合法現(xiàn)象嚴(yán)重影響節(jié)約集約利用土地。一是“以租代征”，用農(nóng)用地搞非農(nóng)業(yè)建設(shè)。二是突破開(kāi)發(fā)區(qū)范圍，擅自擴(kuò)大開(kāi)發(fā)區(qū)面積，有的還以各種名義新設(shè)各類開(kāi)發(fā)區(qū)、工業(yè)集中區(qū)等。三是在沒(méi)有依法取得建設(shè)用地的審批手續(xù)，擅自先征地、供地、施工建設(shè)。四是盲目搞新農(nóng)村建設(shè)，由于缺乏科學(xué)引導(dǎo)，建房無(wú)序、濫占亂建問(wèn)題嚴(yán)重。

（4）監(jiān)管機(jī)制不完善，缺乏全程監(jiān)管機(jī)制。有些地區(qū)對(duì)節(jié)約集約用地的責(zé)任機(jī)制和考核機(jī)制還沒(méi)有建立，相關(guān)的配套政策措施不夠完善，建設(shè)用地批前、批中、批后的全程跟蹤監(jiān)督還不夠。

3實(shí)現(xiàn)土地資源節(jié)約集約利用的措施

（1）推進(jìn)農(nóng)村土地整治，增加耕地?cái)?shù)量，減少建設(shè)用地供應(yīng)壓力。通過(guò)大力整治舊村莊，開(kāi)展規(guī)模化土地整理工作，確保糧食耕種所需的耕地保有量不減少，質(zhì)量不斷提高；對(duì)澆灌條件好的、適合糧食生產(chǎn)的農(nóng)用地要整合，成片開(kāi)發(fā)整理，形成優(yōu)質(zhì)田、高產(chǎn)田；要增加農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入，逐漸提高農(nóng)用地質(zhì)量和生產(chǎn)力，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)用地的規(guī)?；⒓s化經(jīng)營(yíng)，為發(fā)展都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)創(chuàng)造條件；對(duì)工業(yè)區(qū)內(nèi)、城市內(nèi)部等零星分散田，新建項(xiàng)目確需占用該田的可考慮滿足開(kāi)發(fā)建設(shè)；統(tǒng)籌管理城鄉(xiāng)建設(shè)用地，嚴(yán)格控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模，節(jié)約集約利用建設(shè)用地，并切實(shí)落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡制度，即新增建設(shè)用地占用耕地的應(yīng)補(bǔ)充新開(kāi)發(fā)耕地，實(shí)現(xiàn)占一補(bǔ)一。

（2）科學(xué)規(guī)劃用地,規(guī)劃制約用地。只有將節(jié)約集約原則貫穿到規(guī)劃當(dāng)中，才能從源頭上防止土地的浪費(fèi)。嚴(yán)格制定、落實(shí)土地利用總體規(guī)劃制度，并與城鄉(xiāng)規(guī)劃相銜接，轉(zhuǎn)變土地管理的職能和方式,樹(shù)立合理規(guī)劃、長(zhǎng)遠(yuǎn)開(kāi)發(fā)和利用土地資源的觀念 ,整合用地資源,優(yōu)化利用結(jié)構(gòu)。各建設(shè)項(xiàng)目均應(yīng)符合土地利用總體規(guī)劃及城鄉(xiāng)規(guī)劃，在規(guī)劃的建設(shè)區(qū)域內(nèi)進(jìn)行用地審批和動(dòng)工建設(shè)，嚴(yán)格監(jiān)督建設(shè)用地項(xiàng)目規(guī)劃預(yù)審和審批關(guān),對(duì)不符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策、集約用地標(biāo)準(zhǔn)、土地利用總體規(guī)劃的用地項(xiàng)目堅(jiān)決不予供地,從源頭上阻斷浪費(fèi)土地行為的發(fā)生。

（3）落實(shí)用地控制各項(xiàng)指標(biāo)，加強(qiáng)建設(shè)用地批后監(jiān)管。用地控制指標(biāo)主要有容積率、投資強(qiáng)度、建筑密度、綠化率及辦公等配套設(shè)施占地比例。其中投資強(qiáng)度，即單位用地面積投資、產(chǎn)出強(qiáng)度是衡量土地資源利用效率的核心指標(biāo)。應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)、不同時(shí)期調(diào)整提高用地投資強(qiáng)度等指標(biāo)，在出讓前設(shè)定具體條件，在出讓后強(qiáng)化監(jiān)管。應(yīng)建立健全監(jiān)管機(jī)制，對(duì)達(dá)不到投資強(qiáng)度等控制指標(biāo)的土地開(kāi)發(fā)主體應(yīng)責(zé)令限期改正，仍不改正的，可加收原出讓金一定比例的違約金直至收回土地。把節(jié)約集約用地考核納入市、縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)體系，使各級(jí)政府及相關(guān)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)切實(shí)承擔(dān)起推進(jìn)節(jié)約集約用地責(zé)任。

（4）要充分利用閑置土地，提高現(xiàn)有土地利用效率。認(rèn)真組織開(kāi)展建設(shè)用地普查評(píng)價(jià)，對(duì)現(xiàn)有建設(shè)用地的開(kāi)發(fā)利用和投入產(chǎn)出情況做出評(píng)估，把空閑、廢棄、閑置和低效利用的土地作為今后土地開(kāi)發(fā)利用的重點(diǎn)，努力提高建設(shè)用地利用率。首先要全面清查，摸清底數(shù)，讓閑置土地?zé)o處藏身。然后在摸清底數(shù)的基礎(chǔ)上，把工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到加快處置方面，主要對(duì)城市內(nèi)影響較大，閑置時(shí)間較長(zhǎng)的閑置土地進(jìn)行疏理，在分析找準(zhǔn)原因的基礎(chǔ)上，提出每

一塊地的處置方案，并以此為突破口，帶動(dòng)整個(gè)閑置土地的處置工作。從處置閑置土地的實(shí)踐來(lái)看，采取收回是一項(xiàng)必不可少的強(qiáng)力措施，但收回不是目的，而是手段，督促開(kāi)工，加快建設(shè)才是目的，只有讓閑置土地盤(pán)活起來(lái)才能達(dá)到發(fā)揮土地效益的作用。

（5）運(yùn)用宏觀調(diào)控手段，建立健全土地儲(chǔ)備制度。土地儲(chǔ)備制度，使政府掌握了土地的“統(tǒng)一收購(gòu)權(quán)”，逐步加強(qiáng)對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷供應(yīng)，有效調(diào)控土地供需市場(chǎng)，盤(pán)活存量土地資產(chǎn)。建立土地儲(chǔ)備制度，也是推行招拍掛出讓等市場(chǎng)方式配置土地資源的現(xiàn)實(shí)需要，這使城市政府既壟斷了土地一級(jí)市場(chǎng)，又直接掌握著一定量的土地儲(chǔ)備，可根據(jù)城市發(fā)展和市場(chǎng)需求，有計(jì)劃地適時(shí)適量供應(yīng)土地，政府對(duì)土地市場(chǎng)的調(diào)控能力大大提高。

4 結(jié)束語(yǔ)

總之，土地是國(guó)脈所系、民生所依。我們必須轉(zhuǎn)變觀念，集約節(jié)約利用好每一寸土地，全力支持和保障發(fā)展，實(shí)現(xiàn)國(guó)土資源可持續(xù)利用。

參考文獻(xiàn)

[1]孫文盛.誰(shuí)給我們土地—節(jié)約集約用地一百例.北京：中國(guó)大地出版社，2005.

篇8

【關(guān)鍵詞】社會(huì)轉(zhuǎn)型；承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)；制約

【中國(guó)分類號(hào)】F321.1 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】1002—736X（2013）04—0025—04

農(nóng)村土地制度變革是中國(guó)社會(huì)改革的先聲，也是中國(guó)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的起點(diǎn)。中國(guó)農(nóng)村土地制度的變遷反映了社會(huì)轉(zhuǎn)型中農(nóng)村土地資源利益分配的沖突、協(xié)調(diào)的過(guò)程，也映射了中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的進(jìn)程。近年來(lái)，中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型加速，城市化進(jìn)程不斷推進(jìn)，因農(nóng)地征收、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)釀成的土地沖突不斷，完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村發(fā)展、保障農(nóng)民利益的應(yīng)有之義。本文從分析制約農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的因素角度人手，探究中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型背景下完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度的方向。

一、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)概述

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)指村集體內(nèi)部成員，根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》等相關(guān)法律取得的，對(duì)農(nóng)民集體所有依法用于農(nóng)業(yè)的土地及四荒地進(jìn)行占有、使用、收益以及一定處分的權(quán)利。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)廣義上是指農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的取得、變更和消滅，狹義上是指農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體和內(nèi)容的變更。本文所討論是狹義上的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的概念。具體指在不改變農(nóng)村土地所有權(quán)屬性和農(nóng)業(yè)用途的基礎(chǔ)上，擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶與他人訂立合同，在一定期限內(nèi)通過(guò)轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓等各種流轉(zhuǎn)方式，轉(zhuǎn)變土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體和內(nèi)容的民事行為。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度規(guī)定了農(nóng)民的土地權(quán)利和義務(wù)，界定了農(nóng)民的私人選擇空間以及農(nóng)民對(duì)于土地的經(jīng)營(yíng)選擇范圍。但基于公共產(chǎn)品的視角，承包經(jīng)營(yíng)制度也是農(nóng)民公共選擇和政府互動(dòng)的結(jié)果。在制度功能與價(jià)值取向上，承載農(nóng)村巨大的人口壓力、維系農(nóng)民基本的社會(huì)保障和保證國(guó)家糧食安全。為保證土地資源的安全和有效利用，國(guó)家公權(quán)力對(duì)農(nóng)民在承包經(jīng)營(yíng)土地過(guò)程中的權(quán)利行使，設(shè)定了較多的約束與限制。

“法律制度根源于物質(zhì)的生活關(guān)系”，“都只是表明和記載經(jīng)濟(jì)關(guān)系的要求而已”。中國(guó)農(nóng)村土地資源上多種利益并存，土地承包經(jīng)營(yíng)制度的發(fā)展過(guò)程，正是圍繞這些利益的沖突、協(xié)調(diào)、選擇的過(guò)程。從1978年小崗村最早實(shí)行并提出土地承包經(jīng)營(yíng)制度，到20世紀(jì)80年代初，改革通過(guò)抽離國(guó)家對(duì)的控制權(quán)而在實(shí)質(zhì)上肯定集體對(duì)農(nóng)村土地的所有權(quán)。1993年我國(guó)《憲法》修正案規(guī)定，農(nóng)村是集體所有制經(jīng)濟(jì)，從國(guó)家根本大法角度確定了家庭聯(lián)產(chǎn)承包制度。1995年《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)

可見(jiàn)，中國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度經(jīng)歷了提出、確立承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度、允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，強(qiáng)化農(nóng)民對(duì)土地使用權(quán)的處分，肯定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，將土地流轉(zhuǎn)納入到法治化軌道，并為土地流轉(zhuǎn)建立相應(yīng)制度基礎(chǔ)的幾個(gè)階段。

二、流轉(zhuǎn)制約因素分析

中國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，制約農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的因素，既有產(chǎn)權(quán)制度缺陷的障礙，又有國(guó)家公權(quán)力過(guò)度約束障礙、村民自治異化障礙和社會(huì)保障制度障礙等一系列問(wèn)題使農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)處于多重約束之下。從近幾年的實(shí)踐看，中國(guó)土地流轉(zhuǎn)比例總體還比較低，目前全國(guó)平均土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)面積占總承包耕地面積的比例大約為8.7%，流出農(nóng)戶占家庭承包經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶總數(shù)的9%。

（一）產(chǎn)權(quán)制度模糊與產(chǎn)權(quán)主體多元

我國(guó)《憲法》規(guī)定：農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬國(guó)家所有外，屬農(nóng)民集體所有?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定：集體所有的土地屬于村農(nóng)民集體所有，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理；已分屬村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，各南該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理；已屬鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理。上述法律規(guī)定中出現(xiàn)了村農(nóng)民集體、村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)、村內(nèi)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民小組、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織等，雖然規(guī)定農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體應(yīng)為農(nóng)民集體，但其他經(jīng)濟(jì)組織對(duì)農(nóng)村土地行使經(jīng)營(yíng)權(quán)、管理權(quán)。《土地管理法》中，集體被界定為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村和村民小組三級(jí)，而《民法通則》中集體被界定為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村兩級(jí)?！锻恋毓芾矸ā分幸?guī)定村農(nóng)民集體所有的土地可以由村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)管理，而《村民委員會(huì)組織法》中規(guī)定村民委員會(huì)對(duì)集體土地只有管理權(quán)沒(méi)有經(jīng)營(yíng)權(quán)。

可見(jiàn)，在集體所有制的框架下，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、村民小組在不同程度上都是農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的所有者代表。而村民委員會(huì)和村民小組既不是法人，也不是政府組織，只是社區(qū)自治性組織。不具備作為產(chǎn)權(quán)主體的法人資格，法律規(guī)定其對(duì)于集體土地僅限于經(jīng)營(yíng)、管理。但是由于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度對(duì)農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)主體的界定的模糊和多層次，導(dǎo)致農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體的多元化。中同土地產(chǎn)權(quán)制度對(duì)于農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)主體界定模糊，不能明確產(chǎn)權(quán)主體對(duì)于土地資源的排他性占有及產(chǎn)權(quán)邊界。這種土地產(chǎn)權(quán)主體的多元化必然導(dǎo)致多級(jí)產(chǎn)權(quán)主體圍繞農(nóng)村土地資源而發(fā)生沖突，造成對(duì)農(nóng)民土地權(quán)益的隨意侵害，農(nóng)民也形不成有效的、穩(wěn)定的預(yù)期，影響土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，降低土地產(chǎn)權(quán)制度的有效性。

（二）村民自治異化與產(chǎn)權(quán)主體虛置

村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的自治組織，民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督是村委會(huì)發(fā)揮作用的核心。法律賦予村民委員會(huì)自治功能及其在農(nóng)村土地管理中的地位，實(shí)際上，村民委員會(huì)作為一個(gè)社區(qū)自治組織，在國(guó)家政權(quán)下移、對(duì)農(nóng)村控制不斷弱化的過(guò)程中，尤其是2004年中國(guó)對(duì)農(nóng)村的稅費(fèi)改革之后，村民委員會(huì)事實(shí)上承載了政權(quán)末梢的功能。

在這種背景下，村民自治框架下村社組織的性質(zhì)發(fā)生了演變和功能異化。法律規(guī)定農(nóng)地調(diào)整和處置需經(jīng)村民大會(huì)或村民代表會(huì)議決定，但現(xiàn)行村民自治結(jié)構(gòu)中名義上的權(quán)力組織——村民大會(huì)或村民代表會(huì)議，往往被村組干部等虛置或操縱，不能成為一個(gè)真正掌握權(quán)力的機(jī)構(gòu)或組織，很多地方在實(shí)際運(yùn)作中甚至不曾有效地發(fā)揮過(guò)作用。

法律規(guī)定農(nóng)村土地屬農(nóng)村集體所有，但農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體模糊與村委會(huì)自治組織的功能異化，以及村級(jí)自治組織行政色彩，使其既替代了農(nóng)民與國(guó)家的交易，也替代了農(nóng)民與市場(chǎng)的交易。由于缺乏有效監(jiān)督，村民委員會(huì)、村集體經(jīng)濟(jì)組織、村內(nèi)次級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織等村組干部往往發(fā)生角色錯(cuò)位和功能異化，農(nóng)地集體所有者主體事實(shí)上處于被架空、虛置狀態(tài)，集體農(nóng)地在一定意義上演變?yōu)猷l(xiāng)村干部等階層所有，呈現(xiàn)出權(quán)勢(shì)支配特征。在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的過(guò)程中，常常以產(chǎn)權(quán)主體的名義尋租，侵蝕農(nóng)村集體的農(nóng)地權(quán)利。

（三）公權(quán)力過(guò)度控制與權(quán)能殘缺

中國(guó)的相關(guān)法律制度對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)施加了過(guò)多的限制?！锻恋爻邪ā返谒氖粭l規(guī)定，當(dāng)承包方有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或有穩(wěn)定收入來(lái)源時(shí)，經(jīng)發(fā)包方同意，可以將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶。限定了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓和受讓的條件?！锻恋毓芾磙k法》第十三條規(guī)定，發(fā)包方同意是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的前提。

法律法規(guī)對(duì)流轉(zhuǎn)方式的過(guò)多限制造成流轉(zhuǎn)障礙，導(dǎo)致權(quán)能界定本身不完整、農(nóng)民農(nóng)地處分權(quán)不充分。農(nóng)民承包農(nóng)地除在用途和權(quán)屬轉(zhuǎn)移上受到國(guó)家的終極控制外，抵押的權(quán)利也被嚴(yán)格限制?！稉?dān)保法》第三十七條規(guī)定依法承包并經(jīng)發(fā)包方同意的“四荒地”可以抵押，但耕地、宅基地、自留地、自留山等使用權(quán)不得抵押。根據(jù)《土地承包法》第四十九條和《流轉(zhuǎn)管理辦法》第三十四條，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以抵押的僅限于通過(guò)招標(biāo)、拍賣、公開(kāi)協(xié)商等方式承包的農(nóng)村土地，依法取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證或林權(quán)證等證書(shū)的土地。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的不能抵押，阻礙了農(nóng)村土地的要素化和資本化。

美國(guó)分析法學(xué)派霍菲爾德認(rèn)為，“所有權(quán)”的概念并不具有固定的內(nèi)涵，它是一束變動(dòng)不居的權(quán)利束（Owner-ship as a bundle of right）。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)是一系列權(quán)利束，只有在動(dòng)態(tài)中才能充分實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)的各項(xiàng)權(quán)能，體現(xiàn)產(chǎn)權(quán)的存在。農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是否完全對(duì)激發(fā)農(nóng)戶的土地投資欲望、提高土地邊際產(chǎn)出率至關(guān)重要，并且，明晰、無(wú)爭(zhēng)議、有法律保障的土地產(chǎn)權(quán)是土地進(jìn)入市場(chǎng)的首要前提。國(guó)家公權(quán)力對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的諸多限制，嚴(yán)重限制了集體土地的使用權(quán)及其流轉(zhuǎn)，使農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)權(quán)能無(wú)法充分實(shí)現(xiàn)。首先，抑制農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，尤其對(duì)耕地的抵押的禁止，使農(nóng)民失去了有力的融資手段。其次，過(guò)度的法律限制往往使農(nóng)民寧愿放棄法律對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的保障，而選擇依靠民風(fēng)、民俗私下進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，造成土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)期限短、缺乏穩(wěn)定性，無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)土地的長(zhǎng)期大規(guī)模投入和遠(yuǎn)期效益。再次，限制性的流轉(zhuǎn)致使農(nóng)村土地規(guī)模過(guò)小、地塊零碎分散的現(xiàn)狀不能有效改變，農(nóng)村農(nóng)地市場(chǎng)無(wú)法激活，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的真正價(jià)值就無(wú)法在流轉(zhuǎn)中充分實(shí)現(xiàn)，損害了農(nóng)民的土地權(quán)益。

（四）社會(huì)保障與流轉(zhuǎn)意愿的抑制

社會(huì)保障制度的完善程度是衡量社會(huì)文明進(jìn)步的重要標(biāo)志之一。農(nóng)村社會(huì)保障制度的缺失已成為制約中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的瓶頸之一。長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)社會(huì)保障制度一直實(shí)行城鄉(xiāng)二元制，農(nóng)村社會(huì)保障始終處于社會(huì)保障體系的邊緣，存在著保障程度弱、層次低、覆蓋面小、社會(huì)化程度低等缺陷。社會(huì)及政府提供農(nóng)村社會(huì)保障責(zé)任的缺失，以及隨著城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、農(nóng)村土地、農(nóng)村人口不可避免面臨社會(huì)轉(zhuǎn)型所帶來(lái)的激變和改革，農(nóng)村土地不僅承擔(dān)農(nóng)村分配公平功能、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能，更為農(nóng)民提供了生存保障、生活保障、就業(yè)保障、風(fēng)險(xiǎn)保障等功能，承擔(dān)了市場(chǎng)化、城市化推進(jìn)過(guò)程中的農(nóng)民社會(huì)保障功能。

顯然，“回到土地是農(nóng)民最基礎(chǔ)的人權(quán)”，當(dāng)土地資源成為農(nóng)民生存的生產(chǎn)保障、生活保障、社會(huì)保障的最后支撐時(shí)，農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的意愿是被抑制的。即使對(duì)于已經(jīng)轉(zhuǎn)移出農(nóng)村的勞動(dòng)力也會(huì)一方面進(jìn)城務(wù)工，另一方面保留土地甚至不惜拋荒。由此形成了在中國(guó)農(nóng)地資源緊缺的社會(huì)背景下，農(nóng)地閑置和農(nóng)村大量剩余勞動(dòng)力并存的現(xiàn)象。農(nóng)地經(jīng)濟(jì)功能的不斷弱化，社會(huì)保障功能的不斷加強(qiáng)，成為制約中國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度進(jìn)一步向合理化方向變革的重要約束條件。

（五）權(quán)屬固化與流轉(zhuǎn)空間限制

中國(guó)農(nóng)地所有權(quán)主體——村集體，多以村、村民小組為界，無(wú)論土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的分配還是土地的轉(zhuǎn)讓，都表現(xiàn)出很強(qiáng)的對(duì)外排斥性，農(nóng)地權(quán)屬相對(duì)固化，限制了農(nóng)地的流轉(zhuǎn)空間。由于受生活范圍和鄉(xiāng)村活動(dòng)規(guī)則的限制，農(nóng)戶大多在相鄰近的區(qū)域范圍內(nèi)尋找流轉(zhuǎn)交易對(duì)象轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，交易對(duì)象極為有限。當(dāng)農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)交易范圍相對(duì)固化，局限于某一特定社區(qū)范圍內(nèi)時(shí)，生產(chǎn)工藝、操作技能、機(jī)械化水平、人力資本等具有相似性，農(nóng)戶的土地邊際產(chǎn)出率相差無(wú)幾，不利于最大化實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)效益。可見(jiàn)，要克服農(nóng)地權(quán)屬相對(duì)固化的局限，需要擴(kuò)大交易半徑，盡管能增加可選擇交易對(duì)象。但隨著交易范圍和半徑的擴(kuò)大，由于農(nóng)地市場(chǎng)信息的不完全性，農(nóng)地交易的復(fù)雜性，農(nóng)民的市場(chǎng)信息、交易能力的制約日益凸現(xiàn)，交易的邊際搜尋成本呈現(xiàn)出邊際遞增趨勢(shì)。農(nóng)戶為實(shí)現(xiàn)農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易而往往需要花費(fèi)太多的代價(jià)，抑制農(nóng)戶的流轉(zhuǎn)意愿。

（六）服務(wù)體系缺乏與流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化

《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第八條和第三十條都提到了通過(guò)中介組織流轉(zhuǎn)承包土地，但現(xiàn)階段中國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中介服務(wù)體系尚未建立起來(lái)。中國(guó)農(nóng)村土地高度分散的特殊性以及農(nóng)村村民的自治性，使現(xiàn)有條件下的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)難以取得認(rèn)同感。即便農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)發(fā)展到較高階段，市場(chǎng)能夠自發(fā)地參與進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)過(guò)程中，起到必要的中介作用，農(nóng)戶與市場(chǎng)信息的不對(duì)稱性以及市場(chǎng)追逐利益最大化的本質(zhì)屬性也不利于處于弱勢(shì)群體的農(nóng)戶平等公平地實(shí)現(xiàn)其自身利益。實(shí)踐中農(nóng)民文化程度普遍較低，農(nóng)村相對(duì)閉塞，獲取信息途徑少，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)地流轉(zhuǎn)很難有跨地區(qū)、規(guī)模化的流轉(zhuǎn)。而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的社會(huì)活動(dòng)范圍小、能力有限，組織大規(guī)模的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)也有困難。同時(shí)農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一種特殊的商品，其交易與其他商品相比運(yùn)作程序相對(duì)復(fù)雜，涉及到多個(gè)主體的經(jīng)濟(jì)利益，再加上農(nóng)民交易信息匱乏、市場(chǎng)交易能力弱、相關(guān)的法律知識(shí)缺乏，對(duì)于農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)讓程序及相關(guān)市場(chǎng)問(wèn)題的處理上處于弱勢(shì)地位。因此，需要制度設(shè)計(jì)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上，鼓勵(lì)更多的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，如資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)、機(jī)構(gòu)、法律咨詢機(jī)構(gòu)、土地融資機(jī)構(gòu)和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)等中介機(jī)構(gòu)，及時(shí)提供信息和市場(chǎng)化的專業(yè)服務(wù)，促進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的合理流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資源的最優(yōu)化配置。

篇9

關(guān)鍵詞：淺析；低丘緩坡；適宜性；評(píng)價(jià)

Abstract: this article through to low exploiting the suitability of development evaluation, for scientific and reasonable low exploiting the development provides the basis. Methods: the literature access, expert consultation, comparative analysis, the weight and method. Conclusion the establishment of a complete low for the development and utilization of exploiting the suitable assessment system and evaluation method has a certain value.

Keywords: analyses; Exploiting the low; Suitability; evaluation

中圖分類號(hào)：S342.4文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：

1. 低丘緩坡的概念

低丘緩坡的概念：山地指海拔500米以上、綿延起伏、脈絡(luò)明顯的地類；丘陵則指海拔500米以下、有明顯起伏、無(wú)明顯脈絡(luò)的地類。丘陵根據(jù)海拔高程的不同，分為海拔300米以下的低丘和海拔300～500米的高丘兩類。

坡度等級(jí)分為6級(jí)，即：平坡（坡度0～6）、緩坡（坡度6～15）、斜坡（坡度16～25）、陡坡（坡度26～35）、急坡（坡度36～45）、險(xiǎn)坡（坡度>45）。

顯然，真正的低丘緩坡土地是指海拔低于300米的低丘區(qū)域坡度2～15的坡地?？紤]到有些建設(shè)項(xiàng)目如交通、水利工程用地往往坡度大于15。因此，本文應(yīng)用廣義的低丘緩坡土地資源概念，將坡度范圍提高到25、海拔高度延伸至500米，其評(píng)價(jià)范圍確定為：海拔低于500米、坡度6～25的丘陵區(qū)域。

2. 低丘緩坡開(kāi)發(fā)背景及意義

近年國(guó)家進(jìn)一步加大宏觀調(diào)控的力度，高度重視耕地急劇減少問(wèn)題，提出堅(jiān)守18億畝耕地紅線，實(shí)行更加嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，以確保糧食安全和維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。然而當(dāng)前社會(huì)處于工業(yè)化加速推進(jìn)時(shí)期，無(wú)論是工業(yè)用地，還是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，都離不開(kāi)對(duì)土地的需求。作為一個(gè) “七山一水兩分田”的省份，用地計(jì)劃指標(biāo)已經(jīng)透支的省份, 如何緩解社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地供需之間的矛盾、保護(hù)耕地、優(yōu)化配置土地資源,對(duì)浙江省來(lái)說(shuō),是一個(gè)極大的考驗(yàn)。面對(duì)土地資源的利用現(xiàn)狀,向來(lái)精明的浙江人沒(méi)有退縮,而是“人往高處走”,創(chuàng)造性地打起了山地的主意——向低丘緩坡要地。但對(duì)山地的適度利用,并不是要濫墾山林,重犯歷史的錯(cuò)誤,而是堅(jiān)持科學(xué)的精神和審慎的態(tài)度,讓規(guī)劃先行,因地制宜:宜農(nóng)則農(nóng)、宜建則建、宜林則林。

3. 低丘緩坡開(kāi)發(fā)評(píng)價(jià)的現(xiàn)狀及存在問(wèn)題

浙江省自從2005年開(kāi)始提出低丘緩坡綜合開(kāi)發(fā)利用概念，經(jīng)過(guò)6年的時(shí)間，低丘緩坡開(kāi)發(fā)與沿海灘涂開(kāi)發(fā)成為浙江人深入人心的兩大戰(zhàn)略，從省政府、省政府辦公廳、省發(fā)改委、省林業(yè)廳、省國(guó)土廳都相繼出臺(tái)針對(duì)低丘緩坡開(kāi)發(fā)的政策。全省范圍特別是金、麗、衢三地市區(qū)內(nèi)的各個(gè)縣（市、區(qū)）都進(jìn)行有針對(duì)性的低丘緩坡資源大調(diào)查，個(gè)別縣（市、區(qū)）也進(jìn)行了低丘緩坡綜合開(kāi)發(fā)的試點(diǎn)，也初步取得了一定的效果。同時(shí)由于低丘緩坡開(kāi)發(fā)的特殊性，且部分地方在進(jìn)行開(kāi)發(fā)前未進(jìn)行適宜評(píng)價(jià)，造成部分項(xiàng)目的低效成果，如低丘緩坡農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)中未考慮農(nóng)民對(duì)勞動(dòng)生產(chǎn)的距離效應(yīng)，開(kāi)發(fā)區(qū)塊遠(yuǎn)離農(nóng)居點(diǎn)，最后成為農(nóng)民的廢棄地，造成投資的浪費(fèi)；建設(shè)用地開(kāi)發(fā)由于未考慮地基成份，造成開(kāi)發(fā)成本大大增加等等情況。適應(yīng)性評(píng)價(jià)考慮不全面，如建設(shè)用地開(kāi)發(fā)中只考慮自然屬性，未考慮土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)總體規(guī)劃等社會(huì)屬性，前期工作都已完成，最后因?yàn)樯鐣?huì)屬性等原因造成項(xiàng)目擱置，造成投資的浪費(fèi)。

4. 低丘緩坡開(kāi)發(fā)評(píng)價(jià)體系建立的原則

4.1系統(tǒng)性原則

低丘緩坡開(kāi)發(fā)是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，包括農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)、非農(nóng)開(kāi)發(fā)、林業(yè)開(kāi)發(fā)等。開(kāi)發(fā)對(duì)象是以一定區(qū)域的土地為對(duì)象，一定區(qū)域本身就是一個(gè)系統(tǒng)。低丘緩坡開(kāi)發(fā)一定程度上涉及農(nóng)業(yè)、工業(yè)、交通、生態(tài)及新農(nóng)村建設(shè)等問(wèn)題因此評(píng)價(jià)體系指標(biāo)選擇上必須注意系統(tǒng)性原則。

4.2科學(xué)性和可操作性原則

指標(biāo)的選擇以公認(rèn)的科學(xué)性為理論依據(jù)，各類指標(biāo)能反映低丘緩坡綜合開(kāi)發(fā)的內(nèi)在機(jī)制，必須保證數(shù)據(jù)來(lái)源的準(zhǔn)確性和處理方法的科學(xué)性，數(shù)據(jù)取得必須以客觀存在的事實(shí)為基礎(chǔ)，數(shù)據(jù)測(cè)定和處理必須標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，而且指標(biāo)必須具有可比性和可測(cè)性?？刹僮餍砸笾笜?biāo)具有簡(jiǎn)捷性和客觀性。

4.3動(dòng)態(tài)性和相對(duì)穩(wěn)定性原則

低丘緩坡評(píng)價(jià)體系是以特定時(shí)間和空間內(nèi)進(jìn)行評(píng)價(jià)，隨著時(shí)間或者空間條件的變化，產(chǎn)生評(píng)價(jià)的結(jié)果也隨之變化，因此評(píng)價(jià)指標(biāo)也具有一定的動(dòng)態(tài)性。但評(píng)價(jià)體系也是相對(duì)的概念，是相對(duì)于一定時(shí)期低丘緩坡綜合開(kāi)發(fā)的要求和技術(shù)準(zhǔn)備、一定生產(chǎn)技術(shù)水平下的評(píng)價(jià)，所以評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)在一定時(shí)期和社會(huì)生產(chǎn)技術(shù)水平保持相對(duì)的穩(wěn)定性。

5 .評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建

5.1評(píng)價(jià)單元

評(píng)價(jià)單元是低丘緩坡適宜性評(píng)價(jià)的基本空間單元，同一單元內(nèi)的土地基本屬性和土地質(zhì)量基本一致，不同單元之間則有較大的差異。低丘緩坡適宜性結(jié)果是通過(guò)對(duì)評(píng)價(jià)單元的土地構(gòu)成因素質(zhì)量的評(píng)價(jià)得出，因此評(píng)價(jià)單元的劃分對(duì)評(píng)價(jià)工作的實(shí)施至關(guān)重要，直接決定評(píng)價(jià)工作量的大小、評(píng)價(jià)結(jié)果的精度及成果可應(yīng)用性。

5.2評(píng)價(jià)單元?jiǎng)澐值姆椒?/p>

評(píng)價(jià)單元?jiǎng)澐值姆椒ㄒ话阌械貕K法、網(wǎng)格法、疊置法、多邊形法等。

本文評(píng)價(jià)中采用疊置法確定評(píng)價(jià)單元。將相同比例尺的土地利用現(xiàn)狀圖、地形圖、土壤圖疊加，基本一致區(qū)域形成的封閉圖斑就是有一定地形特征、土壤性質(zhì)和用地類型的土地單元。若圖斑小于最小上圖面積則應(yīng)進(jìn)行歸并。

5.3評(píng)價(jià)因素的選擇

影響低丘緩坡適宜性的條件包括自然因素和社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素。其中自然因素包括氣候條件、地形條件、土壤條件、植被條件、水文條件、環(huán)境質(zhì)量條件等。社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、區(qū)位條件、交通條件等。這些因素相互聯(lián)系與作用，共同影響和決定著土地對(duì)所決定的用途的適宜性及程度。

5.3.1自然因素

①氣候條件：氣候條件中的氣溫和降水狀況對(duì)植被的生長(zhǎng)和發(fā)育起著決定性作用，一個(gè)地區(qū)的水熱條件及其組合不僅決定著作物的種類、熟制、產(chǎn)量、品質(zhì)，而則很大程度上決定著土地利用方法和農(nóng)來(lái)生產(chǎn)應(yīng)采用的方向性措施，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的先決條件，是影響土地適宜性的基本因素。

篇10

【關(guān)鍵詞】 城鄉(xiāng)建設(shè)用地；結(jié)構(gòu)；布局

1、引言

隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的向前發(fā)展，越來(lái)越多的建設(shè)用地供需問(wèn)題出現(xiàn)在人們眼前。特別是近十幾年來(lái)，我國(guó)日益發(fā)展的經(jīng)濟(jì)，人們生活水平的提高，對(duì)各項(xiàng)建設(shè)的需求增加，使得耕地面積日益減少。城市對(duì)土地的大量需求與鄉(xiāng)村大部分住宅閑置形成了極大矛盾，必須優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地，減少土地利用的不合理性，實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)環(huán)境效益的良性結(jié)合，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。

2、城鄉(xiāng)建設(shè)用地概念和土地結(jié)構(gòu)、布局

2.1 城鄉(xiāng)建設(shè)用地

城鄉(xiāng)建設(shè)用地是為人們提供生產(chǎn)生活的必要場(chǎng)所，具有相對(duì)集聚的特點(diǎn)，且分布呈現(xiàn)面狀，主要可分為城鎮(zhèn)、農(nóng)村居民點(diǎn)、獨(dú)立工礦三類。

（1）城鎮(zhèn)用地

城鎮(zhèn)用地指的是建設(shè)城鄉(xiāng)使用的土地和關(guān)系著城鎮(zhèn)居民衣食住行相關(guān)的用地，如居民的居住、生產(chǎn)、出行、休閑、醫(yī)療、教育等的用地。在用地范疇上，城鎮(zhèn)用地包括當(dāng)前土地分類中的城鎮(zhèn)用地和一些開(kāi)發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)等部分獨(dú)立的工礦用地。

（2）農(nóng)村居民點(diǎn)用地

農(nóng)村居民點(diǎn)用地主要是構(gòu)成農(nóng)村人居環(huán)境要素的用地，包括的用地類型有獨(dú)立工礦用地，具有較強(qiáng)的居住相容性，還包括土地分類系統(tǒng)中的農(nóng)村居民點(diǎn)用地。

（3）獨(dú)立工礦用地

獨(dú)立工礦用地則是不具有居住相容性的，不適合城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村居民居住的工業(yè)用地，如一些垃圾處理填埋場(chǎng)、倉(cāng)儲(chǔ)場(chǎng)所、采掘業(yè)用地、生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)易燃易爆、有污染的用地等。

2.2 土地結(jié)構(gòu)和布局

土地規(guī)劃是對(duì)一定區(qū)域內(nèi)的土地進(jìn)行未來(lái)發(fā)展的預(yù)先安排和計(jì)劃。在時(shí)空上，基于土地的自然歷史特性、區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)而進(jìn)行的土地資源的分配和土地的綜合利用，使土地更具經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

土地利用結(jié)構(gòu)是按照一定的構(gòu)成方式將各種土地進(jìn)行集合安排。

土地利用布局是再次分布土地利用，是土地規(guī)劃實(shí)現(xiàn)的結(jié)果。土地的合理布局有利于促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢(shì)、綜合利用土地資源，實(shí)現(xiàn)土地的優(yōu)化保護(hù)和社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

3、目前城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)和布局存在的問(wèn)題

（1）農(nóng)村用地減少，城鎮(zhèn)快速擴(kuò)張建設(shè)用地，耕地面積急劇減少。在快速發(fā)展的城市化下，不斷有更多的土地投入建設(shè)開(kāi)發(fā)中，城鎮(zhèn)規(guī)模變大。大部分的城市在擴(kuò)大發(fā)展中采取的是外延式發(fā)展模式，占用的土地基本是地勢(shì)平坦、交通便利、土壤肥沃、具有充足水源的耕地，愈發(fā)激化了我國(guó)的人地矛盾。城市快速增長(zhǎng)的建設(shè)用地大大超過(guò)了人口的增長(zhǎng)速度，使得人與建設(shè)處于不平衡狀態(tài)。

（2）城市土地產(chǎn)出率低，配置不合理。城市土地利用的結(jié)構(gòu)和布局不合理，很多城市主要地段，往往是一些工業(yè)用地，分布的企業(yè)特點(diǎn)是技術(shù)水平低、規(guī)模小、經(jīng)濟(jì)效益差，使得土地存在隱性浪費(fèi)現(xiàn)象。城市中分布的綠地、廣場(chǎng)較少，任闊比例與城市規(guī)模不協(xié)調(diào)，不利于發(fā)揮城市總體功能。農(nóng)用土地在經(jīng)濟(jì)影響下變?yōu)榱朔寝r(nóng)用土地，打亂了土地資源的綜合利用，降低了土地利用效率。

（3）鄉(xiāng)村、鎮(zhèn)等的建設(shè)用地的結(jié)構(gòu)和布局散亂，存在嚴(yán)重的粗放利用現(xiàn)象。目前我國(guó)鄉(xiāng)村、鎮(zhèn)的建設(shè)土地總量是城市建設(shè)用地總量的幾倍，但卻不能直接進(jìn)行城市化建設(shè)和工業(yè)化建設(shè)。

（4）城市用地緊張，城市人均建設(shè)用地不足，城市各項(xiàng)用地功能不能得到有效發(fā)展。我國(guó)人口多，土地少，沒(méi)有充足的土地后備資源，城市人均用地偏少，使得城市人口過(guò)度密集，造成生活質(zhì)量和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量下降。為了滿足更多的人口需求，往往出現(xiàn)建筑的人為增高，建筑容積率提高等現(xiàn)象。

（5）居住用地趨向郊區(qū)化，郊區(qū)開(kāi)發(fā)加快，各產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)迅猛，但人均生活用地依舊不足。在城市市區(qū)建設(shè)用地限制下，和郊區(qū)的快速發(fā)展，道路和基礎(chǔ)設(shè)施的完善，人們生活觀念的改變和交通的便捷，使得人們朝著環(huán)境更加優(yōu)美的郊區(qū)進(jìn)發(fā)，居住用地日趨合理化，但人均居住土地還是較少。

4、城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)和布局的優(yōu)化對(duì)策

優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)和布局，就是研究區(qū)域土地資源的自身特性并進(jìn)行適宜性評(píng)價(jià)，從而合理安排區(qū)域內(nèi)的各種建設(shè)用地?cái)?shù)量和合理布局區(qū)域內(nèi)的各種建設(shè)用的空間結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地利用的最大社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益，并使區(qū)域土地資源滿足可持續(xù)發(fā)展要求。

4.1 加強(qiáng)政策的宏觀調(diào)控力度

優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)和布局，首先必須節(jié)約集約土地，提高土地的利用率，確保土地的可持續(xù)發(fā)展。

（1）建設(shè)用地指標(biāo)實(shí)施“雙控”制度，對(duì)建設(shè)用地的預(yù)審要認(rèn)真、嚴(yán)格執(zhí)行，并提高建設(shè)用地的審批管理強(qiáng)度，根據(jù)土地出讓合同條例，對(duì)違約加強(qiáng)責(zé)任追究；建立健全項(xiàng)目用地準(zhǔn)入制度，對(duì)新進(jìn)項(xiàng)目的用地加強(qiáng)管理，并較強(qiáng)現(xiàn)場(chǎng)核實(shí)力度和行政執(zhí)法監(jiān)督管理，嚴(yán)格各項(xiàng)投資建設(shè)情況，防止實(shí)際項(xiàng)目建設(shè)中圈占和批多少用現(xiàn)象，造成土地違法占用或閑置、浪費(fèi)，并有效避免土地的投機(jī)行為。

（2）建立監(jiān)控和激勵(lì)的約束機(jī)制。建設(shè)用地中的各項(xiàng)項(xiàng)目必須按照合同約定的時(shí)間進(jìn)行竣工和驗(yàn)收土地集約化利用的各項(xiàng)指標(biāo)，及時(shí)落實(shí)土地建設(shè)過(guò)程中的各項(xiàng)土地規(guī)模、建設(shè)情況、用地位置等情況，及時(shí)整改各項(xiàng)為通過(guò)驗(yàn)收的項(xiàng)目。驗(yàn)收合格的項(xiàng)目在項(xiàng)目投產(chǎn)后政府給予一定的優(yōu)惠獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)于未通過(guò)驗(yàn)收的項(xiàng)目，則沒(méi)有優(yōu)惠獎(jiǎng)勵(lì)，以此來(lái)約束項(xiàng)目建設(shè)用地。

4.2 科學(xué)規(guī)劃并優(yōu)化建設(shè)用地的空間布局

根據(jù)不同的地區(qū)的人口規(guī)模、優(yōu)勢(shì)資源條件和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，制定合理的、具有針對(duì)性的城鄉(xiāng)發(fā)展思路，有效避免隨意發(fā)散的發(fā)展模式。對(duì)那些相對(duì)落后的地區(qū)的規(guī)劃可以是撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，集約鎮(zhèn)的發(fā)展，適當(dāng)給予城鎮(zhèn)一定的管理權(quán)限和優(yōu)惠政策，讓農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中發(fā)展。對(duì)那些較發(fā)達(dá)地區(qū)的規(guī)劃可以是合并小城鎮(zhèn)，提升各城鎮(zhèn)的總體經(jīng)濟(jì)地位，讓小城鎮(zhèn)具有特殊經(jīng)濟(jì)職能。城鄉(xiāng)科學(xué)合理的布局最重要的是抓住城鄉(xiāng)具體特點(diǎn)進(jìn)行特色規(guī)劃發(fā)展，且賦予規(guī)劃一定的預(yù)期性彈性，為之后的發(fā)展預(yù)留調(diào)整空間，根據(jù)未來(lái)走向及時(shí)引導(dǎo)并優(yōu)化配置小城鎮(zhèn)各行業(yè)用地。

4.3 調(diào)整城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，集約化土地資源

鎮(zhèn)企業(yè)存在技術(shù)陳舊、勞動(dòng)力過(guò)剩和資本短缺等矛盾，政府必須積極引導(dǎo)和調(diào)整升級(jí)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城鎮(zhèn)第二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，集中工業(yè)園區(qū)和商業(yè)區(qū)，擴(kuò)大各園區(qū)規(guī)模，形成協(xié)同效益。城鄉(xiāng)選擇主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，必須考慮當(dāng)?shù)氐淖匀毁Y源特色、當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境氣候條件等，并結(jié)合國(guó)家大中型項(xiàng)目建設(shè)，保持主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)具備較好的經(jīng)濟(jì)活力。城鎮(zhèn)充分發(fā)揮極化效應(yīng)，推進(jìn)各要素的集聚，合并鄉(xiāng)村居住點(diǎn)，優(yōu)化布局各鄉(xiāng)村基地，降低人均用地標(biāo)準(zhǔn)，集約化土地資源。

5、結(jié)語(yǔ)

優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)和布局，總體目標(biāo)是在各城鎮(zhèn)基礎(chǔ)上，充分挖掘城鎮(zhèn)用地潛力，加強(qiáng)土地利用的整體規(guī)劃布局，加強(qiáng)不合理、不規(guī)范、廢棄閑置土地的利用，從而相應(yīng)增加城鄉(xiāng)建設(shè)用地和農(nóng)用耕地面積，促進(jìn)土地的可持續(xù)發(fā)展，提高土地利用效率。

參考文獻(xiàn)

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