導(dǎo)語(yǔ)：如何才能寫好一篇國(guó)土空間規(guī)劃編制技術(shù)，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

X年X月X日至X月X日，我參加了國(guó)土空間規(guī)劃編制專題培訓(xùn)，在培訓(xùn)過(guò)程中，省委、省政府有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)同志和相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者的精彩授課，讓我對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃編制的主要目標(biāo)、重大意義、思路框架、重點(diǎn)任務(wù)和方法步驟等一系列國(guó)土規(guī)劃的內(nèi)容有了更加清晰的認(rèn)識(shí)和理解。

這次意義非凡的學(xué)習(xí)讓我深受啟發(fā)，讓我更加理解新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的主要內(nèi)涵，可以說(shuō)是讓我受益匪淺，收獲頗豐，也更加堅(jiān)定了我對(duì)新形勢(shì)下編制好國(guó)土空間規(guī)劃的信心和決心。結(jié)合實(shí)際，我有以下幾點(diǎn)體會(huì)：

一、要以人民為中心，充分體現(xiàn)人民性。

編制好國(guó)土空間規(guī)劃既是重大經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，也是重大民生工程。規(guī)劃的目的是解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鄉(xiāng)建設(shè)以及人民群眾的居住、生活、游息、交通出行等實(shí)際問(wèn)題，必須牢固樹(shù)立“以人為中心的發(fā)展思想”，堅(jiān)持以人文本原則，積極順應(yīng)時(shí)代變化，將滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的美好生活需要，作為國(guó)土空間規(guī)劃編制的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

具體編制工作中，要加強(qiáng)調(diào)查研究，認(rèn)真傾聽(tīng)群眾呼聲，征求群眾意見(jiàn)建議，堅(jiān)持以人的需要、人的感受、人的全面發(fā)展來(lái)安排好生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，將落實(shí)國(guó)家戰(zhàn)略與滿足人民群眾對(duì)美好生活的向往融為一體，切實(shí)通過(guò)科學(xué)合理高效的規(guī)劃。從大處著眼，從小處下筆，使制定的規(guī)劃精細(xì)合理，真正滿足群眾的實(shí)際需要，體現(xiàn)規(guī)劃的人民性。

二、要堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展，編制好國(guó)土空間規(guī)劃。

既滿足當(dāng)代人需求，又不損害后代人利益的發(fā)展。建立一個(gè)責(zé)權(quán)清晰、科學(xué)高效的國(guó)土空間規(guī)劃體系對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重要指導(dǎo)作用，必須要遵循可持續(xù)發(fā)展原則。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持實(shí)事求是，尊重規(guī)律，精準(zhǔn)把握自然規(guī)律、經(jīng)濟(jì)規(guī)律、社會(huì)規(guī)律、文化規(guī)律和城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)律，實(shí)事求是、因地制宜開(kāi)展規(guī)劃編制工作，切忌盲目追求高大上，脫離客觀實(shí)際，給經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展造成危害。

要堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、綠色發(fā)展，牢固樹(shù)立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展理念，在資源環(huán)境承載能力的基礎(chǔ)上，科學(xué)有序統(tǒng)籌布局生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等功能空間，劃定生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界等空間管控邊界，為可持續(xù)發(fā)展預(yù)留空間。我們要始終踐行新發(fā)展理念，按照節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，加快形成生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀，安全和諧、富有競(jìng)爭(zhēng)力和可持續(xù)發(fā)展的國(guó)土空間格局。

三、要以問(wèn)題為導(dǎo)向，切實(shí)解決規(guī)劃實(shí)施中的難題。

長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等各類空間性規(guī)劃對(duì)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮了重要的作用，但也存在規(guī)劃類型過(guò)多、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、內(nèi)容重疊沖突，審批流程復(fù)雜、周期過(guò)長(zhǎng)，地方規(guī)劃朝令夕改等問(wèn)題，這些問(wèn)題歸根結(jié)底是規(guī)劃不科學(xué)造成的，是各類規(guī)劃從本位主義思想出發(fā)，把局部利益、短期效益、部門職責(zé)凌駕于戰(zhàn)略性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性、全局性之上造成的。在新時(shí)代高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)的大背景下，有序、高效、法治、協(xié)調(diào)的空間秩序迫在眉睫，勢(shì)在必行。

篇2

為貫徹落實(shí)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于開(kāi)展全國(guó)主體功能區(qū)劃規(guī)劃編制工作的通知》（〔2006〕85號(hào)）精神，深入實(shí)施《福建省建設(shè)海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)綱要》和《福建省國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》，省政府決定開(kāi)展全省主體功能區(qū)規(guī)劃編制工作，明確主體功能區(qū)的范圍、功能定位、發(fā)展方向和區(qū)域政策。主體功能區(qū)規(guī)劃是統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人口資源環(huán)境的重要載體，也是協(xié)調(diào)各類空間規(guī)劃的重要手段，涉及各地自然條件、資源環(huán)境狀況和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，涉及全省人口分布、國(guó)土利用和城鎮(zhèn)化格局，涉及我省區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展布局等，需要各有關(guān)方面廣泛參與，深入研究，科學(xué)論證，民主決策。為切實(shí)做好這項(xiàng)工作，經(jīng)省政府同意，現(xiàn)就有關(guān)事項(xiàng)通知如下：

一、目的和意義

編制全省主體功能區(qū)規(guī)劃，就是要認(rèn)真貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，按照省委、省政府關(guān)于全面推進(jìn)海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的戰(zhàn)略部署，根據(jù)資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開(kāi)發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?，統(tǒng)籌考慮未來(lái)我省人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、土地利用和城鎮(zhèn)化格局，將國(guó)土空間按優(yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)四類主體功能區(qū)的有關(guān)要求進(jìn)行科學(xué)合理劃分，并按照主體功能定位調(diào)整完善區(qū)域政策和績(jī)效評(píng)價(jià)，規(guī)范空間開(kāi)發(fā)秩序，形成合理的空間開(kāi)發(fā)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境以及城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。按主體功能區(qū)對(duì)全省國(guó)土空間發(fā)展方向和要求進(jìn)行定位，是在區(qū)域發(fā)展中貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、實(shí)施“五個(gè)統(tǒng)籌”的重大舉措，也是貫徹落實(shí)宏觀調(diào)控政策的重要保證，有利于維護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)和建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)，對(duì)全面推進(jìn)海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。各級(jí)各部門必須高度重視,從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局出發(fā),認(rèn)真做好規(guī)劃編制工作。

二、主要任務(wù)和工作步驟

主體功能區(qū)規(guī)劃編制工作的主要任務(wù)是：確定全省主體功能區(qū)劃分的具體標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，綜合評(píng)價(jià)分析國(guó)土空間，提出全省主體功能區(qū)規(guī)劃基本思路，編制完成《福建省主體功能區(qū)規(guī)劃》。工作分兩個(gè)階段進(jìn)行：

第一階段（2007年7月～2008年2月）：

2007年7～8月，全面部署全省主體功能區(qū)規(guī)劃編制工作。

2007年8～12月，全面開(kāi)展基礎(chǔ)研究。組織省直有關(guān)部門開(kāi)展全省主體功能區(qū)規(guī)劃的基礎(chǔ)調(diào)查、信息收集、技術(shù)支撐等工作以及相關(guān)政策研究；部分委托科研單位開(kāi)展專題研究；布置各設(shè)區(qū)市組織開(kāi)展本市所轄各縣（市、區(qū)）主體功能區(qū)劃相關(guān)工作；配合全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃劃定我省進(jìn)入國(guó)家級(jí)主體功能區(qū)的范圍。

2008年1～2月，在專題研究成果基礎(chǔ)上，形成《福建省主體功能區(qū)規(guī)劃基本思路》。

第二階段（2008年3～12月）：

2008年3月，在《福建省主體功能區(qū)規(guī)劃基本思路》基礎(chǔ)上，起草編制《福建省主體功能區(qū)規(guī)劃》。

2008年6月，形成規(guī)劃初稿，報(bào)全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃編制工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，與國(guó)家主題功能區(qū)規(guī)劃和相鄰地區(qū)省級(jí)主體功能區(qū)規(guī)劃進(jìn)行銜接。

2008年9月，將根據(jù)銜接意見(jiàn)修改形成的規(guī)劃再次報(bào)全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃編制工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室進(jìn)行銜接。

2008年11月，將銜接并修改完善后形成的規(guī)劃（送審稿）與專家論證報(bào)告一起提交省政府審議。

三、工作組織和要求

篇3

關(guān)鍵詞：多規(guī)合一；路徑探析

中圖分類號(hào)：TU981 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2016）012-000-02

一、引言

目前，隨著我國(guó)改革開(kāi)放的不斷深入，城鄉(xiāng)發(fā)展和建設(shè)中積累的一些問(wèn)題日益凸現(xiàn)，有些已經(jīng)嚴(yán)重制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展[1]。突出的表現(xiàn)是：空間規(guī)劃相互沖突、缺乏統(tǒng)一的空間規(guī)劃管理體系、審批效率低下、規(guī)劃信息不公開(kāi)導(dǎo)致社會(huì)矛盾。

規(guī)劃間相互矛盾問(wèn)題的越演越烈，導(dǎo)致城市發(fā)展空間分割嚴(yán)重，基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施配置失衡，城市空間利用效率低下，無(wú)法實(shí)現(xiàn)空間優(yōu)化開(kāi)發(fā)和耕地保護(hù)的作用。實(shí)施“多規(guī)合一”是新形勢(shì)下規(guī)劃工作的新任務(wù)。探索從“多規(guī)分立”走向“多規(guī)合一”的有效途徑是新形勢(shì)下規(guī)劃工作的新任務(wù)[2]。市縣“多規(guī)合一”是解決市縣規(guī)劃自成體系、內(nèi)容沖突、缺乏銜接協(xié)調(diào)等突出問(wèn)題，強(qiáng)化政府空間管控能力和改革政府規(guī)劃體制的必經(jīng)之路，是對(duì)規(guī)劃編制、審批、管理和實(shí)施等現(xiàn)行制度的規(guī)劃體制改革創(chuàng)新，是提高規(guī)劃公信力和完善地方政府治理體系的重要內(nèi)容[3]。

二、研究背景及研究區(qū)域情況

1.研究背景

黨的十三中全會(huì)以來(lái)，中央政府高度重視推進(jìn)“多規(guī)合一”工作，在《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014―2020年）》指出：要推動(dòng)有條件地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等“多規(guī)合一”[4]。2016年12月召開(kāi)的中央城市會(huì)議強(qiáng)調(diào)：以主體功能區(qū)規(guī)劃統(tǒng)籌各類規(guī)劃，推進(jìn)“多規(guī)合一”。四川省積極推進(jìn)以“縣”為單位的多規(guī)合一工作，其中南充市西充縣納入四川第二批縣域全域規(guī)劃試點(diǎn)之一。這些足以見(jiàn)證南充市在全市推進(jìn)“多規(guī)合一”工作迫在眉睫。

2.研究區(qū)域概況

（1）發(fā)展概況

南充位于四川東北部，成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)北部，嘉陵江中游。幅員面積12494平方公里，現(xiàn)轄3區(qū)5縣，截止2014年末常住人口達(dá)常住人口633.38萬(wàn)人，城鎮(zhèn)化率42.4%，形成油氣化工、汽車汽配、絲紡服裝、農(nóng)產(chǎn)品加工4大優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，奪得中國(guó)優(yōu)秀旅游城市、國(guó)家園林城市、國(guó)家規(guī)劃定位的成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)北部中心城市和川東北地區(qū)中心城市等桂冠，是四川第三大城市。

（2）規(guī)劃編制情況

①國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃

國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃是由發(fā)改部門組織編制的，對(duì)市域一定時(shí)期內(nèi)（通常為5年）經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展各項(xiàng)內(nèi)容做出具體安排的規(guī)劃，是指導(dǎo)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的階段性綱領(lǐng)。內(nèi)容涵蓋南充市生產(chǎn)力分布、重大建設(shè)項(xiàng)目和區(qū)域經(jīng)濟(jì)重要比例關(guān)系等方面，為南充市的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化建設(shè)工作指明方向。目前，南充市已經(jīng)完成國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年綱要。

②土地利用總體規(guī)劃

土地利用總體規(guī)劃是由南充市國(guó)土資源局主導(dǎo)的，在滿足國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的要求前提下，充分考慮本地的自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)條件，從空間和時(shí)間2個(gè)維度對(duì)土地的開(kāi)發(fā)、利用、治理、保護(hù)工作給予詳細(xì)的規(guī)定和布署。

③城鄉(xiāng)規(guī)劃

城鄉(xiāng)規(guī)劃作為我國(guó)規(guī)劃體系中一種重要的法定規(guī)劃，一旦通過(guò)審批將成為協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間布局、引導(dǎo)和調(diào)控城鄉(xiāng)建設(shè)、保護(hù)和管理城鄉(xiāng)空間資源的法律依據(jù)[5]。對(duì)于南充市而言，政府部門合理安排城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展空間布局的重要抓手，是改善生態(tài)環(huán)境的關(guān)鍵指南，是促進(jìn)資源、能源節(jié)約和綜合利用的重要依據(jù)。

三、規(guī)劃間存在的問(wèn)題

1.空間規(guī)劃沖突

由于不同的規(guī)劃由不同的部門負(fù)責(zé)編制，從而出發(fā)點(diǎn)不同、戰(zhàn)略目標(biāo)不同、依據(jù)不同，技術(shù)手段與方法不同，最終導(dǎo)致城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展與實(shí)際社會(huì)發(fā)展空間布局不吻合，大量的資源被浪費(fèi)，沒(méi)有得到合理利用。比如對(duì)比南充市的土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)現(xiàn)，有的土地在土地利用規(guī)劃里屬于非建設(shè)用地，而在城鄉(xiāng)規(guī)劃里屬于建設(shè)用地，由此而引發(fā)的土地利用矛盾，延遲城市的建設(shè)工期，影響城市的正常運(yùn)行。

2.規(guī)劃審批效率低下

第一，信息流通不暢。規(guī)劃主管部門各自為政，審批手續(xù)混亂，空間管理權(quán)限重疊，信息共享不足。項(xiàng)目落地慢，各部門間項(xiàng)目協(xié)調(diào)成本高。第二，審批時(shí)間長(zhǎng)。跨部門的行政審批制度，行政審批中互為前置，來(lái)回審批，項(xiàng)目的審批時(shí)間拉長(zhǎng)，導(dǎo)致項(xiàng)目不能及時(shí)實(shí)施，難以滿足當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。第三，重視行政審批，項(xiàng)目實(shí)施后的監(jiān)督工作無(wú)人問(wèn)津。呈現(xiàn)“嚴(yán)進(jìn)、松管、輕罰”局面，項(xiàng)目實(shí)施的質(zhì)量難以保證。同一條道路、同一區(qū)域地下管道一年修來(lái)修去的現(xiàn)象很普遍。

3.各規(guī)劃水平不高

多次指出，規(guī)劃科學(xué)是最大的效益，規(guī)劃失誤是最大的浪費(fèi)，規(guī)劃折騰是最大的忌諱。就南充市而言，目前需要一個(gè)多專業(yè)合作的規(guī)劃編制團(tuán)隊(duì)，統(tǒng)籌各規(guī)劃的編制。缺乏一個(gè)統(tǒng)一的規(guī)劃體系，造成一些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)重復(fù)建設(shè)，脫離發(fā)展需求。規(guī)劃種類繁多、規(guī)劃水平稂莠不齊、各部門的規(guī)劃體現(xiàn)部門利益、很難保證規(guī)劃宗旨的實(shí)現(xiàn)。

4.法律依據(jù)和保障不同

在我國(guó)目前的行政體制框架內(nèi)，多規(guī)合一首先是誰(shuí)主導(dǎo)的問(wèn)題，目前多規(guī)間的法律關(guān)系沒(méi)有理順，缺乏健全的相關(guān)法律體系作為編制實(shí)施的有力保障[6]。土地規(guī)劃法由《土地管理法》作為法律依據(jù)，法律地位相對(duì)較高。城鄉(xiāng)規(guī)劃由《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》作為支撐，法律地位也較高。而發(fā)展規(guī)劃是政府宏觀政策的集中體現(xiàn)，只有中央政府的政策作為支撐，沒(méi)有法律上的支持?？梢?jiàn)，法律基礎(chǔ)的不健全，多規(guī)合一沒(méi)有強(qiáng)有力的法律保障，難以形成目標(biāo)對(duì)象明晰的完整體系，影響規(guī)劃實(shí)施的效能。

四、推進(jìn)“多規(guī)合一”的途徑

1.建立多規(guī)合一的問(wèn)題解決機(jī)制

高度重視規(guī)劃間存在的規(guī)劃內(nèi)容交叉、管制重疊、標(biāo)準(zhǔn)不一的問(wèn)題，深入剖析問(wèn)題來(lái)源，確定推進(jìn)多規(guī)合一的工作重心。在現(xiàn)有規(guī)劃的基礎(chǔ)上，重新編制一個(gè)綜合發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)一規(guī)劃目標(biāo)、期限、規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等，內(nèi)容包括宏觀邊界規(guī)模及功能、定性、指標(biāo)管控等方面，將其作為各規(guī)劃的“領(lǐng)頭羊”，統(tǒng)籌制定土地利用、城市建設(shè)、綜合交通、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境等分項(xiàng)規(guī)劃，進(jìn)一步規(guī)范和引導(dǎo)各部門規(guī)劃工作的有序展開(kāi)，科學(xué)推進(jìn)規(guī)劃的編制和實(shí)施。

2.成立高規(guī)格領(lǐng)導(dǎo)小組實(shí)施“三線”管控

成立人大下屬的區(qū)域規(guī)劃委員會(huì)或規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)小組和機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌管理多規(guī)合一空間管控規(guī)劃的實(shí)施，重大項(xiàng)目審批及指導(dǎo)各專項(xiàng)規(guī)劃的銜接和統(tǒng)籌。改革多規(guī)合一規(guī)劃體制，提高其級(jí)別和規(guī)格，強(qiáng)化其權(quán)威性。利用行政手段，促進(jìn)多規(guī)合一的統(tǒng)一和有效實(shí)施。以政府為主導(dǎo)，組織相關(guān)部門成立專門的“多規(guī)合一”工作領(lǐng)導(dǎo)小組，以空間布局、生態(tài)紅線劃定、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面為重點(diǎn)，有效推進(jìn)多規(guī)間的有效銜接。根據(jù)國(guó)家和省《主體功能區(qū)規(guī)劃》的要求，擬定落實(shí)主體功能區(qū)規(guī)劃的相關(guān)配套政策和措施，以城市開(kāi)發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田紅線和生態(tài)保護(hù)紅線“三線”為底線，優(yōu)化生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)的空間布局。同時(shí)，制定并完善經(jīng)濟(jì)社會(huì)、資源環(huán)境政策和空間管控措施，營(yíng)造良好的政策環(huán)境，確保多規(guī)合一工作的有序展開(kāi)。

3.探索市縣空間規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)機(jī)制

結(jié)合市縣所處的宏觀環(huán)境，綜合考慮現(xiàn)有的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等相關(guān)規(guī)劃目標(biāo)，明確“多規(guī)合一”的核心目標(biāo)，判定相應(yīng)的指標(biāo)體系。探索整合各類規(guī)劃以及銜接協(xié)調(diào)各類規(guī)劃的工作機(jī)制，提出完善市縣空間規(guī)劃的對(duì)策與建議，加快市縣空間規(guī)劃的高效實(shí)施。在遵循各類規(guī)劃發(fā)展目標(biāo)、法律法規(guī)的要求的前提下，合理確定規(guī)劃間統(tǒng)一協(xié)調(diào)的規(guī)劃中期年限和目標(biāo)年限，促使各類規(guī)劃的目標(biāo)有效實(shí)施。

4.構(gòu)建統(tǒng)一銜接的規(guī)劃體系

結(jié)合十三五規(guī)劃編制，擬構(gòu)建“1+3+x”市縣規(guī)劃體系?！?”指南充市“十三五”規(guī)劃綱要，“3”指城鄉(xiāng)、土地利用和環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等空間規(guī)劃，“X”指各類專項(xiàng)規(guī)劃或行動(dòng)方案。結(jié)合全市實(shí)際發(fā)展，完善城鄉(xiāng)、土地利用和環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等三大空間規(guī)劃。以一個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域或行業(yè)編制一個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃為原則，合理確定專項(xiàng)規(guī)劃數(shù)量，精簡(jiǎn)各規(guī)劃內(nèi)容，促進(jìn)專項(xiàng)規(guī)劃向?qū)嵤┓桨负托袆?dòng)計(jì)劃轉(zhuǎn)變，增強(qiáng)專項(xiàng)規(guī)劃的可行性。

5.建立高效的審批程序

在構(gòu)建“多規(guī)合一”協(xié)作平臺(tái)的基礎(chǔ)上，搭建業(yè)務(wù)協(xié)同辦理“多規(guī)合一”信息平臺(tái)，建立一套全市統(tǒng)一的建設(shè)項(xiàng)目審批與用地管理的辦事規(guī)則，構(gòu)建發(fā)改、規(guī)劃、國(guó)土、環(huán)保等多部門聯(lián)動(dòng)會(huì)審工作機(jī)制。開(kāi)展項(xiàng)目生成和審批的業(yè)務(wù)協(xié)同作業(yè)，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)協(xié)同管理，優(yōu)化審批程序，推進(jìn)項(xiàng)目審批流程改革。建立“多規(guī)合一”保障監(jiān)督體系和反饋機(jī)制，確保項(xiàng)目高效推進(jìn)。

參考文獻(xiàn)：

[1]王蒙徽.推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)區(qū)域資源環(huán)境統(tǒng)籌發(fā)展――廈門市開(kāi)展“多規(guī)合一”改革的思考與實(shí)踐[J].城市規(guī)劃，2015，06：9-13+42.

[2].從多規(guī)分立走向多規(guī)合一[J].環(huán)境保護(hù)，2015，Z1：16.

[3]劉志平.“多規(guī)合一”第三方評(píng)估及“十三五”展望[J].探索與爭(zhēng)鳴，2015，06：34-35.

[4]顧朝林.論中國(guó)“多規(guī)”分立及其演化與融合問(wèn)題[J].地理研究，2015，04：601-613.

篇4

關(guān)鍵詞: 地下空間;管理;問(wèn)題;蘇州

Abstract: The current city underground space utilization has entered a period of rapid development, and a lot of problems arise, especially management problems based on no unified planning. The author passes pair of underground space management departments and professional units of Suzhou, Nanjing and other cities in interviews, understanding the situation and the management problems of city underground space development and utilization, and then put forward countermeasures.

Keywords: underground space; management; problems; Suzhou city

中圖分類號(hào)：F291.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：

一.引言

隨著城市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，擴(kuò)大城市空間容量的需求與城市土地資源緊缺的矛盾越來(lái)越尖銳，交通擁擠、環(huán)境惡化等問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)重，走地上地下綜合開(kāi)發(fā)之路，科學(xué)、合理的開(kāi)發(fā)利用地下空間，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的必然要求，也有利于城市功能的增強(qiáng)和生態(tài)環(huán)境的改善。

當(dāng)前，我國(guó)城市地下空間的開(kāi)發(fā)利用進(jìn)入了快速發(fā)展時(shí)期，問(wèn)題也隨之暴露，規(guī)劃和管理比較薄弱。地下空間管理涉及眾多部門，如國(guó)土資源、規(guī)劃、建設(shè)、電信、電力、民防、消防、抗震、水利、綠化、環(huán)保等，存在著無(wú)統(tǒng)一規(guī)劃基礎(chǔ)上的多頭管理。部門之間各自為政、各自施工，導(dǎo)致管理錯(cuò)位、缺位的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，也易造成地下空間重復(fù)建設(shè)，影響地下工程之間的銜接，使得地上地下不協(xié)調(diào)。管理問(wèn)題儼然成為地下空間發(fā)展的關(guān)鍵問(wèn)題。

二.城市地下空間開(kāi)發(fā)利用及管理的現(xiàn)狀

我國(guó)大規(guī)模開(kāi)發(fā)利用地下空間始于20世紀(jì)60年代，進(jìn)入二十一世紀(jì)以后，我國(guó)城市地下空間的開(kāi)發(fā)數(shù)量快速增長(zhǎng)，特大城市地下空間開(kāi)發(fā)利用的總體規(guī)模和發(fā)展速度已居世界同類城市的先進(jìn)前列，中國(guó)已經(jīng)成為世界城市地下空間開(kāi)發(fā)利用的大國(guó)。筆者將從規(guī)劃編制、法律法規(guī)的制定、資金籌集等方面概述我國(guó)城市地下空間開(kāi)發(fā)利用及管理的現(xiàn)狀。

（一）專項(xiàng)規(guī)劃先行

城市地下空間的開(kāi)發(fā)建設(shè)必須堅(jiān)持規(guī)劃先行，北京、上海、青島、杭州等20多個(gè)城市編制了地下空間專項(xiàng)規(guī)劃[參考文獻(xiàn)

[1] 錢七虎.中國(guó)城市地下空間開(kāi)發(fā)利用的現(xiàn)狀評(píng)價(jià)和前景展望[J].民防苑,2006(S1),1-4.][1]1，有效規(guī)范了區(qū)域地下工程的開(kāi)發(fā)建設(shè)，加速城市發(fā)展進(jìn)程。由于各省市地下空間發(fā)展水平不一，我國(guó)尚未制定國(guó)家層面的地下空間規(guī)劃編制規(guī)范，江蘇省正在研究制定地下空間規(guī)劃編制導(dǎo)則，在導(dǎo)則的基礎(chǔ)上，各地方根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際制定地下空間的利用規(guī)范。部分城市如上海、北京、深圳和杭州等對(duì)地下空間編制了概念性規(guī)劃[[2] 魏秀玲,楊承志.我國(guó)城市地下空間開(kāi)發(fā)利用管理相關(guān)問(wèn)題探討[J].中國(guó)房地產(chǎn)，2010(355),59-60.][2]59，但尚未有城市出臺(tái)地下空間總體規(guī)劃。

（二）相關(guān)法律法規(guī)陸續(xù)出臺(tái)

在國(guó)家層面涉及到城市地下空間開(kāi)發(fā)利用的法律法規(guī)主要有：《城市地下空間開(kāi)發(fā)利用管理規(guī)定》、《中華人民共和國(guó)人民防空法》、《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《土地管理法》、《物權(quán)法》等[[3] 何世茂,徐敏.走向有序的地下空間開(kāi)發(fā)利用—法規(guī)、規(guī)劃、管理三位一體的體系建設(shè)[J]. 現(xiàn)代城市研究,2009,24(8):19-20.][3]20。

國(guó)內(nèi)很多城市如上海、深圳、杭州、南京、蘇州等也出臺(tái)了地方性法規(guī)。2010年底，蘇州市《關(guān)于確定蘇州工業(yè)園區(qū)地下空間土地出讓價(jià)格（試行）的通知》，是首個(gè)非一線城市有關(guān)地下商業(yè)建筑開(kāi)始計(jì)價(jià)的地方性文件。為推進(jìn)蘇州市桐涇公園地下空間建設(shè)，解決地下空間權(quán)屬糾紛，蘇州市于2011年8月1日開(kāi)始實(shí)施《蘇州市地上地下空間建設(shè)用地使用權(quán)利用和登記暫行辦法》，是江蘇省首個(gè)涉及地下空間建設(shè)用地使用權(quán)管理辦法。

從全局看，城市地下空間法規(guī)不完善、缺乏權(quán)威性的國(guó)家立法[[4] 陳曉強(qiáng),錢七虎. 我國(guó)城市地下空間綜合管理的探討[J].地下空間與工程學(xué)報(bào),2010,6(4):666-667.][4]667。

（三）籌資渠道多元化趨勢(shì)

當(dāng)前地下空間的資金來(lái)源有財(cái)政籌集、資源補(bǔ)償籌集、政策性籌集、信貸籌集、利用外資和市場(chǎng)籌集等多種方式[[5] 胡春林.武漢城市地下空間開(kāi)發(fā)利用初探[J].城市發(fā)展研究,10-11.][5]11，政府財(cái)政是地下空間的主要資金來(lái)源。武漢市地下空間融資渠道單一，主要依靠政府籌資和土地收益、水資源費(fèi)等，缺乏新型融資手段[[6] 邱先發(fā).科學(xué)開(kāi)發(fā)利用武漢市地下空間[J].建設(shè)論壇,18-19.][6]19。部分大城市對(duì)融資模式進(jìn)行了積極探索，廣州、深圳和南京通過(guò)招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓等方式吸引民間資本投入地下空間建設(shè)[[7] 云清.滬、杭、穗、深地下空間開(kāi)發(fā)動(dòng)態(tài)[J].中華建設(shè),2007,27-28.][7]28，改善了資金短缺的現(xiàn)狀，向投資主體的多元化邁出了有意義的步伐。

三.城市地下空間管理的問(wèn)題

（一）總體規(guī)劃尚未出臺(tái)，實(shí)際施工不按規(guī)劃執(zhí)行

蘇州市規(guī)劃部門制定了地下空間總體規(guī)劃，但并未向社會(huì)公布。實(shí)際施工中也沒(méi)有嚴(yán)格按照已有規(guī)劃來(lái)執(zhí)行，尤其市區(qū)由于道路條件和交通的限制，地下工程在施工過(guò)程中往往一改再改。地下總規(guī)遲遲未能出臺(tái)是施工不按現(xiàn)行規(guī)劃執(zhí)行的重要原因。

開(kāi)發(fā)利用初期，本著“有需要就開(kāi)發(fā)”的觀念,蘇州市并未制定地下空間總體規(guī)劃，隨著地下空間開(kāi)發(fā)利用的規(guī)模擴(kuò)大、速度加快，逐漸認(rèn)識(shí)到編制地下總規(guī)的重要性，但由于已完工的項(xiàng)目各自為政，新建工程建設(shè)進(jìn)度不一，新編制的規(guī)劃在實(shí)施過(guò)程中只能根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況不斷調(diào)整。

篇5

1.1 理性發(fā)展

上一輪土地利用規(guī)劃在規(guī)劃理念上過(guò)分強(qiáng)調(diào)對(duì)農(nóng)用地，特別是耕地的保護(hù)，沒(méi)有將土地利用規(guī)劃作為促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系，貫徹土地可持續(xù)利用的基本手段。新一輪土地利用總體規(guī)劃應(yīng)該充分借鑒國(guó)際上的“理性發(fā)展”理念，按照“五個(gè)統(tǒng)籌”的要求，在確定規(guī)劃指導(dǎo)思想、原則、規(guī)劃目標(biāo)、建設(shè)用地指標(biāo)分配時(shí)，妥善處理好“經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展與資源保護(hù)”、“人與自然和諧發(fā)展”等方面的關(guān)系，在規(guī)劃修編的操作過(guò)程中，立全局觀念、彈性觀念和動(dòng)態(tài)觀念，真正實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)、社會(huì)進(jìn)步目標(biāo)和生態(tài)環(huán)境改善目標(biāo)的高度協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

1.2空間規(guī)劃、可持續(xù)發(fā)展

1.2.1空間規(guī)劃理論。土地利用規(guī)劃，是綜合協(xié)調(diào)資源供需矛盾，統(tǒng)籌土地利用結(jié)構(gòu)、布局和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的中長(zhǎng)期空間規(guī)劃?？臻g規(guī)劃最基本的特征是地域性。我國(guó)上輪土地利用總體規(guī)劃采用的基本模式為“用地指標(biāo)調(diào)控與規(guī)劃分區(qū)相結(jié)合”，其著重強(qiáng)調(diào)的是規(guī)劃對(duì)用地?cái)?shù)量的指標(biāo)要求，而缺乏空間布局約束，在規(guī)劃的分區(qū)方案中，對(duì)分區(qū)內(nèi)部土地利用的要求過(guò)于籠統(tǒng)，不能承擔(dān)起有效地控制分區(qū)內(nèi)部用地的功能。

1.2.2可持續(xù)發(fā)展理論?？沙掷m(xù)發(fā)展是指一種既滿足當(dāng)代人的需要，又不損害后代滿足其未來(lái)需求能力的發(fā)展。其中最本質(zhì)的問(wèn)題是不損及我們所依賴的資源與環(huán)境。而土地是人類賴以生存的寶貴資源，在正確的管理下，可以不斷更新和利用。反之，它會(huì)退化、耗竭。故對(duì)土地的開(kāi)發(fā)利用，要限制在土地人口承載力的限度內(nèi)，同時(shí)采用人工生態(tài)措施(包括鄰域或更大的區(qū)域)，確保土地持續(xù)利用。土地是一切社會(huì)、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的基礎(chǔ)和資源，同時(shí)也是生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分。任何土地利用規(guī)劃的目標(biāo)無(wú)非是建設(shè)發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)、健康的環(huán)境和高質(zhì)量的生活.因此強(qiáng)調(diào)人與環(huán)境“和諧相處”、“不可再生資源永續(xù)利用”的可持續(xù)發(fā)展也就應(yīng)當(dāng)成為當(dāng)前我國(guó)土地利用規(guī)劃的主題。在制定土地利用規(guī)劃過(guò)程中把土地可持續(xù)利用的思想和理念貫徹進(jìn)去，實(shí)現(xiàn)土地生產(chǎn)力的持續(xù)增長(zhǎng)和穩(wěn)定性，保證土地資源潛力和防止土地退化，并具有良好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，即達(dá)到生態(tài)合理性、經(jīng)濟(jì)有效性和社會(huì)可接受性。

2 土地規(guī)劃創(chuàng)新方法

2.1評(píng)價(jià)方法

①規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)：按照國(guó)土資源部的要求，在新一輪土地利用總體規(guī)劃修編前，各地必須對(duì)上輪規(guī)劃的實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，做出是否進(jìn)行規(guī)劃修編的結(jié)論性意見(jiàn)。②環(huán)境影響評(píng)價(jià)：按照我國(guó)2012年頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的要求，土地利用總體規(guī)劃也要進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)。但如何進(jìn)行土地利用總體規(guī)劃的環(huán)境影響評(píng)價(jià)目前還缺乏具體的規(guī)程和辦法，各地也是各行其是，迫切需要進(jìn)行統(tǒng)一和規(guī)范。

2.2 系統(tǒng)工程方法

土地利用總體規(guī)劃是著眼于調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的高層次、綜合性的規(guī)劃。土地是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基本物質(zhì)載體，是國(guó)家最主要、可調(diào)控的資源，這一特點(diǎn)決定了土地利用規(guī)劃在更高層次、更寬領(lǐng)域發(fā)揮作用的必要性和有效性。土地利用總體規(guī)劃編制的過(guò)程是多目標(biāo)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)過(guò)程。因此，在規(guī)劃過(guò)程中，采用以數(shù)學(xué)模型為主要手段的系統(tǒng)優(yōu)化方法就成為必然?？梢赃\(yùn)用不同的規(guī)劃方法來(lái)解決，如線性規(guī)劃、灰色線性規(guī)劃、模糊線性規(guī)劃、非線性規(guī)劃、動(dòng)態(tài)規(guī)劃、參數(shù)規(guī)劃和多目標(biāo)規(guī)劃等。如按這樣的思路，規(guī)劃的適用性會(huì)大大提高，規(guī)劃對(duì)地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展一定會(huì)有很好的保障和促進(jìn)作用。

2.3 應(yīng)用3S技術(shù)

按照國(guó)士資源部《國(guó)土資源部關(guān)于開(kāi)展縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃修編試點(diǎn)工作的通知》( 土資發(fā)[20021189號(hào))、《縣(市)級(jí)土地利用規(guī)劃管理信息系統(tǒng)建設(shè)措南(試行)》和《縣(市)級(jí)土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)(試行)》的要求，本輪規(guī)劃修編要在地籍?dāng)?shù)據(jù)庫(kù)的基礎(chǔ)上，建立土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)和土地利用規(guī)劃管理信息系統(tǒng)，作為修訂規(guī)劃成果的主要載體，使規(guī)劃修編與規(guī)劃管理信息系統(tǒng)建設(shè)同步進(jìn)行，提高規(guī)劃管理水平。這是本輪規(guī)劃修編最突出、最嚴(yán)格的技術(shù)要求，對(duì)提升整體規(guī)劃的技術(shù)水平具有重要意義。這兩個(gè)數(shù)據(jù)庫(kù)和規(guī)劃管理信息系統(tǒng)的建設(shè)應(yīng)當(dāng)以地理信息技術(shù)為基礎(chǔ)，重點(diǎn)普及遙感技術(shù)、GIS技術(shù)、GPS技術(shù)等現(xiàn)代化手段，使土地規(guī)劃從野外調(diào)查、資料搜集、信息處理、計(jì)算模擬、規(guī)劃成圖到監(jiān)督實(shí)施全過(guò)程實(shí)現(xiàn)信息化。同時(shí)，基于土地規(guī)劃中需要解決的許多問(wèn)題(如資源優(yōu)化配置、地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)同人口、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展等)具有半結(jié)構(gòu)化的特點(diǎn)(即對(duì)所需解決的問(wèn)題雖有一定的了解，但又難以精確把握其發(fā)展演化的規(guī)律)，因此要特別重視將決策支持系統(tǒng)(DSS)技術(shù)引入土地規(guī)劃，通過(guò)人―機(jī)交互系統(tǒng)，為決策者對(duì)半結(jié)構(gòu)化問(wèn)題進(jìn)行有效決策支持，提高決策的透明度與決策的科學(xué)性。

2.4 吸收公眾參與

土地利用總體規(guī)劃作為國(guó)家的宏觀規(guī)劃，其編制應(yīng)該是各級(jí)人民政府的事情，而不是國(guó)土資源管理部門的部門規(guī)劃，因此，規(guī)劃的編制應(yīng)由政府主導(dǎo)，各有關(guān)部門、有關(guān)專家和相關(guān)社會(huì)群體共同參與，規(guī)劃的主體要由以政府各職能部門和規(guī)劃管理部門為主，向以政府規(guī)劃部門和社會(huì)重要研究機(jī)構(gòu)為主轉(zhuǎn)變。公眾參與不僅是像上輪規(guī)劃一樣為了提供信息資料，而是要參與規(guī)劃目標(biāo)、指標(biāo)的分配和確定，規(guī)劃方案的擬定、協(xié)商和協(xié)調(diào)。

3 結(jié)語(yǔ)

未來(lái)的土地利用規(guī)劃將會(huì)以各種不同途徑沿著可預(yù)見(jiàn)的方向發(fā)展，規(guī)劃必須更加有效地協(xié)調(diào)人地關(guān)系，解決人地糾紛。規(guī)劃理念的創(chuàng)新勢(shì)必會(huì)引發(fā)規(guī)劃工作的全新發(fā)展，但同時(shí)，只有規(guī)劃中各環(huán)節(jié)的進(jìn)一步完善，規(guī)劃理念的新成果才能得以體現(xiàn)。

（收稿：2013-11-12）

參考文獻(xiàn)

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[2]王永生,環(huán)評(píng).新一輪土地規(guī)劃修編的重要舉措[J].中國(guó)國(guó)土資源報(bào),2006.

篇6

關(guān)鍵詞 社會(huì)轉(zhuǎn)型；土地利用總體規(guī)劃；公共治理；職能

中圖分類號(hào) F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1002-2104(2011)09-0051-06 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2011.09.009

中國(guó)自1978年經(jīng)濟(jì)體制改革以來(lái)，當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)正向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、現(xiàn)代化工業(yè)社會(huì)、社會(huì)主義民主政治、開(kāi)放多元的文化、主動(dòng)加入經(jīng)濟(jì)全球化的轉(zhuǎn)型。土地利用總體規(guī)劃制度是中央政府為指導(dǎo)各地方政府開(kāi)展土地利用規(guī)劃工作的方針、依據(jù)、戰(zhàn)略等方法論的集合。此背景下將“治理”（本文中，公共治理與治理的涵義一樣，可以通用）理論引入到土地利用總體規(guī)劃中，探討“土地利用總體規(guī)劃公共治理職能”涵義，分析我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型特定時(shí)期土地利用總體規(guī)劃發(fā)展歷程與存在問(wèn)題，提出實(shí)現(xiàn)與完善土地利用總體規(guī)劃公共治理職能的對(duì)策建議，為構(gòu)建中國(guó)特色的土地利用總體規(guī)劃編制實(shí)施模式奠定理論基礎(chǔ)。

1 “治理”視域下的土地利用總體規(guī)劃職能1.1 “治理”（Governance）理論的內(nèi)涵

“治理”英文單詞為Governance，也可稱為“公共治理”，原義為“控制”、“統(tǒng)治”或“操縱”，國(guó)外多用于與國(guó)家公共事務(wù)相關(guān)的管理活動(dòng)和政治活動(dòng)。1990年以來(lái)，“治理”成為非常流行的概念、思潮和理念。聯(lián)合國(guó)全球治理委員會(huì)1995年報(bào)告提出：“治理”是或公或私的個(gè)人和機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)管理相同事務(wù)的諸多方式總和，是使相互沖突或不同的利益得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過(guò)程。

我國(guó)學(xué)者對(duì)“Governance”翻譯不盡相同，如“管治”、“治理”、“協(xié)同治理”等。俞可平教授提出“治理”含義：指在一個(gè)既定范圍內(nèi)運(yùn)用權(quán)威維持秩序，滿足公眾需要。“治理”強(qiáng)調(diào)的是合作，認(rèn)為政府不是合法權(quán)力的唯一源泉，公民社會(huì)也同樣是合法權(quán)力的來(lái)源［1］?，F(xiàn)在，更多公共管理研究者認(rèn)同“治理”概念的新解釋:治理是包括政府和各種非政府組織乃至私人機(jī)構(gòu)在內(nèi)的多個(gè)主體，協(xié)同處理公共事務(wù)，以滿足公眾需求，實(shí)現(xiàn)最大化公共利益的過(guò)程［2］。

從以上對(duì)“治理”(Governance)概念的理解可以看出三個(gè)共同內(nèi)涵：第一，認(rèn)為社會(huì)公共資源與事務(wù)管理的權(quán)力主體不是唯一的，而是包括政府、公共部門和私營(yíng)機(jī)構(gòu)等，強(qiáng)調(diào)在政府與市場(chǎng)之間權(quán)力和利益的平衡再分配理念；第二，治理是對(duì)公共資源與事務(wù)的網(wǎng)絡(luò)狀的合作管理，是“多中心”的，目標(biāo)是多元的，最終目標(biāo)是以最小的成本最大程度地滿足社會(huì)公眾需求；第三，主張社會(huì)公共資源與事務(wù)管理是上下互動(dòng)的管理過(guò)程，以補(bǔ)充市場(chǎng)機(jī)制失靈和政府自上而下管制兩方面的不足，最終達(dá)到“雙贏”管理格局。

1.2 土地利用總體規(guī)劃公共政策屬性分析

在私有制的西方國(guó)家沒(méi)有“土地利用總體規(guī)劃”稱謂，與之功能和作用大體相似的有“土地規(guī)劃”、“國(guó)土規(guī)劃”、“土地利用計(jì)劃”，可稱之為“土地利用規(guī)劃”，是國(guó)家（政府）干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的基本手段。從1960年后Dvidoff的“倡導(dǎo)性規(guī)劃理論（Advocacy Planning）”至現(xiàn)今在規(guī)劃領(lǐng)域中提及的“公眾參與”，都是針對(duì)土地利用規(guī)劃的復(fù)雜性、政策性和社會(huì)性而采取的一種Governance思維。所不同的是，Governance已愈來(lái)愈成為國(guó)外規(guī)劃過(guò)程中明確的理念得以確立，并成為主動(dòng)的過(guò)程和不可替代的工作方式。

我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)，隨著規(guī)劃編制與實(shí)施的實(shí)踐，對(duì)土地利用利用總體規(guī)劃逐步形成了相對(duì)統(tǒng)一的概念：即對(duì)一定區(qū)域未來(lái)土地利用超前的計(jì)劃和安排，是依據(jù)區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地的自然歷史特性在時(shí)空上進(jìn)行土地資源分配與合理組織土地利用的綜合性的技術(shù)經(jīng)濟(jì)措施，其特征表現(xiàn)為政策性、整體性、兼容性、折衷性和動(dòng)態(tài)性。

實(shí)質(zhì)上，國(guó)內(nèi)、國(guó)外的土地利用規(guī)劃方案是一個(gè)土地利用的決策，也是一定時(shí)期內(nèi)土地利用管理政策，其根本目標(biāo)是公平、有效配置土地資源，以提高社會(huì)整體福利和公共利益。各國(guó)土地利用規(guī)劃?rùn)?quán)力制度化進(jìn)程雖然不同，但是土地利用規(guī)劃己逐漸成為各國(guó)政府控制和參與區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)（土地利用）的重要方式，所以土地利用規(guī)劃過(guò)程己成為政府行政的一個(gè)組成部分?；谶@一認(rèn)識(shí)，土地利用總體規(guī)劃更是技術(shù)支撐的國(guó)家（公共權(quán)力）政策制定和實(shí)施過(guò)程，具有對(duì)未來(lái)土地利用的導(dǎo)向性，有限理性和社會(huì)公共性的特征［3］。

根據(jù)治理理論內(nèi)涵與土地利用規(guī)劃公共政策屬性，可以理解土地利用總體規(guī)劃公共治理職能是指政府、各種公共部門和私營(yíng)機(jī)構(gòu)以及社會(huì)公眾利用與管理土地資源所做出的智慧的集體選擇，通過(guò)這種選擇來(lái)確定稀缺土地資源（在中國(guó)尤其是耕地資源）的配置，以使其符合實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)的戰(zhàn)略方向［4］。既包括政府有權(quán)迫使人們服從的正式土地政策和規(guī)則，也包括人們同意或以符合其利益的非正式土地制度安排。土地利用總體規(guī)劃公共治理職能的功效、主要表現(xiàn)、基本特征如下：

第一，功效方面。土地利用總體規(guī)劃公共治理職能不僅是描繪未來(lái)變化的圖景，更重要的是通過(guò)土地利用管理的共同行動(dòng)綱領(lǐng)和政策的制訂，調(diào)整社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的變化，引導(dǎo)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的發(fā)展方向、行動(dòng)步驟，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)在客觀規(guī)律和規(guī)劃的綜合作用下，公平、有效配置土地資源，并為各種公益性土地利用活動(dòng)安排合適的用地?cái)?shù)量與用地范圍，使土地利用符合未來(lái)發(fā)展和戰(zhàn)略的要求。

第二，主要表現(xiàn)。土地利用總體規(guī)劃通過(guò)協(xié)調(diào)和調(diào)節(jié)土地使用關(guān)系，包括不同利害關(guān)系人的文化理念、政治觀點(diǎn)和經(jīng)濟(jì)利益等的綜合協(xié)調(diào)，從而建立社會(huì)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境要素在土地使用上的關(guān)系以及共同行動(dòng)的行為準(zhǔn)則（政策制度），為社會(huì)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境發(fā)展提供空間支持［5］，避免區(qū)域內(nèi)土地權(quán)益者產(chǎn)生相互的干擾和由此而帶來(lái)的利益的抵觸和損耗。

第三，基本特征。為充分實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能，其編制實(shí)施過(guò)程中是公共權(quán)力和社會(huì)的互動(dòng)過(guò)程，此過(guò)程中，政府的公共權(quán)力居主導(dǎo)地位，通過(guò)協(xié)商和談判，與市民社會(huì)（非政府組織）共同構(gòu)建土地資源配置的協(xié)同綱領(lǐng)，并為社會(huì)和業(yè)主（土地使用者、所有者、權(quán)利者）的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提供高效服務(wù)。

2 轉(zhuǎn)型期土地利用總體規(guī)劃發(fā)展歷程述評(píng)

2.1 “第一輪”（1986-2000年）土地利用總體規(guī)劃

第一輪土地利用總體規(guī)劃（1986-2000年）是在黨的以后，依據(jù)《土地管理法》和實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)第二步戰(zhàn)略目標(biāo)的要求編寫的。1993年2月國(guó)務(wù)院正式批準(zhǔn)實(shí)施了《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要》，先后編制完成了19個(gè)省級(jí)規(guī)劃，9個(gè)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施，全國(guó)的縣級(jí)規(guī)劃也大部分完成。《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要》基本方針是“切實(shí)保護(hù)耕地；保障必要的建設(shè)用地”。基本上體現(xiàn)了當(dāng)時(shí)處在社會(huì)主義計(jì)劃商品經(jīng)濟(jì)下的服務(wù)型土地利用規(guī)劃特點(diǎn)。初步建立了國(guó)家、省、市、縣和鄉(xiāng)的五級(jí)土地利用規(guī)劃體系和符合中國(guó)國(guó)情的規(guī)劃方法。這一時(shí)期土地利用總體規(guī)劃公共治理職能具有較強(qiáng)的計(jì)劃指令性質(zhì)，具體情況如下：

第一，規(guī)劃治理職能與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展不相適應(yīng)。我國(guó)土地利用規(guī)劃尚處于起步階段，規(guī)劃研究能與科學(xué)的規(guī)劃理論相聯(lián)系的十分鮮見(jiàn)，規(guī)劃編制缺少技術(shù)指導(dǎo)和規(guī)范。規(guī)劃編制實(shí)施過(guò)程中政府是唯一的主體，嚴(yán)重缺少社會(huì)公眾和部門組織的參與（因?yàn)榧僭O(shè)公眾利益是一致的，下級(jí)政府只須提供信息、執(zhí)行上級(jí)下達(dá)的指令性規(guī)劃指標(biāo)），致使土地利用總體規(guī)劃依然帶有較為濃重的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，公共治理職能不適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革與發(fā)展。

第二，規(guī)劃公共治理職能是嚴(yán)格保護(hù)耕地的單一職能。注重土地自然資源利用規(guī)劃，強(qiáng)調(diào)保護(hù)耕地，從而導(dǎo)致許多人把土地利用總體規(guī)劃看成是保護(hù)耕地規(guī)劃，這種觀念束縛了規(guī)劃公共治理職能內(nèi)涵進(jìn)一步的發(fā)展；同時(shí)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的推進(jìn)，規(guī)劃缺乏有效的建設(shè)用地調(diào)控機(jī)制和農(nóng)用地非農(nóng)化的約束機(jī)制，限制了土地利用總體規(guī)劃公共治理職能和作用發(fā)揮。

第三，缺乏相關(guān)法規(guī)條例使規(guī)劃沒(méi)有得到良好實(shí)施。作為一個(gè)新生事物，土地利用總體規(guī)劃的社會(huì)地位和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的法律約束都沒(méi)有達(dá)到應(yīng)有的高度，盡管有《土地管理法》作依據(jù)，但是沒(méi)有制定規(guī)劃實(shí)施具體法規(guī)條例，致使規(guī)劃沒(méi)有得到很好的實(shí)施，其公共治理職能未起到應(yīng)有的作用，導(dǎo)致在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)沖擊下，建設(shè)占用耕地現(xiàn)象越演越烈。至1992、1993年“開(kāi)發(fā)區(qū)熱”、“房地產(chǎn)熱”等經(jīng)濟(jì)過(guò)熱現(xiàn)象出現(xiàn)時(shí)，耕地減少速度達(dá)到高峰。

2.2 “第二輪”（1997-2010年）土地利用總體規(guī)劃

1997年，國(guó)務(wù)院了11號(hào)文件，即《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理、切實(shí)保護(hù)耕地的通知》。根據(jù)此通知，新的以耕地保護(hù)為重點(diǎn)的土地利用總體規(guī)劃（1997-2010年）在全國(guó)蓬勃開(kāi)展起來(lái)，1999年l月實(shí)施修改后的《土地管理法》更是對(duì)土地利用總體規(guī)劃作了詳細(xì)規(guī)定，同年3月，國(guó)土資源部頒布了《土地利用年度計(jì)劃管理辦法》。到2000年底，全國(guó)各地普遍完成了五級(jí)規(guī)劃并開(kāi)始正式實(shí)施。

第二輪土地利用總體規(guī)劃公共治職能是實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，確立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期以耕地保護(hù)為主的目標(biāo)，并以一套高度集權(quán)的、復(fù)雜的行政審批制度保證這套指標(biāo)的實(shí)施。這輪規(guī)劃對(duì)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的確立和發(fā)展、土地資源的合理配置與利用等都起到重要作用。但由于社會(huì)轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛及加入WTO、地方政府對(duì)于“土地財(cái)政”的熱衷以及規(guī)劃本體和政策環(huán)境等因素的影響，規(guī)劃的公共治理職能實(shí)現(xiàn)效果也有諸多不足之處。例如，指標(biāo)常有突破，一些地方擅自或變相修改規(guī)劃，使其權(quán)威性和嚴(yán)肅性受到了挑戰(zhàn)。原因如下：

第一，規(guī)劃治公共理職能制定主體單一。土地利用總體規(guī)劃治理職能制定主體是政府（包括公務(wù)員）和國(guó)家職能部門，公眾參與和市民力量未被充分發(fā)揮。這種自上而下、缺少足夠“回應(yīng)性”（Responsiveness）的單向規(guī)劃制定流程一方面缺乏程序上的公正，無(wú)法做到實(shí)體上的公正；另一方面，也不利于政府自身的發(fā)展和管理人員業(yè)務(wù)素質(zhì)的提高，從而影響土地利用總體規(guī)劃的科學(xué)性。

第二，規(guī)劃公共治理目標(biāo)不夠全面。在規(guī)劃治理目標(biāo)上過(guò)分強(qiáng)調(diào)對(duì)農(nóng)用地，特別是耕地和基本農(nóng)田的保護(hù)，以“嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量”、“確保耕地總量不減少”為目標(biāo)。各類用地指標(biāo)層層分解下達(dá)，各級(jí)政府都按指標(biāo)制定規(guī)劃，致使對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須的建設(shè)用地需求保障不夠，對(duì)生態(tài)環(huán)境變化影響和需求研究不多，使得規(guī)劃在實(shí)際操作過(guò)程中缺乏合理性。

第三，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃治理職能過(guò)程中存在上下級(jí)政府間的博弈。土地歸國(guó)家（政治抽象物）所有，所有權(quán)由國(guó)務(wù)院（行政機(jī)構(gòu)）通過(guò)各級(jí)政府層層（科層制）方式來(lái)實(shí)現(xiàn)，導(dǎo)致土地利用總體規(guī)劃主要是從中央及地方兩個(gè)層面進(jìn)行。例如，中央通過(guò)國(guó)家級(jí)規(guī)劃對(duì)一定時(shí)期土地利用進(jìn)行規(guī)范，規(guī)范的主要是地方政府行為；土地制度市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型過(guò)程中的利與弊也是在規(guī)劃的調(diào)控與反調(diào)控間產(chǎn)生的，這就涉及到了兩個(gè)主體間的博弈［6］，發(fā)生中央與地方政府之間的利益沖突及較高的成本。

第四，法缺乏多種規(guī)劃綜合運(yùn)用的協(xié)調(diào)配合。社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、城市（鄉(xiāng)）規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃之間如何協(xié)調(diào)沒(méi)有成熟的理論和經(jīng)驗(yàn)可循。發(fā)展規(guī)劃側(cè)重于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域，城市（鄉(xiāng)）規(guī)劃側(cè)重于城市（鄉(xiāng)）空間布局，土地利用總體規(guī)劃側(cè)重各類用地平衡，要求后兩個(gè)規(guī)劃協(xié)調(diào)一致，存在較大難度。專項(xiàng)規(guī)劃間的協(xié)調(diào)，實(shí)質(zhì)是部門利益的協(xié)調(diào)；專項(xiàng)規(guī)劃與地方規(guī)劃的協(xié)調(diào)，實(shí)質(zhì)是條塊利益的協(xié)調(diào)。部門條塊利益的協(xié)調(diào)，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和管理中的難點(diǎn)［7］。

3社會(huì)轉(zhuǎn)型期對(duì)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能影響3.1 社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能的內(nèi)在要求第一，規(guī)劃治理內(nèi)容隨市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善而轉(zhuǎn)變。當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)初步建立，市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)作用顯著增強(qiáng)，宏觀調(diào)控體系日趨完善；以公有制經(jīng)濟(jì)為主體的個(gè)體和私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的格局基本形成。到2020年，我國(guó)將建立起比較成熟的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。與此相適應(yīng)，土地利用總體規(guī)劃的治理內(nèi)容將相應(yīng)逐步由大而全的控制模式轉(zhuǎn)變?yōu)橐酝恋乩玫耐獠啃?yīng)控制和實(shí)現(xiàn)公共利益為主導(dǎo)的模式［8］。

第二，全球化背景要求規(guī)劃治理職能的市場(chǎng)化程度提升。2001年我國(guó)加入WTO，意味著開(kāi)始全面加入經(jīng)濟(jì)全球化行列，逐步形成與全球統(tǒng)一的、網(wǎng)絡(luò)化的市場(chǎng)體系，以保證生產(chǎn)要素在全球范圍內(nèi)自由流動(dòng)和優(yōu)化配置。在經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程中，要求我國(guó)各地區(qū)的土地利用總體規(guī)劃逐步運(yùn)用價(jià)格規(guī)律的獨(dú)立性，從開(kāi)放的國(guó)際市場(chǎng)中選擇土地開(kāi)發(fā)的機(jī)遇，將土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整積極融入到國(guó)際經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)程中去，以市場(chǎng)為基礎(chǔ)引導(dǎo)土地資源的合理配置。

第三，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下規(guī)劃治理職能地域邊界的弱化。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)了生產(chǎn)要素優(yōu)化配置，我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期土地利用系統(tǒng)的各種要素在經(jīng)濟(jì)全球化和國(guó)家經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展中以“源”和“流”的空間存在形式，對(duì)現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃尺度產(chǎn)生空前超越，并且系統(tǒng)內(nèi)各要素之間復(fù)雜的非線性相互作用效應(yīng)表現(xiàn)為不平行的空間拓展［9］，致使規(guī)劃治理職能地域邊界日益弱化。同時(shí)，市場(chǎng)機(jī)制中，供求信息橫向傳播和市場(chǎng)橫向調(diào)節(jié)資源分配，但是，目前土地供需信息是政府通過(guò)規(guī)劃縱向集中和下達(dá)的，土地面臨著兩種不同質(zhì)的配置方式運(yùn)轉(zhuǎn)，磨擦成本是很高的。

第四，城市化發(fā)展對(duì)土地規(guī)劃治理職能有特殊要求。轉(zhuǎn)型期城市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，戶籍對(duì)人口遷移限制作用力的減弱和大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市的涌入，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大并向農(nóng)村地區(qū)延伸。在這一過(guò)程中，城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)將不斷整合，土地利用也會(huì)隨之而調(diào)整和改變。這樣一種與土地利用有關(guān)的“二元”結(jié)構(gòu)變化，對(duì)規(guī)劃治理職能有著特殊的需求：即應(yīng)有利于“二元”結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變過(guò)程中土地的再配置和再利用，并且降低這種結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變過(guò)程中土地再配置的交易成本［10］。

3.2 社會(huì)轉(zhuǎn)型期實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能的條件分析社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立與完善、政府管理內(nèi)在矛盾的運(yùn)動(dòng)與發(fā)展、經(jīng)濟(jì)全球化與加入WTO促進(jìn)了公共管理范式的轉(zhuǎn)變。“實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能”正是市場(chǎng)化條件下政府和市民社會(huì)加強(qiáng)土地資源與資產(chǎn)管理的新理念。因此，這一時(shí)期有以下條件有利于實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能：

第一，市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)奠定社會(huì)基礎(chǔ)。經(jīng)濟(jì)體制改革后，各級(jí)政府職能逐步轉(zhuǎn)變，經(jīng)營(yíng)性用地由原來(lái)的政府行政與計(jì)劃管理模式向市場(chǎng)機(jī)制與政府服務(wù)監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變，國(guó)家把本應(yīng)屬于社會(huì)的權(quán)力重新歸還給社會(huì)；同時(shí)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行使社會(huì)利益主體和要求趨于多元化，促進(jìn)了相關(guān)企業(yè)和非政府組織及社會(huì)公眾平等權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，使其在土地利用總體規(guī)劃過(guò)程中發(fā)揮所應(yīng)具有的決策和參與作用，表達(dá)自身的利益要求。因此，逐步建立起公民社會(huì)自我管理、服務(wù)的意識(shí)和社會(huì)中介組織體系，為實(shí)現(xiàn)規(guī)劃公共治理職能奠定了社會(huì)基礎(chǔ)。

第二，民主化進(jìn)程奠定政治基礎(chǔ)。伴隨經(jīng)濟(jì)改革的是政治改革。對(duì)原有的政府集權(quán)政治結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，大大推動(dòng)社會(huì)民主化進(jìn)程。政府行政觀念與模式由“政府中心”、“全能政府”向“公民中心”、“有限政府”轉(zhuǎn)變，表現(xiàn)為政府權(quán)力的稀釋與下放，非政府組織、民間精英對(duì)土地利用決策和行政過(guò)程的直接參與［11］?，F(xiàn)階段一些大、中型城市在土地利用總體規(guī)劃編制實(shí)施過(guò)程中逐步建立公眾參與制度，創(chuàng)建了電子網(wǎng)絡(luò)信息流動(dòng)渠道與信息反饋機(jī)制，集中民智以保證政府決策的科學(xué)性和民主性。這種以政府為主體的多元化的規(guī)劃過(guò)程，有利于國(guó)土行政部門職能行使的最優(yōu)化，為實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能奠定政治基礎(chǔ)。

第三，全球化背景提供動(dòng)力源泉。加入WTO意味著我國(guó)開(kāi)始全面加入經(jīng)濟(jì)全球化行列，參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)。轉(zhuǎn)型時(shí)期，我國(guó)國(guó)土行政管理部門、土地相關(guān)的公共部門與私營(yíng)機(jī)構(gòu)、土地權(quán)益者能夠根據(jù)WTO規(guī)則和市場(chǎng)分工，通過(guò)溝通交流、合作與伙伴關(guān)系，與世界土地資源與資產(chǎn)管理方式的接軌，并參與全球土地資源的優(yōu)化配置，增強(qiáng)了國(guó)家制度供給和土地利用總體規(guī)劃創(chuàng)新能力。因此，全球化背景為中國(guó)實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能提供了外部條件，同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能的動(dòng)力源泉和壓力所在。

4實(shí)現(xiàn)與完善土地利用規(guī)劃治理職能的對(duì)策建議在我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，土地利用總體規(guī)劃單一的行政管理和技術(shù)管理正逐步走向以人為本的公共治理，成為國(guó)家公共治理的一種重要手段。根據(jù)上述分析，為了更好地實(shí)現(xiàn)與完善土地利用總體規(guī)劃公共治理職能，應(yīng)從如下方面著手：

4.1 科學(xué)確定土地利用總體規(guī)劃的公共治理目標(biāo)

土地利用總體規(guī)劃公共治理目標(biāo)的確定應(yīng)充分考慮本區(qū)域社會(huì)概況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境等各種因素，在科學(xué)的制度和規(guī)則安排下，允許并鼓勵(lì)非政府行為主體以多種方式和途徑，與政府分享政治權(quán)威和公共權(quán)力，共同決定規(guī)劃的目標(biāo)與戰(zhàn)略方向；政府應(yīng)從土地“經(jīng)營(yíng)管理”理念向土地“公共治理”理念轉(zhuǎn)變，并將這種理念作為土地利用總體規(guī)劃編制實(shí)施基本理念。土地利用總體規(guī)劃是配置全部土地資源的公共規(guī)劃，不是保護(hù)耕地與城鄉(xiāng)經(jīng)營(yíng)性用地供給的專項(xiàng)規(guī)劃，它要滿足社會(huì)發(fā)展和加入WTO等各方面的要求，要按“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)發(fā)展與對(duì)外開(kāi)放”的發(fā)展觀來(lái)確定規(guī)劃公共治理目標(biāo)，從而實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃的良好治理職能。

4.2 規(guī)劃編制實(shí)施中樹(shù)立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和全球化理念

我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不斷完善，土地利用方式和結(jié)構(gòu)要求適應(yīng)市場(chǎng)供求變化進(jìn)行調(diào)整，同時(shí)經(jīng)濟(jì)全球化也會(huì)影響國(guó)家和個(gè)人的土地利用決策行為。因此，要求規(guī)劃決策者站在國(guó)內(nèi)、國(guó)際兩個(gè)市場(chǎng)的高度，考慮規(guī)劃地區(qū)的資源優(yōu)勢(shì)和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，分析規(guī)劃實(shí)施狀況，以利確定規(guī)劃地區(qū)適宜的土地利用發(fā)展戰(zhàn)略和土地利用調(diào)整的原則。應(yīng)在遵循“供給制約、引導(dǎo)需求”指導(dǎo)思想的基礎(chǔ)上，跳出規(guī)劃地區(qū)本身，從區(qū)域經(jīng)濟(jì)的比較優(yōu)勢(shì)、從市場(chǎng)的角度等考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展與土地調(diào)配的協(xié)調(diào)問(wèn)題。避免主要用地指標(biāo)采用平均或均衡分配方法，造成一些地區(qū)規(guī)劃指標(biāo)明顯偏離實(shí)際的問(wèn)題［12］；在土地利用總體規(guī)劃實(shí)施情況動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，根據(jù)國(guó)內(nèi)、國(guó)際（WTO規(guī)則）兩個(gè)市場(chǎng)對(duì)規(guī)劃公共治理職能進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整和不斷優(yōu)化。

4.3 構(gòu)建與經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展階段相適應(yīng)的規(guī)劃內(nèi)容

在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，土地利用總體規(guī)劃是對(duì)地區(qū)發(fā)展實(shí)行調(diào)控和管理的重要手段。轉(zhuǎn)型期為適應(yīng)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展與完善，規(guī)劃內(nèi)容和職能應(yīng)從政府管制走向公共治理。在構(gòu)建和完善與經(jīng)濟(jì)體制改革相適應(yīng)的土地利用總體規(guī)劃內(nèi)容與治理職能方面，要在服從于經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主導(dǎo)走向的同時(shí)，更要滿足自然條件適宜、經(jīng)濟(jì)有效、社會(huì)接受、環(huán)境可持續(xù)的土地利用總體規(guī)劃方向。注重社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展“公平”與“效率”的統(tǒng)一，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工業(yè)化和城市化快速發(fā)展時(shí)期保障發(fā)展、保護(hù)資源和保護(hù)環(huán)境的各類用地矛盾，從致力于“物”的物質(zhì)建設(shè)規(guī)劃轉(zhuǎn)向更注重于“人”的社會(huì)全面發(fā)展規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)相互協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。

4.4 規(guī)劃編制中發(fā)揮公民社會(huì)的網(wǎng)絡(luò)治理作用

所謂公民社會(huì)介入，首先是各種社會(huì)力量和公民個(gè)人以多種形式直接舉辦與土地相關(guān)的社會(huì)中介組織或資助公益事業(yè)；其次，從法理上講，每個(gè)社會(huì)集體或公民都對(duì)土地享有一份所有權(quán)，以適當(dāng)方式參與土地公共治理與監(jiān)管應(yīng)是其本分［13］；最后，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)型的土地利用總體規(guī)劃則要特別強(qiáng)調(diào)公民社會(huì)的廣泛參與。規(guī)劃編制中，公民社會(huì)網(wǎng)絡(luò)治理就是要政府部門、社會(huì)中介組織、私營(yíng)部門和公眾等多元共同行動(dòng)主體通過(guò)彼此合作，共同編制與協(xié)商規(guī)劃方案的互動(dòng)過(guò)程，在協(xié)商過(guò)程中充分反映和協(xié)調(diào)他們的利益，從而，因地制宜、富有靈活性和創(chuàng)造性地制定適合本地的土地利用總體規(guī)劃，為社會(huì)普遍接受的并愿意貫徹執(zhí)行。

4.5 規(guī)劃實(shí)施中加強(qiáng)市場(chǎng)對(duì)土地資源配置功能

土地利用總體規(guī)劃作為一種引導(dǎo)地區(qū)發(fā)展的規(guī)劃形式之一，其實(shí)施過(guò)程實(shí)質(zhì)上是要通過(guò)規(guī)劃的宏觀引導(dǎo)和調(diào)控保證市場(chǎng)運(yùn)作的長(zhǎng)期有效，即在政府必要的干預(yù)下（糾正市場(chǎng)失靈）讓市場(chǎng)機(jī)制對(duì)土地資源配置的調(diào)節(jié)作用得到自覺(jué)發(fā)揮。這就要求在規(guī)劃的實(shí)施中，變革簡(jiǎn)單的行政實(shí)施方式，借鑒西方國(guó)家市場(chǎng)機(jī)制對(duì)土地公共治理作用，改變政府作為建設(shè)用地的“地主”和土地經(jīng)營(yíng)者的角色，提高市場(chǎng)配置土地資源競(jìng)爭(zhēng)性；改革征地制度，讓農(nóng)民直接參與土地一級(jí)市場(chǎng)談判，確保農(nóng)民主體地位和不同主體之間是平等、自愿和協(xié)商的利益關(guān)系。從而降低城市化過(guò)程中城鄉(xiāng)“二元”結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變過(guò)程中土地配置交易成本，即被征地農(nóng)民有一個(gè)合理補(bǔ)償與安置，例如，將征地與開(kāi)發(fā)通過(guò)資本運(yùn)作聯(lián)結(jié)起來(lái)，走政府、失地農(nóng)民和企業(yè)共贏的新型土地開(kāi)發(fā)之路，保證農(nóng)地所有者分享城市化帶來(lái)的收益。

4.6 完善規(guī)劃法律法規(guī)，加強(qiáng)對(duì)微觀主體規(guī)制

依法建立規(guī)劃體系并編制土地利用規(guī)劃是發(fā)達(dá)國(guó)家的共同特點(diǎn)，土地利用規(guī)劃的發(fā)展總是伴隨著相關(guān)法律法規(guī)的改進(jìn)。我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，為了強(qiáng)化土地利用總體規(guī)劃的“龍頭”地位，應(yīng)盡早出臺(tái)《土地利用規(guī)劃法》或《土地利用規(guī)劃條例》，進(jìn)一步肯定土地利用總體規(guī)劃的重要性。同時(shí)，在多方主體參與、踐行土地利用總體規(guī)劃的過(guò)程中，即放松進(jìn)入規(guī)制的同時(shí)，更要加強(qiáng)對(duì)這些微觀主體的質(zhì)量規(guī)制和約束規(guī)制。需要對(duì)政府、企業(yè)、非營(yíng)利組織和社會(huì)公眾對(duì)土地利用總體規(guī)劃的作用、職能等做出法律條文上的規(guī)定，約束和監(jiān)督規(guī)劃審批與土地利用主體的行為。最后，“違法必究”是實(shí)現(xiàn)土地利用規(guī)劃目標(biāo)的重要保障，加大執(zhí)法力度嚴(yán)格依法行政。

4.7 實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃與其它類規(guī)劃的協(xié)調(diào)

土地利用總體規(guī)劃與其它類規(guī)劃的協(xié)調(diào)是指與國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃及空間規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)。可以將主體功能區(qū)規(guī)劃作為協(xié)調(diào)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃關(guān)系的主要載體。國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃與主體功能區(qū)規(guī)劃的關(guān)系較為明確，而且編制的部門是一致的，協(xié)調(diào)難度較??；主體功能區(qū)規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃，由于有共同的空間載體，協(xié)調(diào)難度相對(duì)較小。因此，通過(guò)主體功能區(qū)規(guī)劃的連接，使土地利用總體規(guī)劃與國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃及空間規(guī)劃的協(xié)調(diào)更加科學(xué)，也更加具有實(shí)際意義。一方面，它使國(guó)家空間規(guī)劃體系變得更加密實(shí)；另一方面它也是針對(duì)我國(guó)現(xiàn)行規(guī)劃相互割裂的現(xiàn)實(shí)狀況的一種嘗試性統(tǒng)籌與策略性完善，更是由政府出面干預(yù)“空間規(guī)劃體系割裂”窘境的重要舉措之一［14］。

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Analysis on Public Governance Functions of Land Use Planning During China's Societal Transformation

WANG Yubo TANG Ying

（School of Humanities and Law, Northeast University, Shenyang Liaoning 110819, China）

篇7

關(guān)鍵詞：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)；城鄉(xiāng)規(guī)劃制度；措施

1引言

我們現(xiàn)在的社會(huì)由于受到經(jīng)濟(jì)全球化的作用，所以我國(guó)社會(huì)發(fā)展的主流趨勢(shì)就是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也是必然的趨勢(shì)，是順應(yīng)大時(shí)代背景之下的發(fā)展。我們知道社會(huì)各個(gè)方面的發(fā)展都是要在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下，所以我們也必須不斷進(jìn)行創(chuàng)新，我們?cè)谝?guī)劃城鄉(xiāng)工作的時(shí)候也需要把市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展趨勢(shì)作為主要目標(biāo)，并且我們要在這個(gè)基礎(chǔ)上進(jìn)行改善資源的配置，從而可以創(chuàng)新規(guī)劃工作的制度，這是非常有利于我國(guó)城鄉(xiāng)結(jié)合的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的。

2城鄉(xiāng)規(guī)劃制度創(chuàng)新的重要性

我們知道新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論可以為我國(guó)進(jìn)行創(chuàng)新制度，給予一種非常有價(jià)值的分析框架。并且一些新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)者把“轉(zhuǎn)型”的本質(zhì)看作是一種制度變遷或者制度創(chuàng)新，并且我們進(jìn)行了將近三十多年的城市化發(fā)展，我們所進(jìn)行的城鄉(xiāng)規(guī)劃，它的整個(gè)的外部環(huán)境以及市場(chǎng)需求都在不斷地變化著，現(xiàn)在我國(guó)社會(huì)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面出現(xiàn)了一種“新常態(tài)”。我們?cè)谶M(jìn)行改革制度的關(guān)鍵期，而社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的建制之一就是城鄉(xiāng)規(guī)劃制度，所以它其實(shí)也面臨著很大的挑戰(zhàn)。所以上面提到的一些原因也是促進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃來(lái)在一定程度上改變?cè)瓉?lái)的制度結(jié)構(gòu)。并且，我們進(jìn)行的城鄉(xiāng)規(guī)劃制度，還會(huì)因?yàn)橛?jì)劃經(jīng)濟(jì)思想的束縛而受到限制，同時(shí)也會(huì)帶來(lái)很大的影響。并且我們?cè)谶M(jìn)行規(guī)劃城鄉(xiāng)工作的時(shí)候出現(xiàn)越來(lái)越明顯的不適應(yīng)性，同時(shí)我們?cè)谶M(jìn)行實(shí)踐的過(guò)程也會(huì)出現(xiàn)許多問(wèn)題，所以這樣也會(huì)最大程度的影響城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)的作用，并且也不能有效地開(kāi)發(fā)控制。所以我們是否要改革城鄉(xiāng)規(guī)劃制度安排結(jié)構(gòu)，也會(huì)影響到是否存在著制度創(chuàng)新。所以，我國(guó)現(xiàn)在的情況就是需要通過(guò)制度創(chuàng)新，來(lái)達(dá)到一種新的制度均衡。

3市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下城鄉(xiāng)規(guī)劃制度創(chuàng)新的措施

3.1建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系

我們需要在現(xiàn)在的空間規(guī)劃編制體系下，積極主動(dòng)的進(jìn)行研究積極“三規(guī)合一”措施，并且我們也要不斷地進(jìn)行“多規(guī)融合”的研究問(wèn)題，我們需要融合編制的主體，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，編制方法等方面，從而全面實(shí)現(xiàn)“三規(guī)”目標(biāo)，然后我們需從空間層次，規(guī)劃內(nèi)容和行政管理等三個(gè)角度來(lái)很好地完成“多規(guī)”目標(biāo)，我們也要不斷的搭建更多的創(chuàng)新平臺(tái)以及“多規(guī)融合”的平臺(tái)。

3.2建立年度計(jì)劃及評(píng)估制度

我們需要做到比較合理的增減城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的工作內(nèi)容，我們需要增加規(guī)劃工作的管理性，統(tǒng)籌性以及協(xié)調(diào)性，同時(shí)也要?jiǎng)h減掉那些瑣碎且有其他方法可以完成的內(nèi)容。然后我們要建立年度實(shí)施計(jì)劃以及實(shí)施評(píng)估制度，從而保證更好的實(shí)施城鄉(xiāng)總體規(guī)劃工作。我們?cè)诮诘幕A(chǔ)上，進(jìn)行每年的滾動(dòng)編制制度，然后實(shí)施年度評(píng)估制度，我們就可以完全了解掌握城鄉(xiāng)現(xiàn)在的發(fā)展情況，通過(guò)檢測(cè)分析以及總結(jié)評(píng)價(jià)上年度的規(guī)劃實(shí)施工作，從而進(jìn)行反饋，更好的改善城鄉(xiāng)總體規(guī)劃工作。

3.3創(chuàng)新規(guī)劃編制形式

我們需要做到比較合理的掌握規(guī)劃指標(biāo)的彈性，要嚴(yán)格控制建筑退線等要素，根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況來(lái)控制高度、密度、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度等方面，我們可以加強(qiáng)比較詳細(xì)的規(guī)劃，控制好用地功能、建筑建造以及景觀環(huán)境等，我們?cè)谶M(jìn)行規(guī)劃的過(guò)程中，更改為根據(jù)地塊的不同位置以及效果等然后走程序更新規(guī)劃動(dòng)態(tài)，從而體現(xiàn)出規(guī)劃具有的靈活性特點(diǎn)。我們也要加強(qiáng)研究規(guī)劃，我們?cè)谶M(jìn)行在編制技術(shù)的時(shí)候需要投入的資源，要深入調(diào)查分析，保證具有比較科學(xué)合理的規(guī)劃管理。然后采取公眾參與制度、專家制度等等來(lái)使得審批更加具有技術(shù)含量。

3.4統(tǒng)籌各機(jī)構(gòu)的權(quán)利

我們需要把城鄉(xiāng)規(guī)劃工作和土地利用規(guī)劃結(jié)合起來(lái)，然后根據(jù)規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制，從而達(dá)到城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用等的融合。我們需要進(jìn)行合理的劃分事權(quán)工作，進(jìn)行貫徹一級(jí)政府，一級(jí)事權(quán)，一級(jí)規(guī)劃的城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施管理體系，從而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃制度的創(chuàng)新。

3.5創(chuàng)新行政審批制度

我們需要學(xué)習(xí)一些國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，把我們需要開(kāi)發(fā)的項(xiàng)目分為一般開(kāi)發(fā)項(xiàng)目和特別開(kāi)發(fā)項(xiàng)目,需要重點(diǎn)審查特別開(kāi)發(fā)項(xiàng)目；并且我們還要不斷地進(jìn)行優(yōu)化審批進(jìn)行的流程，從而減少一些審批的環(huán)節(jié)，從而減少周期，我們還需要制定比較具有實(shí)踐性的配套政策，然后通過(guò)第三方機(jī)構(gòu)審查驗(yàn)收，我們也需要建設(shè)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息平臺(tái)，從而不斷地提高提高規(guī)劃的效率。

4結(jié)語(yǔ)

我國(guó)現(xiàn)在的城鄉(xiāng)規(guī)劃制度其實(shí)是處于一種正處于一種發(fā)展不均衡的狀態(tài)，它正在向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的均衡狀態(tài)發(fā)展。其實(shí)我們?cè)谑袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)的背景下進(jìn)行建城鄉(xiāng)規(guī)劃制度，其實(shí)是一個(gè)比較系統(tǒng)的工程，雖然我國(guó)的城鄉(xiāng)規(guī)劃已領(lǐng)取得很好的進(jìn)步，但是仍然有許多問(wèn)題存在，最重要的就是制度問(wèn)題，所以我們每個(gè)領(lǐng)域都需要做出大幅度的創(chuàng)新工作，才可以適應(yīng)現(xiàn)在的時(shí)展，所以我們進(jìn)行的城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域也是這樣，我們需要不斷地創(chuàng)新城鄉(xiāng)規(guī)劃制度，才可以發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃結(jié)合的最大優(yōu)勢(shì)，得到徹底的制度創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)大背景下的制度均衡。

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篇8

關(guān)鍵詞:鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地;利用規(guī)劃;弊端;完善對(duì)策

中圖分類號(hào):TU982.29 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:B 文章編號(hào):1009-9166(2010)017(C)-0260-01

目前我國(guó)各地對(duì)土地利用規(guī)劃的有效實(shí)施,促進(jìn)了用地管地觀念的轉(zhuǎn)變,有效遏制了建設(shè)用地的盲目擴(kuò)張,一定程度上保護(hù)了基本農(nóng)田。提高了土地利用水平;另一方面,通過(guò)合理安排用地,確保重點(diǎn)工程等各類建設(shè)項(xiàng)目用地的合理需求,為地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展提供了用地保障。規(guī)劃實(shí)施制度化確保了土地利用規(guī)劃在土地管理中的作用得以落到實(shí)處。但是,當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃實(shí)施也存在比較突出的問(wèn)題。規(guī)劃的實(shí)施缺乏效力,甚至有的地方規(guī)劃形同虛設(shè),不但使土地的利用偏離最優(yōu),而且令國(guó)家浪費(fèi)大量用于規(guī)劃的人力物力。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃的弊端

1、規(guī)劃的權(quán)威性不夠。有人說(shuō):“規(guī)劃規(guī)劃,紙上畫畫,墻上掛掛,不如領(lǐng)導(dǎo)一句話。”其實(shí)不然,鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃是列入法律范疇的,一旦形成就應(yīng)具有法律效力。但是,在實(shí)際實(shí)施的時(shí)候,土地利用計(jì)劃不與規(guī)劃配套,二者的指標(biāo)往往不相吻合,沒(méi)有遵守“預(yù)測(cè)―規(guī)劃―計(jì)劃”這樣一個(gè)合理的過(guò)程,造成規(guī)劃架空,難以落實(shí)。審批用地不按照規(guī)劃進(jìn)行,審批用地的過(guò)程中,未堅(jiān)持在規(guī)劃指導(dǎo)下有計(jì)劃地審批用地,出現(xiàn)了規(guī)劃跟著項(xiàng)目走,頻繁進(jìn)行規(guī)劃局部調(diào)整的被動(dòng)局面。

2、規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和圖件不實(shí)?；A(chǔ)數(shù)據(jù)和圖件不實(shí),影響了規(guī)劃的合理性及其實(shí)施。如某城市統(tǒng)計(jì)的規(guī)劃基期的城市建設(shè)用地面積與衛(wèi)星遙感監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)相比有較大差距,但該市當(dāng)時(shí)只認(rèn)可統(tǒng)計(jì)面積,結(jié)果造成規(guī)劃用地規(guī)模偏小,給目前的規(guī)劃實(shí)施造成了很大困難。還有一個(gè)城市,4次調(diào)查4個(gè)結(jié)果,每次相差幾萬(wàn)畝。可以說(shuō),一些地區(qū)規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不準(zhǔn)對(duì)規(guī)劃編制和實(shí)施造成了不良影響。

3、規(guī)劃內(nèi)容剛性強(qiáng),實(shí)施難度大。規(guī)劃制定一些剛性指標(biāo)是必要的,但實(shí)施過(guò)程中需要足夠的彈性內(nèi)容作為補(bǔ)充,這就要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃在內(nèi)容深度和具體程度上把握適當(dāng)。上輪規(guī)劃編制將所有的用地區(qū)都落實(shí)到具置,在規(guī)劃圖上每塊地的用途都完全定死,但實(shí)際發(fā)展過(guò)程難以按照規(guī)劃設(shè)想實(shí)施。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃的編制與完善

1、建立新的規(guī)劃理念與理論。充分借鑒國(guó)際上的“理性發(fā)展”理念,妥善處理好“經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展與資源保護(hù)”、“人與自然和諧發(fā)展”等方面的關(guān)系。在確定規(guī)劃的目標(biāo)時(shí),緊緊圍繞人口、資源、環(huán)境和經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展這一中心議題,保證土地資源永續(xù)利用;在編制過(guò)程中應(yīng)由上輪主要分配建設(shè)用地指標(biāo)、定建設(shè)用地規(guī)模與速度向控制環(huán)境容量、開(kāi)發(fā)時(shí)序、控制建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)變;并通過(guò)較大比例尺的地圖確定城市合理發(fā)展邊界,從而解決城市無(wú)序擴(kuò)張、優(yōu)質(zhì)農(nóng)地嚴(yán)重流失等問(wèn)題;大膽借鑒和吸收國(guó)外的和相鄰學(xué)科(如城市規(guī)劃、地理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、環(huán)境科學(xué)、系統(tǒng)科學(xué)等)的相關(guān)理論,特別是空間規(guī)劃和可持續(xù)發(fā)展理論。

2、協(xié)調(diào)土地利用與生產(chǎn)環(huán)境建設(shè)。全國(guó)現(xiàn)有村莊320多萬(wàn)個(gè),自然條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生活習(xí)俗等千差萬(wàn)別,農(nóng)民長(zhǎng)期養(yǎng)成的生活垃圾隨意丟棄、在住宅周圍亂搭亂建的陋習(xí)一時(shí)難以改變。受傳統(tǒng)文化和習(xí)慣的影響,絕大多數(shù)農(nóng)民喜歡單門獨(dú)院、前庭后作的居住方式,農(nóng)民對(duì)于集中居住也不能完全接受。因而,鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃應(yīng)尊重農(nóng)民習(xí)慣與科學(xué)合理規(guī)劃之間的關(guān)系,做好必要的新農(nóng)村建設(shè)用地預(yù)留。過(guò)去,有些地方把建設(shè)用地指標(biāo)高度集中在城市,以城市為重點(diǎn)層層預(yù)留指標(biāo),分到最后,農(nóng)村這一塊就沒(méi)有多少指標(biāo)了。這樣,阻礙或限制了農(nóng)村的發(fā)展,導(dǎo)致農(nóng)村違法用地的大量產(chǎn)生。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃修編中要做好必要的新農(nóng)村建設(shè)用地預(yù)留。

3、加強(qiáng)相關(guān)規(guī)劃的銜接。當(dāng)前國(guó)家和地方有關(guān)部門都在編制新農(nóng)村建設(shè)的各類規(guī)劃,比如經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃,包括生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等。這些規(guī)劃都涉及用地。各類用地矛盾需要通過(guò)土地利用規(guī)劃管理來(lái)統(tǒng)籌協(xié)調(diào),修編中應(yīng)主動(dòng)介入各類相關(guān)規(guī)劃。

4、加強(qiáng)公眾參與,開(kāi)放編制規(guī)劃。土地利用總體規(guī)劃的制定和實(shí)施涉及技術(shù)、行政、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等多個(gè)學(xué)科領(lǐng)域,同時(shí)又需要多部門、多主體的認(rèn)可和協(xié)作,公眾參與能夠集思廣益,使規(guī)劃更為科學(xué)。可以采取包括問(wèn)卷調(diào)查、公開(kāi)征詢意見(jiàn)、社會(huì)聽(tīng)證、專家論證、公告公示等多種方式,廣泛聽(tīng)取各方面意見(jiàn)特別是不同意見(jiàn);在規(guī)劃修編階段應(yīng)設(shè)置專門的接待時(shí)間,進(jìn)行規(guī)劃實(shí)施的現(xiàn)場(chǎng)接待或建立規(guī)劃熱線電話、公眾信箱等,給公眾滿意的答復(fù),這樣既保障人民群眾參與規(guī)劃編制的權(quán)利,開(kāi)門、開(kāi)放編制規(guī)劃,又保證規(guī)劃決策的民主化和科學(xué)化。

5、提高規(guī)劃技術(shù)含量。應(yīng)用地理信息(3S)技術(shù),在地籍?dāng)?shù)據(jù)庫(kù)的基礎(chǔ)上建立土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)和土地利用規(guī)劃管理信息系統(tǒng),作為修訂規(guī)劃成果的主要載體,使規(guī)劃修編與規(guī)劃管理信息系統(tǒng)建設(shè)同步進(jìn)行,提高規(guī)劃管理水平。使土地規(guī)劃從野外調(diào)查、資料搜集、信息處理、計(jì)算模擬、規(guī)劃成圖到監(jiān)督實(shí)施全過(guò)程實(shí)現(xiàn)信息化。要特別重視將決策支持系統(tǒng)(DSS)技術(shù)引入土地規(guī)劃,通過(guò)人―機(jī)交互系統(tǒng),提高決策的透明度與決策的科學(xué)性。

作者單位:陽(yáng)西縣國(guó)土資源局

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篇9

關(guān)鍵詞：城市公共空間；應(yīng)急避難；防災(zāi)；設(shè)施；功能

導(dǎo)言

加快研究和興建城市應(yīng)急避難場(chǎng)所，是擺在世界各個(gè)國(guó)家面前迫切的新課題。公園、廣場(chǎng)作為重要的避難場(chǎng)所類型，對(duì)其進(jìn)行深入研究是非常有價(jià)值的。本文以杭州城市公共空間為研究對(duì)象，展開(kāi)城市防災(zāi)應(yīng)急避難功能的研究。我國(guó)應(yīng)急避難場(chǎng)所建設(shè)還處于探索和起步階段，理論匱乏，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)缺少。本次研究試從城市空間、、防災(zāi)規(guī)劃、公共設(shè)施等角度入手以杭州為例探討城市現(xiàn)有公共空間應(yīng)急避難功能的建設(shè)，公共空間規(guī)劃與防災(zāi)應(yīng)急避難功能的結(jié)合。

1.應(yīng)急避難的概念及國(guó)內(nèi)外經(jīng)典理論與實(shí)踐

1.1 基本概念

應(yīng)急避難場(chǎng)所是指：居民在災(zāi)難發(fā)生后一段時(shí)間內(nèi)，躲避由災(zāi)難帶來(lái)的直接或間接傷害，并能保障基本生活而事先劃分的具有食品、住宿、醫(yī)療等功能設(shè)施的場(chǎng)地。避難場(chǎng)所包括公園、綠地、廣場(chǎng)、體育場(chǎng)等城市公共空間，其中公園是避難場(chǎng)所的主體。

城市應(yīng)急避難所的建設(shè)方式一是體育館式避難（疏散基地）：是指利用轄區(qū)內(nèi)的大形體育館和閑置大型庫(kù)房（展館）、結(jié)建防空地下室等建筑物賦予避難所功能。二是坑道式避難所：是指利用轄區(qū)內(nèi)的人防坑道工程進(jìn)行建設(shè)改造，完善相應(yīng)的生活設(shè)施，賦予人員應(yīng)急避難所功能。三是公園式避難所：是指利用轄區(qū)內(nèi)的各種公園、綠地、學(xué)校、廣場(chǎng)、體育場(chǎng)等公共場(chǎng)所進(jìn)行改造，加建相應(yīng)的生活設(shè)施，賦予人員應(yīng)急避難所功能。

城市應(yīng)急避難所的規(guī)模分為一級(jí)應(yīng)急避難所：一般規(guī)模在15萬(wàn)平方米以上，可容納10萬(wàn)人（人均面積1.5m2）。當(dāng)市民接收到防災(zāi)警報(bào)信號(hào)后，通過(guò)半小時(shí)到兩小時(shí)的摩托

化輸送即可到達(dá)的應(yīng)急避難所；二級(jí)應(yīng)急避難所：一般規(guī)模在1.5―15萬(wàn)m2，可容納1萬(wàn)人左右； 三級(jí)應(yīng)急避難所：一般規(guī)模在2000 m2左右，可容納1000人。市民在5―15分鐘內(nèi)即可進(jìn)入應(yīng)急避難所。

1.2 國(guó)內(nèi)外經(jīng)典理論研究與實(shí)踐

日本是較早重視應(yīng)急避難場(chǎng)所研究和設(shè)計(jì)的國(guó)家，也是最早提出專門興建的國(guó)家，有相當(dāng)豐富的理論研究和建設(shè)經(jīng)驗(yàn)。多次大地震的發(fā)生使日本充分認(rèn)識(shí)到公共空間作為應(yīng)急避難場(chǎng)所的重要性。在關(guān)東和阪神?淡路大地震后，日本把合理建設(shè)城市空間作為抗震減災(zāi)的基本方針之一，制定一系列法規(guī)并提出建立專門的“防災(zāi)空間”。 三木綜合防災(zāi)公園是日本具有代表性的新型“防災(zāi)公園”，它是日本興建的首個(gè)廣域防災(zāi)據(jù)點(diǎn)，功能與以往的廣域避難場(chǎng)所不同，它可以開(kāi)展災(zāi)后救援以及復(fù)興活動(dòng)的后方基地，可以容納城市大規(guī)模災(zāi)害的大型救援。該公園不僅具有應(yīng)急避難功能，也是平時(shí)地區(qū)開(kāi)展體育活動(dòng)的場(chǎng)所，具有平災(zāi)結(jié)合的雙重性。公園內(nèi)有人類的防災(zāi)中心，還有動(dòng)物愛(ài)護(hù)中心及自然環(huán)境保護(hù)中心，共同構(gòu)成縣域范圍內(nèi)的廣域防災(zāi)據(jù)點(diǎn)。

2001年美國(guó)的“9?11”恐怖襲擊災(zāi)難發(fā)生后,美國(guó)政府為強(qiáng)化城市整體防災(zāi)應(yīng)急功能，開(kāi)始積極推廣建立全民安全文化和公共教育體系，并以“防災(zāi)型街區(qū)”為重心。法國(guó)政府十分重視對(duì)地震災(zāi)害的監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)及相關(guān)理論的研究，特別是巴黎有精心設(shè)計(jì)的地下水管網(wǎng)，保證城市不受暴雨和洪澇災(zāi)害。歐洲城市防災(zāi)規(guī)劃和建設(shè)一般體現(xiàn)在規(guī)劃寬闊、筆直的城市大道，以保證即使在房屋倒塌時(shí)民眾仍能安全地離開(kāi)他們的住宅，并規(guī)劃建設(shè)大型廣場(chǎng)，以保證地震發(fā)生時(shí)民眾有疏散避難的開(kāi)闊場(chǎng)地，大道兩旁種植行道樹(shù)以防物體直接砸到地面上的避難人員。

2000年，廣東省江門在進(jìn)行城市公共空間系統(tǒng)規(guī)劃編制時(shí)，看到了城市公共空間對(duì)城市防災(zāi)減災(zāi)的作用，編制了專門的避災(zāi)空間規(guī)劃。這是我國(guó)國(guó)內(nèi)最早的較為完整的城市公共空間避災(zāi)系統(tǒng)規(guī)劃。2003年10月建成了國(guó)內(nèi)第一座防災(zāi)公園――北京元大都城垣遺址。我國(guó)對(duì)于應(yīng)急避難場(chǎng)所的重視，最初源于北京為了舉辦2008年奧運(yùn)會(huì)和殘奧會(huì)在安全方面的需要，在《北京中心城地震應(yīng)急避難場(chǎng)所(室外)規(guī)劃綱要》的指導(dǎo)下，首先在北京城中心建立了29所應(yīng)急避難場(chǎng)所。這樣一批應(yīng)急避難場(chǎng)所的建立為全國(guó)建立應(yīng)急避難場(chǎng)所提供了樣板，在國(guó)內(nèi)具有良好的示范意義。

經(jīng)歷了2008年南方大雪災(zāi)和5.12汶川大地震后，我國(guó)政府、專家以及公眾都認(rèn)識(shí)到建立應(yīng)急避難場(chǎng)所的重要性和迫切性。參照北京建設(shè)情況的基礎(chǔ)上，各個(gè)城市紛紛出臺(tái)了一系列相關(guān)的法規(guī)和綱要，成為了應(yīng)急避難場(chǎng)所建設(shè)的重要法律保障；全國(guó)專家、學(xué)者們大量的論文和提案，成為重要的參考意見(jiàn);群眾也認(rèn)識(shí)到盡快在自己身邊建立應(yīng)急避難場(chǎng)所的必要性，積極參與到建設(shè)和學(xué)習(xí)中來(lái)。政府和民眾促建應(yīng)急避難場(chǎng)所的心情之迫切，為快速推動(dòng)應(yīng)急避難場(chǎng)所的研究和建設(shè)，提供了難得的契機(jī)。

我國(guó)目前公共空間防災(zāi)避難的相關(guān)研究多傾向于借助國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)討論我國(guó)社區(qū)防災(zāi)的工作機(jī)制、體系建設(shè)、政策制定。對(duì)可作為公共應(yīng)急避難場(chǎng)所的資源狀況以及實(shí)際需求狀況研究較少，極大地影響城市防災(zāi)避難工作的推進(jìn)和防災(zāi)設(shè)施的建設(shè)。

2.城市公共空間與應(yīng)急避難功能的結(jié)合――以杭州城市為例

2.1 我國(guó)城市公共防災(zāi)空間的現(xiàn)狀

城市公共空間的滯后削弱了其應(yīng)急避難功能：由于市場(chǎng)的驅(qū)動(dòng)，目前我國(guó)城市規(guī)劃中更多的是注重城市的土地利用規(guī)劃，使城市公共空間建設(shè)總是被動(dòng)地去適應(yīng)城市規(guī)劃所形成的空間布局，造成城市綠地的布局不均衡，舊城區(qū)公共空間嚴(yán)重不足，新建公共空間多數(shù)分布在城市的周圍或局部地段的狀況，城市公共空間與城市人口分布規(guī)律背道而馳，不利于形成有效的防災(zāi)公共空間系統(tǒng)，難以起到全方位防御災(zāi)害的作用。

城市避難空間規(guī)劃建設(shè)的法規(guī)體系尚不完備：空間規(guī)劃法規(guī)體系是城市公共空間規(guī)劃制度的核心，為空間規(guī)劃行政的運(yùn)作體系提供法定依據(jù)和法定程序。對(duì)城市公共空間系統(tǒng)規(guī)劃和建設(shè)的要求著重在景觀和生態(tài)方面，忽略了城市避難的重要性，因而即使進(jìn)行了城市公共空間系統(tǒng)規(guī)劃的城市基本上也未進(jìn)行專項(xiàng)的城市避災(zāi)綠地規(guī)劃。

對(duì)城市防災(zāi)空間的研究和規(guī)劃不足：目前我國(guó)對(duì)城市空間應(yīng)急避難功能的研究基本上僅限于介紹日本的防災(zāi)綠地規(guī)劃和措施，規(guī)劃則僅有幾個(gè)城市（北京、西安、江門等）的個(gè)案研究和實(shí)例。避難空間體系由一級(jí)避災(zāi)據(jù)點(diǎn)、二級(jí)避災(zāi)據(jù)點(diǎn)、避災(zāi)通道和救災(zāi)通道組成，但對(duì)各要素的選址、規(guī)模設(shè)計(jì)和設(shè)備配置要求無(wú)準(zhǔn)確依據(jù)和定量要求，造成避災(zāi)規(guī)劃成果比較粗略。

我國(guó)國(guó)土遼闊，地形復(fù)雜，影響各城市的災(zāi)害類型不同，必需構(gòu)建符合國(guó)情、市情的完善城市避災(zāi)公共空間體系，我國(guó)城市中心地區(qū)的公共空間規(guī)劃指標(biāo)僅夠滿足避災(zāi)公共空間的最低要求，很多城市還遠(yuǎn)未達(dá)標(biāo)，如果加強(qiáng)城市開(kāi)敞空間和防災(zāi)功能的結(jié)合，城市人均避災(zāi)公共空間面積將嚴(yán)重不足。

2.2 杭州城市公共空間與應(yīng)急避難功能的結(jié)合

本文以杭州地區(qū)的7個(gè)區(qū)域作為調(diào)研范圍進(jìn)行調(diào)查，每個(gè)區(qū)域選取1-2個(gè)具有代表性的公共空間進(jìn)行實(shí)地調(diào)研。最終選擇杭州紫金港、翠苑四區(qū)、慶春廣場(chǎng)三個(gè)公共空間作為研究樣本。對(duì)于杭州這類高密度建設(shè)的城市來(lái)說(shuō)，筆者認(rèn)為將城市各類公共空間與防災(zāi)應(yīng)急避難規(guī)劃設(shè)計(jì)統(tǒng)一配合是科學(xué)的規(guī)劃方法。城市公共空間中包含的綠地、廣場(chǎng)、街道等場(chǎng)所在平時(shí)起到優(yōu)化城市景觀、生態(tài)循環(huán)的作用，在災(zāi)難發(fā)生后立即能適應(yīng)應(yīng)急避難的使用功能，該規(guī)劃手法更適合杭州城市用地發(fā)展的模式。具體而言，杭州城市公共空間應(yīng)具有避震疏散場(chǎng)所功能：便捷的疏散出入口、道路、街道防災(zāi)緩沖帶設(shè)計(jì)、布局公共空間的防災(zāi)植被、提供應(yīng)急直升機(jī)場(chǎng)地、多樣化、多用途的公共應(yīng)急設(shè)施等。本文從針對(duì)杭州城市公共空間的調(diào)研中總結(jié)出了以下幾點(diǎn)：

（1）空間性質(zhì)相同，具有結(jié)合的可能性。

城市景觀綠地和避難場(chǎng)所從空間性質(zhì)來(lái)說(shuō)都屬于城市公共空間,在城市總體規(guī)劃布局中兩者都要求根據(jù)城市布局、人口分布等因素，形成 “點(diǎn)、線、面”一體的網(wǎng)絡(luò)均衡布局模式。兩者都要考慮近遠(yuǎn)期發(fā)展，符合城市總體規(guī)劃要求，滿足各類功能需要和大眾人群的生活需求，如集散、交通、餐飲等，因此兩者具有結(jié)合的可能性。

（2）使用時(shí)間互補(bǔ)，結(jié)合具有靈活性

杭州景觀空間、綠地與應(yīng)急避難場(chǎng)所不同功能的發(fā)揮具有時(shí)間上的互補(bǔ)性。平時(shí)使用或?yàn)?zāi)難啟用時(shí)，可靈活運(yùn)用各種技術(shù)手段進(jìn)行功能和形式的轉(zhuǎn)換，巧妙實(shí)現(xiàn)兩者之間的結(jié)合，達(dá)到城市公共空間與避難場(chǎng)所的平、災(zāi)雙重要求。

（3）缺乏統(tǒng)一評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，需建立統(tǒng)一參數(shù)

城市景觀公共空間與應(yīng)急避難所在城市規(guī)劃中各成系統(tǒng)，具有不同的分類標(biāo)準(zhǔn)，兩者系統(tǒng)分類的依據(jù)與指標(biāo)不同，缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)。要使兩者結(jié)合，必須借照統(tǒng)一參數(shù)，構(gòu)建獨(dú)立的城市應(yīng)急避難綠地分類評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系。

（4）因?yàn)楣δ苣繕?biāo)各異，所以結(jié)合要有協(xié)調(diào)性、目的性

城市景觀公共空間以景觀、娛樂(lè)休閑為主要功能，杭州應(yīng)急避難場(chǎng)所以防災(zāi)避難功能為主，這種差異導(dǎo)致兩者在地形設(shè)計(jì)、樹(shù)種選擇等方面的結(jié)合中產(chǎn)生沖突，影響各自功能的正常發(fā)揮。因此結(jié)合設(shè)計(jì)要因地制宜，協(xié)調(diào)好防災(zāi)和景觀的功能要求，并且我們?cè)诤贾莩鞘泄部臻g中設(shè)計(jì)加入避難設(shè)施功能，同時(shí)要時(shí)刻考慮到避難設(shè)施的可靠性與安全性，能在災(zāi)難來(lái)臨時(shí)達(dá)到本身設(shè)計(jì)的目的，保障市民的安全。

3.結(jié)合原則

（1）“統(tǒng)籌規(guī)劃”的原則

杭州公共空間與應(yīng)急避難場(chǎng)所在城市規(guī)劃層面上各成系統(tǒng)，因此需將其結(jié)合產(chǎn)物同時(shí)納入兩個(gè)系統(tǒng)綜合考慮，系統(tǒng)布局現(xiàn)狀，缺少應(yīng)急避難據(jù)點(diǎn)的由城市綠地進(jìn)行調(diào)整改造；遠(yuǎn)期將安全理念納入城市空間規(guī)劃中,預(yù)先考慮提供給居民設(shè)施完備的應(yīng)急避難空間。

（2）“安全優(yōu)先”的原則

杭州公共空間的優(yōu)美、生態(tài)等非防災(zāi)功能與應(yīng)急避難功能有時(shí)會(huì)產(chǎn)生沖突，如自然山水、蜿蜒的游覽路線阻礙避災(zāi)時(shí)快速通行。結(jié)合設(shè)計(jì)中應(yīng)權(quán)衡兩者的關(guān)系，首先滿足安全性的需要，保證避難場(chǎng)所遠(yuǎn)離地震斷裂帶、水淹區(qū)、各類危險(xiǎn)管道、建筑物坍塌范圍等危險(xiǎn)區(qū)域，在“安全優(yōu)先”的基礎(chǔ)上考慮景觀效果。

（3）“平災(zāi)結(jié)合”的原則

應(yīng)急避難場(chǎng)所與公共綠地結(jié)合后在地震、火災(zāi)等突發(fā)災(zāi)害事件時(shí)，所配備的應(yīng)急設(shè)施發(fā)揮避難場(chǎng)所的特殊作用。例如在應(yīng)對(duì)火災(zāi)時(shí)可以在避難設(shè)施的外墻上采用防火涂料，防火材料在保護(hù)避難設(shè)施同時(shí)可以結(jié)合周邊的環(huán)境選擇色調(diào)，對(duì)應(yīng)急設(shè)施進(jìn)行適度美化，使其融入杭州地域特色中去。

（4）“改建結(jié)合”的原則

面對(duì)中國(guó)城市土地資源的日益稀缺和城市綠地已有的系統(tǒng)及規(guī)模，根據(jù)杭州應(yīng)急避災(zāi)系統(tǒng)布局，改造現(xiàn)有杭州公共空間使其具有防災(zāi)功能，可以節(jié)約杭州空間和資源，減少投資成本，這是應(yīng)急避難場(chǎng)所構(gòu)建的首選方式。通過(guò)“改建結(jié)合”，建立民眾直接參與應(yīng)急防災(zāi)的基礎(chǔ)平臺(tái)。

總之，在未來(lái)的規(guī)劃中，杭州城市公共空間需要人防部門與規(guī)劃、園林部門有效協(xié)調(diào)，并加強(qiáng)應(yīng)急避難知識(shí)的宣傳教育，對(duì)相關(guān)管理人員進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)，根據(jù)避難場(chǎng)所等級(jí)合理規(guī)劃平時(shí)和災(zāi)時(shí)的功能分區(qū)及轉(zhuǎn)換問(wèn)題。

參考文獻(xiàn)

[1]林展鵬．高密度城市防災(zāi)公園綠地規(guī)劃研究――以香港作為研究分析對(duì)象．中國(guó)園林．2008年(8).

篇10

1.1規(guī)劃環(huán)評(píng)的實(shí)施具有法律強(qiáng)制性《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》（以下簡(jiǎn)稱《環(huán)評(píng)法》）明確規(guī)定“一地三域”綜合性規(guī)劃是個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃，需要開(kāi)展環(huán)境影響評(píng)價(jià)，包括了我國(guó)大部分與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資源開(kāi)發(fā)利用有關(guān)的規(guī)劃。2009年，國(guó)務(wù)院公布了《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》，進(jìn)一步細(xì)化了對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)的審查程序、技術(shù)內(nèi)容、法律責(zé)任等方面的要求，體現(xiàn)了規(guī)劃環(huán)評(píng)的實(shí)施具體法律的強(qiáng)制性。

1.2規(guī)劃環(huán)評(píng)強(qiáng)調(diào)預(yù)防為主規(guī)劃環(huán)評(píng)是環(huán)境保護(hù)參與綜合決策的有效切入點(diǎn)?！董h(huán)評(píng)法》明確要求，在規(guī)劃編制過(guò)程總，對(duì)擬實(shí)施的規(guī)劃可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估，從源頭預(yù)防環(huán)境污染和生態(tài)破壞，是環(huán)境管理參與規(guī)劃決策的重要途徑。規(guī)劃環(huán)評(píng)的實(shí)施從決策層面提前介入，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系，讓規(guī)劃更好的符合國(guó)家的環(huán)境政策和行動(dòng)計(jì)劃。

1.3公眾參與具有法律保障《環(huán)評(píng)法》明確鼓勵(lì)有關(guān)單位、專家和公眾以適當(dāng)方式參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)。要求專項(xiàng)規(guī)劃的編制機(jī)關(guān)應(yīng)在規(guī)劃草案報(bào)送審批前，征求有關(guān)單位、專家和公眾對(duì)環(huán)境影響報(bào)告書(shū)草案的意見(jiàn)并認(rèn)真考慮這些意見(jiàn)，在報(bào)送審查的環(huán)境影響報(bào)告書(shū)中附具對(duì)意見(jiàn)采納與否的說(shuō)明。此后頒布的《規(guī)劃環(huán)境影響條例》進(jìn)一步提高了有關(guān)單位、專家和公眾的參與權(quán)利，將公眾參與貫穿規(guī)劃環(huán)評(píng)的審查和跟蹤評(píng)價(jià)等主要過(guò)程。

2我國(guó)規(guī)劃環(huán)評(píng)制度存在的不足

2.1地方政府重視程度不夠一方面從目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度來(lái)看，我國(guó)仍處于一個(gè)高速發(fā)展時(shí)期，各個(gè)地方政府均把發(fā)展放在第一位，從戰(zhàn)略角度仍是把經(jīng)濟(jì)發(fā)展放在重要位置，因此對(duì)環(huán)境保護(hù)總體上重視程度不夠，雖然這幾年嚴(yán)峻的環(huán)境形勢(shì)和中央的嚴(yán)格要求下有所轉(zhuǎn)變，但是還是不夠，當(dāng)發(fā)展與環(huán)保有所沖突，仍以發(fā)展為主。另一方面地方部分政府官員環(huán)保意識(shí)較差，認(rèn)為環(huán)保也就是履行個(gè)手續(xù)，未理解規(guī)劃環(huán)評(píng)的真正內(nèi)涵，重視程度低，導(dǎo)致規(guī)劃環(huán)評(píng)的執(zhí)行率不高。

2.2政府部門之間缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制相關(guān)的規(guī)劃編制在不同的部門組織實(shí)施，比如，城鎮(zhèn)規(guī)劃屬于城鄉(xiāng)建設(shè)管理部門、土地利用規(guī)劃屬于國(guó)土部門、經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃屬于發(fā)改委或經(jīng)信委，職權(quán)分割把不同環(huán)境要素置于不同部門管理，甚至同一環(huán)境要素置于多個(gè)部門管理，缺乏相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)制，規(guī)劃內(nèi)容上的重疊甚至相互矛盾，規(guī)劃支持?jǐn)?shù)據(jù)和信息的不可傳遞，都給規(guī)劃環(huán)評(píng)的開(kāi)展造成很多困惑和不便。

2.3環(huán)保部門執(zhí)法權(quán)力缺乏保障①環(huán)保行政手段仍有欠缺。盡管《環(huán)境行政處罰辦法》明確，對(duì)連續(xù)違法限期不改的企業(yè)，可以進(jìn)行多次或加倍處罰。但環(huán)保監(jiān)察機(jī)構(gòu)缺少查封、扣押企、事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者違法排放污染物的設(shè)施、設(shè)備等必要的強(qiáng)制手段，難以形成強(qiáng)大的震懾效果，所有在環(huán)境影響評(píng)價(jià)的執(zhí)行上難以百分百做到規(guī)劃環(huán)評(píng)。②環(huán)保執(zhí)法受地方政府制約。環(huán)保執(zhí)法管理模式不是直管而是由各省、市（區(qū)）、縣政府設(shè)置機(jī)構(gòu)管理，所以環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法受到地方政府制約，難以最大化發(fā)揮其日常監(jiān)察執(zhí)法的作用，環(huán)評(píng)制度的執(zhí)行缺乏環(huán)境執(zhí)法的護(hù)航難以有效執(zhí)行。

2.4規(guī)劃環(huán)評(píng)制度存在缺陷《環(huán)評(píng)法》對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)只作了原則規(guī)定，具體的程序、內(nèi)容、責(zé)任不明確，影響了規(guī)劃環(huán)評(píng)工作的開(kāi)展。規(guī)劃環(huán)評(píng)制度在頂層設(shè)計(jì)上未能與中央其他部委建立有效的制度，未將規(guī)劃環(huán)評(píng)設(shè)置成前置條件。在基層實(shí)施過(guò)程中，規(guī)劃環(huán)評(píng)也未進(jìn)入決策鏈的末端進(jìn)行，也就無(wú)法體現(xiàn)規(guī)劃環(huán)評(píng)作為戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的重要地位。在公眾參與機(jī)制方面仍不夠完善，當(dāng)前社會(huì)公眾參與環(huán)境保護(hù)、政府決策和管理社會(huì)公共事務(wù)的熱情很高，但是其參與途徑和監(jiān)督仍不健全。

3落實(shí)規(guī)劃環(huán)評(píng)制度促進(jìn)綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展的建議

3.1強(qiáng)化規(guī)劃環(huán)評(píng)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要作用①?gòu)?qiáng)化規(guī)劃環(huán)評(píng)在綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的決策作用。從頂層設(shè)計(jì)上綜合考慮空間布局、產(chǎn)業(yè)布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、清潔能源利用、資源循環(huán)利用等與生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)的內(nèi)容，建立綠色、循環(huán)、低碳發(fā)展等相關(guān)的評(píng)價(jià)內(nèi)容和指標(biāo)，從源頭引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)向綠色、循環(huán)、低碳發(fā)展。②將規(guī)劃環(huán)評(píng)作為綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要抓手。我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)歷了從粗放式到集約化、精細(xì)化的發(fā)展過(guò)程，造成的環(huán)境污染問(wèn)題也較為嚴(yán)重，應(yīng)將規(guī)劃環(huán)評(píng)作為行政審批前置條件。

3.2完善規(guī)劃環(huán)評(píng)技術(shù)體系規(guī)劃環(huán)評(píng)活動(dòng)的本質(zhì)不是一項(xiàng)純粹的科學(xué)性或技術(shù)性研究，而是一種規(guī)范性的實(shí)踐活動(dòng)。因此在內(nèi)容上應(yīng)進(jìn)行拓展，應(yīng)重點(diǎn)分析區(qū)域的資源環(huán)境承載力，將污染減排與資源承載力、環(huán)境容量掛鉤，根據(jù)資源承載力、環(huán)境容量設(shè)定環(huán)境準(zhǔn)入條件，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、規(guī)模，并牢固樹(shù)立生態(tài)保護(hù)紅線的觀念，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題上，所有規(guī)劃、決策的執(zhí)行絕不越雷池一步，用生態(tài)保護(hù)紅線優(yōu)化空間格局、引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)合理布局。在評(píng)價(jià)指標(biāo)的選取上，應(yīng)在以環(huán)境要素質(zhì)量預(yù)測(cè)與評(píng)價(jià)為主的基礎(chǔ)上，關(guān)注資源承載力、環(huán)境容量，從規(guī)模與效率、結(jié)構(gòu)與布局等角度，強(qiáng)化與綠色循環(huán)、低碳發(fā)展相關(guān)的“生態(tài)型”指標(biāo)的設(shè)計(jì)與評(píng)價(jià)。