導(dǎo)語：如何才能寫好一篇節(jié)約集約用地分析，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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關(guān)鍵字：黔南州 城鎮(zhèn)化 土地資源緊張 建設(shè)用地節(jié)約集約利用路徑

隨著改革開放不斷深入，全國發(fā)展日新月異，黔南州的經(jīng)濟發(fā)展也取得了客觀的成果。農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟保持平穩(wěn)較快發(fā)展，糧食產(chǎn)量連年穩(wěn)中有升。城鄉(xiāng)居民收入持續(xù)增長。工業(yè)方面，黔南州新建了一批富有活力的工業(yè)園區(qū)，通過招商引資，拉動了城市經(jīng)濟發(fā)展，城鎮(zhèn)化成為黔南州發(fā)展的必由之路。但是，快速發(fā)展的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化經(jīng)濟不能掩蓋黔南州發(fā)展過程中出現(xiàn)的新的弊端?，F(xiàn)推行的城鎮(zhèn)、工業(yè)化，在沒有科學(xué)論證前提下，以多點較大面積布局各類工業(yè)園區(qū)，同時增加了部份基礎(chǔ)設(shè)施用地，不斷地蠶食著農(nóng)民賴以生存的土地特別是耕地。黔南是一個多民族自治州，以布依族為主的多種民族長期聚集在山區(qū)生活。雖然城鎮(zhèn)化發(fā)展日新月異，但很多老百姓仍然選擇保持著古老原舊的生活方式，很多農(nóng)民搬遷到城鎮(zhèn)中后仍然靠務(wù)農(nóng)為生。但是城鎮(zhèn)擴大占據(jù)了他們的土地，確為無耐。為避免或減少這樣不和諧的事情，同時又不阻礙經(jīng)濟社會發(fā)展的腳步，合理調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)就尤為重要。于是，為了解決這個問題，結(jié)合黔南州實際，推行節(jié)約集約利用土地是首選之路，是發(fā)達和人多地少國家通常選用的途徑。

一、黔南州城鄉(xiāng)建設(shè)用地基本情況

黔南州全稱是黔南布依族苗族自治州，地處貴州省中南部。據(jù)守大西南出海黃金要道。靠近省會貴陽。黔南州始建于1956年，是貴州省的南大門。黔南州下轄2市9縣1自治縣，州人民政府駐都勻市。全州土地面積26191.8平方千米（第二次土地調(diào)查數(shù)），人口322.64萬（規(guī)劃中期評估用2012年的常住人口）。聚居著布依族、苗族、水族、毛南族……等多種民族。

黔南州地處云貴高原東南部向廣西丘陵過度的斜坡地帶，地勢西北高，東南低，平均海拔997米。以山地為主，擁有世界上同緯度僅有的保存完好的喀斯特森林地貌。

根據(jù)2012年的土地變更調(diào)查結(jié)果，城鄉(xiāng)建設(shè)用地52974.04公頃，其中城鎮(zhèn)工礦用地15756.84公頃，人均城鎮(zhèn)工礦用地120.61m2/人，已超出規(guī)劃人均城鎮(zhèn)工礦用地約束性指標(biāo)98m2/人?？傮w看，人口城鎮(zhèn)化發(fā)展速度跟不上用地城鎮(zhèn)化的進度。

二、黔南州城鄉(xiāng)建設(shè)用地存在的主要矛盾分析

首先，城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)和布局不盡合理，利用效率低下的實際問題。這與新興的城鎮(zhèn)發(fā)展要求缺乏完善的城鄉(xiāng)土地利用規(guī)劃體系，還沒有形成合理的集約節(jié)約利用建設(shè)用地的評價體系有關(guān)。這導(dǎo)致了城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村建設(shè)用粗放和部份閑置，同時給生活環(huán)境帶來臟亂。沒有很好發(fā)揮土地經(jīng)濟、社會、生態(tài)“三位一體”效益的最大化。

另外，黔南州的丘陵、山地大部分不適宜開墾耕地和搞建設(shè)。而建設(shè)用地多選擇在地勢較平坦（緩），有水源，交通又便利的土地，這些土地基本上都是農(nóng)用地或是優(yōu)質(zhì)耕地。黔南州經(jīng)濟發(fā)展相對滯后，用地結(jié)構(gòu)還是農(nóng)用地占多數(shù)，但是黔南州人均耕地面積不足世界平均水平的40%，其中優(yōu)質(zhì)耕地不到耕地面積的17.40%。耕地面積本就緊張，在城鎮(zhèn)化的發(fā)展過程中還需要大量的建設(shè)用地，占用耕地或優(yōu)質(zhì)耕地不可避免，這更加劇了耕地保護工作的難度。出現(xiàn)了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟和工業(yè)經(jīng)濟爭搶土地，相互制約的現(xiàn)象。

除此之外，“集體”土地征用變更為“國有土地”執(zhí)行困難也是制約建設(shè)用地合理結(jié)構(gòu)和統(tǒng)一規(guī)劃的原因之一。土地所有權(quán)和使用權(quán)流轉(zhuǎn)或征用補償標(biāo)準(zhǔn)不同區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平不一樣而制定標(biāo)準(zhǔn)不一致，導(dǎo)致相近同一土地類型、同一個工程征地補償有高低，引起很多農(nóng)民不接受其補償額度。因此，拒絕接受征用，影響用地統(tǒng)一規(guī)劃。

還有建設(shè)用地規(guī)劃的技術(shù)不完善和在監(jiān)管環(huán)節(jié)上存在問題。在土地資源供需日益緊張的今天，各地區(qū)各業(yè)在沒有統(tǒng)籌規(guī)劃之下，各行其是，導(dǎo)致行業(yè)規(guī)劃用地重疊或重復(fù)規(guī)劃，急于“擴張”用地，不斷擴大建設(shè)用地總規(guī)模，形成無序、不合理利用土地資源的局面。在用地管理層面上，節(jié)約集約利用土地的意識不強。這些都是沒有完善用地效益評價考核體系和監(jiān)管督查機制造成的。

三、黔南州城鄉(xiāng)建設(shè)用地節(jié)約集約利用路徑探索

鑒于建設(shè)用地供給有限，各業(yè)發(fā)展用地協(xié)調(diào)困難的情況下，充分利用現(xiàn)有建設(shè)用地，把現(xiàn)有的城鄉(xiāng)建設(shè)用地發(fā)揮出最大的作用，這不僅符合國家低碳經(jīng)濟發(fā)展模式，更符合黔南州經(jīng)濟發(fā)展的實際狀況。

發(fā)現(xiàn)問題想辦法及時解決，是處理黔南州城鄉(xiāng)建設(shè)用地存在問題的基本思路。

目前看來，黔南州城鄉(xiāng)的土地結(jié)構(gòu)不盡合理。存在效益低下的工礦企業(yè)和行政機構(gòu)地處城鎮(zhèn)中心的黃金地段，而商業(yè)用地和金融用地卻零散的分布在城鎮(zhèn)。針對這種情況，可以采用調(diào)整地價、租金和稅收等手段，逐漸把效益低下的機構(gòu)遷出黃金地段，采用扇形、同心圓形式的城鎮(zhèn)架構(gòu)，在城鎮(zhèn)中心發(fā)展商業(yè)中心的雛形，把居民調(diào)整到商務(wù)中心，而一些工廠倉庫等占地面積大又效益低下的用地遷至城鎮(zhèn)周邊最。

人口城鎮(zhèn)化，解決農(nóng)村零星分散居住區(qū)是首考慮問題。由于黔南州地理自然條件限制因素多，地勢崎嶇，地貌破碎，可利用土地資源分散，導(dǎo)致村落呈星狀分布，這種松散的用地形式不科學(xué)。采用聚少成多聚沙成塔的方式，把小村落合并為大村落，大村落合并成為城鎮(zhèn)，中心村變?yōu)榧?zhèn)，實現(xiàn)農(nóng)村居民點用地集約化，把調(diào)整出來的宅基地規(guī)劃為農(nóng)用地特別考慮復(fù)墾為耕地，以達到保護耕地保障發(fā)展用地。把騰出來的建設(shè)用地指標(biāo)供給城鎮(zhèn)發(fā)展，做到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，用地增減掛鉤。

城鎮(zhèn)年輕化，為城鎮(zhèn)發(fā)展注入了新的活力。地處偏遠，黔南州很多城鎮(zhèn)建設(shè)時間短，都存在著發(fā)展面積小、經(jīng)濟發(fā)展緩慢的問題，有的城鎮(zhèn)內(nèi)部存在廢棄的工廠和無人居住的棚戶區(qū)。由于經(jīng)濟總量小，這些地方年久失修無人利用。但是，用發(fā)展的眼光看，這種閑置土地是極大的浪費。在過去，黔南州交通閉塞，外資少，政府無力進行舊城改造。但是，如今的黔南州已經(jīng)和過去不一樣。近幾年，各縣（市）都在建工業(yè)園區(qū)，引來了外資企業(yè)，用地發(fā)展需要新建設(shè)與舊改造相結(jié)合。拆除舊煙囪，推平舊磚墻，拆除老廠房，充分利用未利用地。城鎮(zhèn)中心應(yīng)該充分發(fā)揮土地應(yīng)有價值，公開競標(biāo)，把好地段提供給發(fā)揮作用大的商家。

制定合理完善的土地征用補償方案。土地征用之所以有難度，是因為土地是農(nóng)民基本生產(chǎn)資料，是他門資產(chǎn)，征地涉及到農(nóng)民的核心利益。集體土地征為國有土地變更，補償依據(jù)和地類補償標(biāo)準(zhǔn)，這些問題都要有一個完善的土地征用補償管理辦法。這是一個涉及面廣而復(fù)雜的問題。當(dāng)農(nóng)民成為城鎮(zhèn)居民，這不是簡單的從平房到高層樓房的居住。居住在平房意味著自己打井吃水，免費，砍自己的山上柴火生火取暖，免費，在自己的菜園里種菜吃菜，免費，而是天然、無污染的。而居住在城鎮(zhèn)中，意味著水、電、供暖費，吃一顆白菜都要出錢買。對于靠務(wù)農(nóng)為生的村民來說無疑加重了負擔(dān)，考慮長遠生存，才是失地農(nóng)民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民需解決的困難根本。為了解決這個問題，就要占在老百姓的眼光考慮處理問題。除了補償征地之外，政府還要幫考慮失地農(nóng)民工盡快適應(yīng)新生活的技能培訓(xùn)和長遠生活保障出謀。

征地補償方案制定合理性，只是建設(shè)用地集約節(jié)約利用的一個執(zhí)行手段。從技術(shù)層面考慮，可以采用經(jīng)濟手段，市場調(diào)控，通過適當(dāng)調(diào)高土地價格，會使企業(yè)出于自身考慮，自覺采取節(jié)約用地措施。

四、黔南州城鄉(xiāng)建設(shè)用地節(jié)約集約發(fā)展的意義

順應(yīng)低碳經(jīng)濟發(fā)展趨勢，建設(shè)用地應(yīng)做到集約節(jié)約化利用。相比較，黔南州適宜耕地開墾和建設(shè)的平地、緩坡地有限，而陂坡生態(tài)用地面廣，耕地面積少，農(nóng)業(yè)用地發(fā)展后勁相對不足。因此，在建設(shè)用地指標(biāo)少，擴大建設(shè)有困難。節(jié)約集約用地是唯一出路，在用地方面要從經(jīng)濟、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量提高綜合考慮，建設(shè)用地要以提高建筑容積率為主攻方向，城鄉(xiāng)內(nèi)部用地要提高綠化用地比率，保持合理的建筑密度和良好的通風(fēng)、采光條件，體現(xiàn)民族特色。這對黔南發(fā)展新型工業(yè)、城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化都有幫助，對加快推動全州城鄉(xiāng)生態(tài)旅游業(yè)快速發(fā)展有十分重要的現(xiàn)實意義和深遠意義。

結(jié)束語：

建設(shè)用地節(jié)約集約利用是解決黔南州建設(shè)用地供給緊張的可行之路。通過調(diào)整土地結(jié)構(gòu)，改造舊城區(qū)，人口城鎮(zhèn)化等具體手段可以提高建設(shè)用地集約節(jié)約化利用水平。但是筆者知識面有限，認識不夠深刻、總結(jié)不夠全面，在分析和建議中還會存在不足或問題。希望看到每一位工作者的努力。

參考文獻

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[4]黔南州土地利用總體規(guī)劃（2006—2020年）實施評估報告2013。12

作者簡介

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[關(guān)鍵詞]城市節(jié)約集約用地；用地制度；創(chuàng)新思路；研究

中圖分類號：U214.09 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-914X（2015）12-0002-01

1.城市節(jié)約集約用地制度分析

近幾年國家就以國家節(jié)約集約利用試點開始了一些節(jié)約用地制度的實驗研究，而在多年的制度研究試驗中，分析了以"雙向約束"為主的制度創(chuàng)新模式，這類創(chuàng)新模式明顯的為城市節(jié)約集約用地做出了一些主要成效和貢獻，這也為更多的土地研究人員提供了分析的助力，幫助更多人研究出對城市節(jié)約集約用地制度創(chuàng)新思路的研究。

1.1 土地利用總體規(guī)劃管控制度不夠

土地利用總體規(guī)劃管控制度是在研究城市節(jié)約集約用地制度的必要前提。如果不能夠在實行建設(shè)用地總量規(guī)劃控制制度之前，將總體規(guī)劃控制到位，這樣的控制制度是不夠科學(xué)的。從而導(dǎo)致城市土地市場在一定時間內(nèi)的控制總量不穩(wěn)定，這也會導(dǎo)致無法確定各類建設(shè)用地總量。為了能夠?qū)⒊鞘泄?jié)約集約用地制度的落實更穩(wěn)更快更好發(fā)展，一定要利用總體規(guī)劃空管制度將土地利用總體規(guī)劃確定下來。因此，在本文的制度分析中，要根據(jù)建設(shè)用地規(guī)模、布局、結(jié)構(gòu)和時序安排進行總結(jié)分析，研究出好的應(yīng)對辦法。

1.2 土地利用計劃調(diào)節(jié)制度不嚴(yán)謹

土地利用計劃調(diào)節(jié)制度是城市節(jié)約集約用地制度中非常重要的一個環(huán)節(jié)。在國家土地利用計劃中，必須要針對時時的狀態(tài)而進行調(diào)節(jié)，如果調(diào)解制度不嚴(yán)謹就會導(dǎo)致年度土地利用計劃管理不正常。而根據(jù)筆者在本次學(xué)術(shù)論文的報道中發(fā)現(xiàn)，土地利用假話在加強和改進土地利用年度計劃管理的時期表現(xiàn)出來的調(diào)解制度確實不嚴(yán)謹，這就導(dǎo)致了國家土地市場在嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地總量的時候出現(xiàn)了和總量制度計劃不符的現(xiàn)狀。這一現(xiàn)狀導(dǎo)致了土地城市建設(shè)中很多版塊環(huán)節(jié)的利用率不夠。這些都是源于土地利用計劃調(diào)解不嚴(yán)謹而發(fā)生的。為了保證新增建設(shè)用地占用耕地的數(shù)量和年度土地利用計劃相符，一定要實行差別化的細致調(diào)解制度，并且積極地把年度土地利用計劃歸檔入案已被后期調(diào)查。這樣才能夠在降低經(jīng)濟發(fā)展對土地資源的過度消耗的同時增強土地利用計劃調(diào)解制度的嚴(yán)謹性。

1.3 建設(shè)用地使用標(biāo)準(zhǔn)控制制度不強

建設(shè)用地使用標(biāo)準(zhǔn)控制制度是城市節(jié)約集約用地制度計劃安排中最后一個重要事項。在每一次實行建設(shè)項目用地標(biāo)準(zhǔn)計劃的時候，都會從最初的計劃投入，到最后的建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)控制來結(jié)束。這一準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)都是通過每年實際的土地用量和預(yù)測建設(shè)工程總量來制定的。為了更好地節(jié)約城市土地，更集中性的發(fā)揮出宏觀調(diào)理土地用地的優(yōu)勢，一定要在每一年都按照標(biāo)準(zhǔn)能控制來完成制度的修訂和實施。在研究了前輩關(guān)于限制禁止用地目錄的資料文獻后發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前的建設(shè)用地使用標(biāo)準(zhǔn)控制制度不強，這樣的控制資源消耗高、環(huán)境危害大，而控制之后產(chǎn)生的效果也不好。如果能夠增強這樣的控制制度，將能夠有效的改善產(chǎn)能過剩、土地利用強度低的現(xiàn)狀。根據(jù)現(xiàn)代工業(yè)用地發(fā)展，如果能夠從工業(yè)用地節(jié)約用地集約和優(yōu)化配置，則可以較好地實現(xiàn)這一目的。

2.城市節(jié)約集約用地制度創(chuàng)新思路研究分析

在研究城市節(jié)約集約用地制度的時候，自然也要根據(jù)各地《意見》確立的節(jié)約集約用地制度體系來試著分析一下應(yīng)有的濕度創(chuàng)新思路。只有不斷與時俱進，加快制度落實和體制機制創(chuàng)新才能夠更好的為城市節(jié)約集約用地做貢獻，將國家的土地市場發(fā)展的更好。近期開展了一些集中的制度創(chuàng)新研究，并總結(jié)出了以下工作創(chuàng)新思路。

2.1 全面部署開展節(jié)約集約用地制度建設(shè)工作

在研究關(guān)于城市節(jié)約集約用地制度的創(chuàng)新思路時發(fā)現(xiàn)，目前各省級國土資源主管部門都是按照國家規(guī)定本《意見》要求進行的部署工作。但是在2012年底前，這些部署工作基本上都是局限于本地區(qū)的。如果想要建立符合本地區(qū)，也符合全國走向的土地經(jīng)濟社會發(fā)展水平，一定要全面部署開展節(jié)約集約用地制度建設(shè)工作。由此看來全面部署開展節(jié)約集約用地制度建設(shè)工作，對于各省級國土資源主管部門的工作制度有很大的幫助。為了能夠更好地節(jié)約集約用地，要按照規(guī)定進行部署工作，全面抓緊部署安排節(jié)約集約用地制度的建設(shè)工作對于現(xiàn)時期的城市土地市場計劃有很大的幫助，因此，應(yīng)當(dāng)盡早的全面開展制度建設(shè)的各項工作。

2.2 加快制定規(guī)劃管控和計劃調(diào)節(jié)的專項制度

在根據(jù)現(xiàn)有的城市土地建設(shè)用地安排中發(fā)現(xiàn)，嚴(yán)格按照土地利用的審查工作可以幫助更好的制定土地規(guī)劃的專項制度，這樣的建設(shè)性安排是具有很大作用的。如果想要更好的發(fā)展新一輪土地利用總體規(guī)劃效率，一定要加快制定規(guī)劃管控和計劃調(diào)節(jié)的專項制度。這種專門為了加快節(jié)約集約用地制度供給而設(shè)定的加快制定規(guī)劃管控和計劃調(diào)節(jié)的專項制度對于城市土地市場的開發(fā)和后期的供給有很大幫助，但凡是為了體現(xiàn)和落實規(guī)劃管控制度的想法都要從這加快專項制度的調(diào)研入手。本文在研究城市節(jié)約集約用地制度的實驗中發(fā)現(xiàn)，要想價款諸多專項制度一定要從各地的嚴(yán)格落實規(guī)劃管控制度著手，這樣才能真正有效的提高速度。

2.3 城市節(jié)約集約用地制度創(chuàng)新思路改革探討

為了城市節(jié)約集約用地制度，并且完善土地市場監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)提高相應(yīng)的土地制度的創(chuàng)新，探討和引發(fā)新一輪的創(chuàng)新思路改革，有必要針對現(xiàn)有的城市地價監(jiān)測系統(tǒng)數(shù)據(jù)進行分析，并總結(jié)出一些可以有效發(fā)揮國土資源的政策。利用這些創(chuàng)新思路和政策來完成新一輪的城市土地施工控制改革方案。

2.3.1進一步完善節(jié)約集約用地鼓勵政策

在城市節(jié)約用地的創(chuàng)新性辦法中，名列前茅的就是進一步完善節(jié)約集約用地鼓勵政策。這種鼓勵政策對國家政府和私人企業(yè)都具有一定的鼓勵和支持意義，可以幫助更多的企業(yè)利用已有存量土地進行應(yīng)有的土地建設(shè)，這樣也就減少了普漲和浪費。進一步完善這樣的節(jié)約集約用地政策自然可以進一步的貫徹和落實股利政策了。有了這樣的創(chuàng)新思路，對于政府企業(yè)下一步的土地建設(shè)也有了帶頭作用，從而形成良性的循環(huán)發(fā)展。

2.3.2積極開展節(jié)約集約用地試點創(chuàng)新

有了進一步完善的思路之后，可以試著積極開展節(jié)約集約用地試點創(chuàng)新。這樣的節(jié)約集約用地試點創(chuàng)新是要根據(jù)國家政府的指示，按照宏觀的整體調(diào)控來繼續(xù)深化已開展和未開展的土地，依次協(xié)調(diào)統(tǒng)一整體的徒弟市場，避免發(fā)生增減掛鉤、工礦廢棄地的浪費現(xiàn)象。本文在研究分析了當(dāng)前中國的城市土地市場運行狀態(tài)之后，認為復(fù)墾調(diào)整利用、低丘緩坡荒灘等再利用是具有相當(dāng)重大的意義的，必須要積極開展節(jié)約集約用地試點的創(chuàng)新。

2.3.3嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)

在針對城市節(jié)約用地的情況進行了一些監(jiān)測監(jiān)管之后，得到了一些關(guān)于建設(shè)用地總量和實際建設(shè)用地總數(shù)的數(shù)據(jù)，經(jīng)過分析研究認為，兩者數(shù)據(jù)之間的巨大相差是由于沒有按照建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)實施而產(chǎn)生的浪費。如果能夠嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)，就能夠及時廢止不合理的建設(shè)用地批準(zhǔn)，也就可以解放一部分的用地征地，從而讓廢棄的用地得到更好的發(fā)展。為了達到這樣的目的，就需要加強監(jiān)測監(jiān)管城市用地征地市場，并且嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)。為了更好地建設(shè)和發(fā)展土地資源，并且節(jié)約利用國家的徒弟條件和經(jīng)濟，一定要謹記跟隨社會發(fā)展現(xiàn)狀，隨時提出更好地用地制度創(chuàng)新思路和改革方案，這樣才能夠加快制定用地新標(biāo)準(zhǔn)。

3.結(jié)論

筆者針對城市節(jié)約集約用地制度和現(xiàn)有的工作方式進行了研究，集中研究了節(jié)約集約用地過程中現(xiàn)存的缺點，并針對國內(nèi)的城市土地資源和運行控制方法優(yōu)缺點整理了一些關(guān)于用地制度創(chuàng)新思路的看法和建議。

參考文獻

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關(guān)鍵詞：土地利用；工業(yè)園區(qū)；節(jié)約集約利用；長沙市

中圖分類號：F290 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）04-0182-03

引言

土地利用問題，總的來說是指社會經(jīng)濟快速發(fā)展對土地利用增長需求與限制土地利用有效供給的經(jīng)濟、社會、生態(tài)諸要素間存在的矛盾關(guān)系[1]。開發(fā)園區(qū)土地集約利用作為土地利用問題的重要組成部分，是發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟、建設(shè)節(jié)約型社會和貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的必然要求，是中國必須堅持的基本方針[2]。2012年，《國土資源部關(guān)于大力推進節(jié)約集約用地制度建設(shè)的意見》（國土資發(fā)[2012]47號）指出要完善開發(fā)園區(qū)土地集約利用評價，對節(jié)約集約用地園區(qū)實行用地政策鼓勵。中國經(jīng)濟正處于高速發(fā)展時期，建設(shè)用地需求十分旺盛，且由于中國人多地少、耕地資源嚴(yán)重不足、存量土地低效、粗放利用現(xiàn)象嚴(yán)重，土地供需矛盾十分激烈。因此集約利用土地是經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展重要途徑[3]。本文結(jié)合長沙市開發(fā)園區(qū)土地集約節(jié)約研究實例，對長沙市四個國家級開發(fā)園區(qū)的土地集約利用情況進行評價和對比分析，為長沙市開發(fā)園區(qū)的土地利用管理提供一些參考依據(jù)。

一、長沙市開發(fā)園區(qū)土地利用現(xiàn)狀

長沙地處湖南東北部，是湖南省的省會，全省的政治、經(jīng)濟、文化中心，在湖南省的14市（州）中，土地集約程度也最高[4]。隨著中部崛起戰(zhàn)略的實施，長沙市逐漸形成綜合技術(shù)創(chuàng)新型的長沙國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)；工程機械、汽車及零部件為主導(dǎo)，電子信息、新材料、食品飲料、輕印包裝等為補充的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局的國家級長沙經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)；食品、機電、新材料和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的“3+1”產(chǎn)業(yè)的湖南寧鄉(xiāng)經(jīng)濟開發(fā)區(qū)；主攻發(fā)展醫(yī)藥物流的瀏陽經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)。2011年，四個國家級工業(yè)開發(fā)園區(qū)規(guī)劃占地總面積為37 349.53公頃，已建成區(qū)總面積（包括已建成和正在建設(shè)的用地面積）為13 901.91公頃。工業(yè)總產(chǎn)值為434.98億元，入駐園區(qū)企業(yè)達1 134家，就業(yè)人口為244 536人，平均單位工業(yè)用地累計工業(yè)企業(yè)固定資產(chǎn)投資達1 057.73萬元/公頃，平均單位工業(yè)用地工業(yè)總產(chǎn)值達5 895.03萬元/公頃，平均單位工業(yè)用地就業(yè)人口達35人/公頃（見表1）。

從表1可以看出，四開發(fā)園區(qū)從容積率和投資強度指標(biāo)看，其節(jié)約利用程度較高，用地指標(biāo)符合《工業(yè)項目建設(shè)用地控制指標(biāo)（試行）》（國土資發(fā)[2008]24號）的要求。因此，今后長沙市開發(fā)園區(qū)工業(yè)用地應(yīng)在總體上實行總量控制、加快內(nèi)部挖潛和提升存量土地利用率，進一步評價園區(qū)內(nèi)各工業(yè)行業(yè)用地的集約程度，確定其開展土地置換和提高土地利用強度的潛力[5]。

二、開發(fā)園區(qū)土地節(jié)約集約利用評價體系

（一）評價指標(biāo)體系及權(quán)重

節(jié)約和集約利用評價指標(biāo)體系設(shè)計的基本思路是以節(jié)約和集約用地內(nèi)涵界定為基礎(chǔ)，以社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展和土地可持續(xù)利用為目標(biāo)，以合法、合理、高效為出發(fā)點[6～8]。長沙市開發(fā)園區(qū)土地集約利用評價指標(biāo)體系考慮到開發(fā)園區(qū)土地利用現(xiàn)狀和集約利用內(nèi)涵，依據(jù)《開發(fā)區(qū)土地集約利用評價規(guī)程》（TD/T1029-2009年）的要求，評價指標(biāo)體系由目標(biāo)、子目標(biāo)和指標(biāo)三層次構(gòu)成。其中，目標(biāo)層有土地利用狀況、用地效益、管理績效；子目標(biāo)有土地利用程度、用地結(jié)構(gòu)狀況、土地利用強度、產(chǎn)業(yè)用地投入產(chǎn)出效益、土地利用監(jiān)管績效及土地利用市場化程度構(gòu)成。指標(biāo)層則包括建筑密度、容積率、單位用地固定資產(chǎn)投資強度等13個指標(biāo)。指標(biāo)的權(quán)重則根據(jù)湖南省國土資源廳發(fā)文《關(guān)于2012年度開發(fā)區(qū)土地集約利用評價更新工作中指標(biāo)權(quán)重及理想值設(shè)定有關(guān)問題的通知》（湘國土資辦發(fā)[2012]76號文件要求確定指標(biāo)權(quán)重和理想值，若指標(biāo)現(xiàn)實值高于全省統(tǒng)一理想值，則直接以現(xiàn)實值作為指標(biāo)理想值（見表2）。

利用理想值比例推算法，對評價指標(biāo)進行標(biāo)準(zhǔn)化處理，按公式1計算。式中：Sijk為目標(biāo)i 子目標(biāo)j指標(biāo) k的實現(xiàn)度分值，Xijk為目標(biāo)i子目標(biāo) j指標(biāo) k的現(xiàn)狀值，Tijk為目標(biāo)i 子目標(biāo)j 指標(biāo)k的理想值。

按公式2計算子目標(biāo)土地利用集約度分值，F(xiàn)ij為目標(biāo)i 子目標(biāo)j的土地利用集約度分值，Sijk為目標(biāo)i子目標(biāo) j 指標(biāo)k的實現(xiàn)度分值，Wijk為目標(biāo)i子目標(biāo) j 指標(biāo)k相對應(yīng)子目標(biāo)j的權(quán)重值，n為指標(biāo)個數(shù)。

按公式3計算目標(biāo)土地利用集約度分值，F(xiàn)i為目標(biāo)i的土地利用集約度分值，Wij為目標(biāo)i 子目標(biāo)j相對目標(biāo)i的權(quán)重值，n子目標(biāo)個數(shù)。

按式4計算土地節(jié)約集約利用程度綜合指數(shù)。F為土地利用集約度綜合分值，F(xiàn)i為目標(biāo)i的土地利用集約度分值，Wi為目標(biāo)i相對總目標(biāo)的權(quán)重值，n為目標(biāo)個數(shù)。

（二）園區(qū)工業(yè)用地節(jié)約和集約程度分析

從評價結(jié)果可以看出，長沙市四工業(yè)園區(qū)集約利用水平分值較高，園區(qū)綜合平均分值為92.6，屬于節(jié)約集約利用范疇。節(jié)約集約利用綜合分值分別為：瀏陽經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)90.79、寧鄉(xiāng)經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)90.75、長沙高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)94.28、長沙經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)94.58。從四個園區(qū)集約利用綜合分值來看，經(jīng)濟區(qū)位對綜合分值影響比較大，長沙高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)和長沙經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)位于長沙市分值較高，而瀏陽經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)和寧鄉(xiāng)經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)由于土地投入和產(chǎn)出較低整體綜合分值也較低。

通過園區(qū)指標(biāo)現(xiàn)實值與省市要求的理想值進行對分析發(fā)現(xiàn)，園區(qū)土地利用呈現(xiàn)如下特點：（1）土地利用程度分值較高，且土地供應(yīng)率均高于理想值，這說明了園區(qū)土地實現(xiàn)了“開發(fā)即利用”的目標(biāo)；（2）各園區(qū)間工業(yè)用地率差異明顯，其中瀏陽經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)工業(yè)用地率為61.92%，而長沙經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)為35.04%，差異較大，這說明各園區(qū)間用地結(jié)構(gòu)存在明顯差異。瀏陽經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)的高工業(yè)用地率充分體現(xiàn)了以工業(yè)用地為主體的用地結(jié)構(gòu)，長沙經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)的低工業(yè)用地率則是由于受園區(qū)控制性詳細規(guī)劃限定的工礦倉儲用地比重偏小和園區(qū)“退二進三”戰(zhàn)略導(dǎo)致改變土地用途所影響；（3）土地利用強度較低，建筑密度、建筑容積率、工業(yè)用地建筑密度、工業(yè)用地建筑容積率低于湖南省市標(biāo)準(zhǔn)值，綜合容積率和工業(yè)用地建筑密度只為理想值的86%、76%；（4）用地效益、管理績效和土地市場化程度高，單位用地固定資產(chǎn)投入和單位用地產(chǎn)出值較高，用地效益良好。

三、園區(qū)工業(yè)用地節(jié)約和集約用地的措施與建議

（一）嚴(yán)格用地指標(biāo)體系，提高土地利用強度

嚴(yán)格工業(yè)用地指標(biāo)體系，制定工業(yè)行業(yè)節(jié)約集約利用土地的標(biāo)準(zhǔn)。抓緊工業(yè)企業(yè)用地指標(biāo)的制定、修改及完善，加緊城鎮(zhèn)公共項目和基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)用地指標(biāo)的編制。嚴(yán)格按用地指標(biāo)編制和審批園區(qū)發(fā)展規(guī)劃，合理確定園區(qū)建設(shè)和用地的規(guī)模。當(dāng)建設(shè)用地規(guī)模超過國家標(biāo)準(zhǔn)、不符合建設(shè)用地節(jié)約集約要求的，不得審查通過，并按規(guī)定要求縮減用地規(guī)模。新建、改建、擴建項目要符合控制性詳細規(guī)劃，要對項目用地的容積率、建筑密度、行政辦公比率及投資強度、平面布局等方面進行嚴(yán)格審查，制止超過國家的用地指標(biāo)、建設(shè)“花園式工廠”圈地[9]。

（二）優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，提高園區(qū)工業(yè)用地率

園區(qū)發(fā)展應(yīng)按照 “兩型社會”的要求，優(yōu)化空間布局和促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，堅持走工業(yè)集中集群集約發(fā)展道路。各園區(qū)應(yīng)根據(jù)園區(qū)功能定位和區(qū)域優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)特色，充分調(diào)動社會資源促進園區(qū)發(fā)展，有選擇的引進高科技含量、高經(jīng)濟產(chǎn)出、大投資規(guī)模、低污染程度的項目，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，促進園區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，提升園區(qū)土地整體產(chǎn)出效益，通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級促進土地利用結(jié)構(gòu)升級。開發(fā)園區(qū)用地應(yīng)符合土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃，嚴(yán)格用地結(jié)構(gòu)，且園區(qū)用地應(yīng)以工礦倉儲用地為主導(dǎo)，并按照《工業(yè)項目建設(shè)用地控制指標(biāo)》配置商服、住宅及交通用地。

（三）加強節(jié)約集約機制建設(shè)，建立以促進集約利用土地為核心的行政管理體系

強化園區(qū)的節(jié)約和集約用地意識，健全和完善土地管理體制，明確各部門在集約利用土地中的責(zé)任。招商部門不引進不符合集約用地要求的項目，對不符合集約用地要求的規(guī)劃部門應(yīng)不予符合許可，國土部門對不符合節(jié)約集約用地要求的則不予用地審批，形成各部門各司其職，協(xié)調(diào)配合、目標(biāo)一致的管理機制，將土地集約利用落到實處。嚴(yán)格土地執(zhí)法監(jiān)察，對違規(guī)管理人員則給予懲罰，強化計劃、規(guī)劃、建設(shè)用地項目預(yù)審剛性，發(fā)揮規(guī)劃機制在節(jié)約集約用地中的基礎(chǔ)性作用。

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篇4

近幾年來,青島市通過大力推進節(jié)約集約用地,土地管理工作取得了明顯成效。通過采取抓規(guī)范推進依法依規(guī)用地、抓創(chuàng)新推進節(jié)約集約用地、抓制度保障經(jīng)濟發(fā)展用地等措施,確保了“保護資源、保障發(fā)展”基本國策的貫徹落實。同時,結(jié)合實際,破解難點,狠抓基礎(chǔ)建設(shè),在土地市場秩序整頓、改革指標(biāo)分配辦法、推進工業(yè)項目招拍掛、實施“捆綁式”舊城改造、加大普通商品住房用地供應(yīng)等均走在了全國的前面。

從重視“量”轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾暋百|(zhì)”,土地利用效率大幅提高

開發(fā)區(qū)在經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展中起著不可替代的作用。在全市開發(fā)區(qū)土地已建成使用大半、發(fā)展空間難以拓展的情況下,青島市按照建設(shè)資源節(jié)約型社會的要求,切實增強節(jié)約集約用地意識,堅持控制增量,盤活存量,向節(jié)約集約用地要效益、要空間。

2005年,青島市先后出臺了《關(guān)于進一步加強我市土地集約利用促進經(jīng)濟健康發(fā)展的意見》和《青島市土地集約利用控制暫行指標(biāo)》、《青島市工業(yè)建設(shè)項目用地控制暫行指標(biāo)》等文件,對在各中心城區(qū)、工業(yè)園區(qū)內(nèi)新建的各類項目用地,從投資強度、容積率、建筑系數(shù)等方面提出了具體標(biāo)準(zhǔn)。研究制定加強地下空間土地使用權(quán)管理的意見,引導(dǎo)和鼓勵利用城市地下空間。

2006年,制定印發(fā)了《青島市土地節(jié)約集約利用工作規(guī)劃》和《青島市2006年節(jié)約集約利用土地工作方案》,通過建立完善宏觀引導(dǎo)機制、激勵約束機制和評價考核指標(biāo)體系,推進節(jié)約集約用地工作。強化源頭控制,結(jié)合年度土地利用計劃下達,將農(nóng)轉(zhuǎn)用計劃指標(biāo)分配與各區(qū)、市土地節(jié)約集約利用相掛鉤。

在加強政策引導(dǎo)、健全考評激勵機制的同時,青島市不斷加強用地的全程監(jiān)督管理。嚴(yán)把項目預(yù)審關(guān),從是否符合土地利用總體規(guī)劃和年度用地計劃、國家土地供應(yīng)政策、產(chǎn)業(yè)政策、節(jié)約集約指標(biāo)等多個方面嚴(yán)格審查,科學(xué)合理確定建設(shè)用地供應(yīng)量;嚴(yán)把用地審批關(guān),嚴(yán)格按國家、省規(guī)定的控制指標(biāo)核定供地規(guī)模,堅決杜絕寬打窄用、圈多用少、盲目供地,確保土地集約、高效利用;嚴(yán)把批后監(jiān)管關(guān),對閑置、低效用地依法進行清理。

此外,他們還大力宣傳推廣節(jié)約集約用地先進經(jīng)驗,通過樹立典型示范園區(qū)、示范項目、召開土地節(jié)約集約利用現(xiàn)場經(jīng)驗交流會和業(yè)務(wù)培訓(xùn)班等方式,不斷推動土地節(jié)約集約利用工作開展。全市各類開發(fā)區(qū)土地節(jié)約集約利用水平不斷提高,取得了較好的經(jīng)濟和社會效益。

據(jù)統(tǒng)計,青島市近年來新建項目用地全部符合國家和省節(jié)約集約利用土地控制指標(biāo),不少項目的節(jié)約集約用地指標(biāo)還遠高于國家、省規(guī)定標(biāo)準(zhǔn),如青島耐克森橡膠有限公司投資強度達到2600萬元/公頃(國家、省規(guī)定投資強度控制指標(biāo)為1125萬元/公頃),青島萊西海升果業(yè)有限責(zé)任公司投資強度達到2318.7萬元/公頃(國家、省規(guī)定投資強度控制指標(biāo)為840萬元/公頃)。

位于黃島區(qū)的新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)試驗區(qū),面積僅為82.5公頃(合1238畝),但卻聚集著海爾、海信、澳柯瑪?shù)葒鴥?nèi)外知名企業(yè),自成立以來,入?yún)^(qū)企業(yè)累計投資63億元,實際利用外資1.2億元,投資強度達到700多萬元/畝,2006年實現(xiàn)工業(yè)總產(chǎn)值462.3億元,被評為華東地區(qū)4個最佳開發(fā)區(qū)之一。

膠南市的青島臨港經(jīng)濟開發(fā)區(qū)采取統(tǒng)一集中建設(shè)多層廠房和務(wù)工人員公寓的方式,不但提高了土地利用水平,還起到了增加招商引資效益、緩解城市交通壓力、降低勞動力成本等作用。目前,該開發(fā)區(qū)已入駐企業(yè)7家,出售廠房7棟,建筑面積8.5萬平方米,預(yù)售通用廠房8棟,建筑面積10萬平方米,經(jīng)測算節(jié)約土地近600畝。

存量土地供應(yīng)比重逐年提高

據(jù)統(tǒng)計,2005年青島市建設(shè)用地供應(yīng)總量1900.27公頃,比2004年下降33.8%。其中新增建設(shè)用地753.26公頃,比2004年下降53.1%,占土地供應(yīng)總量的39.6%;存量用地1147.01公頃,同比下降9.1%,占土地供應(yīng)總量的60.4%,同比提高16.3個百分點。

在堅持經(jīng)營性用地招拍掛出讓的同時,青島市還對具備條件的工業(yè)、公用設(shè)施等用地實行了招拍掛。自2002年9月首次嘗試招拍掛出讓工業(yè)用地以來,已先后對12宗工業(yè)用地實行了招拍掛出讓,出讓面積30公頃。今年以來又組織招拍掛出讓工業(yè)用地2宗,面積1.33公頃。通過市場化配置土地資源,提高了土地使用者獲得土地的成本,促進土地使用者想方設(shè)法發(fā)揮每一寸土地的最大效益,從而較好地實現(xiàn)了運用經(jīng)濟手段促進建設(shè)用地的節(jié)約集約利用。

從2006年起,青島市在土地利用年度計劃中下達盤活存量建設(shè)用地指導(dǎo)性計劃,鼓勵極挖掘存量建設(shè)用地潛力。2006年全市下達1.7萬畝挖掘存量建設(shè)用地指導(dǎo)性計劃指標(biāo),通過舊村改造、舊城改造、易地搬遷、改建擴建等方式予以落實。從而提高了區(qū)、市政府加強耕地保護、珍惜計劃指標(biāo)、節(jié)約集約用地意識,降低了占用農(nóng)用地和耕地的需求。

2007年一季度,青島市建設(shè)用地供應(yīng)總量1662公頃,其中存量土地供應(yīng)426公頃,比去年同期增長了98.3%。

土地節(jié)約集約利用水平有待進一步提高

青島市有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)指出,雖然青島市開發(fā)區(qū)土地投資強度(280萬元/畝)達到了山東省的規(guī)定要求,部分開發(fā)區(qū)的土地利用效率也走在了全國前列。但在幾個沿海城市中,僅略高于大連市(260萬元/畝),低于天津市(380萬元/畝)和昆山市(463萬元/畝),不及上海市(750萬元/畝)和蘇州市(875萬元/畝)的一半,土地節(jié)約集約利用水平還有待進一步提高。個別項目用地由于歷史原因,還存在著土地閑置等問題。

篇5

關(guān)鍵詞：節(jié)約集約用地；國家試點；雙向約束；制度創(chuàng)新

中圖分類號：F293.2 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-5192(2011)05-0064-06

A Study on Innovation of Land Management System under Constraintsof Urban Land Intensification―A Case of Hefei

LI Xue-ming, SHI Lei

(Management School, University of Science and Technology of China, Hefei 230026, China)

Abstract:In connection with the contradiction of land supply and demand，theoretical analysis and empirical research were used in this paper. ‘Two-way constraint mechanism’ which used in urban land intensive and conservation was proposed in this paper. Based on empirical findings, the new strategies were proposed for conservation and intensive use of urban land.

Key words:intensive and conservation use; national experiment unit; two-way constraint mechanism; policy innovation

1 引言

土地供需矛盾日益尖銳已成為地方政府在推進工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程中的重要障礙。2007年全國耕地面積為18.27億畝，按照到2020年18億畝耕地不可減少的“紅線”估算，每年可供占用的土地面積僅為200萬畝，不足建設(shè)用地需求面積的1/6。此外，土地利用方面還存在著土地資源短缺、城市土地低效利用和區(qū)域生態(tài)空間破碎化并存的現(xiàn)象。現(xiàn)實的壓力決定了土地利用不能再走粗放式的老路，尋求在節(jié)約集約利用約束條件下的土地發(fā)展新模式，對于解決當(dāng)前中國土地利用問題具有重要意義。

2 土地節(jié)約集約利用的內(nèi)涵

西方學(xué)界很早就意識到土地的節(jié)約集約利用有益于提高土地的經(jīng)濟效益，并從不同的學(xué)科角度對這一問題予以闡述。1867年，馬克思注意到農(nóng)村集約耕作中存在著報酬遞增的規(guī)律性，“所謂耕作集約化，無非是指資本集中于同一土地上，而不是分散在若干毗連的土地上”［1］；而級差地租的存在，則促使土地利用者在空間上尋找最合理的節(jié)約集約用地方式，“地價昂貴的第一個后果便是，使人們不得不高度集約使用土地”［2］；伴隨著新制度經(jīng)濟學(xué)的興起，經(jīng)濟學(xué)家開始從土地產(chǎn)權(quán)配置的角度來研究此問題［3］；20世紀(jì)70年代以來，城市規(guī)劃學(xué)則進一步分析了土地節(jié)約集約利用與經(jīng)濟效益間更加復(fù)雜的內(nèi)在聯(lián)系：Arnott和Lewis從微觀行為理論出發(fā)，研究了影響城市土地利用的因素，發(fā)現(xiàn)在城市用地擴展中，投資密度（土地集約水平的重要指標(biāo)）與資本的利率成反比，與地租的預(yù)期變化方向成正比［4］；Brueckner利用居民效用最大化理論，擴展了城鎮(zhèn)土地利用結(jié)構(gòu)的均衡模型，證明土地集約程度的重要指標(biāo)―建筑物層高從中心城市的CBD向遞減，且大城市的土地集約利用程度高于小城市［5］；Stern從城市發(fā)展的歷史路徑依賴特征出發(fā)，對不同形式的城市人口密度函數(shù)進行了估計，發(fā)現(xiàn)距離中心城市的遠近是解釋人口密度的重要因素［6］；西方學(xué)界在研究過程中逐漸出現(xiàn)了田園城市、衛(wèi)星城鎮(zhèn)、帶型城市、現(xiàn)代城市等多種土地節(jié)約集約利用模式，并最終形成了較為成熟和完整的土地節(jié)約集約利用理論―“精明增長（Smart Growth）”。

以這些理論為基礎(chǔ)，20世紀(jì)80年代開始，國內(nèi)學(xué)者結(jié)合中國實踐經(jīng)驗，以地理科學(xué)、土地科學(xué)、城市科學(xué)等為基礎(chǔ)，進一步探討了在中國情境下的土地節(jié)約集約利用問題。曹建海認為：土地節(jié)約集約利用是一個相對性概念，相對于中國傳統(tǒng)的粗放用地模式，土地節(jié)約集約利用是一個動態(tài)調(diào)整的過程，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，在中國不同歷史時期有不同的土地利用集約度，因此，不應(yīng)尋找最高的土地利用強度，而應(yīng)尋找最優(yōu)集約度，使土地利用的經(jīng)濟效益與環(huán)境效益、社會效益相統(tǒng)一［7］；毛蔣興認為：土地節(jié)約集約利用應(yīng)當(dāng)引入“土地有效利用”的概念，原因在于土地利用效率在經(jīng)濟學(xué)中有一定的計量標(biāo)準(zhǔn)，達不到或者超過這個標(biāo)準(zhǔn)，都會導(dǎo)致土地利用效率的損失［8］；部分學(xué)者從不同空間尺度出發(fā)，認為中國的城市土地集約利用應(yīng)包括宏觀、中觀和微觀3個層次［9］?？梢园l(fā)現(xiàn)，隨著研究的不斷深化，土地節(jié)約集約利用的內(nèi)涵和外延在不斷擴大。

雖然迄今為止，學(xué)術(shù)界關(guān)于城市土地集約利用的概念和內(nèi)涵尚未達成共識［10］，不難發(fā)現(xiàn)土地節(jié)約集約利用的基本內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)是：對有限的土地資源，依靠科學(xué)的規(guī)劃、先進的管理，通過集中投入有效的資源、勞動和技術(shù)（設(shè)備），以環(huán)境消耗最小化為原則，實現(xiàn)經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益三者綜合效益最大化；其中，節(jié)約用地強調(diào)用地效果，主要是從保護土地資源出發(fā)，通過政策、措施或技術(shù)手段，減少經(jīng)濟社會發(fā)展對具有自然價值的土地造成不可逆的消耗；集約用地則強調(diào)用地方式，主要通過增加生產(chǎn)要素投入、提高土地利用率、或優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)等措施，從而使土地利用強度和效率達到一個合理的水平。一般而言，集約用地必然導(dǎo)致節(jié)約用地，集約用地是節(jié)約用地的主要手段。

3 土地節(jié)約集約利用的實踐

中國政府自改革開放以后，一直在探索符合中國實際的土地節(jié)約集約利用模式。1984年中國科學(xué)院地理研究所率先開展了土地利用類型的研究，并完成了全國1∶100萬土地利用現(xiàn)狀圖的編制工作；1986年8月1日，國家土地管理局正式成立，有力地促進了土地的合理利用和管理，但當(dāng)時的法律法規(guī)嚴(yán)重滯后，沒有相應(yīng)的體制、機制和法制作保證，對規(guī)劃引導(dǎo)用地的要求只是一紙空文，集約用地的思想，只能依賴與當(dāng)時生產(chǎn)方式相對應(yīng)的建設(shè)用地定額指標(biāo)體系進行管理；1998年以后，新修訂的《土地管理法》及其后續(xù)的規(guī)定，確立了社會主義市場經(jīng)濟體制下城市土地利用規(guī)劃、土地用途管制、耕地保護、建設(shè)用地管理以及土地使用制度改革的基本規(guī)范；2008年，國務(wù)院《關(guān)于促進土地節(jié)約集約利用的通知》要求：建立節(jié)約集約用地的長效機制，走出一條建設(shè)占地少、利用效率高的符合我國國情的土地利用新路子；此后，國土資源部專門召開研討會，研究全國范圍內(nèi)的土地節(jié)約集約利用問題，確定長沙黎托片、合肥市和廣東省為全國的區(qū)域、城市和省級層面的節(jié)約集約試點單位，并在全國范圍內(nèi)開展了開發(fā)區(qū)土地節(jié)約和集約用地評價工作。

在2008年確定的節(jié)約集約試點單位中，合肥市是唯一的國家試點市。作為經(jīng)濟快速發(fā)展和城市化率快速提升的省會城市，合肥市土地供求差距不斷擴大。為此，探索節(jié)約集約用地對于合肥市科學(xué)發(fā)展具有重要意義。在兩年多較為系統(tǒng)的探索與實踐中，合肥市在土地的節(jié)約集約利用模式方面進行了多方面的嘗試，總結(jié)了大量的經(jīng)驗，為全國推進節(jié)約集約用地工作提供了有益的借鑒。

4 合肥節(jié)約集約用地試點市的制度創(chuàng)新及成效

4.1 合肥市土地利用現(xiàn)狀分析

依據(jù)第二次全國土地調(diào)查統(tǒng)計，合肥市行政轄區(qū)總面積7055平方公里，現(xiàn)有耕地562萬畝，按照戶籍人口計算，人均耕地面積不足1.2畝，嚴(yán)格保護耕地等農(nóng)用地資源和節(jié)約集約利用土地非常必要。

合肥市城鎮(zhèn)市轄區(qū)面積838平方公里，其中建設(shè)用地416平方公里。2007年，合肥市開展閑置土地清理，當(dāng)年清理土地1600畝；2009年，再次清理閑置土地6700余畝，批而未用土地7000余畝；2010年，合肥市開展工業(yè)用地潛力調(diào)查，其中某國家級開發(fā)區(qū)工業(yè)用地總面積12.21平方公里，平均投資強度為220.22萬元/畝，閑置面積713.81畝；低效面積3911.17畝，占總量的25%。另外，合肥全市共有城中村358個，總占地7.9萬畝，除去30%的安置用地，還有約5.5萬畝潛力。由此，節(jié)約集約利用城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地，非常重要。

合肥市農(nóng)村居民點布局松散，土地浪費現(xiàn)象嚴(yán)重。全市特別是三縣農(nóng)村居民點宏觀上布局松散，微觀上缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，空隙地多，人均用地規(guī)模偏高。2009年末，全市農(nóng)村居民點人均用地面積達231平方米，遠高于《村鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》中相應(yīng)的最高人均用地標(biāo)準(zhǔn)(120~150平方米／人)。據(jù)統(tǒng)計，合肥市農(nóng)村現(xiàn)有70.74萬個住戶，農(nóng)村宅基地占地96萬畝，人均0.4畝，戶均1.35畝，其中約70萬人（約合21.4萬個住戶）已經(jīng)有1年以上不在農(nóng)村居住。按照農(nóng)村居民平均每戶擁有住宅面積128平方米計算，實際農(nóng)村空置住房面積達2739萬平方米，浪費嚴(yán)重。如果按照人均綜合占地100平方米規(guī)劃，全市可退宅還耕60多萬畝。由此，節(jié)約集約利用農(nóng)村建設(shè)用地，非常必要。

伴隨著合肥經(jīng)濟和城市建設(shè)的快速推進，人多地少的矛盾還會進一步加劇。在市區(qū)增量土地的供應(yīng)方面，也存在著制約因素。從供給數(shù)量上看，城市建設(shè)用地增長潛力有限。難以作為城市建設(shè)用地的面積占市轄區(qū)增量土地總面積的68.9%。不考慮基本農(nóng)田的保護要求，可以作為城市建設(shè)用地的農(nóng)用地、居民點與工礦用地、閑置的荒草地與裸土地和其他可用于城市建設(shè)的土地面積只占市轄區(qū)增量土地總面積的31.1%。從布局上看，西北部分布有飲用水源―董鋪水庫和大房郢水庫，可利用的土地需要作為生態(tài)環(huán)保用地；東部分布大型鐵路編組站，受其分割，土地難以成片開發(fā)使用；西南部土地開發(fā)利用程度較高，增量土地資源較少，僅占6%，尚要在較高的土地利用水平基礎(chǔ)上挖掘利用潛力。節(jié)約集約利用土地，是保障合肥市未來經(jīng)濟社會發(fā)展和城鄉(xiāng)建設(shè)的必由途徑。

4.2 合肥市節(jié)約集約用地的制度創(chuàng)新

合肥市在具體工作實踐中，主要通過建立“雙向約束”機制、調(diào)整城鎮(zhèn)體系布局、集約建設(shè)開發(fā)園區(qū)、集中改造城中村、規(guī)模推進土地整理和緊湊開發(fā)濱湖新區(qū)等創(chuàng)新手段，實現(xiàn)節(jié)約集約用地目標(biāo)。

4.2.1 建立“雙向約束”機制

“雙向約束”機制是合肥市在土地節(jié)約集約用地探索過程中所實施的一種全新機制。它的核心內(nèi)容是在建設(shè)用地審批、管理和使用的全過程以合同方式約定雙方的權(quán)利和義務(wù)，從而實現(xiàn)建設(shè)項目用地長效管理和過程管理。在以往土地的使用過程中，地方政府在土地利用問題上存在著博弈支付，地方政府與中央政府在土地利用上也存在著博弈支付，項目用地之間在排他性產(chǎn)權(quán)未界定情況下在土地利用上同樣存在著博弈支付，在排他性產(chǎn)權(quán)尚未建立的條件下，地方政府和企業(yè)以較低成本掠奪土地等生產(chǎn)要素，增加了土地利用的社會邊際成本，使得土地利用的綜合效益降低。一個負責(zé)任的政府和一個希望賺取穩(wěn)定效用的企業(yè)可以通過建立“雙向約束”機制很好地解決這一問題［11］。

在市場經(jīng)濟體系下，經(jīng)濟主體間的關(guān)系基于對雙方都有約束力的契約與合同上，主體的經(jīng)濟行為受嚴(yán)格的市場法規(guī)的約束與調(diào)節(jié)，可有效地降低交易費用，形成代價最小的規(guī)范性的經(jīng)濟行為方式。契約與合同以責(zé)、權(quán)、利三者清晰的劃定為內(nèi)涵，經(jīng)濟主體既受法律保護，也受法律約束，從某種意義上講，回歸到公共意志中去，最終保護的是公眾的利益。“雙向約束”機制體現(xiàn)了現(xiàn)代政府以效率和公平為基本目標(biāo)的治理理念，強調(diào)現(xiàn)代政府服務(wù)理念和現(xiàn)代企業(yè)節(jié)約集約用地的社會責(zé)任。政府要提供更多的公共產(chǎn)品，更平等地面對社會其他主體，充分顯示了政府與投資者之間的公開平等的契約關(guān)系，展現(xiàn)了現(xiàn)代服務(wù)型政府與土地利用者和諧的委托關(guān)系，為實現(xiàn)雙方互利共羸奠定了堅實基礎(chǔ)?！半p向約束”的具體措施包括：

對政府和項目建設(shè)單位雙方都制定約束制度，平等共羸?！半p向約束”機制最核心的是“約束的雙向性”。對建設(shè)項目設(shè)立投資強度、產(chǎn)出額度、上繳稅收、就業(yè)規(guī)模等指標(biāo)，明確項目建設(shè)周期和具體方式，建立建設(shè)履約保證金、驗收考核、項目退出等約束制度。對政府部門實行并聯(lián)審批、缺席默認、限時辦結(jié)等一系列的約束機制，對重大項目，實行集中調(diào)度制和行政領(lǐng)銜督辦制。

政府負責(zé)凈地陽光供應(yīng)、降低成本。為真正落實“雙向約束”機制，合肥市所有待供土地均為“凈地”，凡不是“凈地”的，不予上市供應(yīng)。各類用地均在市場上實行陽光供應(yīng)，工業(yè)項目的業(yè)主可以就用地規(guī)模和用地方式等與土地管理委員會直接進行面對面溝通。既最大限度地保護了原土地使用者的利益，又給投資者吃了“定心丸”，使他們能聚精會神搞建設(shè)，一心一意謀發(fā)展。對一些大型用地項目實行“統(tǒng)一規(guī)劃、分塊供應(yīng)”。這其中，土地管理委員會集體決策機制的實施，在節(jié)約集約用地制度實施上，發(fā)揮了有效的“源頭”控制作用。

建立全方位跟蹤服務(wù)與監(jiān)管控制。在每一個項目前期招商階段，多個部門即介入服務(wù)。在土地上市之初，就以文字及要約的方式將土地的供應(yīng)條件寫進土地供應(yīng)文件內(nèi)，包括約束項目單位的產(chǎn)業(yè)類型、建設(shè)工期、投資強度、用地規(guī)模和稅收等及約束政府部門的服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)效率、供地方式等；在依法依程序完成相關(guān)手續(xù)后，在簽訂土地出讓合同過程中，嚴(yán)格按照土地供應(yīng)文件的要求起草合同，并將“雙向約束”的內(nèi)容寫進合同里，作為合同履行的必要義務(wù)，同時，也將違約責(zé)任寫進合同，這樣就使得“雙向約束”的內(nèi)容通過合同形式受法律約束和保護；在項目的每一階段及項目全部完成后，對于雙方不能按照合同約定事宜執(zhí)行雙向約束要求的，都有一定的舉措作為罰則。若用地方不能履行約定義務(wù)，供地方可以采取提高土地成本、行政罰款直至收回土地的強力措施；若供地方不能履行約定義務(wù)，用地方可以采取向上級投訴及人民法院的多種有效方法。

4.2.2 調(diào)整城鎮(zhèn)體系布局

改變以往中心城區(qū)單中心和城鎮(zhèn)分散無序粗放的發(fā)展模式。以城市公共交通和產(chǎn)業(yè)布局為發(fā)展軸，促進設(shè)施共享、要素集聚、用地節(jié)約集約，構(gòu)建多中心、組團式、緊湊型融合協(xié)調(diào)的發(fā)展模式，實現(xiàn)主城區(qū)、新區(qū)、組團、重點鎮(zhèn)協(xié)調(diào)緊湊發(fā)展的目標(biāo)。

4.2.3 集約建設(shè)開發(fā)園區(qū)

嚴(yán)格禁止開發(fā)區(qū)內(nèi)項目的低水平重復(fù)建設(shè)和無序蔓延，逐步釋放開發(fā)區(qū)的“發(fā)展空間”；通過完善用地指標(biāo)項目管理制度、實施用地評估控制、改革計劃分配等手段，使開發(fā)區(qū)內(nèi)土地利用的效益大幅提高。

4.2.4 集中改造城中村

以城市規(guī)劃為依據(jù)，以空間形態(tài)改造為重點，突破零散的土地使用權(quán)限制，對城中村集中連片改造。在改造過程中堅持統(tǒng)一規(guī)劃、陽光操作、綜合改造，配套建設(shè)，為城市提供了大量基礎(chǔ)設(shè)施用地，并為建設(shè)生態(tài)宜居城市奠定基礎(chǔ)。

4.2.5 規(guī)模推進農(nóng)村土地整理

將土地整理、宅基地整理、新村鎮(zhèn)建設(shè)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營“四位一體”結(jié)合起來，科學(xué)謀劃土地整理工作程序，整合支農(nóng)項目資金，統(tǒng)一實施，規(guī)模經(jīng)營，從而促進整個經(jīng)濟社會的健康發(fā)展。

4.2.6 緊湊式開發(fā)濱湖新區(qū)

在濱湖新區(qū)建設(shè)上，在區(qū)位優(yōu)勢較好的區(qū)域?qū)嵭芯o湊式開發(fā)，并引入了六大節(jié)約集約用地模式：方格網(wǎng)道路方式，利用方格網(wǎng)道路體系通達性強，土地利用率高的特點，相對其他自由式路網(wǎng)結(jié)構(gòu)節(jié)省土地5%~15%；綜合交通節(jié)地方式，按照公交都市理念，建立以BRT、軌道交通系統(tǒng)為骨干的快速公交系統(tǒng)，有效降低小汽車占用城市道路資源；立體城市開發(fā)方式，采用立體交通、人車分流，實現(xiàn)交通組織的平面布置向立體布置的轉(zhuǎn)變，節(jié)約道路用地面積；CBD節(jié)地方式，鼓勵辦公、酒店、酒店式公寓等多種功能混合的綜合開發(fā)項目及功能豐富的街區(qū)營造；社區(qū)中心節(jié)地方式，把社區(qū)服務(wù)單元和城市行政管理單元合二為一，采用社區(qū)中心模式，既提升設(shè)施的綜合服務(wù)能力，又實現(xiàn)節(jié)約集約用地；基礎(chǔ)設(shè)施走廊與城市綜合管溝節(jié)地方式，結(jié)合高速公路、鐵路用地形成的城市對外通道，建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施走廊，形成綜合管廊骨干網(wǎng)絡(luò)。

4.3 主要成效

通過實施“雙向約束”機制，既保證了項目又好又快建設(shè)，又切實維護了投資者的合法權(quán)益，實現(xiàn)了政府和投資者的“雙贏”。以“濱湖世紀(jì)城”項目為例，通過與土地受讓人簽訂“雙向約束”合同，項目提前近5個月開工建設(shè)，提前一年半竣工使用，項目單位用兩年時間完成了近460萬平方米的開發(fā)總量（約相當(dāng)于合肥市環(huán)城公園內(nèi)的建筑總量），并且建筑質(zhì)量優(yōu)秀，人居環(huán)境良好。濱湖世紀(jì)城項目區(qū)也成為合肥市經(jīng)濟、社會和生態(tài)效益最好的區(qū)域之一。再如總建筑面積60余萬平方米的萬達廣場項目一年內(nèi)建成，成為合肥房地產(chǎn)市場名列前茅的利稅大戶、品牌大戶和就業(yè)大戶。“雙向約束”機制還把一些土地投機者拒之門外，使得寶貴的土地資源免被圈占和浪費。

通過調(diào)整城鎮(zhèn)布局，工業(yè)項目容積率由過去的不足0.4提高到1.0以上，節(jié)地面積超過25%；居住項目由過去多層建筑為主，轉(zhuǎn)變?yōu)橐愿邔咏ㄖ橹?，容積率由過去的1.3提高到2.5以上，節(jié)地面積超過30%。大型商辦設(shè)施由過去的不足2.0提高到4.0以上，節(jié)地面積超過30%。

通過集約建設(shè)開發(fā)園區(qū)，工業(yè)項目容積率由過去平均不足0.4提高到0.7以上，新增工業(yè)項目容積率達到1.0以上，單位工業(yè)用地產(chǎn)出提高30%，節(jié)約工業(yè)用地25%，投資強度提高50%，畝均稅收提高50%。現(xiàn)在，合肥市工業(yè)項目投資強度要求達到400萬元/畝，稅收要求達到30萬元/畝以上。

通過城中村的改建工程，為合肥市提供了5700畝的基礎(chǔ)設(shè)施用地，增加建筑面積4200萬平方米，相當(dāng)于節(jié)地面積21平方公里。

通過實施若干“規(guī)模推進”的土地整理項目，每年新增耕地約9000畝，其中村莊整治新增耕地5244畝，新增耕地率為12.54%。整理后的土地實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營和社區(qū)化管理，推進了鄉(xiāng)村經(jīng)濟的發(fā)展和城市化進程。這種以土地整理科學(xué)化規(guī)范化為特色的土地整理方式被譽為“合肥模式”。

通過緊湊式開發(fā)濱湖新區(qū)，共節(jié)約用地29.16平方公里，節(jié)地率23.1%。其中，居住用地由人均24平方米減少到18平方米，人均居住建筑面積達到30平方米。承載人口由126萬人增加到170萬人，可增加44萬人，相當(dāng)于節(jié)約居住用地10.56平方公里。

從總體上看，合肥市土地節(jié)約集約利用在全市范圍內(nèi)取得了良好的效果，據(jù)統(tǒng)計，2009年合肥市固定資產(chǎn)投資占全國總量的1%，用地量僅占全國用地量的0.002%，同時，開展土地節(jié)約集約利用工作以來，合肥市固定資產(chǎn)投資以40%比例遞增，而用地量卻以10%比例遞減。這兩組數(shù)據(jù)充分顯示了土地利用效率的不斷提高。合肥市成為全國土地節(jié)約集約利用的典范，為全國土地管理創(chuàng)造了新鮮的經(jīng)驗。

5 結(jié)論及政策建議

合肥市作為全國首個土地節(jié)約集約使用試點城市，兩年來的諸多探索為其他城市的土地節(jié)約集約使用提供了寶貴的借鑒。為深入推進土地節(jié)約集約利用，提高土地利用效率，結(jié)合合肥市的工作經(jīng)驗，本文提出如下政策建議：

（1）進一步推廣和完善“雙向約束”機制，加強對土地開發(fā)中的操作流程管理。以精細化管理為主要措施，完善土地審批、使用、管理全過程的“雙向約束”。第一，改進和完善國家土地出讓制式合同，強化節(jié)約集約用地的控制。保障優(yōu)質(zhì)項目早落地、早投產(chǎn)、早見效。第二，在經(jīng)批準(zhǔn)的規(guī)劃總平圖上應(yīng)標(biāo)注每幢主體工程的開工建設(shè)時序，逐步實現(xiàn)“一張圖”管理。第三，針對具體項目設(shè)置容積率、綠地率等其他指標(biāo)及開工建設(shè)要求。根據(jù)項目開工建設(shè)時序，統(tǒng)一規(guī)劃，分期供地。細化雙向約束的內(nèi)容和管理體制，在計劃申請階段，即需提交用地計劃預(yù)申請表、標(biāo)有具置的衛(wèi)星遙感圖、項目分布圖等材料和畝均投資強度、畝均產(chǎn)出等指標(biāo)，增加“雙向約束”的科學(xué)性。第四，重點加強對政府的約束，提高行政效能。將節(jié)約集約用地納入各級政府考核體系，堅持投資有強度，配套有限度，建設(shè)有進度，建筑有高度，監(jiān)管有力度的項目管理原則。年度用地計劃指標(biāo)安排與土地節(jié)約集約利用程度相掛鉤，做到有獎有罰，獎罰分明。建立“3+X” 并聯(lián)會審模式（3為規(guī)劃部門、發(fā)改委、經(jīng)信委，X為針對具體項目涉及相關(guān)參會單位，主要為國稅局、地稅局等），合理核定用地規(guī)模，并重點對開發(fā)園區(qū)管委會和其他用地單位進行考核，考核結(jié)果與用地指標(biāo)掛鉤。

（2）在城鎮(zhèn)體系建設(shè)和開發(fā)園區(qū)建設(shè)中建立新的節(jié)約集約用地指標(biāo)體系，提高土地使用效率。因地制宜，將用地由規(guī)劃計劃管理向規(guī)劃計劃和項目并重管理轉(zhuǎn)變。分類（如交通、水利、電力、教育等）建立節(jié)約集約用地指標(biāo)體系，對于重點開發(fā)園區(qū)要分區(qū)域設(shè)定投資強度、產(chǎn)業(yè)政策、稅收額度、就業(yè)崗位等綜合控制指標(biāo)。我國現(xiàn)行的工業(yè)項目用地指標(biāo)（如投資強度、容積率等）國家標(biāo)準(zhǔn)明顯偏低，應(yīng)逐步提高?？赏ㄟ^科學(xué)的指標(biāo)體系，引導(dǎo)用地向高效率、高附加值項目傾斜。

（3）在農(nóng)村土地整理工作中開展土地發(fā)展權(quán)交易，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。發(fā)揮市場機制的作用，開展“土地發(fā)展權(quán)交易”，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場?！巴恋匕l(fā)展權(quán)交易”不僅能優(yōu)化土地配置，提高土地利用效率，增加社會總收益。還能通過市場化的指標(biāo)交易，節(jié)省政府進行耕地保護、土地管理和土地開發(fā)的成本。此外，還可以使廣大農(nóng)村獲得寶貴的農(nóng)業(yè)發(fā)展資金，促進城鄉(xiāng)之間財力的轉(zhuǎn)移，也有助于鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)比較優(yōu)勢的充分發(fā)揮，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的目標(biāo)，保證廣大農(nóng)民真正享受土地制度創(chuàng)新的成果。

（4）科學(xué)制定規(guī)劃，指導(dǎo)土地節(jié)約集約利用。土地利用規(guī)劃必須基于對所在區(qū)域未來經(jīng)濟社會與土地利用發(fā)展趨勢的準(zhǔn)確把握，對各類土地利用優(yōu)化配置，從而實現(xiàn)土地的節(jié)約集約利用。為提高規(guī)劃實施的可操作性，應(yīng)將土地規(guī)劃、城市規(guī)劃、主導(dǎo)功能區(qū)規(guī)劃和節(jié)約集約用地規(guī)劃融為一起，在具體制定規(guī)劃時，需要以土地產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)，編制節(jié)約集約用地標(biāo)準(zhǔn)分幅規(guī)劃圖。在農(nóng)村比例尺應(yīng)統(tǒng)一為1∶2000左右；在城市密集區(qū)，比例尺應(yīng)為1∶500左右。大比例尺的規(guī)劃圖有助于制作精細化的開發(fā)計劃。在規(guī)劃依法履行公示、審查和審批環(huán)節(jié)后，公告實施，接受社會的監(jiān)督。在土地管理中，嚴(yán)格按規(guī)劃用地和管地，依據(jù)規(guī)劃管理項目。

（4）在土地節(jié)約集約利用工作中積極探索生態(tài)閾值控制模式，提高土地利用的生態(tài)效益。土地利用必須堅持整體性原則和生態(tài)平衡原則，要著重體現(xiàn)下列要求：土地開發(fā)利用的環(huán)境容量是否允許；環(huán)境資源及生物多樣性是否得到保護；人口增長是否超越了土地生態(tài)系統(tǒng)的承載能力，是否能有效避免局部地區(qū)的過度開發(fā)等等。分區(qū)、分片確定土地開發(fā)程度和模式，檢驗包括生態(tài)指標(biāo)在內(nèi)的綜合成效。嘗試開展以節(jié)約集約用地為目標(biāo)，以項目為載體的土地生態(tài)設(shè)計。

參 考 文 獻：

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關(guān)鍵詞：土地 節(jié)約集約 利用 科學(xué)發(fā)展

中圖分類號：TE08文獻標(biāo)識碼： A 文章編號：

加快建設(shè)節(jié)約型社會，事關(guān)人民群眾的根本利益，事關(guān)中華民族生存和長遠發(fā)展。土地作為經(jīng)濟發(fā)展中的重要資源，它的利用程度精細化的高低，直接影響著經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量和后勁，代表著經(jīng)濟的發(fā)展水平。實現(xiàn)土地利用由粗放向精細化轉(zhuǎn)變，深挖潛力，節(jié)約集約用地，是當(dāng)前國土資源管理工作的當(dāng)務(wù)之急。

一、土地節(jié)約集約利用不高的主要原因

1、管理者不能以科學(xué)發(fā)展觀來統(tǒng)領(lǐng)工作。不能牢固樹立“只有節(jié)約集約用地，才能保障發(fā)展用地”的新觀念，沒有真正使節(jié)約集約用地和經(jīng)濟發(fā)展統(tǒng)一起來，實現(xiàn)土地利用方式的根本轉(zhuǎn)變。思想觀念的落后直接導(dǎo)致工作思路的滯后。

2、盤活存量土地困難大。存量土地在銀行抵押的多、土地利用率低、私下交易嚴(yán)重，企業(yè)對閑置土地有較高的預(yù)期等問題，加之個別企業(yè)把原劃拔取得的土地擅自出租、轉(zhuǎn)讓、聯(lián)營聯(lián)建，既擾亂了土地市場。

3、管理力度不夠有力。建設(shè)項目預(yù)審不能完全發(fā)揮作用。集體建設(shè)項目管理不到位，私下交易頻繁，管理現(xiàn)狀不理想。

4、缺乏有力的政策扶持。缺少相應(yīng)扶持和鼓勵的優(yōu)惠政策措施，對經(jīng)濟利益的平衡關(guān)系、運作空間的處理沒有明確的政策規(guī)定，不能充分調(diào)動企業(yè)，尤其是農(nóng)村集體組織轉(zhuǎn)變土地利用方式的積極性。

5、土地市場機制不夠完善，土地資源市場配置水平低，土地法規(guī)政策的宣傳力度和覆蓋面有待加強，還不能起到先頭開路的作用，監(jiān)督監(jiān)察的力度不夠，缺乏制約。

二、土地節(jié)約集約利用的主要對策

1、牢固樹立科學(xué)發(fā)展觀，促進土地利用方式的根本轉(zhuǎn)變。科學(xué)發(fā)展觀是堅持以人為本、全面協(xié)調(diào)、可持續(xù)利用的科學(xué)發(fā)展觀，是當(dāng)前社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中必須遵循的科學(xué)理念，是實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展和人口、資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，達到“生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好”的文明發(fā)展目標(biāo)的指導(dǎo)思想。因此，我們在國土資源管理和創(chuàng)新中，要始終牢牢把握科學(xué)發(fā)展觀的深刻內(nèi)涵，教育廣大黨員干部增強建設(shè)節(jié)約型社會、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的緊迫感、責(zé)任感，把科學(xué)發(fā)展觀落實到具體工作中。堅持走低投入、低消耗、低污染，高產(chǎn)出、高質(zhì)量、高水平的發(fā)展路子，提高單位土地面積的投入產(chǎn)出水平，滿足社會經(jīng)濟發(fā)展對土地的需求，實現(xiàn)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

2、強化園區(qū)用地的管理利用。企業(yè)向園區(qū)集中是節(jié)約用地的趨勢，是經(jīng)濟發(fā)展新的增長點。需要制定切實可行的措施，以節(jié)約集約用地為目的，達到“產(chǎn)業(yè)集聚、布局集中”。

3、盤活存量土地。通過土地調(diào)查，在全面掌握存量土地數(shù)量的同時，“濃縮”原有用地，擠出“水分”，積極盤活存量土地資源。

4、強化農(nóng)地、廢棄地整理。節(jié)約集約利用土地資源，必須堅持開源與節(jié)流并舉。不斷加大投資力度，積極爭取省及國家級土地開發(fā)整理項目，既為實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡打下了堅實基礎(chǔ)，也為經(jīng)濟建設(shè)爭取更多的占補平衡指標(biāo)做出了積極貢獻。充分利用相對豐富的土地后備資源，注重政策扶持、示范引路。一是堅持誰開發(fā)誰受益的原則；二是堅持開發(fā)者優(yōu)先并優(yōu)惠承包的原則；三是加強資金支持，根據(jù)不同情況給予一定數(shù)量的補助。示范引路則根據(jù)不同地域特點進行不同形式的開發(fā)、復(fù)墾和整理，對鹽堿地、洼澇地采取

一洼一臺方式，即下挖成養(yǎng)殖水面，抬高地面壓堿種植水稻等糧經(jīng)作物。

5、搞好企業(yè)內(nèi)部挖潛。著眼內(nèi)部挖潛，在精細上做文章，通過應(yīng)用行政手段嚴(yán)格控制增量建設(shè)用地，利用經(jīng)濟手段提高市場化配置土地資源的能力，政策鼓勵引導(dǎo)企業(yè)利用存量土地等舉措，充分調(diào)動企業(yè)走內(nèi)部挖潛，增產(chǎn)不增地的積極性。

6、完善促進土地節(jié)約集約利用的法規(guī)政策。加大執(zhí)法監(jiān)察力度，對違反國家規(guī)定違法亂占濫用土地的違法行為進行嚴(yán)肅查處。積極組織開展清理閑置土地專項行動，加大對閑置、空閑和不按合同約定使用土地行為的處罰力度，針對不同情況采取停止辦理用地手續(xù)、停止供地、停發(fā)土地證、高額罰款、收回土地等措施。對閑置、空閑和低效用地較大的地區(qū)，相應(yīng)調(diào)整土地利用年度計劃，扣減農(nóng)地轉(zhuǎn)用指標(biāo)，暫緩辦理土地審批，避免土地的再次閑置與浪費。

7、提高用地準(zhǔn)入門檻。對過去很多已經(jīng)建成的工業(yè)項目普遍存在多占少用，用地粗放，建設(shè)容積率和規(guī)模不達標(biāo)的情況，也應(yīng)深入研究，采取有效措施，通過經(jīng)濟和法律手段，鼓勵其提高土地利用率，確實難以達標(biāo)的要督促其讓出多余用地。同時，對經(jīng)濟發(fā)展較快的地區(qū)還要大力促進集約用地措施從單一的投資強度控制轉(zhuǎn)到既看投資強度，又看產(chǎn)出效益相結(jié)合的多目標(biāo)控制體系的逐步完善。

8、建立建設(shè)用地集約利用考核制度。要像保護耕地一樣，建立集約用地評價考核制度，對集約用地實行量化的評價考核，將集約用地目標(biāo)任務(wù)納入年度重大工作目標(biāo)考核內(nèi)容和領(lǐng)導(dǎo)干部任期目標(biāo)考核內(nèi)容,明確目標(biāo)，明確責(zé)任，嚴(yán)格考核，把考核結(jié)果與建設(shè)用地指標(biāo)和農(nóng)地轉(zhuǎn)用、征收相掛鉤，從機制上促使地方政府加大節(jié)約集約用地工作的力度。建立集約用地考核制度，將土地集約利用評價與城市建設(shè)用地規(guī)模、土地利用年度計劃安排結(jié)合起來。對土地利用集約度較高的地區(qū)，適當(dāng)增加和優(yōu)先安排下一年度土地利用計劃，優(yōu)先辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收審批手續(xù)。土地利用集約度不高、未達到考核標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)，不得擴大現(xiàn)有建設(shè)用地規(guī)模，暫停辦理該地區(qū)新的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收審批手續(xù)，從機制上促使地方政府采取措施提高現(xiàn)有建設(shè)用地利用率。

篇7

1.1土地的集約利用程度不高土地利用十分粗放，利用率不高，存在大量閑置低效用地。有的存在批而未供土地的情況，粗放浪費現(xiàn)象比較嚴(yán)重；一些項目貪大求洋，使用土地寬打?qū)捰?，布局不緊湊，不能嚴(yán)格執(zhí)行集約用地的控制標(biāo)準(zhǔn)，土地利用率和單位土地投資強度偏低；有的項目由于種種原因，邊干邊停，干干停停，或者長期停產(chǎn)停業(yè)，造成土地長期閑置浪費或低效使用。在農(nóng)村，新建住宅不斷向生產(chǎn)生活更加便利的區(qū)域無序擴張，農(nóng)民住房零星分散，浪費土地較嚴(yán)重。

1.2后備資源少，土地開發(fā)空間嚴(yán)重不足目前，土地開發(fā)潛力十分有限，土地后備資源少，分布不均衡，而有些潛力根本不可能變成現(xiàn)實的耕地資源。從當(dāng)前耕地占補政策的執(zhí)行上看，占優(yōu)補劣的情況在很多地方不同程度的存在，新開發(fā)復(fù)墾的耕地在使用價值上打了折扣。

1.3閑置土地盤活難度較大一些項目由于資金、市場、政策等因素導(dǎo)致停工停產(chǎn)，對這些閑置低效用地亟待盤活利用，但由于這些項目往往存在復(fù)雜的債權(quán)債務(wù)糾紛，所以處置起來有很大難度；一些新上項目，由于受市場因素影響，資金不足或資金投入放緩，導(dǎo)致工期延長，也造成了一些土地的閑置。盡管相關(guān)土地法律法規(guī)對閑置土地明確了一些處置辦法，但可操作性不強，實際工作中情形復(fù)雜，工作難度大。

1.4違規(guī)違法用地現(xiàn)象仍然比較突出一些地方打著發(fā)展的旗號，不計土地成本地進行招商引資；有的突破土地法律紅線，占用耕地甚至基本農(nóng)田破土動工，大肆建設(shè)；有的以“先上車，后補票”為借口，在沒有依法取得建設(shè)用地審批手續(xù)的情況下，先行施工建設(shè)，導(dǎo)致村企糾紛、村民上訪，引發(fā)了大量的社會矛盾；有的私設(shè)各類開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)區(qū)、產(chǎn)業(yè)示范區(qū)等，圈占土地，蠶食耕地。

2土地資源節(jié)約集約利用的對策與措施

2.1宏觀調(diào)控，規(guī)劃引領(lǐng)，重點突出，提高土地使用效益要切實加強政府的宏觀調(diào)控作用，要把土地資源的節(jié)約集約利用納入經(jīng)濟社會發(fā)展的大盤子中統(tǒng)籌考慮，全盤規(guī)劃，從嚴(yán)把好土地閘門。要把規(guī)劃引領(lǐng)、規(guī)劃用地放在經(jīng)濟社會發(fā)展的突出位置，要不折不扣地執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃，規(guī)范用地分區(qū)，控制供地總量，優(yōu)化利用效益，逐步建立以供給引導(dǎo)、制約需求的土地供應(yīng)機制。要做好建設(shè)項目用地的預(yù)審工作，不符合產(chǎn)業(yè)政策，不符合土地規(guī)劃的堅決不予通過；要把土地投資強度和土地利用詳細規(guī)劃等列為項目用地的準(zhǔn)入指標(biāo)，在項目用地審批時，按照用地控制指標(biāo)及單位面積的投資強度的要求，確定是否供地或供地的數(shù)量，從源頭上提高土地使用的效率。優(yōu)先保障重點項目、重點工程土地供給；優(yōu)先保障自主創(chuàng)新、科技型項目土地供給；優(yōu)先保障解決民生問題項目土地供給。

2.2完善機制，多措并舉，嚴(yán)守紅線，確保耕地占補平衡要嚴(yán)格落實土地管理和耕地保護責(zé)任制，層層簽訂耕地保護目標(biāo)責(zé)任書和基本農(nóng)田保護責(zé)任書。把耕地指標(biāo)和基本農(nóng)田保護指標(biāo)落實到地塊，落實到農(nóng)戶，嚴(yán)格按照“依法依規(guī)、確保數(shù)量、提升質(zhì)量、落地到戶”的要求，科學(xué)劃定永久基本農(nóng)田。將基本農(nóng)田保護圖、表、冊的內(nèi)容納入數(shù)據(jù)庫管理，及時維護，實時更新，實現(xiàn)基本農(nóng)田管理的信息化和網(wǎng)絡(luò)化。通過采取有力有效措施，千方百計控制耕地總量不減少、質(zhì)量不降低。要盤活挖潛，復(fù)墾開源，確保耕地占補平衡。將土地復(fù)墾整理工作與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等工作相結(jié)合，大力實施項目工程，要加強廢棄低效用地的復(fù)墾管理，將廢棄工礦地納入土地整治規(guī)劃范圍大力實施。在復(fù)墾實施過程中，要以科學(xué)選址為龍頭，以項目化管理為手段，嚴(yán)把工程項目的申報、立項、施工、監(jiān)理和驗收等各個環(huán)節(jié)，堅持項目公告制、法人制、監(jiān)理制、招投標(biāo)制和合同制等制度，確保新增耕地的數(shù)量和質(zhì)量。

2.3加大力度，全面清查，盤活資源，科學(xué)合理處置閑置低效用地要全面清查，摸清底數(shù)，在掌握基本信息的基礎(chǔ)上，組織開展閑置、低效建設(shè)用地調(diào)查評價，要認真分析形成土地閑置浪費的主要原因，分門別類提出處置的辦法；要對現(xiàn)有建設(shè)用地的開發(fā)利用和投入產(chǎn)出情況進行綜合評估，切實掌握本區(qū)域土地利用的效率；要把空閑、廢棄、閑置和低效利用的土地作為土地開發(fā)利用的重點，努力提高建設(shè)用地利用率；要把工作重點轉(zhuǎn)移到加快處置方面，積極盤活存量建設(shè)用地。對一些達到收回標(biāo)準(zhǔn)的閑置土地，要堅決收回，統(tǒng)一納入政府土地儲備庫，重新進行資源的市場化配置，有效提高土地利用和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的集約化水平。

2.4抓住重點，調(diào)整布局，多管齊下，積極穩(wěn)妥地推進農(nóng)村住宅用地規(guī)范化農(nóng)村村民住宅普遍為低矮建筑，占地面積大，容積率低，且布局分散凌亂，配套設(shè)施滯后；加之近些年，農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，出現(xiàn)了大面積的“空心村”、“無人村”，土地閑置、低效、浪費的現(xiàn)象比較突出，因此，必須要加大對村民住宅用地的整治整合利用力度，采取布局調(diào)整辦法，引導(dǎo)城中村、空心村改造，促進城鄉(xiāng)建設(shè)由低效變高效，通過拆舊建新、整村搬遷、移民并莊，舊村復(fù)墾，積極推動“空心村”改造，既緩解了用地壓力，又保障了新農(nóng)村建設(shè)；大力推動城中村改造，通過異地安置等措施，進一步拓展用地空間，提高土地利用效率。

2.5強化責(zé)任，落實制度，加強督查，全面推進土地資源節(jié)約集約利用要建立和完善節(jié)約集約用地的責(zé)任化管理機制，特別是強化節(jié)約集約用地的共同責(zé)任機制，著力構(gòu)建“政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、國土部門牽頭、相關(guān)部門配合、全社會廣泛參與、齊抓共管”的責(zé)任體系。要建立健全保障土地節(jié)約集約利用的長效機制，從根本上轉(zhuǎn)變土地利用方式，增強土地資源對經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的保障能力。批前要嚴(yán)格依照土地利用總體規(guī)劃、國家產(chǎn)業(yè)政策和土地供應(yīng)政策的規(guī)定，對項目用地各項指標(biāo)進行審查并提出預(yù)審意見，項目沒有達到集約用地規(guī)定的，預(yù)審不通過，不予安排用地計劃；批中要加強建設(shè)用地定額管理，嚴(yán)控新增用地總量，依據(jù)省規(guī)定的定額指標(biāo)及市規(guī)定的單位面積投資強度等因素，綜合確定供地數(shù)量，堅決核減超指標(biāo)的用地，制止浪費土地、粗放用地行為；批后要加強日常監(jiān)督檢查，逐步建立建設(shè)項目竣工后的建設(shè)用地復(fù)核驗收制度，特別是加強對投資強度的跟蹤管理。對不按照合同約定條件使用土地的，要追究土地使用者的違約責(zé)任，給予一定處罰。跟蹤督促用地單位按集約用地的規(guī)定開發(fā)利用土地。

3結(jié)束語

篇8

關(guān)鍵詞 土地；節(jié)約；集約；現(xiàn)狀；方法

中圖分類號S29 文獻標(biāo)識碼A 文章編號 1674-6708（2014）120-0177-02

土地的節(jié)約集約是針對粗放型使用土地來講的，注重每一項建設(shè)都需要做到節(jié)省土地，不占用耕地，特別是建設(shè)用地要提高投入產(chǎn)出的強度，全面提升土地資源的集約化利用程度，特別是科學(xué)的置換與儲備，安排好土地投放的節(jié)奏與數(shù)量，適當(dāng)改善當(dāng)前的土地布局與結(jié)構(gòu)，挖掘土地自身潛能，提升土地的利用效能。

1 土地節(jié)約集約利用的重要性

首先，更好保護耕地。人類生存與發(fā)展的基礎(chǔ)是土地，人們之所以節(jié)約集約使用土地的根本原因是土地資源具有稀缺性。開展城市建設(shè)以及保護耕地，既是矛盾同時又彼此相互支持。城市要發(fā)展必須保留一定數(shù)量的土地，而耕地又是人們賴以生存的重要保證，是確保城市化穩(wěn)步推進的重要前提。此外，土地節(jié)約集約利用能全面節(jié)省城市建設(shè)。投入到城市土地節(jié)約集約利用能適當(dāng)減少對土地本身的投入，提升城市用地的布局以及人口分布的積聚程度。對于城市建設(shè)用地需要集中布局，適當(dāng)集約利用后土地，來不斷減少基礎(chǔ)設(shè)施的運行費用，能夠為城市居民提供更為完善的社會服務(wù)與基礎(chǔ)性設(shè)施，提升城市建設(shè)用地的社會效益與經(jīng)濟效益。

2 土地集約節(jié)約現(xiàn)狀

首先，土地利用的布局、結(jié)構(gòu)不科學(xué)。工業(yè)工地占到的比例相對較大，交通與綠地偏少是當(dāng)前存在的普遍性問題。因為這方面的用地偏緊，導(dǎo)致出現(xiàn)城市交通擁擠，并且對居民的生活質(zhì)量也產(chǎn)生了一定的消極影響。還存在土地空間布局混亂，不能建立功能合理的布局結(jié)構(gòu)，也就影響了城經(jīng)濟運作，不能全面發(fā)揮好聚集經(jīng)濟效能。

其次，土地集約化程度不高。當(dāng)前的一些項目的土地的寬用的現(xiàn)象較為普遍。利用的效能較為偏低，讓原來就緊張的土地供需矛盾進一步增加，粗放型使用土地情況較為普遍，土地利用整體效能低，讓可持續(xù)發(fā)展缺少必要的后勁。

3 土地集約節(jié)約的有效方法

首先，編訂科學(xué)的土地利用規(guī)劃?？茖W(xué)有效的土地使用規(guī)劃，對土地節(jié)約集約利用水平將起到建設(shè)性的作用。土地利用規(guī)劃必須建立在全面規(guī)劃調(diào)研的基礎(chǔ)上，對經(jīng)濟、社會以及自然環(huán)境等展開全面的把握。制定出一些富有成效的規(guī)劃，特別是在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、空間結(jié)構(gòu)布局以及功能定位等方面進行科學(xué)安排，提升土地資源利用效能。

其次，做好土地的整理和置換工作。用地區(qū)位本身的稀缺性、固定性等方面的要求，需要從集約土地的視角來選取配置方式，真正科學(xué)利用好每一寸土地。從當(dāng)前的情況來看，通過土地整理和置換工作，能切實體現(xiàn)出從土地低效使用到高效土地的利用，能對經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整與引導(dǎo)起到一定的積極作用。在土地利用規(guī)劃的每一個層次都需要確定土地利用規(guī)劃所起到的引導(dǎo)、控制作用，在城市規(guī)劃的每一個層次需要明確土地整理和置換的具體內(nèi)容，從整體計劃與經(jīng)濟社會發(fā)展的實際需要，從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、基礎(chǔ)設(shè)施以及生態(tài)環(huán)境的基本需求出發(fā)，編訂土地置換與整理規(guī)劃，對需要進行置換與整理的土地進行科學(xué)安排，并對整理與置換之后的土地控制指標(biāo)、使用性質(zhì)以及基礎(chǔ)設(shè)施等方面做出明確的規(guī)定，從宏觀層面做好土地的整理與置換工作。與此同時，還需要從微觀層面來整理或置換后的土地使用性質(zhì)、容積率加以明確的規(guī)定，避免因為置換與整理中存在的逐利行為，導(dǎo)致超出了環(huán)境、經(jīng)濟的可承載范疇，避免出現(xiàn)過度開發(fā)的情況，確保土地利用的集約節(jié)約。

再次，完善土地儲備制度。土地儲備制度實際上由政府委托的相關(guān)機構(gòu)，采用收購、征用以及置換等方式，從分散的土地使用人手中，將土地逐漸集中起來，在經(jīng)過對前期的放開之后，按照土地出讓計劃，再有計劃、分批次的將土地投放到市場內(nèi)。

最后，健全并完善土地利用監(jiān)督機制。從事土地管理的部門，需要充分使用好權(quán)利，對土地使用中的違法行為按照法律的要求給與必要的處罰，對土地閑置的情況進行必要的調(diào)整，或直接回收。做到政務(wù)公開化，加強行政權(quán)利行使的透明性與公開性。確定好基礎(chǔ)地價和公布工作，全面擴大對低價監(jiān)管的監(jiān)測范圍，進一步增加對土地使用的監(jiān)測點與監(jiān)測數(shù)量。加大對土地地價情況變化進行監(jiān)督，對重要市場信息加大分析的力度，判斷并把握好土地市場運作情況，探討土地分析的供需矛盾，預(yù)測土地開發(fā)的基本要求。要定期采取多種有效的方式與路徑向社會全面土地供應(yīng)規(guī)劃，及時公布土地地價的動態(tài)變化情況，引導(dǎo)正確的市場供求信息，穩(wěn)定市場預(yù)期，避免地價出現(xiàn)大規(guī)模的變動。

4 結(jié)論

總之，土地是重要的民生資源，大力推進土地集約節(jié)約用地，將直接關(guān)系到經(jīng)濟社會發(fā)展的協(xié)調(diào)性以及今后的可持續(xù)發(fā)展。因此，必須進一步明確土地集約節(jié)約利用的重要性，特別是針對當(dāng)前土地集約節(jié)約中存在的土地利用的布局、結(jié)構(gòu)不科學(xué)以及土地集約化程度不高等問題，編訂科學(xué)的土地利用規(guī)劃，做好土地的整理和置換工作，完善土地儲備制度，健全并完善土地利用監(jiān)督機制，提升土地資源的集約化利用程度，安排好土地投放的節(jié)奏與數(shù)量，適當(dāng)改善當(dāng)前的土地布局與結(jié)構(gòu)，全面支持并實現(xiàn)保障發(fā)展，發(fā)揮好土地資源管理部門的重要作用，提升土地的利用效能，推動我國經(jīng)濟社會實現(xiàn)又好又快發(fā)展。

參考文獻

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篇9

關(guān)鍵詞：土地資源；節(jié)約集約；利用；措施

Abstract: In our country, person much ground is little, person ground contradiction is increasingly acerb today, according to land in land use structure and layout unreasonable, construction land extensive, land utilization rate is low, mothball resource is little, land development space, farmland amount every year gradually reduce such problems, we should fully realize the saving and intensive the importance of using land. Through the planning, planning and regulation, make full use of idle land, construction land reserve system shall be perfected, make land development to arrange the job, strengthen supervision and inspection, the full implementation of the land saving and intensive use responsibility, make everyone aware of the intensive use of land, 1800000000 acres of arable land to adhere to the red line.

Key words: land resources; intensive use; measures;

中圖分類號：DF453

一、我國土地資源的基本情況及利用中存在的問題

我國雖然擁有960萬平方公里的土地，但我國是人口大國，人均資源相對不足，人均耕地只有1.39畝，僅為世界人均耕地的1/3。而且我國的人口還將繼續(xù)增加，對耕地的需求會進一步增大，人增地減的矛盾會進一步加劇。

1.土地利用結(jié)構(gòu)和布局不合理，產(chǎn)出效率低

建設(shè)用地規(guī)模模糊，土地利用結(jié)構(gòu)不合理。許多城市開發(fā)建設(shè)中盲目批地、上項目，導(dǎo)致結(jié)構(gòu)失衡，投資強度和用地定額不能實現(xiàn)雙向調(diào)控。許多城市“攤大餅”式地外延擴張，熱衷于寬馬路、大廣場建設(shè)，建設(shè)用地集約利用程度不高。在廣大農(nóng)村，空閑住宅、空心村、閑散地大量存在，土地浪費嚴(yán)重。

2.土地利用十分粗放，利用率不高

城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內(nèi)存在大量閑置和批而未供的土地，城市閑置地占5％，城市容積率低，還有40％屬于低效用地，粗放浪費現(xiàn)象比較嚴(yán)重。

3.耕地數(shù)量還在逐漸減少，建設(shè)可占用耕地面積越來越少

據(jù)統(tǒng)計，1996D2007年的11年間，我國凈減耕地1.25億畝，平均每年凈減少1 230萬畝。主要是建設(shè)用地增長過快，造成了耕地的大量流失，且呈逐年加快的趨勢。國務(wù)院已作出決定，到2020年18億畝耕地不能減少，這是一條不可逾越的紅線。2007年全國耕地是18.26億畝，還剩2 600萬畝，每年只能占用200萬畝，僅占建設(shè)用地需求總量的1/6，這將直接威脅18億畝耕地的紅線。所以，建設(shè)用地的供給將面臨十分巨大的壓力。

4.后備資源少，土地開發(fā)空間嚴(yán)重不足

據(jù)測算，我國土地開發(fā)潛力最大為1億畝左右，土地整理潛力最大約8 000萬畝，土地復(fù)墾潛力近1 400萬畝，后備資源總潛力約為2億畝。這只是潛力，而有些潛力根本不可能變成現(xiàn)實的耕地資源。

5.違規(guī)違法用地突出

一些地方為單純追求GDP，盲目招商引資，為了使項目盡快“落地”，不惜以違法違規(guī)為代價，闖紅線、碰高壓線。一是“以租代征”，用農(nóng)用地搞非農(nóng)業(yè)建設(shè)。二是突破開發(fā)區(qū)范圍，擅自擴大開發(fā)區(qū)面積，有的還以各種名義新設(shè)各類開發(fā)區(qū)、工業(yè)集中區(qū)等。三是在沒有依法取得建設(shè)用地的審批手續(xù)，就擅自先征地、供地、施工建設(shè)。

二、我國土地資源節(jié)約集約利用的措施

1.要充分利用規(guī)劃、計劃的調(diào)控作用

目前的土地利用方式粗放，建設(shè)用地規(guī)模模糊，土地利用結(jié)構(gòu)不合理等，這些都是致使土地利用效率低下的原因。要強化土地利用總體規(guī)劃對土地利用的整體控制和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，協(xié)調(diào)好各類相關(guān)規(guī)劃（城市規(guī)劃、交通等基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等）與土地利用總體規(guī)劃的銜接，所確定的各類建設(shè)用地規(guī)模要符合土地利用總體規(guī)劃的安排。充分發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計劃的作用，土地利用年度計劃是實施規(guī)劃的重要工具，在第三會輪土地利用總體規(guī)劃（2006D2020年）編制的特殊時期，要會同相關(guān)部門根據(jù)城市總體規(guī)劃和城市發(fā)展實際，制定科學(xué)合理的土地利用年度計劃。嚴(yán)格控制建設(shè)用地總量，使每個建設(shè)項目都做到合理的用地規(guī)模，合理的用地布局，合理的土地用途，能少用地的就不多用，能用劣地的就不用好地，節(jié)約每一寸土地尤其是耕地，大力提倡集約用地水平。

規(guī)劃的影響是長遠的，而且很難改變，要想使土地能夠適度利用，使土地的利用強度和收益水平達到最佳狀態(tài)，只有將節(jié)約集約原則貫穿到規(guī)劃當(dāng)中，才能從源頭上防止土地的浪費。

2.要充分利用閑置土地，提高現(xiàn)有土地利用效率

節(jié)約集約用地，眼睛不能一味地向外，一搞建設(shè)就想到新占土地，而是要認真組織開展建設(shè)用地普查評價，對現(xiàn)有建設(shè)用地的開發(fā)利用和投入產(chǎn)出情況做出評估，把空閑、廢棄、閑置和低效利用的土地作為今后土地開發(fā)利用的重點，努力提高建設(shè)用地利用率。

首先要全面清查，摸清底數(shù)，讓閑置土地?zé)o處藏身。然后在摸清底數(shù)的基礎(chǔ)上，把工作重點轉(zhuǎn)移到加快處置方面，主要對城市內(nèi)影響較大，閑置時間較長的閑置土地進行疏理，在分析找準(zhǔn)原因的基礎(chǔ)上，提出每一塊地的處置方案，并以此為突破口，帶動整個閑置土地的處置工作。針對閑置土地成因復(fù)雜的現(xiàn)實情況，本著嚴(yán)格執(zhí)行法律法規(guī)考慮歷史因素，重在解決問題，最大程度發(fā)揮土地效益的原則，提出對不同類型的閑置土地區(qū)別對待，分類處理。從處置閑置土地的實踐來看，采取收回是一項必不可少的強力措施，但收回不是目的，而是手段，督促開工，加快建設(shè)才是目的，只有讓閑置土地動起來才能達到發(fā)揮土地效益的作用。

在對原有閑置土地進行處置的同時，要加大用地管理力度，加強批后監(jiān)管措施，嚴(yán)防出現(xiàn)新的閑置土地。通過進一步規(guī)范用地審批，嚴(yán)把建設(shè)用地預(yù)審關(guān)、報批關(guān)、批后跟蹤管理關(guān)，及時掌握土地供應(yīng)和開發(fā)利用狀況，定期進行評價分析，加強對建設(shè)用地的監(jiān)管和對項目單位建設(shè)進度的跟蹤監(jiān)督，使新開工項目基本不再出現(xiàn)閑置現(xiàn)象。

3.要充分發(fā)揮市場配置土地資源的基礎(chǔ)性作用，完善建設(shè)用地儲備制度

國務(wù)院《關(guān)于促進節(jié)約集約用地的通知》提出，要充分發(fā)揮市場配置土地資源的基礎(chǔ)性作用，完善建設(shè)用地儲備制度。我國的土地市場正處在由政府行政配置向市場配置的轉(zhuǎn)變中，為增強政府對土地市場的調(diào)控能力，解決我國土地市場早期出現(xiàn)的總量失控，資產(chǎn)流失，促進土地市場健康發(fā)展，建立了土地儲備制度。

通過土地儲備，使政府掌握了土地的“統(tǒng)一收購權(quán)”，逐步加強對土地一級市場的壟斷供應(yīng)，確保土地供應(yīng)的合法性，減少違法用地、多頭供地、越權(quán)批地等現(xiàn)象的發(fā)生，有效地調(diào)控土地供需市場，為逐步建立一個公開、公平、公正、高效的土地市場打下了基礎(chǔ)，并盤活了存量土地資產(chǎn)，有助于土地供應(yīng)實現(xiàn)由“增量為主”向“存量為主”的轉(zhuǎn)變。建立土地儲備，也是推行招拍掛出讓等市場方式配置土地資源的現(xiàn)實需要。招拍掛出讓土地的先決條件是政府手中要有土地，土地出讓要集中統(tǒng)一。多年來由于條件不具備，推行招拍掛出讓受到極大的限制。土地儲備制度的出現(xiàn)，為其創(chuàng)造了條件，我國市、縣政府供地、管地方式發(fā)生了重大變革，即從多個部門分散供應(yīng)“生地”和以協(xié)議出讓為主，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榧薪y(tǒng)一供應(yīng)“凈地”和以招拍掛出讓為主。這樣，城市政府既壟斷了土地一級市場，又直接掌握著一定量的土地儲備，可根據(jù)城市發(fā)展和市場需求，有計劃地適時適量供應(yīng)土地，政府對土地市場的調(diào)控能力大大提高。

三、結(jié)束語

我們要做好土地資源的節(jié)約集約利用的宣傳，使每個人都意識到節(jié)約集約用地需要全社會的努力，使節(jié)約集約用地逐步成為全社會特別是政府的自覺行動。我們要切實保護土地資源，大力促進節(jié)約集約用地，走出一條建設(shè)占地少，利用效率高，符合我國國情的土地利用新路子。這是關(guān)系我國民族生存根基和國家長遠利益的大計，我們要以節(jié)約集約用地的實際行動全面落實科學(xué)發(fā)展觀，實現(xiàn)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

參考文獻：

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【關(guān)鍵詞】土地資源；節(jié)約集約利用；意義；問題；改進措施

中圖分類號：F293.2文獻標(biāo)識碼：A

一、節(jié)約集約利用土地資源的意義。

節(jié)約集利用土地資源涵蓋著三層含義：①用地節(jié)約，各個行業(yè)在用地時都要遵循節(jié)約原則，減少耕地占用量；②用地集約，各個行業(yè)在用地時應(yīng)該投入較高的強度并獲得最高產(chǎn)出率，確保土地的集約化狀態(tài)；③轉(zhuǎn)換和儲備都要合理進行，使得土地可以科學(xué)地保存和使用。

節(jié)約集約利用土地資源的意義：①耕地保護，在現(xiàn)階段發(fā)展城市建設(shè)和保護耕地互相矛盾同時互相促進，建設(shè)城市會占用耕地資源，耕地是人類生存的自然條件，也是確保順利開展城市建設(shè)最基本的條件。在我國，對于土地的利用一向是粗放型，很容易就發(fā)生土地浪費和閑置的狀況，故而節(jié)約集約利用土地不但能確保耕地的利用率還能有效地協(xié)調(diào)城市建設(shè)和耕地保護之間的矛盾和相互依靠的關(guān)系。②降低建設(shè)城市的投資，節(jié)約集約利用土地不但可以更合理更科學(xué)地對城市中的用地進行布局，而且也有效地規(guī)劃城市人口分布，使人口集中一些，這樣可以完善社會服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施對人口的利用率，同時人口集中加大對土地的需求量，人們會在城市用地中尋求更節(jié)約更有效的用地手段，能節(jié)省對于城市建設(shè)的投資。③加大管理土地力度，在對于土地的利用過程中，政府會發(fā)現(xiàn)其中存在的問題或者浪費現(xiàn)象，從而提高對土地的規(guī)劃進程，促進對于土地利用和管理的法律法規(guī)的制定。④促進經(jīng)濟建設(shè)進程，加強土地管理也就意味著要高效地利用土地，提高利用率也就能相應(yīng)加快發(fā)展城市經(jīng)濟，以期能帶動整體經(jīng)濟發(fā)展。

二、節(jié)約集約利用土地資源進程中存在的問題。

在我國現(xiàn)階段對于土地的利用程度其實并不是很大，原因有很多種，首先管理者沒有科學(xué)地進行土地規(guī)劃的工作，沒有對于土地節(jié)約集約利用的概念，沒有有效的實施控制用地的各項措施，也沒有意識到提高土地利用率對于經(jīng)濟發(fā)展的意義，落后的思想觀念也在一定方面上使得工作滯后，土地資源的使用不盡人意。其次存量土地狀況不佳，因為這種土地多在銀行進行抵押，不僅降低了利用率還大量進行私下交易，預(yù)期和現(xiàn)狀不匹配，同時一些企業(yè)還把劃撥所得到的土地私自出租和轉(zhuǎn)讓，破壞了土地管理的完整性，對土地資源造成損失，還加大了管理盤活存量土地的難度。再次土地資源的市場機制不完整，市場配置比較低，各項土地法規(guī)宣傳不到位，不能起到震懾警戒的作用，市場上機制不完善，不具備必要的制約手段，故而土地資源管理名不其實，比如在預(yù)審項目時起不到應(yīng)有的作用，不能在項目的可研階段時順利開展預(yù)審程序，一些大型項目預(yù)審的深度和范圍不標(biāo)準(zhǔn)，預(yù)審僅僅只是一種形式。項目管理并不到位導(dǎo)致土地大量私下交易，管理狀況不甚理想。在現(xiàn)階段針對我國土地資源利用的狀況發(fā)現(xiàn)情況不甚樂觀，主要還是由于土地規(guī)劃不科學(xué)不合理，資源比較緊缺，耕地大量流失，閑置的土地增加等原因，存在著一些問題，首先縣級以下的地方對于土地的利用率很小，這些地方人口占全國的一半以上，但是土地面積卻在93%以上，也就是說縣域中包含豐富的土地但是利用效率卻是不盡人意，造成了浪費現(xiàn)象，還是源于對土地規(guī)劃的不科學(xué)，只能看到現(xiàn)有利益而不重視開發(fā)建設(shè)，并不能發(fā)現(xiàn)合理規(guī)土地的意義。其次是耕地面積減少而閑置土地增多，比如說城市中一些舊城區(qū)或是工業(yè)區(qū)改造不合理，土地閑置或是荒廢，農(nóng)村中人口大量流失使得耕地荒廢和林地流失，同時農(nóng)村在大力發(fā)展的同時也會耗用大量耕地面積。并且更嚴(yán)重的是在現(xiàn)有的土地利用環(huán)境中，多是進行粗放型利用，不能有效地節(jié)約集約利用土地，土地使用結(jié)構(gòu)分配不合理，利用不科學(xué)。再次對于土地資源的監(jiān)管也需要加強，監(jiān)管審查工作也影響著土地的利用狀況，因為不健全的審查工作導(dǎo)致集約節(jié)約利用土地資源的意識并不高，造成大家對這種情況不以為意，不重視。影響了土地資源的利用。土地進行開發(fā)時整合不徹底同時后備資源不充足，不均衡分布，加大了開發(fā)難度。最后城鎮(zhèn)建設(shè)時對布局研究不深刻，在規(guī)劃時并沒有嚴(yán)格遵循量地而行的原則，沒有考慮城市發(fā)展的空間和建設(shè)過程的實用程度，農(nóng)村中也由于不斷外擴的住宅和商業(yè)圈導(dǎo)致村鎮(zhèn)中出現(xiàn)的空心村現(xiàn)象，治理改造工作難度很大。

三、推行節(jié)約集約利用土地資源的措施。

源于節(jié)約集約利用土地資源的非凡意義，故而讓有限的土地資源發(fā)揮它的最大經(jīng)濟、生態(tài)和社會效益是為了我國發(fā)展最大的出路。首先要做好一個有效利用土地資源的科學(xué)整體規(guī)劃，做到對于土地的整體宏觀調(diào)控，根據(jù)土地的具體環(huán)境科學(xué)地分配，并且做好控制措施和使用條件。其次是要注意對于閑置土地以及利用程度小的土地的整合方法，城市化的結(jié)果是使得我國城鎮(zhèn)中出現(xiàn)了空心村現(xiàn)象，而經(jīng)過調(diào)查發(fā)現(xiàn)空心村土地占有率已經(jīng)高達城鎮(zhèn)土地的15%，這就表示土地浪費很嚴(yán)重，同時基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)不完善也都表明土地利用狀況不盡人意，所以對土地的整合是十分必要的，可以依照實際的情況來使居民遷移，使人口集中化，將農(nóng)村或者工業(yè)廢棄地進行整合，讓土地資源可以二次利用，要加大對城市中地下空間的利用。再次是要建立土地利用的考評機制，要想土地利用的工作落到實處就應(yīng)該采取措施，但同時相關(guān)的考評機制也是必不可少的一個環(huán)節(jié)，進行考評的機制內(nèi)容可以有：明確規(guī)定出各級的政府應(yīng)該落實的責(zé)任、出示明確對于農(nóng)田保護的條文、對于土地進行的規(guī)劃和實施環(huán)節(jié)、明確對土地進行出讓時的規(guī)定比如出讓方式和出讓金、考評用地項目的投資強度和實際產(chǎn)出率等等，這樣才能對土地利用狀況有所了解，考評主要能否進行節(jié)約集約利用土地資源來當(dāng)做一項考評環(huán)節(jié)，置入考核的過程，可以讓政府更加重視并且能主動積極落實政策。最后要制定扶持政策和優(yōu)惠措施，提高人民的重視性和積極性，若是對土地實施整體規(guī)劃，就一定會出現(xiàn)居民搬遷問題，要是能順利地解決居民搬遷問題并且雙方都滿意這種結(jié)果就認為土地的整體規(guī)劃有一個好的開端，可以根據(jù)實際情況來確定一些扶持政策和優(yōu)惠的措施來維護土地整體規(guī)劃進程的實施，比方可以拿出一些土地的收益對居民的搬遷進行補償，鼓勵節(jié)約集約利用土地的工作，加大了農(nóng)民舊宅進行還耕工作的積極性，農(nóng)民在進行土地復(fù)墾工作時可以提供一些合理補助、減少或者免除一些設(shè)施費或配套費用，政府也可以提供一些設(shè)施補助。加大農(nóng)村中土地資源的開發(fā)和整理的力度，以期能提高農(nóng)村中土地的利用率。還可以建立地方政府對于土地的收購儲備制度，重視工業(yè)用地利用率，盡量向園區(qū)集中，實現(xiàn)退城進郊。還可以采用農(nóng)村土地股份合作制，主要是為了重視農(nóng)民的意愿，保護好群眾集體的利益。實行這種制度的好處有很對，比如說可以增加農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)率，最終可以集約和規(guī)模經(jīng)營農(nóng)業(yè)模式，還為農(nóng)民增加了收入，加快農(nóng)村基本的經(jīng)營制度相關(guān)的創(chuàng)新和完善過程。