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篇1

[關(guān)鍵詞]土地利用總體規(guī)劃；實(shí)施評價(jià)；綜述

目前，我國人多地少，人地矛盾突出。需要通過土地利用總體規(guī)劃來合理安排各類用地，然而現(xiàn)行的土地利用總體規(guī)劃存在的問題是缺乏彈性和動(dòng)態(tài)性。另外，規(guī)劃重在編制貴在實(shí)施。規(guī)劃制定后各地地方用地是否按照規(guī)劃實(shí)施以及實(shí)施程度如何，需要通過規(guī)劃實(shí)施評價(jià)來分析。到目前為止，國家相繼出臺了一系列的相關(guān)政策法規(guī)，2003年建設(shè)部要求進(jìn)行城市規(guī)劃動(dòng)態(tài)監(jiān)測。2004年6月21日，國土資源部《關(guān)于開展土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評價(jià)和修編前期調(diào)研工作的通知（國土資法[2004]133號）》，標(biāo)志著我國土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評價(jià)制度的初步建立。2005年5月30日國務(wù)院頒布《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國土資源部關(guān)于做好土地利用總體規(guī)劃修編前期工作意見的通知（[2005]32號）》進(jìn)一步明確了土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評價(jià)的基本內(nèi)容和預(yù)期目標(biāo)，提出要建立規(guī)劃實(shí)施的動(dòng)態(tài)監(jiān)測、評價(jià)和管理的保障體系。這兩項(xiàng)文件建立了我國土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評價(jià)制度的基本框架體系。2011年《土地利用總體規(guī)劃定期評估和適時(shí)修改試點(diǎn)方案（征求意見稿）》的實(shí)行，要求對土地利用總體規(guī)劃的實(shí)施進(jìn)行定期評估和適時(shí)修改，對土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評價(jià)提出了更高的要求。

一、土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評價(jià)目的與意義

所謂土地利用規(guī)劃實(shí)施評價(jià)，是指根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)，運(yùn)用一定的方法，對土地利用規(guī)劃執(zhí)行的效果進(jìn)行分析、比較與綜合后所做出的一種價(jià)值判斷。進(jìn)行土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評價(jià)具有十分重要意義。馮建美，陳龍乾等認(rèn)為是提出規(guī)劃修編的前提，也是確保規(guī)劃修編依法有序推進(jìn)的重要措施；王玉波，唐瑩認(rèn)為進(jìn)行土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評價(jià)有利于對土地利用總體規(guī)劃執(zhí)行情況的監(jiān)督和檢查，為新一輪規(guī)劃的編制提供決策依據(jù)和理論支持；高希瑞，張永福等認(rèn)為進(jìn)行土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評價(jià)可以發(fā)現(xiàn)上一輪規(guī)劃實(shí)施的效果和實(shí)施過程中存在的問題，并為新一輪土地利用總體規(guī)劃修編提供科學(xué)依據(jù)；張秀芳，王玉東對土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評價(jià)的目的進(jìn)行了總結(jié)，認(rèn)為規(guī)劃實(shí)施評價(jià)的目的是檢查現(xiàn)行規(guī)劃實(shí)施情況、促進(jìn)規(guī)劃的有效實(shí)施、為規(guī)劃修編和規(guī)劃調(diào)整提供決策依據(jù)和改進(jìn)規(guī)劃編制和規(guī)劃實(shí)施管理。

隨著土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評價(jià)實(shí)踐工作的開展和相關(guān)研究的深入，土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評價(jià)的目的和意義除了涵蓋上述之外，還賦予了新的時(shí)代意義，進(jìn)行土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評價(jià)有利于把靜態(tài)的規(guī)劃編制與動(dòng)態(tài)的實(shí)施管理相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)土地利用動(dòng)態(tài)規(guī)劃，促進(jìn)土地資源集約節(jié)約高效利用，保持規(guī)劃的權(quán)威性、科學(xué)性和連續(xù)性，保障和促進(jìn)科學(xué)發(fā)展。目前，土地利用總體規(guī)劃實(shí)施定期評估和適時(shí)修改方案還處于試點(diǎn)階段，在國內(nèi)還沒有形成土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評價(jià)的范例。國內(nèi)很多學(xué)者對土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評價(jià)進(jìn)行了研究，但是還沒有形成一個(gè)完整的土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評價(jià)機(jī)制，并且目前為止還沒有學(xué)者對相關(guān)研究進(jìn)展進(jìn)行總結(jié)，因此本文嘗試對中國土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評價(jià)的研究進(jìn)行回顧和綜述，并在此基礎(chǔ)上分析探討其未來的發(fā)展趨勢，以期為以后的相關(guān)研究工作和實(shí)踐工作提供借鑒。

二、土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評價(jià)研究主要進(jìn)展

（一）土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評價(jià)研究階段劃分

國內(nèi)土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評價(jià)研究起步較晚，依據(jù)已有文獻(xiàn)，大致可以劃分為三個(gè)階段：

第一階段起步階段（1995年前）。最早是從規(guī)劃實(shí)施效益評價(jià)研究開始的，早在上世紀(jì)90年代初，史京文[6’就對土地利用規(guī)劃三大效益的實(shí)質(zhì)以及三者之間的關(guān)系進(jìn)行了探討，認(rèn)為土地利用規(guī)劃追求的是三者最佳的綜合效益；師學(xué)義，王云平從三大效益最優(yōu)結(jié)合的角度出發(fā)，對土地利用總體規(guī)劃方案的評價(jià)和選擇進(jìn)行了初步探討；賀曉春，李長林…針對規(guī)劃實(shí)施效果評價(jià)提出了連環(huán)替代法。

第二階段是探索階段（1995年--2004年）。孫施文，周宇對有關(guān)城市規(guī)劃實(shí)施評價(jià)的理論研究進(jìn)行了綜述，并介紹了開展規(guī)劃評價(jià)的基本思路及具體方法；趙小敏，郭熙[9’明確了土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評價(jià)的內(nèi)涵和系統(tǒng)構(gòu)成，建立了一套操作性強(qiáng)的土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評價(jià)指標(biāo)體系和評價(jià)方法。這些研究為以后的研究奠定了基礎(chǔ)，并產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。

第三階段是發(fā)展階段（2004年至今）。自2004年，國土資源部下發(fā)了第133號文件和此后的國辦（2005）32號文和國土資發(fā)（2005）9號文等相關(guān)文件之后，土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評價(jià)的研究開始逐漸深入。大多數(shù)學(xué)者對土地利用規(guī)劃實(shí)施評價(jià)的研究思路是，將定性與定量分析方法相結(jié)合，針對某一具體研究區(qū)域，選取富有針對性的指標(biāo)，構(gòu)建數(shù)學(xué)模型，對研究區(qū)域的土地利用總體規(guī)劃實(shí)施效果進(jìn)行評價(jià)。眾多學(xué)者對土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評價(jià)分類、存在問題。、指標(biāo)體系構(gòu)建、評價(jià)方法選擇和實(shí)證研究等各個(gè)方面進(jìn)行了大量研究。下一階段是完善階段。目前研究雖然取得了一定的成果，但是目前還沒有一個(gè)完善的土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評價(jià)的機(jī)制，規(guī)劃實(shí)施評價(jià)的指標(biāo)體系還沒有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，土地利用總體規(guī)劃實(shí)施動(dòng)態(tài)評價(jià)還需要加強(qiáng)，另外還有很多方面需要進(jìn)一步完善。

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（二）土地利用總體規(guī)劃是實(shí)施評價(jià)理論

國外，沒有類似于我國相對獨(dú)立的土地利用規(guī)劃體系，以政策分析為思想基礎(chǔ)的城市規(guī)劃實(shí)施評價(jià)研究開展較早，以A，wildvaksy、Alexander、Faludi、Patsy Heaely和Emsily Talen等為代表的學(xué)者進(jìn)行了大量研究，研究成果較為成熟。國內(nèi)主要有孫施文、平宗莉和陳銀蓉等少數(shù)人對土地利用總體規(guī)劃是實(shí)施評價(jià)理論進(jìn)行了研究，孫施文，周宇希望通過對有關(guān)城市規(guī)劃的理論研究進(jìn)行綜述，喚起我國對城市規(guī)劃領(lǐng)域的重視；陳銀蓉，梅昀等認(rèn)為我國土地規(guī)劃實(shí)施評價(jià)才剛剛起步，需要加強(qiáng)對其理論與方法的研究，并基于土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評價(jià)的目的和要求，引入政策科學(xué)的理論，提出土地利用規(guī)劃實(shí)施評價(jià)的內(nèi)涵；平宗莉，閆整首先對國外規(guī)劃實(shí)施評價(jià)理論與方法進(jìn)行簡要的介紹，然后對國內(nèi)開展的實(shí)證研究進(jìn)行歸納分類，并做出了簡要評述，認(rèn)為目前學(xué)術(shù)界大多是將國外規(guī)劃實(shí)施評價(jià)理論與方法運(yùn)用于國內(nèi)規(guī)劃實(shí)證研究并且還處在初步實(shí)踐階段。綜上所述，國內(nèi)關(guān)于規(guī)劃實(shí)施評價(jià)理論的研究相對較少，大多數(shù)是對國外規(guī)劃實(shí)施評價(jià)理論的總結(jié)研究，需要人們在對國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)借鑒的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國的實(shí)際，提出和我國土地利用情況相適應(yīng)的理論，同時(shí)需要對規(guī)劃實(shí)施評價(jià)展開更為廣泛深入的研究。

（三）土地利用總體規(guī)劃是實(shí)施評價(jià)方法

土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評價(jià)方法是目前研究的重點(diǎn)，目前常用的方法有：成對比較法、層次分析法、綜合評價(jià)法和模糊綜合評判法等，每一種方法都有其優(yōu)勢和局限性。吳秀在其碩士論文中對部分方法的適用范圍和優(yōu)缺點(diǎn)進(jìn)行了對比分析。然而這些方法難以滿足土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評價(jià)的需求，因此許多學(xué)者嘗試將更多的方法引入到土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評價(jià)中。湯江龍，趙小敏等，采用理想點(diǎn)法對多種規(guī)劃方案進(jìn)行擇優(yōu)。該方法優(yōu)點(diǎn)是能反映出規(guī)劃方案間的細(xì)微差別，便于實(shí)際操作和理解，且評價(jià)結(jié)果可靠性好。缺點(diǎn)是在某些準(zhǔn)則上難以精確地定量化，因而影響理想點(diǎn)的準(zhǔn)確確定和理想點(diǎn)方法的評判效果；任奎，周生路等通過構(gòu)建基于可持續(xù)度的土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評價(jià)體系，對連云港市土地利用總體規(guī)劃實(shí)施的可持續(xù)度進(jìn)行了評價(jià)，并且通過測定規(guī)劃實(shí)施的協(xié)調(diào)度與障礙度，對規(guī)劃的可持續(xù)性進(jìn)行了分析；陳秋林，毛德華從可持續(xù)利用的角度出發(fā)，將生態(tài)足跡法應(yīng)用于土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評價(jià)中，分析人類對各種自然資源的利用程度，從而反映土地利用是否可持續(xù)。周方運(yùn)用層次分析法較全面的對汝城縣的規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行了評價(jià)；吳秀認(rèn)為規(guī)劃實(shí)施過程本身最大的特點(diǎn)是不確定性，且受到多個(gè)因素的綜合影響，而模糊綜合評判方法在處理此類問題上有一定的優(yōu)勢，因此引入模糊綜合評判法進(jìn)行規(guī)劃實(shí)施評價(jià)；陳海素在綜合考慮土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評價(jià)的系統(tǒng)性和復(fù)雜性的基礎(chǔ)上，結(jié)合層次分析法和綜合模糊評判法，建立AHP-FURRZY模型，構(gòu)建富有針對性的指標(biāo)體系進(jìn)行規(guī)劃實(shí)施評價(jià)；賀美利結(jié)合模糊評判法和PRS模型對潛江市土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評價(jià)；張雪松，張瑩等將效用函數(shù)引入到土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評價(jià)中，該方法相對來說操作簡單，并且也能夠取得良好的效果；黃海清認(rèn)為灰色綜合評價(jià)法善于處理信息系統(tǒng)，它能在有限的資料和缺少信息的條件下建模、預(yù)測、評估和決策，并基于此構(gòu)建了基于灰色評價(jià)模型的土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評價(jià)支持系統(tǒng)；黃中杰以成都市為例，將變異系數(shù)法、灰色關(guān)聯(lián)度法引入規(guī)劃實(shí)施評價(jià)中；徐春濤首次將回歸分析法應(yīng)用到規(guī)劃實(shí)施評價(jià)中，不僅對規(guī)劃的各項(xiàng)指標(biāo)的變化趨勢和變化量進(jìn)行分析，還較好地反應(yīng)規(guī)劃各指標(biāo)之間的相互關(guān)系；朱祁連指出在公共政策視角下的城市總體規(guī)劃實(shí)施評價(jià)，應(yīng)當(dāng)充分利用指標(biāo)綜合法和民意調(diào)查兩種評價(jià)方法，完善“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合的規(guī)劃實(shí)施評價(jià)模式。

在以上常用方法研究中，理想點(diǎn)法用于對規(guī)劃實(shí)施前規(guī)劃方案的選取；可持續(xù)度法、生態(tài)足跡法是對規(guī)劃實(shí)施的總體宏觀評價(jià)，對具體的土地利用控制指標(biāo)等的評價(jià)不夠，且生態(tài)足跡法需要大量的數(shù)據(jù)支持。層次分析法、模糊綜合評判、AHP-FURRZY、PRS模型、效用函數(shù)、灰色綜合評價(jià)法、回歸分析法可以用于對土地利用結(jié)構(gòu)和布局以及土地利用控制指標(biāo)等具體評價(jià)指標(biāo)進(jìn)行評價(jià)。其中，層次分析法比較簡單，但是可能由于個(gè)別指標(biāo)的顯著差異從而對規(guī)劃實(shí)施評價(jià)造成重大影響；模糊綜合評判法排出了層次分析法中可能由于個(gè)別指標(biāo)的顯著差異從而對規(guī)劃實(shí)施評價(jià)造成重大影響的缺點(diǎn)，但是精確度不夠；AHP-FURRZY模型融合了層次分析法和模糊綜合評判法二者的優(yōu)點(diǎn)，但是計(jì)算有點(diǎn)復(fù)雜；PRS模型主要用于從“壓力-狀態(tài)-響應(yīng)”的角度建立一個(gè)系統(tǒng)的指標(biāo)體系；效用函數(shù)法計(jì)算比較簡單，該方法的關(guān)鍵是合成模型的選擇；其他的一些方法也都存在各自的優(yōu)缺點(diǎn)。因此，還需要繼續(xù)嘗試其他方法的探討。

（四）土地利用總體規(guī)劃是實(shí)施評價(jià)技術(shù)

3S技術(shù)的發(fā)展為土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評價(jià)提供了有力支撐，尤其是GIS技術(shù)的應(yīng)用最為廣泛。林艷麗利用GIS技術(shù)，采用圖層對比法，進(jìn)行了土地開發(fā)整理復(fù)墾規(guī)劃實(shí)施評價(jià)；李瓊提出了基于GIS的土地利用規(guī)劃實(shí)施評價(jià)信息系統(tǒng)的構(gòu)想，并對系統(tǒng)的設(shè)計(jì)及各個(gè)功能模塊和數(shù)據(jù)庫的實(shí)現(xiàn)方法進(jìn)行了探討和分析；薛春露、鄭新奇等依據(jù)軟件工程原理，采用原型開發(fā)法設(shè)計(jì)與實(shí)現(xiàn)縣級土地利用規(guī)劃實(shí)施評價(jià)系統(tǒng)；趙素霞，胡佰林等以土地利用數(shù)據(jù)庫和土地利用規(guī)劃實(shí)施評價(jià)業(yè)務(wù)為主線，根據(jù)土地利用規(guī)劃實(shí)施評價(jià)的數(shù)學(xué)模型和具體過程，設(shè)計(jì)了土地利用規(guī)劃實(shí)施評價(jià)輔助決策支持系統(tǒng)，為土地利用規(guī)劃實(shí)施評價(jià)過程的自動(dòng)化提供了有力的技術(shù)支持；袁成軍結(jié)合GIS與DSS技術(shù)，以MAPGIS 6.7為二次開發(fā)平臺，以Visual C++6.0為開發(fā)工具，開發(fā)一套基于GIS的土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評價(jià)決策支持系統(tǒng)。開發(fā)的系統(tǒng)包括數(shù)據(jù)庫、模型庫、方法庫、知識庫、用戶界面5個(gè)部分，實(shí)現(xiàn)了數(shù)據(jù)管理、輔助評價(jià)、空間數(shù)據(jù)處理等功能，為實(shí)現(xiàn)規(guī)劃實(shí)施動(dòng)態(tài)評價(jià)提供了技術(shù)支撐。

（五）土地利用總體規(guī)劃是實(shí)施評價(jià)實(shí)踐

實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)，只有將理論與實(shí)踐結(jié)合，理論才能夠指導(dǎo)實(shí)踐，同時(shí)實(shí)踐也能夠反饋信息使理論得到改正和升華。土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評價(jià)的理論只有應(yīng)用到實(shí)際中才能體現(xiàn)它的價(jià)值，國內(nèi)對此進(jìn)行了大量的實(shí)證研究。

土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評價(jià)的實(shí)證研究，按照規(guī)劃實(shí)施評價(jià)對象的行政等級可以分為全國、省級，市級、縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級五級。目前研究較多的是省級、市級、縣級三級土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評價(jià)。王玉波，唐瑩建立了AHP-FURRZY模型對黑龍江省土地利用總體規(guī)劃（1997-2010）實(shí)施至2004年所產(chǎn)生的總體效果實(shí)施評價(jià)，為新規(guī)劃的編制提供了支持；楊忠學(xué)利用單因素多角度法和綜合指數(shù)法兩種方法對湖北省土地利用總體規(guī)劃的實(shí)施情況進(jìn)行了評價(jià)；高希瑞，張永福等針對新疆阿克蘇市土地利用特點(diǎn)，對上輪規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行了評價(jià)；馮建美，陳龍乾等參照相關(guān)研究成果，并根據(jù)中牟縣的特點(diǎn)以及所能獲得數(shù)據(jù)，建立評價(jià)指標(biāo)體系對中牟縣進(jìn)行了評價(jià)；平宗莉強(qiáng)調(diào)規(guī)劃實(shí)施結(jié)果評價(jià)和規(guī)劃實(shí)施過程評價(jià)相結(jié)合全面、合理、客觀的分析研究方法，從維護(hù)公眾利益角度對濟(jì)南市賢文片區(qū)的土地利用總體規(guī)劃做出實(shí)施評價(jià)；另外，錢正強(qiáng)]以南平市為例根據(jù)國家級生態(tài)示范區(qū)的要求對國家級生態(tài)示范區(qū)進(jìn)行了土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評價(jià)研究。還有些學(xué)者對土地利用總體規(guī)劃實(shí)施動(dòng)態(tài)評價(jià)進(jìn)行了探討。呂萌麗，吳志勇嘗試采用分解式研究的方法，以城市總體規(guī)劃實(shí)施評價(jià)年度報(bào)告的形式，探討城市總體規(guī)劃在規(guī)劃期限內(nèi)的實(shí)施過程；黎登琴提出了規(guī)劃實(shí)施年度評價(jià)思路，通過研究發(fā)現(xiàn)上輪土地利用總體規(guī)劃實(shí)施效果波動(dòng)明顯，規(guī)劃實(shí)施的政策延續(xù)性不強(qiáng)，規(guī)劃實(shí)施過程的及時(shí)評估和動(dòng)態(tài)調(diào)整勢在必行。

以上主要是關(guān)于土地利用總體規(guī)劃實(shí)施動(dòng)態(tài)評價(jià)運(yùn)作形式的探討，然而相關(guān)的實(shí)證研究較少，龍瀛等認(rèn)為目前大多研究是在一定時(shí)間范圍內(nèi)對比規(guī)劃實(shí)施結(jié)果和發(fā)展現(xiàn)狀的一致性，屬于時(shí)空靜態(tài)的針對規(guī)劃實(shí)施結(jié)果的評價(jià)方法，并提出了一種基于Logistic回歸和GIS的時(shí)空動(dòng)態(tài)的規(guī)劃實(shí)施評價(jià)方法。將1947年至2008年分為5個(gè)時(shí)間階段，分析各個(gè)階段城市擴(kuò)展的驅(qū)動(dòng)因素，識別各版城市規(guī)劃在不同階段所起到的城市擴(kuò)展促進(jìn)作用；并以2004-2008年為例，以各個(gè)區(qū)（縣）為子區(qū)域，探討2004版總規(guī)在中心城市、近郊區(qū)和遠(yuǎn)郊區(qū)實(shí)施效果的空間變化，識別總規(guī)在城市擴(kuò)展中的空間異質(zhì)性。

在規(guī)劃實(shí)施評價(jià)結(jié)果的可比性方面一些學(xué)者也進(jìn)行了初步探討。孫志波對規(guī)劃實(shí)施效益的評價(jià)選用的是模糊綜合評判法，并且對規(guī)劃實(shí)施評價(jià)的結(jié)果進(jìn)行了縱向比較和分析；劉鎏運(yùn)用模糊綜合評判法對樂山市規(guī)劃實(shí)施評價(jià)，并在總結(jié)不足時(shí)指出要應(yīng)盡可能增加區(qū)域內(nèi)外規(guī)劃實(shí)施的橫向?qū)Ρ刃栽u價(jià)；徐向克對遂寧市市中區(qū)的規(guī)劃實(shí)施效益進(jìn)行了橫向和縱向的比較分析，但是其在選擇比較區(qū)域時(shí)僅僅以區(qū)縣所在市州劃分經(jīng)濟(jì)等級，而且沒有選擇一個(gè)與研究區(qū)域在同一等級的區(qū)域進(jìn)行比較分析，因此，仍然存在一些不足之處。

綜上可以看出，目前土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評價(jià)的實(shí)證研究不夠深入，規(guī)劃實(shí)施評價(jià)的動(dòng)態(tài)研究相對較少，只是對規(guī)劃實(shí)施動(dòng)態(tài)評價(jià)具體運(yùn)行方式以及實(shí)證研究和規(guī)劃實(shí)施結(jié)果的可比性等幾個(gè)方面進(jìn)行了初步探討，以后需要拓寬規(guī)劃實(shí)施動(dòng)態(tài)評價(jià)的研究范圍和研究深度。總而言之，土地利用總體規(guī)劃實(shí)施動(dòng)態(tài)評價(jià)是今后很長一段時(shí)間內(nèi)的研究重點(diǎn)。

三、總結(jié)與展望

綜上可以看出，我國關(guān)于土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評價(jià)的研究還處于探索階段，還沒有一個(gè)完整的規(guī)劃實(shí)施評價(jià)機(jī)制，雖然目前研究取得了一定的成就，但還有很多方面需要進(jìn)一步研究：

（一）完善土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評價(jià)理論研究

目前，結(jié)合我國土地利用情況，借鑒國外已有的理論，建立符合我國實(shí)際情況的土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評價(jià)理論，完善土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評價(jià)機(jī)制，保障土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評價(jià)的有效實(shí)施。

（二）豐富土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評價(jià)方法研究

評價(jià)方法方面，雖然相關(guān)研究對一些方法進(jìn)行了探討，但是由于土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評價(jià)的復(fù)雜性，目前的方法仍不能滿足土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評價(jià)的需求，應(yīng)該進(jìn)一步加強(qiáng)系統(tǒng)、動(dòng)態(tài)的評價(jià)方法研究。

（三）注重土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評價(jià)技術(shù)研究

土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評價(jià)技術(shù)的應(yīng)用不僅省時(shí)省力，而且大大提高了精確度和可操作性，同時(shí)還為進(jìn)行土地利用總體規(guī)劃實(shí)施動(dòng)態(tài)評價(jià)提供了支撐，下一步還應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)“3S”等其他技術(shù)在土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評價(jià)應(yīng)用中的研究。

篇2

關(guān)鍵詞：土地利用總體規(guī)劃；編制規(guī)程；規(guī)劃實(shí)施管理

1986年土地管理法頒布實(shí)施以來，土地利用總體規(guī)劃經(jīng)歷了三輪編制。30年時(shí)間里，規(guī)劃編制的思路、方法、技術(shù)手段得到了長足的發(fā)展與創(chuàng)新，土地利用總體規(guī)劃在“保護(hù)資源、保障發(fā)展”上起到了重要的作用。但是由于土地規(guī)劃研究的時(shí)間相對較短，以及國際社會經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)生深刻調(diào)整，土地利用總體規(guī)劃編制和執(zhí)行過程中也存在一些問題。筆者結(jié)合近15年的學(xué)習(xí)和工作經(jīng)歷，談?wù)剬h鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃編制及執(zhí)行過程中問題的認(rèn)識。

一、土地利用總體規(guī)劃的概念及發(fā)展歷程

“規(guī)劃是對未來不確定性的緩解和抵消”，土地利用總體規(guī)劃也不例外，也是對未來土地利用過程中的不確定性的緩解和抵消，是指在一定區(qū)域內(nèi)，根據(jù)國家社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的要求和當(dāng)?shù)刈匀弧⒔?jīng)濟(jì)、社會條件，對土地的開發(fā)、利用、治理、保護(hù)在時(shí)間上、空間上所做的總體的、戰(zhàn)略的安排和布局，是國家實(shí)行土地用途管制的依據(jù)。

相對于城市規(guī)劃來說，我國的土地利用總體規(guī)劃編制體系產(chǎn)生較晚，一共經(jīng)歷了三輪規(guī)劃編制，逐步形成了一套有中國特色的規(guī)劃編制體系。第一輪規(guī)劃始于1987年，是在1986年土地管理法出臺后編制的，規(guī)劃目標(biāo)年是2000年。當(dāng)時(shí)由于客觀原因，該輪規(guī)劃編制完成后，基本上沒有得到實(shí)施。第二輪規(guī)劃的規(guī)劃期為1997～2010年，形成了一套土地利用總體規(guī)劃編制技術(shù)路線和規(guī)劃指標(biāo)控制體系，建立了國家、省、市、縣、鄉(xiāng)五級的規(guī)劃體系。第三輪規(guī)劃即新一輪土地利用總體規(guī)劃，規(guī)劃期為2006～2020年，該輪規(guī)劃充分吸收了前面兩輪規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，形成了較為成熟的編制規(guī)程、制圖規(guī)范、數(shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)，大大提高了土地利用總體規(guī)劃編制的科學(xué)性和實(shí)用性。

二、新一輪縣鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃的編制過程

新一輪縣鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃工作始于2005年，規(guī)劃基期為2005年，規(guī)劃目標(biāo)年為2020年，規(guī)劃期為2006～2020年。經(jīng)歷了重大問題前期專題研究、規(guī)劃大綱、規(guī)劃條文及說明等階段，其中前期專題研究主要分為上輪規(guī)劃實(shí)施評價(jià)、耕地和基本農(nóng)田保護(hù)研究、節(jié)約與集約利用土地研究、優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)與布局研究、協(xié)調(diào)土地利用與生態(tài)環(huán)境建設(shè)研究、統(tǒng)籌區(qū)域土地利用研究、規(guī)劃實(shí)施保障措施研究七個(gè)專題。江蘇省縣鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃起步比較早，以蘇州市為例，2005年啟動(dòng)規(guī)劃專題研究工作，2008年完成前期專題研究并獲得批復(fù)，2010年完成縣級規(guī)劃大綱并獲得江蘇省國土資源廳批復(fù)，2011年完成縣鄉(xiāng)兩級規(guī)劃條文及說明，并獲得江蘇省人民政府批準(zhǔn)。

三、新一輪縣鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃編制及執(zhí)行過程中存在的問題

（一）編制規(guī)程不夠細(xì)化，各地的做法不一致

國土資源部于2010年6月27日市、縣、鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程。在過去的六年里，編制規(guī)程在對土地利用總體規(guī)劃的編制及調(diào)整修改的規(guī)范化起到了關(guān)鍵的作用。但是各地在實(shí)際操作過程中，對于規(guī)程的理解不完全一致，導(dǎo)致各地都有自己的做法，從而使一些統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)不便于全省、全國層面上的對接。例如在江蘇省，有些地方將現(xiàn)狀交通水利用地建設(shè)用地納入允許建設(shè)區(qū)、新增交通水利用地納入限制建設(shè)區(qū)；而有些地方則將現(xiàn)狀和新增交通水利用地均納入限制建設(shè)區(qū)；在江西省，則普遍將現(xiàn)狀交通水利用地（主要是公路用地）放入允許建設(shè)區(qū)。又例如規(guī)程中要求對土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)進(jìn)行規(guī)劃基數(shù)轉(zhuǎn)換，但由于規(guī)程對于規(guī)劃基數(shù)轉(zhuǎn)換的要求比較簡略，各地在實(shí)際操作當(dāng)中都有各自的標(biāo)準(zhǔn)，特別是其他獨(dú)立建設(shè)用地，確定的方法比較多，也沒有統(tǒng)一的檢查標(biāo)準(zhǔn)。

（二）普遍存在對社會經(jīng)濟(jì)情況預(yù)測偏差較大的情況

在縣級土地利用總體規(guī)劃修編前期專題研究的時(shí)候，對規(guī)劃期末的經(jīng)濟(jì)社會情況進(jìn)行了預(yù)測，主要是GDP水平、人口規(guī)模等重要指標(biāo)。這些重要指標(biāo)支撐著土地利用總體規(guī)劃里的約束性指標(biāo)，比如人均城鎮(zhèn)工礦用地規(guī)模與人口規(guī)模是直接相關(guān)的，而城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模在預(yù)測時(shí)候也采取了與GDP相掛鉤的方法，因此在對經(jīng)濟(jì)社會情況預(yù)測偏差較大的情況下，則對土地利用總體規(guī)劃中的約束性指標(biāo)的論證也缺乏支撐。例如江西省安遠(yuǎn)縣土地利用總體規(guī)劃前期專題研究中，由于在十一五期間安遠(yuǎn)縣GDP年均增幅保持在10%左右，根據(jù)工業(yè)化發(fā)展的一般規(guī)律及國內(nèi)外各地區(qū)在工業(yè)化發(fā)展階段過程中的經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)，預(yù)測規(guī)劃期內(nèi)GDP年均增幅為10.9%。但實(shí)際當(dāng)中安遠(yuǎn)縣2014年GDP為48.8億元，2015年52.34億元，從數(shù)據(jù)上看，增長速度僅為6.76%。又例如蘇州工業(yè)園區(qū)土地利用總體規(guī)劃前期專題研究中，規(guī)劃期間GDP增長速度按照十一五規(guī)劃綱要中的20%，而實(shí)際情況是蘇州工業(yè)園區(qū)2014年GDP增長速度為5.05%，2015年為2.86%，與原來的預(yù)測有較大差距。

（三）圖數(shù)不一致的編制方法給規(guī)劃的實(shí)施管理帶來不便

在新一輪土地利用總體規(guī)劃編制之初，江蘇省采用的土地利用現(xiàn)狀底圖為“一調(diào)”的變更圖，文本數(shù)據(jù)采用的也是“一調(diào)”變更數(shù)據(jù)，后來按照要求跟“二調(diào)”進(jìn)行銜接，因此底圖采用“二調(diào)”數(shù)據(jù)，但是文本仍采用原“一調(diào)”變更數(shù)據(jù)，造成了文本和圖件圖數(shù)不一致。在規(guī)劃文本之外，有一套實(shí)際圖上新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，文本里除了基本農(nóng)田數(shù)據(jù)，其他數(shù)據(jù)基本上沒有作用，這種做法給規(guī)劃實(shí)施管理帶來不便，在平常的工作中容易造成混淆，給后續(xù)的實(shí)施評估也帶來不便。

（四）在增加規(guī)劃彈性的同時(shí)，也增加規(guī)劃管理的難度

針對上一輪規(guī)劃執(zhí)行過程中顯示出來的剛性有余、彈性不足的問題，新一輪規(guī)劃注重規(guī)劃的彈性，采取了有條件建設(shè)區(qū)調(diào)整使用、“列清單、留通道”等彈性做法。但是在實(shí)際操作過程中發(fā)現(xiàn)，“列清單”項(xiàng)目的用地預(yù)審和報(bào)批通過之后，在規(guī)劃圖上沒有相應(yīng)的修改，造成了新增建設(shè)用地或新增交通水利指標(biāo)在圖上和實(shí)際上有差別，不利于規(guī)劃的實(shí)施管理工作的開展。

（五）缺乏科學(xué)的規(guī)劃理念，單純地落實(shí)指標(biāo)

新一輪規(guī)劃在安排土地利用規(guī)劃布局的時(shí)候，往往還是以跟隨領(lǐng)導(dǎo)意志為主，用地布局一般都跟著項(xiàng)目走，要求修改規(guī)劃以滿足項(xiàng)目用地需求，不能體現(xiàn)科學(xué)的土地規(guī)劃理念，運(yùn)用土地利用規(guī)劃學(xué)的原理，充分發(fā)揮土地利用規(guī)劃對城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局統(tǒng)籌的作用。土地利用規(guī)劃還是脫離不了單純落實(shí)上級下達(dá)的指標(biāo)這一局面。例如在蘇州高新區(qū)土地利用總體規(guī)劃圖上，規(guī)劃修編時(shí)為了達(dá)到上級下達(dá)的林地指標(biāo)的要求，布置了很多林業(yè)用地區(qū)，但實(shí)地上并不是林地或者規(guī)劃林地，導(dǎo)致在規(guī)劃實(shí)施過程中，規(guī)劃修改觸及林業(yè)用地區(qū)的時(shí)候產(chǎn)生矛盾。按照江蘇省要求，規(guī)劃修改涉及林業(yè)用地要去林業(yè)部門出具證明，但是在林業(yè)部門的圖上，該塊修改地塊并不是林地，因此拒絕出具證明，因此影響該地塊的報(bào)批和使用。

四、對策及建議

（一）針對規(guī)劃編制過程出現(xiàn)的問題，進(jìn)一步完善編制規(guī)程

建議在編制規(guī)程中，進(jìn)一步細(xì)化明確相關(guān)定義，例如允許建設(shè)區(qū)內(nèi)涵，是否包括交通水利用地及其他建設(shè)用地，其他建設(shè)用地中風(fēng)景名勝設(shè)施用地和特殊用地若不納入允許建設(shè)區(qū)，則后續(xù)又會出現(xiàn)矛盾：明明是建設(shè)用地，但是卻不在允許建設(shè)區(qū)里。另外要細(xì)化規(guī)劃基數(shù)轉(zhuǎn)換的要求，減少人工判讀部分，減少可以給地方操作的空間。

建議在編制規(guī)程中，精簡指標(biāo)體系。對一些預(yù)期性指標(biāo)如林地、園地、牧草地等，如果規(guī)劃基數(shù)不準(zhǔn)確，會導(dǎo)致指標(biāo)也不準(zhǔn)確，為了落實(shí)上級下達(dá)指標(biāo)，使規(guī)劃圖的編制不合理，因此需精簡這些預(yù)期性指標(biāo)，或者在規(guī)程里說明，哪些指標(biāo)需要圖數(shù)一致，哪些相應(yīng)的數(shù)據(jù)可以統(tǒng)計(jì)在指標(biāo)里，統(tǒng)一檢查標(biāo)準(zhǔn)。

（二）加強(qiáng)對社會經(jīng)濟(jì)情況的研究，消減規(guī)劃的不確定性

在對社會經(jīng)濟(jì)情況進(jìn)行研究時(shí)，一是要盡最大可能的去收集相關(guān)資料，充分的挖掘信息，加強(qiáng)對當(dāng)前社會經(jīng)濟(jì)形勢的判斷和對未來經(jīng)濟(jì)形勢的預(yù)判；二是要充分利用相關(guān)規(guī)劃例如城市規(guī)劃的成果，加強(qiáng)對未來人口數(shù)量、GDP水平的研究。在對社會經(jīng)濟(jì)水平研究的基礎(chǔ)上，提出對耕地和基本農(nóng)田、建設(shè)用地需求量的預(yù)測，從而更加準(zhǔn)確的確定控制指標(biāo)。建議采取規(guī)劃滾動(dòng)調(diào)整方法，將較長的規(guī)劃期限分解為若干短的規(guī)劃期限，針對較近期的未來進(jìn)行預(yù)測，將遠(yuǎn)期高度不確定性的規(guī)劃目標(biāo)“拉近”到中期較不確定性的框架性規(guī)劃目標(biāo)中，再根據(jù)近期實(shí)際執(zhí)行情況和內(nèi)外部環(huán)境的變化調(diào)整較長期規(guī)劃目標(biāo)。

（三）加強(qiáng)對彈性措施的研究，增強(qiáng)規(guī)劃的科學(xué)性

加強(qiáng)對土地利用總體規(guī)劃彈性措施的研究，對“列清單、留通道”的項(xiàng)目，在完成用地報(bào)批后，也要將這些重點(diǎn)項(xiàng)目范圍線落實(shí)到土地利用總體規(guī)劃圖上，每年年終集中進(jìn)行更新處理。同時(shí)，針對一些未達(dá)到列入重點(diǎn)項(xiàng)目清單要求的項(xiàng)目，例如風(fēng)景旅游區(qū)里的一些項(xiàng)目的選址，具有不確定性，可以安排用地指標(biāo)、但不落實(shí)用地布局，在管理方法上實(shí)施臺賬管理的模式，可以后期再落實(shí)用地布局。

（四）推動(dòng)多規(guī)融合，賦予土地利用規(guī)劃更多的話語權(quán)

一直以來，公眾對于城市規(guī)劃有一定的認(rèn)識，但是對于土地利用規(guī)劃，很多人還是不甚了解?，F(xiàn)實(shí)當(dāng)中盲目擴(kuò)大城市范圍、浪費(fèi)土地的現(xiàn)象依然存在，因此必須充分認(rèn)識到土地利用規(guī)劃在調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式方面的調(diào)控作用，只有節(jié)約集約用地，才能從根本上解決我國土地利用的突出矛盾。應(yīng)該提高土地利用規(guī)劃的地位，將土地利用規(guī)劃作為一個(gè)基本規(guī)劃，除國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃外，其他規(guī)劃都應(yīng)該與土地規(guī)劃相銜接。在當(dāng)前開展的多規(guī)融合工作當(dāng)中，應(yīng)該賦予土地利用規(guī)劃更多的話語權(quán)，以土地利用規(guī)劃為抓手，整合各類規(guī)劃的目標(biāo)，銜接統(tǒng)一規(guī)劃期限，統(tǒng)一多規(guī)編制技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，搭建“多規(guī)合一”基礎(chǔ)平臺，嚴(yán)格控制建設(shè)用地總規(guī)模、充分挖掘存量建設(shè)用地潛力，建設(shè)節(jié)約型社會。

參考文獻(xiàn)：

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[3]王群，王萬茂.不確定性與土地利用規(guī)劃[J].中國土地科學(xué)，2012（05）.

篇3

關(guān)鍵詞 規(guī)劃調(diào)整 實(shí)施評估

中圖分類號：F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

第三輪土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）已在全國范圍內(nèi)實(shí)施，與上一輪土地利用總體規(guī)劃相比，其在土地調(diào)控指標(biāo)體系、管制分區(qū)等方面發(fā)生了明顯變化，因此，要求在實(shí)施過程中更加加強(qiáng)對本輪土地利用規(guī)劃的控制與調(diào)整。由于社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，往往要求土地利用總體規(guī)劃在實(shí)施過程中根據(jù)需要進(jìn)行調(diào)整，而規(guī)劃的嚴(yán)肅性對土地利用總體規(guī)劃的調(diào)整具有嚴(yán)格的限制。據(jù)此，國土資源部先后下發(fā)文件《國土資源部關(guān)于嚴(yán)格土地利用總體規(guī)劃實(shí)施管理的通知》（國土資發(fā)[2012]2號）和土地利用總體規(guī)劃評估修改指導(dǎo)意見等文件，指出對土地利用總體規(guī)劃的修改，必須就修改的必要性、合理性和合法性等進(jìn)行評估，組織專家論證，依法組織聽證，并向社會公示。規(guī)劃實(shí)施評估報(bào)告經(jīng)規(guī)劃原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)同級國土資源主管部門同意后，方可開展規(guī)劃修改。凡涉及改變城鄉(xiāng)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界、禁止建設(shè)用地邊界，改變約束性指標(biāo)，調(diào)整重大布局等原則性修改，必須經(jīng)規(guī)劃原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，同時(shí)各省國土資源廳相繼出臺技術(shù)指導(dǎo)文件，作為土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評估的技術(shù)指導(dǎo)。

1土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評估方法研究

當(dāng)前，土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評估的一般思路是首先構(gòu)建實(shí)施評估指標(biāo)體系，然后通過數(shù)學(xué)的方法分別計(jì)算出各指標(biāo)數(shù)值，最后根據(jù)權(quán)重和各指標(biāo)分值綜合計(jì)算得到該區(qū)域土地利用總體規(guī)劃實(shí)施總分值。根據(jù)研究思路可以看出，一般情況下，土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評估的方法主要是定性和定量相結(jié)合的方法，但傳統(tǒng)的土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評估中的定性與定量相結(jié)合方法往往是定性為主，單一用數(shù)理統(tǒng)計(jì)進(jìn)行分析。隨著各項(xiàng)技術(shù)的發(fā)展，這種傳統(tǒng)的評估方法已經(jīng)無法滿足需求，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣P(guān)注的分析方法。除此之外，目前的規(guī)劃實(shí)施評估還引入了定位分析技術(shù)，將GIS軟件與土地利用實(shí)施評估進(jìn)行有效結(jié)合，從空間上對規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行分析。

本文主要通過多角度構(gòu)建土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評估指標(biāo)，運(yùn)用數(shù)學(xué)模型分別計(jì)算各指標(biāo)數(shù)值，從多元定量方法入手，進(jìn)行土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評估研究。

2土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評估

2.1評估指標(biāo)選擇

根據(jù)臥龍鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃（2006-2020）、國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“十二五”發(fā)展規(guī)劃、土地利用變更數(shù)據(jù)等最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，結(jié)合規(guī)劃實(shí)施評估技術(shù)指導(dǎo)，從規(guī)劃指標(biāo)執(zhí)行、規(guī)劃實(shí)施效益的實(shí)現(xiàn)以及規(guī)劃實(shí)施后土地利用程度和變化三個(gè)方面進(jìn)行定量評估，選取規(guī)劃主要指標(biāo)實(shí)施情況、用地結(jié)構(gòu)與布局情況、用地節(jié)約集約程度、規(guī)劃實(shí)施情況和規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展匹配度5個(gè)評估目標(biāo)、耕地保有量目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度等22個(gè)子目標(biāo)（見表1）。

表1：臥龍鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評價(jià)因素因子及權(quán)重

2.2評價(jià)指標(biāo)的權(quán)重確定

權(quán)重應(yīng)依據(jù)評價(jià)目標(biāo)、評價(jià)指標(biāo)對土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評估的影響程度來確定。評價(jià)目標(biāo)、評價(jià)指標(biāo)的權(quán)重值在0～1之間，每個(gè)目標(biāo)對應(yīng)下一層分值指標(biāo)的權(quán)重之和都應(yīng)為1。一般情況下，確定權(quán)重主要依據(jù)特爾菲測定法、因素成對比較法和層次分析法等幾種方法。本次臥龍鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評估評價(jià)選用特爾菲測定法來確定總體評價(jià)及評價(jià)目標(biāo)指標(biāo)權(quán)重。其測算方法是首先對各因素進(jìn)行多輪次的專家打分，并按下式計(jì)算權(quán)重值：

其中wi =1

式中：c――評估分值

Wi――第i個(gè)評估因素作用權(quán)重值

di――第i個(gè)評估因素作用分值

由此計(jì)算得到本次規(guī)劃實(shí)施評估各因素因子的權(quán)重如表1所示。

2.3 指標(biāo)計(jì)算

考慮土地規(guī)劃評估的系統(tǒng)性，評估指標(biāo)覆蓋面較廣，因此采用多因素綜合評判模型作為土地規(guī)劃實(shí)施評估的模型。具體公式為：

其中wi =1

式中：c――評估分值

Wi――第i個(gè)評估因素作用權(quán)重值

di――第i個(gè)評估因素作用分值

由于各評估指標(biāo)反映不同的評估內(nèi)容，有不同的評估標(biāo)準(zhǔn)和量綱，相互之間不能直接比較，需通過標(biāo)準(zhǔn)化將其轉(zhuǎn)化為可比量綱。

為了更直觀地評價(jià)土地利用總體規(guī)劃實(shí)施水平，將土地利用總體規(guī)劃實(shí)施狀況分為優(yōu)秀、良好、一般、差、較差和很差六類，對應(yīng)的綜合評價(jià)分值歸類標(biāo)準(zhǔn)見表2：

臥龍鎮(zhèn)土地規(guī)劃實(shí)施定量評價(jià)結(jié)果為80.55分，規(guī)劃實(shí)施情況良好。為了找出規(guī)劃實(shí)施中存在的問題，對各個(gè)評價(jià)指標(biāo)進(jìn)行具體分析。

3.對土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評估的思考

土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評估主要是針對目前正在實(shí)施的第三輪土地利用總體規(guī)劃的調(diào)整而進(jìn)行的一項(xiàng)工作，其目的是為了科學(xué)合理的進(jìn)行土地利用總體規(guī)劃的調(diào)整，但實(shí)際應(yīng)用過程中，當(dāng)前的土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評估的方法及評估思路尚存在一定的問題。

3.1土地利用總體規(guī)劃調(diào)整依據(jù)不明確

目前的土地利用總體規(guī)劃調(diào)整雖然受到土地利用規(guī)劃實(shí)施評估的限制，即在調(diào)整前必須先通過規(guī)劃實(shí)施評估，但是卻沒有明確的限制因素，雖然通過定量的規(guī)劃實(shí)施評估可以得到該地區(qū)規(guī)劃實(shí)施情況的好壞，但這種好壞不能作為是否進(jìn)行土地利用總體規(guī)劃調(diào)整的依據(jù)。而當(dāng)前的實(shí)際操作是很多地方將這種規(guī)劃實(shí)施評估作為土地利用總體規(guī)劃調(diào)整的一部分，不能對土地利用總體規(guī)劃調(diào)整起到規(guī)范限制的作用。

3.2規(guī)劃評估指標(biāo)與規(guī)劃調(diào)整內(nèi)容不一致

目前的土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評估主要是對目前規(guī)劃實(shí)施情況的指標(biāo)測算及分析，而土地利用總體規(guī)劃調(diào)整過程中，往往是對規(guī)劃布局的調(diào)整，規(guī)劃的各項(xiàng)指標(biāo)很少會發(fā)生變化，從而使得這種評估跟實(shí)際的調(diào)整聯(lián)系并不密切。

參考文獻(xiàn)

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篇4

為了進(jìn)一步加強(qiáng)國家對國土資源的宏觀調(diào)控，強(qiáng)化省級人民政府保護(hù)土地資源的責(zé)任，落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，切實(shí)加強(qiáng)礦產(chǎn)資源管理，推進(jìn)依法行政，根據(jù)中央關(guān)于調(diào)整省級以下國土資源主管部門干部管理體制的決定，現(xiàn)就做好省級以下國土資源管理體制改革有關(guān)問題通知如下：

一、理順省級以下國土資源行政管理體制

調(diào)整省級以下國土資源主管部門干部管理體制，是加強(qiáng)地方國土資源主管部門領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)的重要舉措，各地要認(rèn)真按照中央組織部門的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。同時(shí)，要進(jìn)一步理順省級以下國土資源行政管理體制。市（州、盟）、縣（市、旗）國土資源主管部門是同級人民政府的工作部門，其機(jī)構(gòu)編制仍由同級人民政府管理；地區(qū)國土資源主管部門的機(jī)構(gòu)編制仍由行署管理。市轄區(qū)國土資源主管部門的機(jī)構(gòu)編制上收到市人民政府管理，改為國土資源管理分局，為市國土資源主管部門的派出機(jī)構(gòu)。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）國土資源管理所的機(jī)構(gòu)編制上收到縣（市、旗）人民政府管理，縣（市、旗）可以根據(jù)實(shí)際情況和工作需要，按鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）或區(qū)域設(shè)置國土資源管理所，為縣（市、旗）國土資源主管部門的派出機(jī)構(gòu)。

二、完善土地利用總體規(guī)劃編制和審批管理體制

省級人民政府要依照法律規(guī)定嚴(yán)格做好本級土地利用總體規(guī)劃的編制和省級以下土地利用總體規(guī)劃的審批工作，完善對設(shè)區(qū)的市和自治州人民政府審批鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃的授權(quán)管理體制。經(jīng)依法授權(quán)的設(shè)區(qū)的市、自治州人民政府審批鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃的，必須事先將建設(shè)用地規(guī)模、新增建設(shè)占用耕地指標(biāo)、基本農(nóng)田保護(hù)指標(biāo)、土地用途分區(qū)圖等規(guī)定內(nèi)容，報(bào)省級人民政府核定，規(guī)劃經(jīng)批準(zhǔn)后，報(bào)省級人民政府國土資源主管部門備案；鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃的修改或調(diào)整，涉及改變規(guī)劃規(guī)定內(nèi)容的，必須報(bào)經(jīng)省級人民政府批準(zhǔn)。省級以下各級人民政府要依法做好本級土地利用總體規(guī)劃的編制和報(bào)批工作，嚴(yán)格土地利用總體規(guī)劃的實(shí)施管理，確保規(guī)劃任務(wù)落實(shí)，嚴(yán)格保護(hù)耕地特別是基本農(nóng)田。

三、強(qiáng)化省級人民政府及其國土資源主管部門的執(zhí)法監(jiān)察職能

實(shí)行省級以下國土資源管理體制改革后，要進(jìn)一步強(qiáng)化省級人民政府及其國土資源主管部門的執(zhí)法監(jiān)察責(zé)任。省級人民政府及其國土資源主管部門要切實(shí)加強(qiáng)對省級以下各級人民政府及其國土資源主管部門執(zhí)行和遵守國土資源管理法律法規(guī)情況的監(jiān)督檢查，對于地（市、州、盟）、縣（市、旗）人民政府及其國土資源主管部門違反國土資源管理法律法規(guī)的行為要直接查處，對大案要案要公開曝光。地（市、州、盟）、縣（市、旗）國土資源主管部門的領(lǐng)導(dǎo)干部要嚴(yán)格履行國土資源管理職責(zé)，按照國家國土資源管理的方針政策和法律法規(guī)，推進(jìn)依法行政，確保政令暢通。省級國土資源主管部門要加強(qiáng)對下級國土資源主管部門履行職責(zé)的管理監(jiān)督，對堅(jiān)持原則、嚴(yán)格執(zhí)法的干部要加以保護(hù)，對不執(zhí)行和不遵守國土資源管理法律法規(guī)的行為要嚴(yán)肅追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。

地方各級人民政府及其國土資源主管部門要切實(shí)加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)察隊(duì)伍建設(shè)，提高執(zhí)法監(jiān)察人員素質(zhì)。要認(rèn)真落實(shí)國土資源執(zhí)法監(jiān)察報(bào)告?zhèn)浒?、?dòng)態(tài)巡查等各項(xiàng)制度，特別要加強(qiáng)對耕地保護(hù)的動(dòng)態(tài)巡查，發(fā)現(xiàn)違法行為要及時(shí)制止和糾正并予報(bào)告，力爭將破壞耕地、濫占耕地的行為控制在始發(fā)狀態(tài)。

四、提高認(rèn)識，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，抓好組織實(shí)施

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關(guān)鍵詞：礦產(chǎn)資源管理；規(guī)劃制度；條例修訂；規(guī)劃主體；規(guī)劃程序

中圖分類號：D9

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

doi：10.19311/ki.1672-3198.2016.09.059

1 導(dǎo)言

礦業(yè)活動(dòng)在廣西國民經(jīng)濟(jì)中占有重要的戰(zhàn)略地位，是廣西經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。與此同時(shí)，礦產(chǎn)資源的合理規(guī)劃、開發(fā)和利用成為了區(qū)域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要保障。隨著礦業(yè)活動(dòng)的蓬勃發(fā)展，所顯現(xiàn)的管理問題也日益繁雜，現(xiàn)行的《廣西礦產(chǎn)資源管理?xiàng)l例》（以下簡稱《廣西礦管條例》）關(guān)于礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制的法律條例在實(shí)踐中也暴露出眾多問題，給國土資源部門的日常管理工作帶來諸多不便，不利于廣西礦業(yè)經(jīng)濟(jì)的健康可持續(xù)發(fā)展。因此，依據(jù)現(xiàn)行相關(guān)的礦產(chǎn)資源管理法律，并結(jié)合廣西特色對《廣西礦管條例》進(jìn)行修訂，這對補(bǔ)充和完善廣西礦產(chǎn)資源規(guī)劃的法律條例具有重要意義。

2 廣西礦產(chǎn)資源規(guī)劃制度沖突及修訂建議

依據(jù)《礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制實(shí)施辦法》（以下簡稱《礦產(chǎn)規(guī)劃編制辦法》）第十四條規(guī)定，《礦產(chǎn)規(guī)劃編制辦法》對礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃作出明確規(guī)定，區(qū)級國土資源主管部門應(yīng)對地質(zhì)勘查、礦產(chǎn)資源開發(fā)利用和保護(hù)、礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)、礦區(qū)土地復(fù)墾、重要礦種采礦權(quán)投放、各類礦種的總量調(diào)控等工作的作出相應(yīng)的規(guī)劃安排，但是，現(xiàn)行的《廣西礦管理?xiàng)l例》中關(guān)于礦產(chǎn)資源規(guī)劃內(nèi)容只是零星分布在各個(gè)章節(jié)中，并未形成系統(tǒng)詳細(xì)的條例辦法。

因此，本文建議新增“礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制”一章節(jié)內(nèi)容對現(xiàn)行的《廣西礦管條例》進(jìn)行補(bǔ)充。與此同時(shí)，本文將從礦產(chǎn)資源勘查規(guī)劃、礦產(chǎn)資源開發(fā)利用規(guī)劃、礦山地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃以及規(guī)劃主體和程序四個(gè)視角，對現(xiàn)行的《廣西礦管條例》中規(guī)劃制度所存在的具體問題進(jìn)行深入分析，并提出修訂建議。

2.1 礦產(chǎn)資源勘查規(guī)劃

依據(jù)《礦產(chǎn)規(guī)劃編制辦法》第四條、第九條以及《廣西壯族自治區(qū)礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃（2008-2015）》中關(guān)于“礦種分類和勘查規(guī)劃分區(qū)，對重點(diǎn)勘查礦種、鼓勵(lì)勘查礦種、限制勘查礦種”的相關(guān)法律規(guī)定，礦產(chǎn)資源勘查規(guī)劃工作應(yīng)當(dāng)對符合重點(diǎn)勘查礦種和鼓勵(lì)勘查礦種的勘查工作依法優(yōu)先取得探礦權(quán)，對限制勘查礦種的辦理程序和條件中依法嚴(yán)格限制新設(shè)探礦權(quán)。除此之外，對勘查規(guī)劃分區(qū)中的重點(diǎn)勘查區(qū)、鼓勵(lì)勘查區(qū)、限制勘查區(qū)和禁止勘查區(qū)應(yīng)有明確的分區(qū)和相應(yīng)的政策規(guī)定。

綜上所述，文本建議在《廣西礦管條例》中的規(guī)劃編制章節(jié)中，新增一條有關(guān)規(guī)劃區(qū)的條例：“礦產(chǎn)資源規(guī)劃應(yīng)當(dāng)劃定本行政區(qū)域的規(guī)劃禁采區(qū)、規(guī)劃限采區(qū)和規(guī)劃開采區(qū)的具體范圍?！?/p>

以及關(guān)于礦產(chǎn)資源勘查的條例：“進(jìn)行礦產(chǎn)資源勘查活動(dòng)的組織和個(gè)人應(yīng)依據(jù)據(jù)自治區(qū)對勘查礦種分類和勘查規(guī)劃分區(qū)的相關(guān)政策規(guī)定依法進(jìn)行勘查活動(dòng)?！?/p>

2.2 礦產(chǎn)資源開發(fā)利用規(guī)劃

《開采總量控制礦種指標(biāo)管理暫行辦法》（以下簡稱《開采控制辦法》）中對每年度的開采總量控制礦種指標(biāo)進(jìn)行了嚴(yán)格的限制，并依據(jù)產(chǎn)業(yè)政策、市場供求狀況以及資源產(chǎn)能等客觀條件確定年度總量開采指標(biāo)，并分配到各?。▍^(qū)、市）。同時(shí)，對礦產(chǎn)資源開發(fā)產(chǎn)能提高、秩序穩(wěn)定以及責(zé)任落實(shí)到位的省（區(qū)、市）會增加開采總量控制指標(biāo)。而對指標(biāo)管理不到位，違規(guī)開采行為以及環(huán)境破壞嚴(yán)重的?。▍^(qū)、市）會相應(yīng)減少開采總量控制指標(biāo)。這對于礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的監(jiān)管提出了新的要求。

因此，在廣西區(qū)內(nèi)進(jìn)行的礦產(chǎn)資源開采活動(dòng)應(yīng)當(dāng)符合本自治區(qū)依據(jù)相關(guān)規(guī)定決定實(shí)行開采總量控制的礦種相關(guān)規(guī)定，以及《廣西壯族自治區(qū)礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃（2008-2015）》關(guān)于開采規(guī)劃分區(qū)以及礦產(chǎn)資源開發(fā)利用主要指標(biāo)的相關(guān)規(guī)定。綜上所述，文本建議在《廣西礦管條例》中的規(guī)劃編制章節(jié)中，新增一條有關(guān)礦產(chǎn)資源開采規(guī)劃的條例：“進(jìn)行礦產(chǎn)資源開采活動(dòng)的組織和個(gè)人應(yīng)依據(jù)自治區(qū)級國土資源主管部門所制定的礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃，符合礦產(chǎn)資源開發(fā)利用主要指標(biāo)以及區(qū)內(nèi)對各類礦種的總量調(diào)控指標(biāo)。”

2.3 礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃

依據(jù)《礦產(chǎn)規(guī)劃編制辦法》第三十一條：“……地質(zhì)勘查、礦產(chǎn)資源開發(fā)利用和保護(hù)、礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)、礦區(qū)土地復(fù)墾等活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)符合礦產(chǎn)資源規(guī)劃?！北疚慕ㄗh新增條例：“礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)、礦區(qū)土地復(fù)墾等活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)符合礦產(chǎn)資源規(guī)劃，嚴(yán)格按照礦山生態(tài)環(huán)境規(guī)劃所分解下達(dá)指標(biāo)和礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)治理規(guī)劃分區(qū)的要求進(jìn)行礦山生態(tài)環(huán)境的治理?！?/p>

最后，綜合上述對礦產(chǎn)資源勘查規(guī)劃區(qū)、開采規(guī)劃區(qū)以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃區(qū)的相關(guān)法律條例，建議新增條例：“礦產(chǎn)資源規(guī)劃應(yīng)當(dāng)劃定本行政區(qū)域的礦山的勘查、開采以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重點(diǎn)區(qū)域、鼓勵(lì)區(qū)域、限制區(qū)域和禁止區(qū)域的具體范圍?！痹诖诵枰f明的是，行文邏輯與條例邏輯略有不同，規(guī)劃區(qū)域劃分應(yīng)該列為《廣西礦管條例》規(guī)劃章節(jié)的首款條例。

2.4 礦產(chǎn)資源規(guī)劃的主體和程序

《廣西礦管條例》第十九條的內(nèi)容與礦產(chǎn)資源的規(guī)劃編制相關(guān)，可以將這一條內(nèi)容歸類到新增的規(guī)劃編制這一章節(jié)中。但是，《廣西礦管條例》第十九條在規(guī)劃客體、規(guī)劃程序、規(guī)劃單位資質(zhì)、審查報(bào)批制度以及規(guī)劃調(diào)整程序等方面存在諸多問題，建議修訂完善。

2.4.1 礦產(chǎn)資源規(guī)劃程序與上位法沖突

《礦產(chǎn)規(guī)劃編制辦法》第二十七條中規(guī)定：“……省級礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃經(jīng)省級人民政府審核后，由國土資源部會同有關(guān)部門按規(guī)定程序?qū)徟??！钡?，《廣西礦管條例》第十九條中是“提請自治區(qū)人民政府審核批準(zhǔn)。”并沒有提及需要通過國土資源部相關(guān)部門的審批程序。憲法明確規(guī)定，一般地方立法應(yīng)遵循不相抵觸原則，因此，本文建議原條例補(bǔ)充“通過國土資源部相關(guān)部門的審批程序”這項(xiàng)規(guī)定。

2.4.2 未提及礦產(chǎn)資源規(guī)劃的上下級關(guān)系

依據(jù)《礦產(chǎn)規(guī)劃編制辦法》第八條：“下級礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)服從上級礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃?！薄稄V西礦管條例》第十九條中的規(guī)劃工作并沒有體現(xiàn)其上下級規(guī)劃的服從關(guān)系，本文建議修訂成為：“……自治區(qū)地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門會同有關(guān)部門根據(jù)上一級礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃組織編制自治區(qū)總體規(guī)劃或者專項(xiàng)規(guī)劃方案，經(jīng)自治區(qū)人民政府審核批準(zhǔn)后，由國土資源部會同有關(guān)部門按規(guī)定程序?qū)徟??！?/p>

2.4.3 市（地）縣級礦產(chǎn)資源規(guī)劃程序缺位

依據(jù)《礦產(chǎn)規(guī)劃編制辦法》第八條、第十四條以及第十五條等相關(guān)法規(guī)條例，編制市級、縣級的礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃應(yīng)有相應(yīng)的程序。但是，《廣西礦管條例》第十九條對自治區(qū)級地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門提交規(guī)劃方案程序有作規(guī)定，卻未對市（地）、縣級的地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門有相應(yīng)的規(guī)定，本文建議在原內(nèi)容的基礎(chǔ)上新增關(guān)于市（地）縣級礦產(chǎn)資源規(guī)劃程序。

綜上所述，《廣西礦管條例》第十九條修訂建議的匯總內(nèi)容為：

“開采礦產(chǎn)資源，必須統(tǒng)籌規(guī)劃，優(yōu)先保證國家和自治區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。除國家規(guī)劃礦區(qū)外，對自治區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要價(jià)值的礦區(qū)，自治區(qū)地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門會同有關(guān)部門根據(jù)上一級礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃組織編制自治區(qū)總體規(guī)劃或者專項(xiàng)規(guī)劃方案，經(jīng)自治區(qū)人民政府審核批準(zhǔn)后，由國土資源部會同有關(guān)部門按規(guī)定程序?qū)徟?。?/p>

“市（地）、縣級地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門根據(jù)上一級級礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃組織編制本行政區(qū)域的礦產(chǎn)資源的總體規(guī)劃或者專項(xiàng)規(guī)劃方案，經(jīng)本級人民政府審核后，逐級上報(bào)省地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門批準(zhǔn)后實(shí)施，由所在地縣級人民政府予以公告?！?/p>

2.4.4 礦產(chǎn)資源規(guī)劃單位資質(zhì)與審查報(bào)批制度不明確

除了各級地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門提交規(guī)劃申請的程序外，規(guī)劃單位的資質(zhì)和規(guī)劃審查報(bào)批也應(yīng)當(dāng)有規(guī)范化的制度規(guī)定，這樣更能突出規(guī)劃工作方向的重點(diǎn)，保障規(guī)劃工作的順利完成。

依據(jù)《礦產(chǎn)規(guī)劃編制辦法》第十六條關(guān)于承擔(dān)礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制的工作單位的資質(zhì)條件以及《礦產(chǎn)規(guī)劃編制辦法》第二十八條關(guān)于礦產(chǎn)資源規(guī)劃審查報(bào)批時(shí)應(yīng)當(dāng)提交的相關(guān)條件等相關(guān)規(guī)定，本文建議新增一條關(guān)于各級地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門中作規(guī)劃工作的相關(guān)資質(zhì)和條件的內(nèi)容，鑒于《礦產(chǎn)規(guī)劃編制辦法》中已有詳細(xì)標(biāo)準(zhǔn)及其程序，建議此條例的內(nèi)容為：

（1）承擔(dān)礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制工作的單位的資質(zhì)條件按照《礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制實(shí)施辦法》（中華人民共和國國土資源部令第55號）第十六條執(zhí)行。

（2）礦產(chǎn)資源規(guī)劃審查報(bào)批時(shí)應(yīng)當(dāng)提交相關(guān)材料。具體按照《礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制實(shí)施辦法》（中華人民共和國國土資源部令第55號）第二十八條執(zhí)行。

2.4.5 礦產(chǎn)資源規(guī)劃調(diào)整程序未提及

如果根據(jù)實(shí)際國內(nèi)外市場需求變化、本行政區(qū)域自然生態(tài)環(huán)境情況以及資源稟賦條件等原因需要進(jìn)行規(guī)劃調(diào)整的，可依據(jù)《礦產(chǎn)規(guī)劃編制辦法》第四十條中關(guān)于調(diào)整礦產(chǎn)資源規(guī)劃的規(guī)定，包括提交材料類型，逐級報(bào)案、相關(guān)國土資源主管部門作出相應(yīng)調(diào)整等具體事項(xiàng)。

本文建議，增加關(guān)于各級地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門有關(guān)調(diào)整礦產(chǎn)資源規(guī)劃的條例：“礦產(chǎn)資源規(guī)劃依法批準(zhǔn)后，必須嚴(yán)格執(zhí)行，不得擅自變更；確需變更的，應(yīng)當(dāng)按照原審批程序報(bào)批?！?/p>

3 結(jié)語

2012年10月國土資源部頒布施行的《礦產(chǎn)規(guī)劃編制辦法》對礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃的原則、編制、實(shí)施和法律責(zé)任等做出了具體的約束；2012年3月國土資源部出臺的《開采控制辦法》對于每年度的開采總量控制礦種指標(biāo)進(jìn)行了嚴(yán)格的限制，廣西率先制定《廣西壯族自治區(qū)礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃（2008-2015）》，成為全國第一個(gè)制定的?。▍^(qū)、市）級礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃?，F(xiàn)行的《廣西礦管條例》中缺少對規(guī)劃編制要求和實(shí)施效力的約束，對礦權(quán)數(shù)量、大型礦山所占礦山總數(shù)比例、礦山“三率”、土地復(fù)墾率、礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理計(jì)劃等規(guī)劃指標(biāo)執(zhí)行情況的評估和監(jiān)管機(jī)制仍不完善。本文主張，將礦產(chǎn)資源規(guī)劃的編制、實(shí)施等規(guī)則納入條例規(guī)范體系中，并從礦產(chǎn)資源勘查規(guī)劃、礦山地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃以及規(guī)劃主體和程序四個(gè)層面對《廣西礦管條例》中規(guī)劃制度進(jìn)行補(bǔ)充完善，促進(jìn)廣西礦業(yè)經(jīng)濟(jì)更為有序、健康的發(fā)展。

參考文獻(xiàn)

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[2]礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制實(shí)施辦法[J].中國國土資源報(bào)，2012，24（10）.

篇6

在不久前的全國國土資源工作會議上，國土資源部（以下簡稱“國土部”）副部長徐德明表示，國土部將完善國土資源空間規(guī)劃體系，在縣（市）層面探索實(shí)施“三規(guī)合一”或多規(guī)融合，推動(dòng)《土地利用規(guī)劃條例》立法。

《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者獲悉，《全國國土規(guī)劃綱要（2011-2030年）》（以下簡稱《綱要》）已編制完成，國土部已著手推動(dòng)下一步的研究工作。

1月15日，國土部下屬相關(guān)單位組織召開了“國土空間開發(fā)戰(zhàn)略及城鎮(zhèn)化研討暨國土規(guī)劃專題研究成果交流會”。國內(nèi)規(guī)劃界的“大腦”們匯聚一堂，給出了對中國未來國土空間開發(fā)的主張和建議。

生活高于建設(shè)

國土部副部長胡存智表示，目前中國國土開發(fā)利用矛盾突出，空間開發(fā)失衡，開發(fā)利用質(zhì)量不高。主要表現(xiàn)在，資源能源約束趨緊、生態(tài)系統(tǒng)退化加劇、區(qū)域和城鄉(xiāng)差距繼續(xù)擴(kuò)大、陸海開發(fā)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不足、城鎮(zhèn)空間分布和規(guī)模結(jié)構(gòu)不合理等問題突出。

而國土空間開發(fā)格局的優(yōu)化，最重要的就是落實(shí)國土空間規(guī)劃體系建設(shè)。

《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者了解到，《綱要》由國土部和國家發(fā)改委牽頭、歷時(shí)3年編制完成，其根據(jù)資源環(huán)境綜合承載能力和國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略，統(tǒng)籌陸海、區(qū)域、城鄉(xiāng)發(fā)展，統(tǒng)籌各類產(chǎn)業(yè)和生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，對資源開發(fā)利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、國土綜合整治和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行了綜合部署。

“目前我國空間規(guī)劃碎片化問題突出，相關(guān)規(guī)劃各自為政、交叉重疊甚至相互沖突，未來空間規(guī)劃體系重構(gòu)和規(guī)劃類型整合是大勢所趨?！眳⑴c《綱要》編制的國土部相關(guān)部門負(fù)責(zé)人表示，國土部下一步要做的工作是以“反規(guī)劃”的理念推動(dòng)土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃，以及經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃在空間上的整合優(yōu)化。

以往的規(guī)劃順序，通常是優(yōu)先選定開發(fā)、建設(shè)空間，而后在余下的國土空間里尋找生態(tài)與農(nóng)業(yè)空間。但“反規(guī)劃”的理念則與這一順序不同，是指把生態(tài)文明放在第一位，將生態(tài)和農(nóng)業(yè)空間首先選定，而后再尋找開發(fā)、建設(shè)空間。

在這位負(fù)責(zé)人看來，未來的空間規(guī)劃體系，在全國和省級層面應(yīng)編制國土規(guī)劃，確定生態(tài)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)田保護(hù)的大空間；在市域和縣域?qū)用孀鐾恋匾?guī)劃，讓空間規(guī)劃落地，按照“反規(guī)劃”的理念優(yōu)先劃定生態(tài)空間和農(nóng)業(yè)空間，劃定城市發(fā)展邊界；在具體的市、縣、鎮(zhèn)、村，做城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃。

他同時(shí)認(rèn)為，重建空間規(guī)劃體系，樹立“反規(guī)劃”的理念同樣重要。

“過去地方的發(fā)展觀和政績觀，以發(fā)展主導(dǎo)一切，建設(shè)服從發(fā)展，用地安排服從建設(shè)。往往劃定很大的建設(shè)和發(fā)展的空間，把吃飯和生態(tài)的空間壓縮的很小?！?/p>

該負(fù)責(zé)人認(rèn)為，推動(dòng)“三規(guī)合一”，首先要轉(zhuǎn)變地方的這種規(guī)劃理念?！鞍焉畎踩蜕鷳B(tài)安全放在更高的位置上，優(yōu)先劃定農(nóng)業(yè)和生態(tài)空間，然后在剩下的空間中再考慮發(fā)展建設(shè)問題?！?/p>

徐德明表示，國土部將在2014年選擇部分市縣，開展“三規(guī)合一”或者“多規(guī)合一”的試點(diǎn)。據(jù)悉，廣州市兩年前已率先啟動(dòng)了“三規(guī)合一”工作，北京市2014年在修改城市總體規(guī)劃時(shí)也要做到和土地利用總體規(guī)劃的“兩規(guī)合一”。

劃定三條底線

按照《綱要》，目前中國國土空間格局已成“開”字形，“兩橫”是隴海蘭新沿線地帶、沿長江地帶，“兩縱”是京廣-京哈沿線地帶、東部沿海地帶。未來還將積極培育京蘭、滬昆、京九3條重要空間軸帶，推動(dòng)形成多中心網(wǎng)絡(luò)型國土空間開發(fā)新格局。

要實(shí)現(xiàn)上述理想開發(fā)格局，就必須要有科學(xué)而嚴(yán)格的空間管制措施。

在1月15日召開的“國土空間開發(fā)戰(zhàn)略及城鎮(zhèn)化研討暨國土規(guī)劃專題研究成果交流會”上，國土部信息中心研究員張麗君提出劃定“三線”管控，即生存線、生態(tài)線、保障線。

張麗君介紹，劃定“生存線”，是指明確耕地保護(hù)面積和水資源開發(fā)規(guī)模，主要目的是保障國家糧食和水資源安全；設(shè)置“生態(tài)線”，是指明確重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)和各類國家級保護(hù)區(qū)范圍，提高生態(tài)環(huán)境安全水平；設(shè)置“保障線”，是指保障經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展所必需的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要，促進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，確定能源和重要礦產(chǎn)生產(chǎn)基地及運(yùn)輸通道，確保國家能源資源持續(xù)有效供給。

據(jù)了解，上述“三條底線”理念已在相關(guān)層面取得了較大共識。國土部相關(guān)負(fù)責(zé)人透露，該部計(jì)劃2014年從京津冀、長三角、珠三角三大城市群以及500萬人口以上的特大城市開始進(jìn)行落實(shí)。劃定城市發(fā)展邊界，劃定優(yōu)質(zhì)耕地和生態(tài)空間，然后調(diào)整現(xiàn)有規(guī)劃。

篇7

關(guān)鍵詞：土地利用規(guī)劃；增減掛鉤項(xiàng)目；預(yù)審管理

2013年是實(shí)施“十二五”計(jì)劃的關(guān)鍵之年，規(guī)劃工作要以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，以加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式為主線，緊緊圍繞保障發(fā)展、保護(hù)耕地的“雙?！狈结槪凑照案呶磺筮M(jìn)，加快發(fā)展”的工作要求，進(jìn)一步強(qiáng)化土地利用規(guī)劃管理，而其中規(guī)范增減掛鉤實(shí)施行為尤為重要。

單就重慶而言，相關(guān)管理部門要嚴(yán)格遵照《國土資源部關(guān)于印發(fā)》的通知》（國土資發(fā)〔2008〕138號）、《國土資源部辦公廳關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)在線監(jiān)管工作的通知》（國土資廳函〔2011〕975號）、《重慶市城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法（試行）》（渝國土房管發(fā)〔2010〕180號）、《重慶市國土房管局關(guān)于穩(wěn)步開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作的緊急通知》（渝國土房管發(fā)〔2011〕127號）、《重慶市城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)實(shí)施規(guī)劃編制技術(shù)要點(diǎn)（試行）》等規(guī)制，做好具體的實(shí)施工作。

--！> 一、進(jìn)一步強(qiáng)化土地利用規(guī)劃實(shí)施管理

（一）土地利用總體規(guī)劃在土地管理中的作用

土地利用總體規(guī)劃工作的優(yōu)劣的影響非常明顯，也是非常重要的一項(xiàng)工作，從國家層面解讀，是政策制定的基本依據(jù)之一，從工作本身來解讀，它是對土地進(jìn)行綜合化管理的關(guān)鍵，也是對土地用途合理分配的重要參考依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)，從法律和法規(guī)的層面來看，它也是保證城市用地有序健康發(fā)展的重要措施之一，是實(shí)現(xiàn)土地社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展必不可缺的方面之一，是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃的基本起點(diǎn)和落腳點(diǎn)，更是實(shí)現(xiàn)十二五規(guī)劃的重要一環(huán)。

（二）土地利用總體規(guī)劃的審批

根據(jù)《土地管理法》第二十一條規(guī)定：土地利用總體規(guī)劃實(shí)行分級審批，市、縣（區(qū)）級土地利用總體規(guī)劃報(bào)省政府審批，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃可以由省政府授權(quán)的設(shè)區(qū)的市、自治州人民政府審批。土地利用總體規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)，必須嚴(yán)格執(zhí)行。

（三）土地利用總體規(guī)劃的實(shí)施管理

1、進(jìn)一步提高規(guī)劃實(shí)施法律意識

當(dāng)前在規(guī)劃實(shí)施中廣大干部，特別是基層領(lǐng)導(dǎo)干部，依法實(shí)施規(guī)劃意識淡薄重規(guī)劃編制輕規(guī)劃實(shí)施的思想依然存在，在工作中不重視土地利用總體規(guī)劃的宏觀調(diào)控作用，不明白是土地利用總體規(guī)劃，指點(diǎn)“江山”，特別是在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，在招商引資中不考慮規(guī)劃，隨意承諾提供土地。

而因項(xiàng)目選址不符合土地利用規(guī)劃，需調(diào)規(guī)，而且有的項(xiàng)目還占用基本農(nóng)田，無法按時(shí)提供土地，給投資商造成經(jīng)濟(jì)損失影響招商投資環(huán)境，造成社會的不和諧。所以，我們要清醒認(rèn)識，特別是我們基層國土人員，更應(yīng)該提高認(rèn)識，要有政治敏銳感，要有自我保護(hù)意識。

2、規(guī)范土地利用總體規(guī)劃調(diào)整行為

土地利用總體規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)就具有法律效力，我們不能隨意調(diào)整。確需調(diào)整和修改的，必須報(bào)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，這是《土地管理法》明文規(guī)定的。在此必須注意兩點(diǎn)：一是除法律規(guī)定允許占用基本農(nóng)田的項(xiàng)目外，其余的規(guī)劃調(diào)整一律不得占用基本農(nóng)田，二是必須依法完善相關(guān)手續(xù)，并將調(diào)規(guī)相關(guān)資料報(bào)相關(guān)部門備案。

二、嚴(yán)格規(guī)范增減掛鉤項(xiàng)目實(shí)施行為

（一）統(tǒng)一思想認(rèn)識，進(jìn)一步明確掛鉤工作的指導(dǎo)原則和重要意義

總的來講：掛鉤工作要以落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會為統(tǒng)領(lǐng)，堅(jiān)持以改善農(nóng)村生產(chǎn)和生活條件為目標(biāo)，以優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和節(jié)約集約用地為重點(diǎn)，以保護(hù)資源，保障權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，充分認(rèn)識掛鉤工作的重要意義，統(tǒng)一思想認(rèn)識，明確指導(dǎo)原則，嚴(yán)格規(guī)范管理，扭轉(zhuǎn)片面追求周轉(zhuǎn)指標(biāo)規(guī)模等傾向，防止大拆大建，強(qiáng)行拆遷，拆而不整，侵害農(nóng)民權(quán)益等行為發(fā)生。

“雙掛鉤”工作是當(dāng)前和經(jīng)后一段時(shí)間國土管理上的一項(xiàng)重要工作，它不僅是成片推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的重要手段，也是解決我市年度用地計(jì)劃和規(guī)劃用地指標(biāo)嚴(yán)重不足的重要措施。

（二）審查主要內(nèi)容及要求

1、資料完整性

（1）項(xiàng)目區(qū)實(shí)施規(guī)劃文本、項(xiàng)目區(qū)土地利用現(xiàn)狀圖（2012變更）、土地利用實(shí)施規(guī)劃圖、城鎮(zhèn)實(shí)施規(guī)劃圖（紙質(zhì)需區(qū)縣規(guī)劃部門蓋章）一套；（2）項(xiàng)目區(qū)基本情況表一份；（3）項(xiàng)目區(qū)建新、拆舊拐點(diǎn)坐標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)EXCLE或文本格式電子檔一份；（4）申請項(xiàng)目區(qū)審批和申請下達(dá)周轉(zhuǎn)指標(biāo)的報(bào)件資料；（5）拆舊地塊權(quán)屬證明材料、協(xié)議書；（6）拆舊復(fù)墾項(xiàng)目入庫備案通知書、或測繪審查意見；（7）資金承諾證明。

2、文本審查要點(diǎn)及要求：（1）基本情況表：須按照備案要求表格式填寫。（2）關(guān)于建新、拆舊區(qū)。

拆舊來源：已驗(yàn)收、已入庫備案、或已通過測繪審查的復(fù)墾項(xiàng)目。拆舊規(guī)模大于建新規(guī)模，拆舊復(fù)墾新增耕地大于建新占用耕地面積。疊加土規(guī)，核實(shí)布局，特別注意以下幾點(diǎn)：

第一，拆舊地塊不能布設(shè)在有條件建設(shè)區(qū)內(nèi)；第二，城鎮(zhèn)建新地塊應(yīng)優(yōu)先布局于允許建設(shè)區(qū)內(nèi)，特別是中心城區(qū)有新增城鎮(zhèn)工礦的，應(yīng)在新增使用完后才能布局于有條件建設(shè)區(qū)；布局于有條件建設(shè)區(qū)內(nèi)的，須保證城鄉(xiāng)建設(shè)用地不增加、允許建設(shè)區(qū)規(guī)模不增加；城鎮(zhèn)建新區(qū)應(yīng)在城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內(nèi)布局；第三，中心城區(qū)布局的城鎮(zhèn)建新地塊應(yīng)是非經(jīng)營性用地；第四，項(xiàng)目應(yīng)安排5%的周轉(zhuǎn)指標(biāo)用于農(nóng)村建新，并明確用途；第五，核實(shí)減少的城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)是否大于等于新增的城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)。

（3）地塊詳情：每一個(gè)拆舊地塊中應(yīng)分清農(nóng)村居民點(diǎn)、工礦廢棄用地、其他建設(shè)用地面積；每一個(gè)建新地塊應(yīng)分清位置具體用途，占用耕地和占用耕地質(zhì)量情況。在文本中對拆舊地塊匯總說明，建新地塊分城鎮(zhèn)和農(nóng)村匯總說明，在附表中表達(dá)清楚每個(gè)地塊詳情。

3、掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)使用、歸還計(jì)劃

要求按照區(qū)縣計(jì)劃使用情況和實(shí)際復(fù)墾安排，進(jìn)行制定。

4、安置補(bǔ)償方式

方案中應(yīng)詳述拆舊建新地塊涉及農(nóng)戶的安置方式，明確需要貨幣安置、住房安置的戶數(shù)和人數(shù)；需要住房安置的，應(yīng)明確安置住房面積標(biāo)準(zhǔn)。

5、關(guān)于資金分析

（1）參照《重慶市國土房管局關(guān)于調(diào)整地票價(jià)款分配及撥付標(biāo)準(zhǔn)的通知》（渝國土房管發(fā)〔2011〕170號），對拆舊區(qū)以及農(nóng)村建新區(qū)的投資費(fèi)用進(jìn)行計(jì)算，對土地增值收益進(jìn)行測算，提出增值收益及時(shí)全部返還農(nóng)村和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。

（2）城鎮(zhèn)建新費(fèi)用不填入項(xiàng)目區(qū)基本情況表資金預(yù)算總額內(nèi)，但應(yīng)納入文本分析投資總額。

（3）闡述清楚先期投入拆舊區(qū)以及農(nóng)村建新區(qū)的資金籌措渠道及資金量。

（4）編制總體資金平衡表和典型農(nóng)戶收益情況平衡表。

6、權(quán)屬調(diào)整

權(quán)屬調(diào)整方案中補(bǔ)充規(guī)劃實(shí)施涉及征為國有土地的面積，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、村民組集體土地所有權(quán)調(diào)整面積，農(nóng)用地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)之間的調(diào)整面積。

（三）掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)的使用與管理

掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)按照“總量控制、封閉運(yùn)行、定期考核、到期歸還”的原則進(jìn)行管理，專項(xiàng)用于項(xiàng)目區(qū)內(nèi)建新地塊的面積規(guī)模控制，并在規(guī)定時(shí)間內(nèi)用拆舊地塊復(fù)墾出來的耕地面積歸還，歸還的耕地面積數(shù)不得少于下達(dá)的掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)。其他地類整理復(fù)墾的耕地不能用于核定歸還指標(biāo)。

三、建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審管理概述

（一）建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審權(quán)限

根據(jù)國土資源部《建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審管理辦法》（第42號令）的有關(guān)規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目用地實(shí)行分級預(yù)審，需人民政府或有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府發(fā)展和改革等部門審批的建設(shè)項(xiàng)目，由該人民政府的國土資源管理部門預(yù)審。需核準(zhǔn)和備案的建設(shè)項(xiàng)目，由與核準(zhǔn)、備案機(jī)關(guān)同級的國土資源管理部門預(yù)審。

（二）建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審文件的有效期限

建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審文件的有效期為兩年，自批準(zhǔn)之日計(jì)算。

總結(jié)

在把控好政策大局和形勢大局的前提下，認(rèn)真落實(shí)做好規(guī)范增減掛鉤實(shí)施的相關(guān)措施，就一定可以達(dá)到我們管理部門的工作目標(biāo)。

參考文獻(xiàn)

[1]武會玲.周富娟.探析農(nóng)村建設(shè)用地國有化的具體操作方案[J].知識經(jīng)濟(jì).2009年16期.

篇8

關(guān)鍵詞：國土；規(guī)劃；問題；原因

Abstract: With the commencement of the tenth land survey, the state has paid more and more attention for the land and resources. However, focus on the view of China's land resources planning, there are a lot of inadequacies, which we need to identify these problems and gives a solution, thereby strengthening the planning and utilization of land resources.

Key words: country; planning; problem; reason

中圖分類號：F323.24 文獻(xiàn)標(biāo)識碼A 文章編號：

現(xiàn)階段，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，尤其在加入世界貿(mào)易組織之后更是快速發(fā)展。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展離不開勞動(dòng)者和土地，這就產(chǎn)生了人地矛盾，并且伴隨經(jīng)濟(jì)水平的上升，人口和土地之間的矛盾日趨嚴(yán)峻。本文簡要分析國土資源規(guī)劃的含義，進(jìn)一步分析存在的主要問題并剖析存在問題的原因。

國土資源規(guī)劃的內(nèi)涵

國土資源規(guī)劃，是指有效保護(hù)和合理開發(fā)利用國土資源的基礎(chǔ)上，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會與人口、資源與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。即根據(jù)國家和本地的發(fā)展戰(zhàn)略，以及規(guī)劃區(qū)域的自然、經(jīng)濟(jì)、社會資源和環(huán)境條件，按照規(guī)定程序制定的全省或者省內(nèi)一定區(qū)域國土空間開發(fā)與布局的總體安排。國土資源規(guī)劃包括綜合國土規(guī)劃、專項(xiàng)國土規(guī)劃和特定區(qū)域國土規(guī)劃。

眾所周知，我國土地遼闊，但人口眾多，這個(gè)情況在遼寧更加突出，人均土地(特別是耕地)資源相對較少，那么合理利用僅有的資源，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)環(huán)境可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展就是重中之重。宏觀上需要做到嚴(yán)格控制耕地的占用，嚴(yán)格禁止肆意占用耕地用作商業(yè)或其他用途，并且要充分保證糧食的生產(chǎn)安全，而糧食的安全生產(chǎn)又是食品安全的重要基礎(chǔ)，最后優(yōu)化生態(tài)環(huán)境。

具體做到：首先是規(guī)劃體系完備。完備的體系是從戰(zhàn)略規(guī)劃、總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和控制性(修建性)規(guī)劃融為一體的一個(gè)體系，其規(guī)劃分工明確，協(xié)調(diào)程度較高，經(jīng)濟(jì)規(guī)劃和空間規(guī)劃兩者相輔相成、互為依據(jù)，而我國在這方面相對較弱。其次，國土資源規(guī)劃的相關(guān)法律應(yīng)當(dāng)趨于完善。完善的法律體系是國土資源規(guī)劃得以運(yùn)行的有力保障，目前我國仍需在國家級法律和地方法律相配套的法律體系上加以完善。

國土資源規(guī)劃目前存在的問題

我國國土資源規(guī)劃相對國外有很大的進(jìn)步空間，細(xì)究其欠發(fā)展的原因有很多。比如就外在因素講，我國在進(jìn)入21世界之后迅猛發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度較快，但在較快發(fā)展的同時(shí)其他項(xiàng)目并沒有很好地協(xié)調(diào)發(fā)展。但就內(nèi)因講，還是在國土資源規(guī)劃過程中存在著仍需完善和合理的地方。

1、國土資源規(guī)劃缺乏實(shí)用性

第一，規(guī)劃調(diào)整隨意?，F(xiàn)行規(guī)劃在引導(dǎo)如何用地上顯得有些欠缺，并沒有強(qiáng)力而有效的規(guī)劃出臺，正因?yàn)榇?，?guī)劃不能切實(shí)執(zhí)行。第二，缺乏公眾參與。很多人認(rèn)為國土資源規(guī)劃顯然是專業(yè)國家部門或政府進(jìn)行。但是在國外，公眾參與是很正常的基本原則，而且公眾參與己經(jīng)滲透到規(guī)劃編制、審批、實(shí)施的各個(gè)環(huán)節(jié)，對公眾參與的形式、時(shí)間、信息服務(wù)等也都有詳盡的規(guī)定。但在我國，國土資源規(guī)劃極少征求部門外的當(dāng)?shù)鼐用竦囊庖?，沒有群眾基礎(chǔ)，沒有公眾參與，規(guī)劃主要還是更多地體現(xiàn)政府的意愿，這種沒有考慮公眾意見和要求的規(guī)劃方案，不僅得不到公眾的認(rèn)可和理解，也得不到公眾的尊重、監(jiān)督及維護(hù)。

2、國土資源規(guī)劃缺乏科學(xué)性

先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)手段在制訂規(guī)劃的應(yīng)用還不夠，比如基期的土地利用現(xiàn)狀圖和規(guī)劃圖，不少地方還是手工繪制，規(guī)劃數(shù)據(jù)不是通過計(jì)算機(jī)從規(guī)劃圖上量算，圖數(shù)一致性較差，使規(guī)劃的真實(shí)性、科學(xué)性都受到很大影響。

3、國土資源規(guī)劃缺乏預(yù)見性

第一，規(guī)劃部門對經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度估計(jì)不足。國土資源規(guī)劃是在當(dāng)時(shí)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢的大背景下制定出來的，但是現(xiàn)在我國社會的發(fā)展速度很快，很難準(zhǔn)確預(yù)見其后的發(fā)展速度。經(jīng)濟(jì)大發(fā)展的強(qiáng)勢背景下，經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)就會普遍存在占用耕地用作商業(yè)發(fā)展的案例。經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保護(hù)耕地是很突出的矛盾，舍棄發(fā)展是不可能的，而耕地的保護(hù)，環(huán)境的保護(hù)也需要協(xié)調(diào)。所以制訂有合理預(yù)見性的國土資源規(guī)劃是極其必要的。第二，國土資源規(guī)劃用地布局與實(shí)際需求偏差較大。造成這個(gè)問題的主要原因有兩方面，一方面是因?yàn)橛绊懡ㄔO(shè)項(xiàng)目的不確定因素很多，地方政府對未來幾年甚至十幾年的規(guī)劃很難規(guī)劃完善。另一方面是由于土地分析和預(yù)測方法欠缺，這樣的欠缺導(dǎo)致國土資源規(guī)劃布局錯(cuò)位現(xiàn)象比較明顯。

4、國土資源規(guī)劃缺乏協(xié)調(diào)性

首先，國土資源規(guī)劃與城市規(guī)劃缺乏協(xié)調(diào)。《土地管理法》第二十二條規(guī)定:城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接，城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃中建設(shè)用地規(guī)模不得超過土地利用總體規(guī)劃確定的村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模。但是至今為止，兩者之間的矛盾一直沒有得到很好的解決。其次，國土資源規(guī)劃與相關(guān)行業(yè)規(guī)劃缺乏協(xié)調(diào)。國土資源總體規(guī)劃的核心是要與各產(chǎn)業(yè)、各部門的用地需求相配合。因此，規(guī)劃國土資源的過程中，必須以相關(guān)行業(yè)如交通、水利、工業(yè)、環(huán)保等部門的規(guī)劃為依據(jù)，確定用地規(guī)模。但是從各行業(yè)發(fā)展規(guī)劃來看，大部分對用地的需求量都偏高，顯然無法全部滿足。國土資源規(guī)劃如何依據(jù)行業(yè)規(guī)劃合理確定各業(yè)的用地需求量，既能保證各行業(yè)健康發(fā)展，又能有效控制建設(shè)用地規(guī)模，成為一個(gè)重要而棘手的問題。

國土資源規(guī)劃問題的原因分析

土地利用總體規(guī)劃的失靈既有它自身的一些缺陷，如規(guī)劃的編制水平、規(guī)劃體系、規(guī)劃實(shí)施情況等有關(guān)，同時(shí)，也與其外部環(huán)境、政策背景、認(rèn)識水平等外部因素密切相關(guān)。

1、地方政府、公眾的規(guī)劃意識淡薄

目前，上至地方政府下至農(nóng)民，按規(guī)劃用地的意識都比較淡薄。一方面，大多數(shù)地方政府認(rèn)為實(shí)施國土資源規(guī)劃僅僅是一種形式，想用地，并且想用那塊地，假如它不屬于圈內(nèi)土地，只要經(jīng)過規(guī)劃修編或者規(guī)劃調(diào)整就可以實(shí)現(xiàn)。這就造成國土資源規(guī)劃上的較大隨意性，導(dǎo)致不能有力落實(shí)規(guī)劃。另一方面，一些地方領(lǐng)導(dǎo)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律和城市規(guī)律認(rèn)識不足或片面追求政績，沒有合理地國土資源規(guī)劃，只是盲目地?cái)U(kuò)大城市規(guī)模，甚至犧牲耕地犧牲環(huán)境擴(kuò)大城市規(guī)模發(fā)展城市經(jīng)濟(jì)。這就使得城市在進(jìn)行國土資源規(guī)劃的時(shí)候，不切實(shí)際地盲目擴(kuò)大面積，大量占用耕地，造成許多城市人地矛盾尖銳。不僅在城市，農(nóng)村里也存在著嚴(yán)重的規(guī)劃問題。隨意建設(shè)民用房，違法占用基本農(nóng)田，荒廢田地不去耕作，等等一系列問題擺在眼前亟待解決。總之，不管是地方政府，還是農(nóng)民按規(guī)劃用地的意識都比較淡薄，這也是國土資源規(guī)劃制度缺陷的一個(gè)根本原因。

2、國土資源規(guī)劃的理論研究相對滯后

理論是人們對客觀規(guī)律的主觀認(rèn)識與科學(xué)概括，是科學(xué)的靈魂和精髓，是實(shí)踐的前提和保證。沒有理論基礎(chǔ)的學(xué)科好比沒有根基的房屋，任何學(xué)科都有自己相應(yīng)的理論根據(jù)作指導(dǎo)，國土資源規(guī)劃也不例外。國土資源規(guī)劃是一門理論性和實(shí)踐性均很強(qiáng)的工作，具有很強(qiáng)的綜合性，不僅涉及還量信息和數(shù)據(jù)的處理，又涉及社會、經(jīng)濟(jì)、政治、法律、技術(shù)等多領(lǐng)域和多學(xué)科，所以國土資源規(guī)劃是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，也應(yīng)該有其自身的理論體系。但迄今為止，在我國，國土資源規(guī)劃理論缺乏系統(tǒng)性，沒有從宏觀到微觀的系統(tǒng)理論，而是諸理論并存和混雜，顯得相對薄弱，同時(shí)，又表現(xiàn)出理論相對于實(shí)踐的滯后性，使得土地利用總體規(guī)劃缺乏科學(xué)性，在實(shí)踐中很難操作。因此，國土重要規(guī)劃相關(guān)理論的不完善和滯后也被認(rèn)為是一個(gè)重要根源。

3、國土資源規(guī)劃剛性太強(qiáng)，缺乏彈性

國土資源規(guī)劃中的剛性可以增強(qiáng)規(guī)劃的宏觀控制力度，體現(xiàn)規(guī)劃的權(quán)威性與龍頭標(biāo)桿作用。但由于信息的缺乏和規(guī)劃的不可預(yù)見性，反映出規(guī)劃的剛性過強(qiáng)，缺乏應(yīng)有的靈活性和彈性。

首先表現(xiàn)在數(shù)量上控制太死，嚴(yán)重缺乏靈活性。例如一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速的省市，若沒有用地指標(biāo)，但某些項(xiàng)目又確實(shí)需要用地的情況下，由于沒有靈活指標(biāo)，重新審批又復(fù)雜繁瑣，其結(jié)果就是違法、違規(guī)占地現(xiàn)象的屢次發(fā)生。其次，規(guī)劃用地的空間布局缺乏靈活性。各類不可預(yù)見的建設(shè)項(xiàng)目尤其是省以上不可預(yù)見的建設(shè)項(xiàng)目太多，不可能在規(guī)劃方案中一一落實(shí)，在國土資源規(guī)劃時(shí)，很多項(xiàng)目并未進(jìn)行可行性評估，也未確定選址，很難將最后的地點(diǎn)納入規(guī)劃中。最后，國土資源規(guī)劃中的一些政策不能適應(yīng)形勢發(fā)展的要求。如農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中，農(nóng)民往往要根據(jù)市場的需要，改變土地利用方式，如種植果樹、花卉等經(jīng)濟(jì)作物，從事養(yǎng)殖業(yè)等，這些行為都將改變傳統(tǒng)意義上耕地的用途。如果國土資源規(guī)劃不能滿足這種需求，必將損農(nóng)民的耕種積極性，導(dǎo)致農(nóng)民對土地投入不足，甚至將土地撂荒等后果，不利于土地的可持續(xù)利用。以上三方面說明國土資源規(guī)劃的剛性過強(qiáng)，反而扼殺了市場行為在調(diào)配資源過程中的基礎(chǔ)性作用。在市場實(shí)踐活動(dòng)中，客觀事實(shí)的發(fā)展與事前預(yù)測完全相符是相當(dāng)罕見的，而以這種缺乏彈性的規(guī)劃來指導(dǎo)未來的土地利用顯然是不合適的。

結(jié)語

通過對我國國土資源規(guī)劃的內(nèi)涵進(jìn)行解釋，分析其中存在的問題及原因分析，可以看出國土重要規(guī)劃走向成熟和完善還需要很長的路，這不僅需要政府的努力，盡可能協(xié)調(diào)人地矛盾和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展，還需要我們公眾的理解支持，更重要的是積極參與。

參考文獻(xiàn)：

[1]張萍,陳秉釗;城市規(guī)劃法修訂中的幾個(gè)問題[J];城市規(guī)劃匯刊;2010.05

篇9

城市總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃即相互聯(lián)系又相互制約。其核心內(nèi)容土地利用的方向、規(guī)模、界限的協(xié)調(diào)與否，不僅關(guān)系著城市規(guī)劃能否順利實(shí)施、關(guān)系著城市能否健康發(fā)展，而且會對城市經(jīng)濟(jì)乃至國民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生重大影響。實(shí)現(xiàn)兩個(gè)規(guī)劃的相互滲透、有機(jī)結(jié)合，已經(jīng)成為加快城市化進(jìn)程、推進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急。一、兩個(gè)規(guī)劃不協(xié)調(diào)的主要表現(xiàn)

兩個(gè)規(guī)劃都是由政府組織編制，但在具體組織編制過程中，由規(guī)劃部門和國土部門分別委托不同的設(shè)計(jì)單位進(jìn)行編制。在行政上是同級的兩個(gè)部門，在規(guī)劃編制過程中分別接受其同行業(yè)上級行政部門的指導(dǎo)與監(jiān)督，均在自己的行政體系內(nèi)完成。在相對封閉的空間內(nèi)，兩個(gè)編制部門缺乏應(yīng)有的有效溝通，造成兩個(gè)規(guī)劃不協(xié)調(diào)，主要表現(xiàn)在四個(gè)方面：

一是表現(xiàn)在兩個(gè)規(guī)劃的編制時(shí)間方面。如XX市20__－2020年城市總體規(guī)劃已完成了總體規(guī)劃綱要，并通過了省建設(shè)廳組織的專家評審，現(xiàn)在正在著手編制成果，準(zhǔn)備近期上報(bào)。而同期限的土地利用總體規(guī)劃現(xiàn)在還沒有正式啟動(dòng)。由于兩個(gè)規(guī)劃的編制時(shí)間不同步，造成了兩者在用地規(guī)模、布局等諸多方面不銜接。特別是在XX市由中等城市向大城市轉(zhuǎn)換提升的關(guān)鍵時(shí)期，兩者在布局、規(guī)模方面的差異更加明顯。

二是表現(xiàn)在城市建設(shè)用地規(guī)模方面。XX市城市總體規(guī)劃（1994－20__年）確定的城市建設(shè)用地規(guī)模為65平方公里，而同期的土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地規(guī)模為50.6平方公里。土地利用總體規(guī)劃確定的用地面積不能完全滿足城市規(guī)劃、城市建設(shè)的發(fā)展需要。

三是表現(xiàn)在城市發(fā)展方向方面。XX市20__－2020年城市總體規(guī)劃，把城市拓展的方向確定為泉北大街以北至營頭崗的區(qū)域，而同期的土地利用總體規(guī)劃修編還沒有正式啟動(dòng)。

四是表現(xiàn)在建設(shè)項(xiàng)目用地性質(zhì)方面。在項(xiàng)目建設(shè)上，城市總體規(guī)劃中確定的許多建設(shè)項(xiàng)目的用地性質(zhì)和土地利用規(guī)劃確定的用地性質(zhì)不一致。XX市20__年33個(gè)省級重點(diǎn)項(xiàng)目中，有27個(gè)項(xiàng)目占用農(nóng)用地且不符合現(xiàn)行的土地利用總體規(guī)劃調(diào)整的條件，未列入20__年農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃，而這些項(xiàng)目大都符合城市總體規(guī)劃中確定的建設(shè)項(xiàng)目的用地性質(zhì)。由于兩個(gè)規(guī)劃不銜接，使城市總體規(guī)劃確定的建設(shè)項(xiàng)目的位置，難以按照規(guī)劃區(qū)域進(jìn)行建設(shè)，造成了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局不合理等。

二、兩個(gè)規(guī)劃不協(xié)調(diào)的原因分析

兩個(gè)規(guī)劃不協(xié)調(diào)的原因，主要有以下幾個(gè)方面：

一是編制歷史不同。城市規(guī)劃在我國產(chǎn)生較早，在長期的實(shí)踐中，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，吸收借鑒了古今中外許多優(yōu)秀的規(guī)劃理論和方法，規(guī)劃的科學(xué)性、可操作性比較強(qiáng)。土地利用規(guī)劃20世紀(jì)80年代才在全國范圍內(nèi)開展編制工作，規(guī)劃中主要用地指標(biāo)由上至下分解，對實(shí)際發(fā)展用地的需求考慮不充分，造成土地利用總體規(guī)劃滯后于城市總體規(guī)劃。

二是考慮問題的出發(fā)點(diǎn)不同。城市規(guī)劃是綜合研究分析城市的性質(zhì)、規(guī)模和空間發(fā)展形態(tài)，按照市場經(jīng)濟(jì)條件下城市發(fā)展的客觀規(guī)律編制，從城市需要出發(fā)，著眼于發(fā)展，重在解決城市空間布局問題，統(tǒng)籌安排城市各項(xiàng)建設(shè)用地。土地利用規(guī)劃從土地供給出發(fā)，以上級下達(dá)的非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地控制指標(biāo)為前提，切塊用于城市建設(shè)，重在“控制”，在各方面都對城市建設(shè)用地給予嚴(yán)格限制，不得突破上級下達(dá)的指標(biāo)。

三是規(guī)劃范圍不同。土地利用總體規(guī)劃范圍比城市規(guī)劃的范圍大，它要對規(guī)劃區(qū)內(nèi)（包括城市用地）全部土地的利用結(jié)構(gòu)及其空間布局（包括城鎮(zhèn)體系的用地布局）做出安排，而城市總體規(guī)劃則著重對城市建設(shè)用地做出安排。在土地利用上，城市規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃是點(diǎn)和面的關(guān)系、局部和整體的關(guān)系。

四是規(guī)劃統(tǒng)計(jì)口徑不同。人口和用地規(guī)模都是兩個(gè)規(guī)劃最基本的規(guī)劃依據(jù)和指標(biāo)。兩項(xiàng)最基本指標(biāo)的不統(tǒng)一，造成了統(tǒng)計(jì)口徑的不一致。在人口指標(biāo)表述上，建設(shè)部〔1998〕16號文件規(guī)定：“城市人口包括居住在規(guī)劃建成區(qū)內(nèi)的非農(nóng)業(yè)戶籍人口、農(nóng)業(yè)戶籍人口和1年以上的暫住人口?！眹临Y源部的《縣級土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程》中規(guī)定：“城鎮(zhèn)人口應(yīng)為城鎮(zhèn)范圍內(nèi)的常住人口的總和，不包括流動(dòng)人口?！鼻罢咚Q人口范圍比后者大得多。在人均建設(shè)用地上，城市規(guī)劃不考慮規(guī)劃期年耕地水平和規(guī)劃目標(biāo)年耕地保有量，土地規(guī)劃則分為城鎮(zhèn)居民點(diǎn)用地指標(biāo)和農(nóng)村居民點(diǎn)用地指標(biāo)，為保證耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，建設(shè)用地總量與均量都受到耕地保有指標(biāo)的限制。

五是編審程序不同。兩個(gè)規(guī)劃的編制、審批都是政府行為，都經(jīng)專家評審后報(bào)批。在評審報(bào)批前，城市規(guī)劃要有方案論證、政府會議研究、人大審議等環(huán)節(jié)，而土地規(guī)劃一般只經(jīng)政府辦公會討論。

三、兩個(gè)規(guī)劃的協(xié)調(diào)銜接

1、兩個(gè)規(guī)劃有著協(xié)調(diào)銜接的基礎(chǔ)

城市規(guī)劃和土地規(guī)劃雖有著本質(zhì)的區(qū)別，但仍有著許多相通之處。《中華人民共和國城市規(guī)劃法》規(guī)定：“城市總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)和國土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、江河流域規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃相協(xié)調(diào)?！薄吨腥A人民共和國土地管理法》也規(guī)定：“城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接，城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃中建設(shè)用地規(guī)模不得超過土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模。在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)，城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地應(yīng)當(dāng)符合城市規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃?！眱蓚€(gè)規(guī)劃有著共同的規(guī)劃對象和規(guī)劃目標(biāo)，都涉及到建設(shè)用地指標(biāo)，規(guī)劃年限都要求到2020年。它們應(yīng)該是相互協(xié)調(diào)和銜接的關(guān)系。“堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，正確處理好人口增長、資源合理開發(fā)利用和保護(hù)生態(tài)環(huán)境之間的關(guān)系”，應(yīng)該是兩個(gè)規(guī)劃銜接的總基礎(chǔ)。

2、兩個(gè)規(guī)劃編制部門應(yīng)建立長效合作機(jī)制

兩個(gè)規(guī)劃具體組織的編制單位規(guī)劃部門和國土部門應(yīng)該加強(qiáng)聯(lián)系溝通，互相探討，建立長效的合作機(jī)制，應(yīng)共同就規(guī)劃的指導(dǎo)思想目標(biāo)、規(guī)劃的范圍、規(guī)劃的統(tǒng)計(jì)口徑、規(guī)劃的技術(shù)方法、規(guī)劃的實(shí)施管理機(jī)制等方面作進(jìn)一步協(xié)商，從用地規(guī)模、用地布局等各個(gè)方面采取相應(yīng)的技術(shù)手段，保證兩個(gè)規(guī)劃相互銜接。城市規(guī)劃部門應(yīng)與土地管理部門協(xié)定城市用地發(fā)展方向和規(guī)劃區(qū)范圍。土地管理部門作為國家統(tǒng)一管理土地的職能部門，應(yīng)對各用 途、各專業(yè)用地提出一系列總體用地規(guī)劃指標(biāo)，其中包括城市人均用地指標(biāo)。在編制土地利用總體規(guī)劃、確定土地利用指標(biāo)時(shí)，應(yīng)充分考慮我國的城市化進(jìn)程，土地政策應(yīng)當(dāng)與城市化進(jìn)程協(xié)調(diào)一致，應(yīng)給城市總體規(guī)劃、城市用地留有一定的彈性，用地指標(biāo)不要限制過死，要為城市的發(fā)展提供充足的發(fā)展空間，以促進(jìn)城市與區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

3、應(yīng)正確處理兩個(gè)規(guī)劃年度用地計(jì)劃的關(guān)系

篇10

【關(guān)鍵詞】上海市；城市總體規(guī)劃；土地利用總體規(guī)劃；銜接

一、 背景

土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃都肩負(fù)著推動(dòng)社會經(jīng)濟(jì)和城市建設(shè)發(fā)展、保護(hù)國土資源、維護(hù)城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境的重要職責(zé)，是指導(dǎo)城鄉(xiāng)規(guī)劃和建設(shè)的重要綱領(lǐng)性文件；兩者有序銜接、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，對于加快上海經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變具有十分重要的意義。

上海市以規(guī)劃和國土資源管理機(jī)構(gòu)整合為契機(jī)，大力推進(jìn)土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃的“兩規(guī)銜接”工作研究及實(shí)踐。

1、 政策的要求

《中華人民共和國土地管理法》第22條規(guī)定：“城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接，城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃中建設(shè)用地規(guī)模不得超過土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模?！薄冻青l(xiāng)規(guī)劃法》第5條也明確規(guī)定：“城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃以及鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃的編制，應(yīng)當(dāng)依據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，并與土地利用總體規(guī)劃相銜接?！?/p>

2、 發(fā)展形勢的需求

上海的土地規(guī)劃和管理工作面臨著“資源緊約束”階段發(fā)展轉(zhuǎn)型的必然要求。規(guī)劃期內(nèi)，經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展使得城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍將保持較高用地需求，土地資源供需矛盾日益突出。同時(shí)，規(guī)劃要努力推動(dòng)上海經(jīng)濟(jì)增長由投資驅(qū)動(dòng)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)發(fā)展由依靠傳統(tǒng)要素向依靠新興要素轉(zhuǎn)變、城鎮(zhèn)發(fā)展由規(guī)模擴(kuò)張向功能提升轉(zhuǎn)變，探索資源節(jié)約型的新型發(fā)展之路。

因此，加快 “兩規(guī)銜接”工作，一是有利于進(jìn)一步貫徹落實(shí)國務(wù)院批復(fù)的《上海市城市總體規(guī)劃（1999-2020）》，促進(jìn)土地集約節(jié)約利用，落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度；二是有利于發(fā)揮規(guī)劃土地機(jī)構(gòu)整合的體制機(jī)制優(yōu)勢；三是有利于為維護(hù)上海長遠(yuǎn)發(fā)展和生態(tài)安全預(yù)留空間，促進(jìn)上海城市可持續(xù)發(fā)展。

3、 當(dāng)前存在的主要問題

《上海市土地利用總體規(guī)劃（1997-2010）》和《上海市城市總體規(guī)劃（1999-2020）》分別于1999年和2001年經(jīng)國務(wù)院正式批復(fù)。近年來，土地資源的開發(fā)利用和城市規(guī)劃的有效實(shí)施推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，但也面臨著一些矛盾。

既有規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模很大，城市規(guī)劃總量超過下達(dá)指標(biāo)

從既有規(guī)劃情況分析，城市規(guī)劃建設(shè)用地總規(guī)模已經(jīng)超過了國家分配指標(biāo)。

中心城向外蔓延式發(fā)展現(xiàn)象比較突出，空間結(jié)構(gòu)亟需優(yōu)化

中心城規(guī)劃楔形綠地與敏感區(qū)建設(shè)和控制力度較弱，寶山、閔行等集中城市化地區(qū)實(shí)際已與中心城連為一體，中心城西部地區(qū)已經(jīng)成為外來人口集聚、建設(shè)用地明顯擴(kuò)張的地區(qū)，引發(fā)了空間、交通、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)和環(huán)境等一系列問題。

建設(shè)用地結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化，產(chǎn)出效能亟需提高

目前土地利用仍然主要延續(xù)外延式的擴(kuò)展方式。2008年全市工業(yè)倉儲（區(qū)）用地約占現(xiàn)狀建設(shè)用地總量的三分之一，相對偏高，產(chǎn)出效益區(qū)域差異比較突出。

耕地后備資源有限，占補(bǔ)平衡問題比較突出

上海是土地資源缺乏型城市，后備耕地資源有限。

二、 實(shí)踐的思路和原則

城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃在各自編制過程中形成了不同的工作平臺、技術(shù)手段、方法與內(nèi)容，要做到兩規(guī)銜接必然先要統(tǒng)一兩規(guī)的技術(shù)層面，同時(shí)確定兩規(guī)的各自主導(dǎo)的部分與共同協(xié)作的部分。

1、 科學(xué)確定規(guī)模，合理集約布局

兩規(guī)的核心都是用地規(guī)模與布局，兩規(guī)銜接工作重點(diǎn)是確定建設(shè)用地和基本農(nóng)田的規(guī)模和布局。在長期的編制過程中城市規(guī)劃較側(cè)重于建設(shè)用地的規(guī)模與布局，基于人口增長和經(jīng)濟(jì)發(fā)展預(yù)測的規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模往往較大；而土地利用規(guī)劃嚴(yán)格控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，依據(jù)上一級下達(dá)的基本農(nóng)田保有量、建設(shè)用地總規(guī)模、建設(shè)占用耕地面積等指標(biāo)進(jìn)行控制，重在控制。

建設(shè)用地以及基本農(nóng)田規(guī)模均是國土部下達(dá)的剛性指標(biāo)，因此兩規(guī)銜接工作在規(guī)模方面以土地利用規(guī)劃為準(zhǔn)，而城市規(guī)劃則在空間布局方面發(fā)揮主導(dǎo)作用。

2、 制定技術(shù)路線，建立充分協(xié)調(diào)的技術(shù)平臺

為協(xié)調(diào)用地規(guī)模與布局，兩規(guī)銜接的技術(shù)路線主要分為：梳理、疊加和增減三個(gè)階段。其中，在梳理階段，土地利用和城市規(guī)劃分別主要梳理土地利用現(xiàn)狀和規(guī)劃項(xiàng)目；在疊加階段，將基本農(nóng)田和現(xiàn)狀建設(shè)用地分別與城市規(guī)劃方案進(jìn)行疊加，在此基礎(chǔ)上分析建設(shè)用地和基本農(nóng)田；在增減階段，確保近期重點(diǎn)條塊項(xiàng)目和重要的生態(tài)廊道，增減規(guī)劃建設(shè)范圍，消減規(guī)劃建設(shè)范圍外的現(xiàn)狀建設(shè)用地，以確?；巨r(nóng)田規(guī)模并優(yōu)化建設(shè)用地布局。

對接用地分類，統(tǒng)一統(tǒng)計(jì)口徑

兩規(guī)銜接的基礎(chǔ)是用地分類標(biāo)準(zhǔn)的銜接。鑒于國土部下達(dá)建設(shè)用地指標(biāo)的內(nèi)涵，在用地分類對接中建設(shè)用地統(tǒng)計(jì)口徑將包括農(nóng)村建設(shè)用地。

利用現(xiàn)有基礎(chǔ)，建立工作底版

兩規(guī)銜接的基礎(chǔ)是工作底版的統(tǒng)一，從而可以面向不同的規(guī)劃編制規(guī)范，靈活的加以分合。本次兩規(guī)銜接底版的精度采用1：2000，既兼顧了總體規(guī)劃的表現(xiàn)力，也符合項(xiàng)目審批的需求。

結(jié)合工作特點(diǎn)，確定工作平臺

本次銜接中AUTOCAD被確定為初期落實(shí)建設(shè)用地布局時(shí)的工作平臺，而ARCGIS則作為后期計(jì)算建設(shè)用地規(guī)模、落實(shí)基本農(nóng)田布局以及出成果圖紙的工作平臺。

三、 研究思考及建議

上海市前期的兩規(guī)銜接工作對主要技術(shù)問題提出了解決方法，形成了較為可行的成果內(nèi)容和技術(shù)路線。但是在工作中仍然遺留了部分不足之處，需在今后工作中進(jìn)一步研究解決。

1、 建立長效機(jī)制

通過上海市本輪“兩規(guī)銜接”工作的開展，雖然經(jīng)歷了兩規(guī)矛盾充分暴露時(shí)的困難和壓力，但最終還是體會到在城市化進(jìn)程高速發(fā)展時(shí)期這項(xiàng)工作對城市有序發(fā)展的重要性。建議組織編制兩規(guī)的管理部門及上級部門應(yīng)充分重視“兩規(guī)銜接”工作，并為其建立一種長效機(jī)制進(jìn)行推廣。

2、 創(chuàng)造良好的政策環(huán)境

由于我國規(guī)劃管理部門和土地管理部門合并設(shè)立和單獨(dú)設(shè)立兩種模式，對“兩規(guī)銜接”工作的具體開展也可以采取兩種模式。兩部門合并設(shè)立的地區(qū)可由市規(guī)土局牽頭，邀請具有高資質(zhì)的城市規(guī)劃設(shè)計(jì)院和土地利用規(guī)劃院聯(lián)合參加編制，將城市規(guī)劃的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃充分銜接，形成“兩規(guī)銜接”研究成果，作為深入編制同一個(gè)區(qū)域城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的依據(jù)。兩部門獨(dú)立設(shè)置的地區(qū)可提請當(dāng)?shù)卣疇款^建立兩個(gè)部門充分協(xié)調(diào)的機(jī)制或成立共同參與的編制組織。

3、 加強(qiáng)交流與合作

針對“兩規(guī)銜接”具體工作的開展，基本技術(shù)路線和思路應(yīng)該是一致的，由于我國各地城市的具體情況不一致，所面臨的困難也不盡相同，處理的方式方法會很多，也呼吁從事此項(xiàng)工作的設(shè)計(jì)院加強(qiáng)聯(lián)系和交流，互相傳授經(jīng)驗(yàn)，將“兩規(guī)銜接”研究工作長期深入開展下去。

參考文獻(xiàn)：

1） 胡俊，規(guī)劃的變革與變革的規(guī)劃――上海城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃“兩規(guī)合一”的實(shí)踐與思考 [J]. 城市規(guī)劃，2010（06）.