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篇1

關鍵詞： 土地利用規(guī)劃；存在問題；解決辦法

Abstract: the general land use planning from the current existing problems (index allocation is not reasonable, the plan layout not science, planning rigid control strong, etc), the thesis analyzes its existing reason and influence, and discusses the corresponding solution.

Key words: the land use planning; Existing problems; solution

中圖分類號：F301.0文獻標識碼：A 文章編號：

第三輪土地利用總體規(guī)劃已經(jīng)實施一年多時間了，實踐證明，通過新一輪規(guī)劃修編，我們在對規(guī)劃的認識和編制上取得了長足的進步。例如，土地利用總體規(guī)劃的地位被提到了前所未有的高度，這就為規(guī)劃的順利實施打下了牢固的基礎；在編制的時候應用了現(xiàn)代信息技術，為規(guī)劃的科學性和準確性提供了強有力的保障；在編制理念上引入了彈性理念，加強分區(qū)管制等，使得規(guī)劃更加靈活和切合實際。但是，我們應該看到，新一輪規(guī)劃編制中依然存在著一些值得進一步探討的問題，認清并解決這些問題才能使得土地利用總體規(guī)劃更加科學和實用。

1 新一輪規(guī)劃修編的背景

上輪規(guī)劃（1997～2010 年規(guī)劃）解決了有規(guī)劃的問題，鑒于當時的理論和技術水平有限，規(guī)劃的科學性和實用性不是很強。由于對社會經(jīng)濟發(fā)展預測不足，導致一些地區(qū)特別是經(jīng)濟發(fā)展較快的地區(qū)建設用地供給嚴重不足，很多地方在規(guī)劃實施中期已經(jīng)出現(xiàn)無地可用的局面。由于前兩輪規(guī)劃圖件基本都是手工繪制，實際應用中存在諸多不便。近年來，隨著地理信息系統(tǒng)技術的飛速發(fā)展，國家在國土資源信息化建設投入不斷增加，這便為新一輪規(guī)劃修編提供了契機。

2 新一輪規(guī)劃修編存在的問題

2.1 規(guī)劃指標分配不合理

土地利用總體規(guī)劃最關鍵的一點是規(guī)劃指標的分配。本輪土地利用規(guī)劃指標分配主要存在兩個問題：一是基礎數(shù)據(jù)不準，導致建設用地指標嚴重不足。規(guī)劃修編工作具有一定的時限性。例如廣東省在2005年便著手新一輪土地利用總體規(guī)劃的前期研究，2007年即全面開展了新一輪的土地利用總體規(guī)劃編制。由于規(guī)劃編制首要任務就是分配規(guī)劃指標，而利用2006年的土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)作為基數(shù)進行規(guī)劃指標的分配，未能充分預見規(guī)劃編制期間土地利用發(fā)展對規(guī)劃指標造成的影響，而在落實規(guī)劃指標時是用的2009年的二調(diào)底圖，導致新一輪規(guī)劃指標被提前“占用”，部分縣市甚至出現(xiàn)了建設用地指標負增長現(xiàn)象。二是在土地利用規(guī)劃指標分配時，忽視了區(qū)域發(fā)展的不平衡性。不同區(qū)域之間自然條件、 經(jīng)濟發(fā)展水平和所處的發(fā)展階段都有所不同, 土地資源稟賦、 土地利用特點也有很大差異。[1] 在分配規(guī)劃指標時，地方政府往往對區(qū)域經(jīng)濟條件、社會經(jīng)濟發(fā)展速度及潛力、 區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略等研究不足, 更多的根據(jù)領導層決定的發(fā)展方向來進行指標分配，主觀色彩比較嚴重，使得指標分配不合理，導致日后土地規(guī)劃實施過程中頻繁調(diào)整。

2. 2 空間布局有待優(yōu)化

土地利用總體規(guī)劃的一個重要目的就是合理引導土地利用發(fā)展，優(yōu)化土地利用空間布局，緩解社會經(jīng)濟發(fā)展與保護土地資源之間的矛盾。雖然，目前土地利用總體規(guī)劃中均設有相關章節(jié)論述土地利用的布局優(yōu)化，但大多形同虛設。實際上許多市縣的規(guī)劃布局根本沒有進行過專題研究，領導怎么說就怎么布局，企業(yè)喜歡哪里就將項目規(guī)劃到哪里。這樣不僅不能優(yōu)化土地利用的空間布局，而且不利于土地資源，尤其是優(yōu)質(zhì)耕地的保護。

2.3 剛性有余，彈性不足

長期以來，土地利用總體規(guī)劃給人的感覺就是剛性有余，彈性不足。雖然，第三輪土地利用總體規(guī)劃引入了擴展區(qū)理念，從某種程度上緩解了土地利用總體規(guī)劃的剛性過強問題，通過擴展邊界的劃定和嚴格管理，能有效約束住宅、工業(yè)和公共設施類項目的分散選址，以控制城鎮(zhèn)無序擴張，保護自然生態(tài)資源。[2]但是，擴展區(qū)有它的局限性，擴展區(qū)更多的是保障城市擴張的靈活性，而建成區(qū)以外以及一些需要單獨選址的項目則得不到保障。通過一年多的規(guī)劃實施可以發(fā)現(xiàn)，許多單獨選址的項目由于規(guī)劃編制時未能準確定位，而需要進行規(guī)劃調(diào)整。

3上述問題的解決辦法探討

3.1 查清現(xiàn)狀，合理預測及分配指標

從規(guī)劃指標下達至規(guī)劃完成實施，期間有兩至三年間隔，僅僅依靠土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)進行指標分配會導致指標預測不足。故應在下達規(guī)劃指標前，結(jié)合前期研究切實查清土地利用現(xiàn)狀，在現(xiàn)狀數(shù)據(jù)基礎上根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展趨勢，合理預測規(guī)劃基期年的土地利用數(shù)據(jù)，根據(jù)預測的數(shù)據(jù)來進行指標的分配才能到得較為合理的指標分配方案。由于土地利用規(guī)劃指標實行總量控制，為了維護土地規(guī)劃的權威性，可對上輪規(guī)劃期末突破規(guī)劃指標用地的市縣，在分配指標時結(jié)合上輪規(guī)劃，根據(jù)實際情況適當予以扣減建設用地指標，將獎懲制度跟規(guī)劃編制結(jié)合起來。

3.2將建設用地指標分配跟增加城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤結(jié)合

城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復墾為耕地的農(nóng)村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項目區(qū)，通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎上，最終實現(xiàn)增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，節(jié)約集約利用建設用地，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標。[3]在下一輪規(guī)劃編制中可嘗試在規(guī)劃中增加一項城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤指標，通過寫入土地利用總體規(guī)劃，使得城鄉(xiāng)掛鉤項目能夠更好地實施和管理。綜合考慮各地市的情況，對一些位于限制發(fā)展區(qū)的、土地利用水平不集約的或是上輪規(guī)劃違法用地較多的市縣，規(guī)定部分項目只能通過城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤獲得規(guī)劃指標，這樣既可兼顧經(jīng)濟發(fā)展又可切實提高節(jié)約用地水平。

3.3 充分利用信息技術建立預測模型

第三輪規(guī)劃修編相較于第二輪在信息技術的應用上已經(jīng)充分很多了。但是目前的應用仍處于較低層次，僅僅用到一些信息軟件的編輯和制圖功能，幾乎沒有用到空間分析功能。下一輪規(guī)劃編制時應更多地借助信息技術的空間分析及其他高級功能，建立合理的動態(tài)預測模型，計算各種關鍵因素的相互作用效果，尋找最優(yōu)的土地利用的發(fā)展布局，真正做到科學合理地預測城市土地利用的發(fā)展。只有建立在科學預測之上的布局優(yōu)化才能真正促進經(jīng)濟發(fā)展與資源保護相協(xié)調(diào)。

3.4 靈活落實規(guī)劃指標

土地利用總體規(guī)劃畢竟周期較長，在如今社會高速發(fā)展的時期，想要準確預測十年間的社會經(jīng)濟發(fā)展情況是不可能的。重點項目的用地安排也不可能在規(guī)劃編制時就能完全準確確定下來，嚴格將指標落實到地塊的結(jié)果將導致規(guī)劃實施期間因項目位置偏移或規(guī)模增減而頻繁調(diào)整規(guī)劃。實施有擴展區(qū)的用途管制可以嚴格但又靈活地控制城市有序擴張，對于規(guī)劃近期的重點項目也基本可以通過項目前期研究確定位置和規(guī)模，但是遠期的規(guī)劃重點項目大多只有初步意向，有些線狀項目甚至連走向都不能完全確定。這種情況下，要將規(guī)劃指標全部落實到地塊，要么在未確定位置和規(guī)模的情況下隨意切割圖斑，要么忽視遠期項目用地，先將指標安排到別處，不管是哪種情況都將導致規(guī)劃實施時不可避免地進行規(guī)劃調(diào)整。建議在規(guī)劃編制時，合理保留部分規(guī)劃指標，不落實到地塊，將其分配給不能確定位置和規(guī)模的遠期重點項目，以增加規(guī)劃的靈活性。當然，針對這種項目需要在規(guī)劃實施管理中配以相應的管理辦法，既要在項目審查時嚴于一般符合規(guī)劃的項目，又在辦理用地手續(xù)時較不符合規(guī)劃的項目簡單。

總之，土地利用規(guī)劃是對未來土地利用的一種宏觀的預測安排，規(guī)劃期間存在很多不確定的影響因素，未來的土地利用規(guī)劃編制工作肯定會引入更多的先進技術和規(guī)劃理念，使得土地利用總體規(guī)劃更加科學和完善。

參考文獻

[1] 魏長晶, 王振偉, 李江風.土地利用總體規(guī)劃存在的幾個問題及新形勢下的戰(zhàn)略趨向[J].安徽農(nóng)業(yè)科學2006, 34( 9) : 1993- 1994