導語：如何才能寫好一篇關于調整土地規(guī)劃的申請，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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英國控制城市土地開發(fā)回顧

英國是現(xiàn)代城市規(guī)劃的發(fā)源地。針對城市快速擴張所帶來的問題，1909年,英國頒布《住宅、城市規(guī)劃法》。這是第一部用于控制城鎮(zhèn)土地開發(fā)的法律，也是英國城市規(guī)劃體系建立的起點。20世紀初期，英國主要注重于改善公共衛(wèi)生和住宅開發(fā)。住宅數(shù)量迅速增加，城內土地明顯短缺，住宅區(qū)開發(fā)由此轉向郊區(qū)，但又使居住和工作的距離越來越大，引發(fā)城市的交通問題。1935年的《干道開發(fā)限定法》，授權地方公路局控制城市主要入口并負責干道兩側220英尺范圍的土地開發(fā)控制，同時對干道兩側的建筑群體規(guī)劃進行限制。1940年代是英國城市土地開發(fā)控制體系日臻完善的時期。其特征是強調以立法的方式對土地開發(fā)進行嚴格控制：通過在城市邊界地帶增設城市綠帶，阻止城市蔓延；在城市綠帶以外地區(qū)開發(fā)新鎮(zhèn)，以分散內城人口規(guī)模;鼓勵地方規(guī)劃當局對內城衰落地區(qū)進行再開發(fā)。此后10年，英國主要集中在新城開發(fā)和改善住房條件。但1960年代的郊區(qū)大量住宅建設、環(huán)境污染、工廠大量遷入，促使其政府注重控制邊緣城區(qū)土地開發(fā)。1970年代、1980年代是新的規(guī)劃體系建立的過程，英國政府重新頒布了城市規(guī)劃條例,調整其不合理環(huán)節(jié)，奠定了現(xiàn)代規(guī)劃體系的基礎。目前，英國對土地開發(fā)控制起重要作用的法規(guī)有《:1987年（土地）利用分類令》《、1987年城市規(guī)劃一般開發(fā)規(guī)則（GDO）》、《1990年城鄉(xiāng)規(guī)劃法（TCPA）》、《1990年登記建筑物法》、《1998年總開發(fā)法》。主要機構和規(guī)劃許可程序土地開發(fā)規(guī)劃機構層次英國土地開發(fā)規(guī)劃機構分為三級:中央環(huán)境事物大臣、郡規(guī)劃局、地區(qū)規(guī)劃局。中央環(huán)境事物大臣由國務秘書擔任，對全國規(guī)劃政策負總責，擁有批復規(guī)劃大綱和審核結構規(guī)劃、審核規(guī)劃許可證、撤消或修正強制執(zhí)行通告、提出地方規(guī)劃的指導性意見等權力?？ひ?guī)劃局在與地方規(guī)劃局協(xié)商的基礎上，編制結構規(guī)劃，同時必須與其他相關政府部門、社區(qū)委員會協(xié)商。草案必須交公眾、群眾團體、各地方規(guī)劃局討論修正，然后提交郡議會審議?？ひ?guī)劃局在完成上述公眾參與工作之后，將最終決策意見上報中央環(huán)境事物大臣審核。地方詳細規(guī)劃則由地方規(guī)劃當局自行編制、地方議會審議，只需報中央環(huán)境事物大臣審閱備案。但是，地方規(guī)劃一方面受制于結構規(guī)劃，另一方面特別強調民眾團體的支持理解，公眾參與、公眾審議是最重要的環(huán)節(jié)。開發(fā)規(guī)劃的最后結果，必須以布告的形式公布。規(guī)劃許可英國的土地開發(fā)規(guī)劃許可分為四種:無條件開發(fā)規(guī)劃許可、有條件開發(fā)規(guī)劃許可、默認開發(fā)許可以及拒絕許可。后兩種規(guī)劃許可，規(guī)劃當局必須向申請者說明理由。為避免開發(fā)商從土地開發(fā)上牟取暴利，英國規(guī)定開發(fā)商在得到土地以前，提出的規(guī)劃許可申請必須通過原土地所有者和使用者，以保證由土地本身產生的增值歸原所有者和使用者。開發(fā)者根據擬定的開發(fā)項目特點，遵循一定的法定程序，向地方規(guī)劃當局提出申請。地方規(guī)劃當局（LPA）審核簽發(fā)規(guī)劃許可證的法定規(guī)劃程序分為：簽發(fā)收函通知書相關機構協(xié)商通報工作環(huán)境評價審核開發(fā)項目與開發(fā)規(guī)劃是否一致公開宣布全部資料規(guī)劃部門在收到申請人的申請報告后，必須給申請人復函。復函必須寫明收取規(guī)劃申請的確切日期。地方規(guī)劃當局必須在收取申請的8周內，給出規(guī)劃決策，否則構成“默認開發(fā)許可”。與此同時，地方規(guī)劃當局必須將規(guī)劃申請許可文件公布于公眾討論，任何個人和團體有權提出異議，要求協(xié)調。公眾討論的重點有三方面：①開發(fā)項目是否損害鄰里利益；②開發(fā)項目是否對周圍自然環(huán)境、人工環(huán)境造成不良影響；③是否與地方規(guī)劃協(xié)調。

強制執(zhí)行政策

先通告后執(zhí)行的法定程序地方規(guī)劃當局在獲得詳細調查資料，確定開發(fā)商有下列違法行為：沒有獲取規(guī)劃許可之前就私自開發(fā)、拒不執(zhí)行開發(fā)限制條件、未經許可更改建筑物使用類型、在獲得開發(fā)許可證（PP）后四年內沒有任何開發(fā)活動的，可以發(fā)出強制執(zhí)行通告。強制執(zhí)行通告的生效期自開發(fā)者收到通告起，加上28天的期。在期內，開發(fā)商可以向法院或直接向中央環(huán)境大臣，如被立案受理，則強制執(zhí)行通告處于暫停狀態(tài)。直到過程結束，其結果決定強制通告生效或失效。如訴訟期內未有上訴，或訴訟裁決強制執(zhí)行成立，則強制執(zhí)行通告具有法律效力，必須執(zhí)行，否則視其為犯罪。開發(fā)商須承擔刑事責任。生效后的強制執(zhí)行通告，規(guī)定違法開發(fā)項目的確切場地范圍、違法特征，開發(fā)商對違法開發(fā)行為的補救措施及其實施步驟。如果開發(fā)商中止并全部糾正其違法開發(fā)行為，則地方規(guī)劃當局酌情撤回其強制執(zhí)行通告。規(guī)劃當局的行政責任開發(fā)項目如果涉及與國家公路網接軌的重大開發(fā)項目，地方規(guī)劃當局無權對此類大型項目決策，必須通報中央環(huán)境大臣。開發(fā)項目如果涉及郡區(qū)范圍內的問題，必須直接送交郡級規(guī)劃局審核批準，此外，地區(qū)規(guī)劃局還必須通知所在地的教區(qū)議會和社區(qū)議會，對于開發(fā)影響較大的項目（如工業(yè)開發(fā)項目），地方議會有權參與協(xié)議。1987年的《城市規(guī)劃一般開發(fā)規(guī)則（GDO）》、1990年的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定，開發(fā)項目必須與本地區(qū)編制的結構規(guī)劃和地方詳細規(guī)劃的基本原則一致，凡屬與地方規(guī)劃矛盾的開發(fā)項目，必須在地方報刊上刊登并注明不被批準的原因。地方規(guī)劃局在行使強制執(zhí)行通告權利之前，必須進行現(xiàn)場調查和提出充足的證據和理由，才能通告，英國在開發(fā)許可證審核工作程序中，十分重視工作的透明度。每一工作階段的資料必須及時公布。如果地方規(guī)劃當局發(fā)出規(guī)劃許可或強制執(zhí)行通告過程中，被指控有、超出法律規(guī)定的范圍、與事實不符之處，并經訴訟裁定成立，則地方規(guī)劃當局必須依法支付罰款賠償，并承擔刑事責任。

城市土地開發(fā)管理機構受政府支持

英國的城市土地開發(fā)管理機構大多受到英國政府資金支持，以公共利益為主要目標，負責特定地區(qū)的土地大規(guī)模成片、連續(xù)開發(fā)，主要有新鎮(zhèn)開發(fā)公司、城市開發(fā)公司、企業(yè)開發(fā)局、住宅聯(lián)合開發(fā)公司等。新鎮(zhèn)開發(fā)公司是根據英國政府的新鎮(zhèn)法建立的，其資金由中央政府撥款，每年必須向議會提交工作報告。其工作內容包括:編制擬開發(fā)的新鎮(zhèn)總體規(guī)劃并交公眾評議，上報中央政府批準;根據總體規(guī)劃征地、管理、儲存土地;在新鎮(zhèn)內進行住宅、工廠、商業(yè)等土地開發(fā)活動；建造學校、醫(yī)院等公共服務設施。城市開發(fā)公司，是由新鎮(zhèn)開發(fā)公司發(fā)展而來，建立于1980年，其資金由中央政府撥款，管理成員對中央環(huán)境事物大臣負責。其作用是復墾荒廢地和修復舊建筑，改善舊城的生活環(huán)境，鼓勵工商業(yè)開發(fā)，恢復舊城功能。城市開發(fā)公司擁有開發(fā)控制的權力，有權規(guī)劃道路和基礎設施、征購土地、開發(fā)土地、出售土地，并對私人公司在其管轄范圍內進行土地開發(fā)頒發(fā)許可證。企業(yè)發(fā)展局，是為鼓勵各類企業(yè)尤其是中小型企業(yè)的發(fā)展而設立，通過減稅、簡化土地開發(fā)程序來促進企業(yè)發(fā)展。這種方式類似于我國的各種開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)，只是我國的開發(fā)區(qū)一般選在城市新區(qū)，更注重對城市工業(yè)生產能力的培育，而英國企業(yè)發(fā)展局則注重于恢復舊城經濟活力。住宅聯(lián)合開發(fā)公司，根據1988年的《住宅法》建立，資金由中央政府撥款，目的是改善當?shù)刈》織l件，進行舊城改造、內城更新等。住宅聯(lián)合開發(fā)公司的開發(fā)范圍僅限于地方規(guī)劃局所管轄的土地，并且其住宅建成后由地方政府出售給住房用戶。住宅聯(lián)合開發(fā)公司可以在歷史保護街區(qū)進行開發(fā)，但是必須服從古建筑和保護地區(qū)規(guī)劃法。

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一、指導思想

進一步加強國有存量土地資產管理，規(guī)范對土地使用者因改變用途、利用現(xiàn)狀和容積率等土地使用條件，涉及土地資產的補充處置，維護土地市場公開公平公正的交易規(guī)則，實現(xiàn)政府的土地收益權，促進廉政建設。

(一)全面實行經營性土地公開交易，完善市場配置機制。

凡商業(yè)、旅游、娛樂、金融、辦公、房地產開發(fā)等經營性用地，堅持以招標、拍賣或掛牌方式出讓國有土地使用權。對于原工業(yè)、倉儲、市政公用、交通、教育醫(yī)療等非經營性用地，按照規(guī)劃須改變?yōu)榻洜I性用地的，也必須實行公開交易。全面實行建設用地有償使用制度，包括行政機關事業(yè)單位盈利性的非自用辦公用房，街道社區(qū)居委會盈利性的對外服務用房，均要按照出讓方式供地。

(二)維護土地供地條件的嚴肅性，防止產生新的不公平競爭。

根據法律法規(guī)規(guī)定，建設單位使用國有土地，必須按照土地使用權出讓等有償使用合同的約定或者土地使用權劃撥批準文件的規(guī)定執(zhí)行。國有土地使用權的供地條件具有法律嚴肅性，約定的各項規(guī)劃條件和用地范圍不應隨意調整。除政府要求改變土地利用規(guī)劃條件之外，都不得改變原批準的土地利用規(guī)劃條件。確需改變土地用途、容積率的，必須經原出讓方和規(guī)劃部門同意，依法報經市、縣級市人民政府批準，并按規(guī)定補繳不同用途和容積率的土地差價。

(三)建設項目規(guī)劃調整產生土地增值收益歸政府，防止國有土地資產流失。

因規(guī)劃條件調整產生的土地增值屬于級差地租，歸地方政府所有，防止土地使用者通過改變土地用途和容積率等非正當途徑獲取額外利益，導致國有土地資產流失。

二、適用范圍

國有存量建設用地，包括經營性和非經營性的劃撥或出讓國有土地使用權。主要指下列五種情形：

(一)原為國有存量經營性用地，須進行翻擴建，改變原土地利用狀況和提高土地利用率的；

(二)原國有存量非經營性土地，保持工業(yè)或其他非經營性用途不變，須進行轉讓、翻擴建的；

(三)原國有存量工業(yè)用地、公益事業(yè)用地、機關辦公用地等非經營性土地，利用原有建筑物現(xiàn)狀，暫時不進行翻擴建，但實際用途轉變?yōu)榻洜I性用途的；

(四)協(xié)議出讓的土地，通過公開交易取得的土地，調整規(guī)劃利用條件的；

(五)涉及法院裁定協(xié)助執(zhí)行、企業(yè)抵債、拍賣行拍賣的土地。

三、處置方式

根據上述不同情形，對土地資產確定不同的補充處置方式：

(一)經營性土地翻擴建的。若宗地未納入政府統(tǒng)一規(guī)劃改造范圍，經縣級市以上人民政府批準后，土地使用者才可以進行翻擴建，并應當根據新的規(guī)劃條件，按市場價格補繳土地出讓金。若宗地已納入政府統(tǒng)一規(guī)劃改造范圍，且土地使用者能按照政府統(tǒng)一規(guī)劃要求改造的，經縣級市以上人民政府批準后，土地使用者可以進行翻擴建，并應當根據新的規(guī)劃條件，按市場價格補繳土地出讓金；若土地使用者不能按照政府統(tǒng)一規(guī)劃要求改造的，將由政府優(yōu)先收購儲備，實行公開交易。

(二)非經營性土地翻擴建的。若原土地用途和城市總體規(guī)劃確定的用地性質相一致的，經縣級市以上人民政府批準后，土地使用者可以進行翻建，不再補繳土地出讓金；若原土地用途和城市總體規(guī)劃確定的用地性質不一致的，且城市總體規(guī)劃確定的用地性質為商業(yè)、旅游、房地產開發(fā)等經營性用途的，則土地使用者不得進行翻擴建，將由政府優(yōu)先收購儲備，實行公開交易。

(三)利用現(xiàn)有建筑改變土地用途的，必須經規(guī)劃和國土部門批準，不得擅自改變土地用途。

對于在2001年7月我市實行土地公開交易制度以前已改變土地用途，并經規(guī)劃部門批準的，土地使用者可申請完善相應手續(xù)，一次性補繳土地出讓金后調整土地用途。對于經營性土地公開交易制度實行以前已改變土地用途，且土地使用者未申請一次性補繳土地出讓金的，以及經營性土地公開交易制度實行以后改變土地用途的，若是行政劃撥土地，則按照《省政府辦公廳轉發(fā)省國土管理局等部門關于對出租和改變用途的國有劃撥土地收取年租金的請示的通知》（蘇政辦發(fā)〔1998〕50號）精神，根據規(guī)劃批準意見，按年度收取改變用途土地年租金；若是出讓土地，則按年度收取土地收益。

采取交付土地年租金或年度土地收益的，土地使用權登記原用途不變。

(四)司法裁決、他項權利實現(xiàn)、拍賣行拍賣等引起的土地使用權轉讓，若宗地已納入規(guī)劃改造范圍，在維護權利人合法權益的前提下，政府可以依法收購。涉及改變土地批準用途的，按照本意見相關條款執(zhí)行。

(五)原協(xié)議出讓土地、公開交易的經營性用地，改變原出讓約定的規(guī)劃條件的，報經縣級市以上人民政府批準后，根據新的規(guī)劃條件，按市場價格向政府補繳土地出讓金。

四、程序和要求

根據各種情況及相應處置方式，按以下程序辦理相關手續(xù)：

(一)涉及國有存量經營性土地提高容積率的項目。

1、規(guī)劃方案的審核批準。規(guī)劃部門受理土地使用者申報的規(guī)劃方案，審核并報經政府批準后，書面函告國土部門。

2、國土部門根據規(guī)劃部門函告，對土地容積率提高需補繳地價的項目，書面函告發(fā)改、建設、房管部門，并同時根據規(guī)劃審定的具體方案，核定補充土地處置意見，報經政府批準，補繳土地出讓金后，再次書面告知發(fā)改委、規(guī)劃、建設、房管部門。

3、土地使用者到發(fā)改委辦理項目備案或核準手續(xù)后，向規(guī)劃部門申領《建設工程規(guī)劃許可證》，進入正?；ǔ绦?。

(二)涉及國有存量經營性土地改變原批準用途的項目。在規(guī)劃方案審核批準前，國土、發(fā)改、規(guī)劃等部門進行會辦，會辦意見報經政府批準后按照上款的程序進行。

(三)司法裁決、他項權利實現(xiàn)、委托拍賣行拍賣等涉及土地使用權轉讓的項目。對土地權屬不合法、土地實際用途和批準用途不一致，以及國有劃撥土地、集體土地使用權等，法律法規(guī)明確不符合土地轉讓條件的，應在裁決、處置、拍賣前先完善法定土地手續(xù)；確因債權處置需要，須在完善法定土地手續(xù)前裁決、處置、拍賣的，應按土地管理法律法規(guī)的要求處置，依法完善土地手續(xù)，維護債權人的合法權利。

五、補繳地價

對于經營性土地，具體處置時應根據調整原因、時間、幅度和規(guī)劃用途、土地性質等因素按市場價確定地價補差。對于須補繳土地出讓金的經營性用地，原則上以規(guī)劃方案批準時間為同一時點，對照新舊不同的規(guī)劃條件土地評估差價，作為地價調整和補繳土地收益的基數(shù)。

(一)容積率改變的，根據具體情況相應調整土地出讓金。

1、超過土地出讓合同約定的容積率，或超過原出讓時規(guī)劃部門批準容積率的，根據評估差價補繳土地出讓金。

2、自行降低土地出讓合同約定的容積率或原規(guī)劃部門批準容積率的，土地出讓金不作調整。

3、由于政府基礎設施建設等客觀因素影響原批準的容積率不能實施，以及政府要求降低容積率的，根據評估差價可以相應調整出讓金。

4、定銷商品房項目用地容積率改變的，按原出讓公告確定的房價、成交樓面地價以及調整容積率后的樓面地價，相應調整土地出讓金。

(二)土地用途調整的，按照評估差額全額補繳土地出讓金。

(三)行政劃撥方式取得的經營性土地進行翻擴建的，根據原利用現(xiàn)狀補辦出讓手續(xù)，按照規(guī)定比例收取原利用現(xiàn)狀下的土地出讓金，在此基礎上按照規(guī)劃調整的具體情況，由土地使用者全額補繳土地出讓金。

(四)利用原建筑物將土地改變?yōu)榻洜I性用途的，2001年7月前已發(fā)生的，土地使用者可申請一次性補繳土地出讓金。劃撥土地依據經營性用地市場評估地價按規(guī)定比例補繳土地出讓金；出讓土地按照不同用途評估的差額補繳土地出讓金。

2001年7月前已改變用途，但未申請一次性補繳土地出讓金的，以及土地公開交易制度實施以后改變用途的，劃撥土地按照市政府公布的改變用途年租金標準征收，出讓土地則根據不同用途評估地價差額，還原折算成每年土地收益，逐年征收。

六、轉讓條件

根據《土地管理法》、《城市房地產管理法》及國務院《關于加強國有土地資產管理的通知》（國發(fā)〔2001〕15號）文件規(guī)定，土地使用權轉讓必須符合以下條件：

(一)出讓土地使用權必須依法轉讓，劃撥土地使用權未經縣級市以上人民政府批準，不得擅自轉讓。

(二)繳清土地出讓金，領取土地使用證。涉及改變土地規(guī)劃條件，進行土地資產補充處置的，還需提供土地完善手續(xù)的證明。

(三)按照出讓合同約定進行投資開發(fā)，完成投資總額的25%以上（不含土地出讓金）。

(四)已經建有房屋轉讓時，應當持有變更后房屋所有權證書。

(五)工業(yè)用地依法轉讓后需續(xù)建或新建廠房的，受讓方須提供新的立項批復和規(guī)劃意見。

(六)凡土地使用權轉讓，須經具備土地評估資質的評估機構進行評估。轉讓雙方應如實申報成交地價，低于市場評估地價20%以上的，政府實行優(yōu)先收購。

《城市房地產管理法》等法律法規(guī)明確禁止轉讓的，土地使用權不得轉讓。土地使用權轉讓后，必須按照國家和省有關規(guī)定繳納相關稅費后辦理土地登記手續(xù)。

經營性土地分割轉讓的，轉讓后土地使用者必須按照原整體規(guī)劃方案建設開發(fā)。

規(guī)范以土地資產為股權的轉讓行為，對取得土地使用權超過2年未開發(fā)的土地資產，不得以股權轉讓方式轉讓土地使用權，政府將依法收回。

七、土地登記

(一)進一步細化土地登記。除根據現(xiàn)行土地分類和登記規(guī)程，土地使用證還須根據出讓合同或補充處置意見載明具體的規(guī)劃利用條件。

(二)嚴格土地證書查驗制度。初始發(fā)放土地使用證時，要根據出讓合同約定的項目建成時間，注明土地證的有效期限。有效期內，建設項目竣工驗收通過后，換發(fā)土地使用證。超過有效期限的，土地使用者必須向國土部門提交書面說明和延期申請。

(三)土地分割轉讓實行許可制度。除在土地公開交易公告中明確可分割銷售以外，對于賓館（包括公寓式酒店）、超市、各類交易市場、經營性的物流用地原則上不得進行分割銷售。對于經營性的打工樓、文體、教育、科研、醫(yī)療衛(wèi)生、福利院、養(yǎng)老院、藝術館、博物館等項目用地，不得進行分割轉讓。

(四)對改變土地利用規(guī)劃條件的項目，在未完善土地手續(xù)、補繳土地出讓金前，不辦理土地抵押、變更和分割登記手續(xù)。

八、建立協(xié)調機制

加強國有存量土地資產管理，規(guī)范對改變土地利用條件涉及土地資產處置，涉及各有關部門的管理職能，需要部門之間加強溝通協(xié)調，完善配套措施，健全工作規(guī)程，規(guī)范申報和流轉程序，便于在項目實施前完成土地資產處置，維護土地市場和房地產市場的良好秩序。

(一)建立溝通協(xié)調機制。發(fā)改、規(guī)劃、國土、建設、房管等相關部門，在規(guī)劃選址、規(guī)劃方案審批、建設項目備案和核準、用地審核、銷售許可等各個環(huán)節(jié)，要各司其職，密切合作，采取通過相關事項書面告知和會辦等形式，加強信息溝通協(xié)調，確保部門各自職責到位。

(二)規(guī)范土地評估行為。土地資產的處置及轉讓，都須經具備土地評估資質的評估機構進行土地評估，涉及上繳政府土地出讓金和土地收益的，應由一級資質的評估機構評估。國土部門要進一步加強對土地評估機構的管理和監(jiān)督。

(三)規(guī)范開工報建程序。改變土地利用條件的開工報建項目未取得規(guī)劃和土地部門批準手續(xù)的，不予發(fā)放《建設工程施工許可證》。

(四)嚴格房屋銷售制度。土地開發(fā)使用單位申請辦理預售許可證或銷售許可證時，必須提供國有土地使用證；涉及用途調整和改變利用條件的，還需提供土地完善手續(xù)的材料。

(五)嚴格項目竣工驗收制度。項目竣工后，規(guī)劃、國土部門進行各自單項驗收時，對土地用途、容積率等指標要嚴格審核，符合規(guī)劃和土地利用條件的，房管、國土部門方可辦理房產證和土地分割登記手續(xù)。

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加強土地的管理與經營，為項目建設提供用地保障，為基礎設施建設提供資金支持，是土地部門的重大責任。隨著開發(fā)區(qū)開發(fā)建設步伐的加快，項目建設用地需求與用地跑辦難的矛盾，基礎設施建設任務大與財力不足的矛盾日益突出，項目用地正處于“卡脖子”路段。作為土地部門要知難而進，迎難而上，創(chuàng)新工作，創(chuàng)優(yōu)工作，在跑辦新增用地、整合存量土地、土地集約利用、增加土地收益上下功夫、搞突破，促進全區(qū)經濟更快、更好發(fā)展。根據兩委要求，我局就開發(fā)區(qū)土地利用的現(xiàn)狀、存在問題及應采取的對策進行了調研，現(xiàn)匯報如下：

一、開發(fā)區(qū)土地利用現(xiàn)狀

我們開發(fā)區(qū)由西區(qū)、北區(qū)兩部分組成，兩區(qū)在土地利用現(xiàn)狀如下：

西區(qū)土地工作的重點是內涵提升、整合利用。西區(qū)土地利用總體規(guī)劃面積為600公頃，現(xiàn)建成區(qū)面積560公頃。在各類用地中，工業(yè)用地面積203.6943公頃,商業(yè)用地面積18.643公頃,教育用地面積為28.3316公頃,住宅用地面積35.9627公頃,行政辦公及公益事業(yè)用地面積為34.5141公頃,村占地及交通用地面積為238.8543公頃。

北區(qū)土地工作的重點是省重點項目用地調整土地利用規(guī)劃、調整基本農田、新增建設用地跑辦。北區(qū)規(guī)劃面積26.5平方公里，起步工業(yè)區(qū)面積6平方公里。因北區(qū)的城市總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃正在申請調整，尚未獲得國家、省政府批準，且所屬區(qū)域多是基本農田，在征用土地跑辦特別是調整規(guī)劃上難度非常大。除原已完成主干道路、裕豐脂酸酶項目征地外，2005年下半年完成了110kv變電站、衡運物流、南昊一期、中小企業(yè)園3宗365畝凈地的土地利用規(guī)劃調整和審報卷工作，全部通過專家評審通過并取得調整土地利用總體規(guī)劃的批復；完成了脫酚棉籽蛋白、宏遠紡織、汽車防撞器3個省重點項目1141.71畝土地的規(guī)劃調整工作，并上報省廳準備下一步的專家會審；完成了華成污水處理設備、金太陽運輸機械、精工機械、中金誠信不銹鋼保護紙4個省重點項目742.752畝土地的組卷前期工作，上報市國土資源局出具初審意見。南昊二期通過開發(fā)區(qū)領導親自帶我局跑辦，爭取05年度用地指標，并通過省國土廳核準，征用土地工作于12月29日組卷上報省廳。

二、開發(fā)區(qū)土地利用存在的問題

西、北二區(qū)因開發(fā)建設的時間長短差異較大，在土地利用存在問題上呈現(xiàn)出不同特點。西區(qū)自1992年設立以來，特別是經過2000年上劃以來的開發(fā)建設，在土地利用上主要存在四個方面的問題：

一是可利用土地剩余空間狹小?，F(xiàn)在西區(qū)可利用土地面積還剩40公頃，合計600畝。

二是土地整合利用任務艱巨。2005年初調查摸底顯示，西區(qū)閑置土地13宗、部分閑置土地5宗，合計357.9畝。我們把立足內涵挖潛、盤活存量土地做為工作重點，過依法征收土地使用金、土地閑置費和閑置兩年以上依法收回等措施，克服來自各方的壓力和阻力，進行了整合、盤活和促建，有10宗土地已開工建設，有6宗土地轉讓給其它項目。原通用壓濾機廠22.89畝閑置土地整合配置給宇騰汽配進行擴產，實現(xiàn)了當年整合盤活，當年開工建設，現(xiàn)在1.3萬平方米的鋼結構車間已竣工，部分設備已到位，2006年3月份可投產；巨強特種工程塑料、中科建38.2畝土地轉讓給北內汽配，并于當年開工建設。其它剩余閑置、半閑置土地正在進一步清理當中。

三是土地收益較低。過去幾年西區(qū)土地出讓主要采取傳統(tǒng)的協(xié)議出讓方式，由于區(qū)域間招商引資競爭的壓力，協(xié)議出讓的土地價格不得不壓低，一般執(zhí)行工業(yè)用地每畝6.6萬元、重大項目一事一議（商住用地協(xié)議出讓價每畝10萬元）的辦法，扣除上繳省的征地費用和農村集體補償外，剩余部分很少，此外還需長期支付每畝每年1500斤小麥的糧食補貼。為了最大限度的增加土地收益，為基礎設施建設提供盡可能多的資金支持，土地房產部門從三個方面進行了積極的努力，并收到一定效果。一是在節(jié)省征地費用上做文章。想盡千方百計，不怕千辛萬苦，通過市局協(xié)調跑辦各縣市區(qū)的耕地造地抵頂和在征地過程中利用建設用地、農用地、未利用地。（造地抵頂每畝節(jié)省3407元，建設用地每畝節(jié)省20667元，農用地、未利用地每畝節(jié)省6667元），上劃以來辦理土地出讓3805畝，共為開發(fā)區(qū)節(jié)省資金1340萬元。二是通過土地招拍掛增加土地收益。成功運作了陽光花城（協(xié)議價每畝10萬元，拍賣價16.8萬元，共計163.55畝）、加油站（協(xié)議價每畝10萬元，拍賣價15萬元，共計12.56畝）三是加強二級市管理。2005年收取9宗土地出讓轉讓140.554畝土地轉讓契稅129.1958萬元，補交土地出讓金129.1280萬元，此外收取土地使用金26.5025萬元，三項合計284.8263萬元。雖然作為土地部門在增加土地收益上做出了一定努力，但由于區(qū)域競爭等多種因素的制約，以市場機制來經營土地的步伐還不大，造成了土地收益的總體水平還相對較低，為基礎設施建設提供資金支持的力度還比較小。

四是土地產出效益還比較低。由于西區(qū)進區(qū)項目大處于建設期或運營初期，加之部分有圈地動機的項目混雜其中，我區(qū)單位土地面積的稅收產出率還比較低。

北區(qū)開發(fā)建設時間較短，正處于起步成長階段。在土地利用方面主要存在三個方面的問題。

一是規(guī)劃修編調整任務大。北區(qū)的城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃正在申請修編，尚未得到國家、省的批準，項目用地只能逐項目單個申報為省重點，再通過調整土地利用規(guī)劃、申請追加農用地轉用指標取得土地，涉及部門多、跑辦周期長、運作難度大。

二是基本農田調規(guī)任務大。北區(qū)大部分土地都是基本農田，項目用地需要首先把基本農田調整為一般農田，需要與桃城區(qū)、深州市的農業(yè)部門和鄉(xiāng)、村直至農戶進行溝通，需要落實到人頭和地塊，程序多、環(huán)節(jié)多，工作極為繁雜，任務極為艱巨。

三是工業(yè)項目建設用地需求量大。按照市領導關于加快開發(fā)區(qū)建設發(fā)展的總體布署，根據北區(qū)總體規(guī)劃，為體現(xiàn)開發(fā)區(qū)對工業(yè)經濟的輻射和帶動作用，借鑒外地開發(fā)區(qū)成功的經驗，提升民營企業(yè)科技含量，實現(xiàn)滾動發(fā)展，擬在北區(qū)建設高科技工業(yè)園，園區(qū)好多重點項目要落戶北區(qū)，進區(qū)項目需要農用地轉用面積比率很大。

三、加強土地集約利用應采取的對策

1、在新增建設用地跑辦上下功夫

一是積極配合省、市做好開發(fā)區(qū)土地利用總體規(guī)劃的修編。按照“布局集中、產業(yè)集聚、用地集約”的原則，根據省、市關于規(guī)劃修編的時間安排和部署要求，早著手、早準備，查清弄實我區(qū)土地利用總體規(guī)劃修編中存在的問題和不足，充分做好土地利用總體規(guī)劃實施評價和修編前期調研準備工作，為我區(qū)規(guī)劃修編順利開展奠定基礎，為今后的土地征用工作爭得主動權。

二是積極做好新增建設用地跑辦。從三個方面入手，積極打造土地審批的綠色通道。一是抓信息跟蹤突出一個“快”字。要有一雙千里眼和兩只順風耳，加強與省、市土地部門的聯(lián)系溝通，加強對新聞媒體信息的收集分析，密切關注用地特別是新增建設用地方面的政策與動態(tài)，第一時間捕捉，并在第一時間做出反應，確保不貽誤戰(zhàn)機。二是抓超前工作突出一個“早”字。土地組卷各項前期工作早動手、早準備，做實、做細，抓第一時間、搶第一手資料，提前做好重點項目的土地規(guī)劃調整及基本農田補劃工作的具體落實，寧可備而不用，不能用而不備，為快速組卷申報贏得時間。三是抓全程盯辦突出一個“實”字。卷宗上報后，對省廳、市局各處室進行全程盯辦，一環(huán)不漏、一環(huán)不松、環(huán)環(huán)抓實，確保審批全程無疏漏、無障礙和順利落實。

2、在整合盤活存量土地上下功夫

立足對存量土地的整合挖潛，最大限度的提高土地集約用地。一是繼續(xù)實施“騰籠換鳥”。加大政府引導力度，發(fā)揮市場配置作用，通過嫁接、合作、調劑、轉讓、退出、租賃等形式，把閑置、半閑置和低效利用土地向優(yōu)質項目轉移配置。對尚不構成收回條件的閑置土地，通過協(xié)商、合理補償?shù)仁侄?，鼓勵進行項目調整或調劑給急需用地者。對項目不落實的建設用地，鼓勵依法以市場方式調整安排其它項目。對經批準且符合規(guī)劃的項目利用存量土地的，簡化手續(xù)。鼓勵對余量土地依法轉讓和調劑，并適當減免有關費用。二是鼓勵企業(yè)“零增地”擴張。利用廠內存量土地改（擴）建多層廠房或實施廠房改造加層，對增加容積率翻建多層廠房的予不另行收取土地出讓金、配套費，并允許補辦房產證。三是通過農村城市化改造置換土地。有計劃、積極穩(wěn)妥地推進農村城市化改造，在改善提高村轉居居民居住條件的同時，盤活置換出一批土地。

3、在嚴格集約利用土地上下功夫

一是嚴格控制項目供地標準。從嚴掌握單位土地面積的投資強度和投資規(guī)模，一般不得低于每畝80-120萬元，對固資產投資小于500萬元的項目，不單獨供地，一律安排進標準廠房。二是嚴格控制單層廠房建設，確需建設單層廠房的，必須經相關部門嚴格審定；鼓勵和推行多層標準廠房建設。三是嚴格控制綠地率，鼓勵企業(yè)向綠地擠占土地。四是積極推行中小企業(yè)園用地模式，統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一建設，統(tǒng)一管理，為中小項目提供創(chuàng)業(yè)平臺，實現(xiàn)土地利用的集約化和企業(yè)成本的最低化。

4、在增加土地收益上下功夫

一是積極推行土地招標拍掛。工業(yè)用地，除對開發(fā)區(qū)有立區(qū)作用的項目協(xié)議出讓外，有競爭的地塊實行“招拍掛”，對商住用地要全面實行“招拍掛”?！罢信膾臁笔巧罨恋厥褂弥贫鹊谋厝唤Y果，是經營城市的必然選擇。要進一步擴大土地使用權公開出讓的范圍，充分發(fā)揮市場配置土地資源和價格形成的基礎性作用，將土地的供應、土地價格的確定、土地使用權的獲得由政府行為轉為市場行為，引入競爭機制，顯化土地價值，增加財政收入。

篇4

一、指導思想

以“三個代表”重要思想和科學發(fā)展觀為指導，按照“生產發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”的社會主義新農村建設要求，以節(jié)約耕地、改善環(huán)境、促進穩(wěn)定、推動發(fā)展為目的，本著“群眾擁護、一村一策、嚴格程序、先易后難、積極穩(wěn)妥”的原則，深入扎實地開展“空心村”治理工作，逐步規(guī)范農村土地管理，改善村容村貌，促進全縣農村經濟社會健康發(fā)展。

二、開展“空心村”治理工作的重要意義

“空心村”問題是新農村建設繞不開、躲不過的現(xiàn)實障礙，其治理工作也是一項長期復雜、涉及廣泛的社會系統(tǒng)工程，而且直接關系群眾的切身利益，各級各有關部門必須高度重視，正確認識。

1、“空心村”治理是建設社會主義新農村和文明生態(tài)村的需要?！按迦菡麧崱笔切罗r村建設的基本要求。“空心村”問題能否得到徹底解決，直接關系到新農村建設的成效。多年來由于農村建設無章可循，村莊邊界無序擴張，村內舊宅基大量閑置，造成農村臟亂差問題十分突出。因此，搞好“空心村”治理，對村莊進行統(tǒng)一規(guī)劃和建設，是改善村民居住環(huán)境、提升農村形象、加快新農村和文明生態(tài)村建設的有效途徑。

2、“空心村”治理是保持農村社會穩(wěn)定的需要。當前，農村亂占宅基、無序建房，已成為誘發(fā)農村社會矛盾的主要因素。同時，由于一些宅基地權屬不清，發(fā)證面積重疊交叉，也在一定程度上影響了農村穩(wěn)定。加快“空心村”治理，對農村宅基地進行重新規(guī)劃布局，明晰土地權屬，杜絕土地糾紛，可以從根本上為維護農村穩(wěn)定消除隱患。

3、“空心村”治理是破解全縣經濟社會發(fā)展用地難題的需要。隨著國家宏觀調控政策措施的不斷加強，對建設用地實行增量控制的力度越來越大，我縣建設用地指標每年都有很大的缺口，有些科技含量高、市場前景好、拉動能力強的大項目、好項目因沒有建設用地指標而無法“落地”或被迫緩建，土地瓶頸已經制約了我縣工業(yè)經濟的快速發(fā)展。通過“空心村”治理，對村莊內的空閑地進行整理復耕，可以有效增加耕地面積，為企業(yè)和公益事業(yè)建設置換用地指標。

4、“空心村”治理是建設社會主義和諧社會的需要。構建社會主義和諧社會的總要求是“人與自然和諧相處”，體現(xiàn)在土地利用上，就是要集約、節(jié)約用地。通過治理“空心村”，加快土地規(guī)劃整理，可以有效提高土地資源利用率，為全面建設“和諧**”提供可靠保障。

5、“空心村”治理是提高廣大農民生活質量的需要。搞好“空心村”治理不僅是拆舊建新的問題，更是對村民舊傳統(tǒng)、舊思想的破除。要讓廣大農民群眾充分認識到，通過“空心村”治理，可以告別昔日的土坯房，住上寬敞明亮的新建房，有利于改變人們的生活習慣以及衛(wèi)生意識、環(huán)保意識、健康意識，使農民的生活環(huán)境和生活質量上一個新臺階。

三、開展“空心村”治理工作的法律依據

加強農村宅基地管理，搞好“空心村”治理，不僅符合我縣經濟社會發(fā)展實際，而且有明確的法律依據。①《中華人民共和國土地管理法》第62條規(guī)定：農村村民一戶只能擁有一處宅基地。②國土資源部《關于加強農村宅基地管理的意見》第10條規(guī)定：凡新建住宅后應退出舊宅基地的，要限期拆除舊房，交出舊宅基地。③《河北省土地管理條例》第56條規(guī)定：農村村民一戶一處之外的宅基地，由村集體提出申請，經審核批準后，予以收回，統(tǒng)一安排使用；多余宅基地上的房屋損壞不能利用的，必須退出其宅基地。④《河北省農村宅基地管理辦法》第12條規(guī)定：農村村民一戶一處之外的宅基地、農村“五保戶”騰出的宅基地，經審查批準后，可以由村集體依法收回。⑤《河北省農村宅基地管理辦法》第14條規(guī)定：農村村民因繼承等原因形成一戶擁有二處以上的宅基地，村民委員會可以經縣土地行政主管部門審查、縣人民政府批準后收回，統(tǒng)一安排使用。⑥《河北省農村宅基地管理辦法》第15條規(guī)定：農村村民戶口遷出后，其宅基地上的房屋損壞不能利用的，應當退出其宅基地，由村民委員會按規(guī)定無償收回。

四、開展“空心村”治理工作的政策措施

第一，立足長遠，搞好規(guī)劃?！翱招拇濉敝卫?，規(guī)劃是龍頭。村莊建設規(guī)劃要按照因村制宜、一村一策的原則，在對社會經濟發(fā)展趨勢和人口增長科學預測的基礎上，確定村莊的規(guī)模、村界和發(fā)展方向，增強規(guī)劃的科學性、前瞻性和嚴肅性。規(guī)劃方案要根據各村實際，以減少建設用地面積為宗旨，采取內部改造型、整體搬遷型、“平改樓”型等多種模式，通過多年的努力，徹底改善農村面貌。

第二，充分醞釀，形成決議。村莊規(guī)劃方案和治理方案形成后，要通過召開黨員會、村民代表會、村民大會廣泛深入討論后形成決議，上報鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審核批準，報縣土地管理部門備案。規(guī)劃方案一經批準，必須嚴格執(zhí)行。

第三，嚴格程序，規(guī)范操作。各有關鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村要嚴格按規(guī)劃方案確定的內容，積極穩(wěn)妥地推進治理工作扎實開展。一是堅持搞好“兩圖一表”。各村要在縣、鄉(xiāng)土地部門的指導下，對本村的人口、戶數(shù)、總宅基數(shù)、閑置宅基數(shù)、一戶多宅數(shù)進行調查、核實，繪制村莊現(xiàn)狀圖、宅基地規(guī)劃圖，編制宅基地發(fā)放十年早知道一覽表。二是堅持按規(guī)劃建設。要嚴格劃定并凍結村界，村莊規(guī)劃區(qū)內的各類建設特別是村民建房，必須符合村莊建設規(guī)劃，一律不得超出劃定的村界范圍，土地部門要嚴格把關，凡是超出村界申請辦理土地使用證的，一律不予批準。確需調整規(guī)劃搞建設的，必須經縣土地主管部門批準。三是堅持一戶一宅。對村民一戶一處之外的宅基地、農村“五保戶”騰出的宅基地，由村集體提出申請，逐級審核批準后，予以收回；多余宅基地上的房屋已破損不能利用的，必須限期拆除，宅基地收歸村集體所有；凡新建住宅的，要限期拆除舊房，交出舊宅基地；農村村民戶口遷出后，其宅基地上的房屋損壞不能利用的，應當退出其宅基地，由村民委員會按規(guī)定無償收回；對尚有利用價值的房屋和正在使用的房屋，要通過協(xié)商、物價部門評估等方式確定房屋拆遷補償標準，進行補償；對確需重新安排宅基地的，要嚴格按照村莊規(guī)劃，本著利于群眾生產、生活、有利于節(jié)約用地的原則合理安排。

第四，培養(yǎng)典型，示范引導。原則上每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都要選擇1-2個經濟條件好、班子能力強、群眾基礎扎實、交通相對便利、易見成效的村先行試點，積累總結治理工作經驗，搞好典型帶動。縣里每年將從中篩選部分示范村給予重點扶持，每個示范村騰出的土地面積不少于該村莊占地面積的三分之一，并且成方連片。在此基礎上，以點帶面，逐步推開，力爭通過多年的努力，切實搞好全縣的“空心村”治理工作。

第五，政策鼓勵，積極扶持。一是建立“空心村”治理建設基金，基金來源采取財政列一點、向上爭取一點和土地置換后向占地企業(yè)征集一定資金的辦法解決。對“空心村”治理示范村，縣鄉(xiāng)兩級將分別給予定期定額的資金扶持。二是建設規(guī)劃部門對村莊建設規(guī)劃的編制費用要給予適當減免。三是對搬遷建房的經濟困難戶，要積極協(xié)調信用社給予小額貸款支持。四是對孤寡老人和無人贍養(yǎng)的五保戶，由鄉(xiāng)、村和民政部門安排到敬老院集中居住。五是對通過治理騰出的建設用地能夠復耕的予以復耕，報國土部門驗收后，其新增耕地集中用于置換建設用地指標，重點在園區(qū)和工業(yè)基地辦企業(yè)、上項目，以確保全縣經濟發(fā)展用地需要。

四、切實加強對“空心村”治理工作的組織領導

開展“空心村”治理工作是推進社會主義新農村建設的重大舉措，也是縣委、縣政府提出的一項重要工作任務。完成這項工作，任務艱巨，責任重大，必須加強領導，精心組織，周密部署，形成合力，確保“空心村”治理工作深入開展。

一要高度重視，強化領導。“空心村”治理工作，鄉(xiāng)村兩級是主體。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要端正態(tài)度，深化認識，真正把這項工作納入重要議事日程，組織相應的工作班子，提供必要的人員力量和資金保障。主要負責同志要親臨一線，搞好工作協(xié)調調度，及時化解各種矛盾糾紛，解決工作中存在的困難和問題，確?！翱招拇濉敝卫砉ぷ黜樌_展。各試點村“兩委”班子要把握政策，堅持原則，規(guī)范運作，做好群眾的思想政治工作，防止簡單粗暴、違法行政，防止發(fā)生各類土地案件，確保農村社會穩(wěn)定。土地管理部門，也要明確專人，落實治理方案和規(guī)劃，及時對治理工作進行政策、業(yè)務和技術指導，全力推進“空心村”工作深入開展。

二要加強宣傳，濃厚氛圍。有關部門要采取多種有效形式，加大對《土地管理法》、《河北省土地管理條例》、《關于加強宅基地管理的意見》等法律法規(guī)的宣傳力度，讓農民知道農村土地、宅基屬集體所有，個人只有使用權，徹底改變“祖宗留的宅基不能舍”的舊觀念。鄉(xiāng)村兩級也要深入宣傳“空心村”的危害以及“空心村”治理的現(xiàn)實意義，在全縣形成強大的輿論聲勢，使廣大農民群眾真正理解支持并積極參與到“空心村”治理工作中來。

篇5

第一條  為了合理開發(fā)、利用土地，規(guī)范土地市場，加強土地管理，促進城市建設和經濟建設的發(fā)展，根據《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》（以下簡稱《條例》），制定本辦法。

第二條  全省城鎮(zhèn)國有土地使用權（以下簡稱土地使用權），依照《條例》和本辦法實行出讓和轉讓。

前款所稱城鎮(zhèn)國有土地是指市、縣城、建制鎮(zhèn)、工礦區(qū)范圍內屬于全民所有的土地。

第三條  我國境內外的公司、企業(yè)、其他組織和個人，除法律另有規(guī)定者外，可依照《條例》和本辦法的規(guī)定，在我省境內取得土地使用權，進行土地開發(fā)、利用和經營。

第四條  依照《條例》和本辦法規(guī)定取得土地使用權的土地使用者，其使用權在使用年限內可以轉讓、出租、抵押或者用于其他經濟活動。

第五條  國有土地使用權有下列情形之一的，不得轉讓、出租、抵押和用于其他經濟活動：

（一）未通過出讓方式取得土地使用權和無合法地上建筑物、其他附著物所有權證件的；

（二）土地使用權合同期滿的；

（三）未按取得土地使用權出讓合同規(guī)定進行投資開發(fā)利用土地，或者雖已開發(fā)利用土地，但實際投資總額不足計劃投資總額25％的；

（四）當?shù)厝嗣裾鶕擎?zhèn)建設和發(fā)展情況認定不宜轉讓、出租、抵押的。

第六條  縣級以上人民政府土地管理部門負責本行政區(qū)域內土地使用權出讓的統(tǒng)一管理工作和土地使用權轉讓、出租、抵押的權屬管理工作，并對土地使用權出讓、轉讓、出租、抵押、終止進行監(jiān)督檢查。

縣級以上人民政府房地產管理部門負責本行政區(qū)域內除土地權屬管理以外的土地使用權轉讓、出租、抵押的市場管理工作。

第七條  縣級以上人民政府對國有土地使用權出讓、轉讓、出租、抵押管理工作成績顯著的單位和個人，應當給予表彰和獎勵。

第二章  土地使用權出讓

第八條  土地使用權出讓是指國家以土地所有者的身份將土地使用權在一定年限內讓與土地使用者，并由土地使用者向國家支付土地使用權出讓金的行為。

第九條  土地使用權的出讓，由縣級以上人民政府負責，有計劃、有步驟地進行。

土地使用權出讓的地塊及其用途、年限和其他條件，由縣級以上人民政府土地管理部門會同城市規(guī)劃、建設、房地產管理等部門，共同擬定方案，按照《吉林省土地管理條例》第三十三條規(guī)定的批準權限報經批準后，由土地管理部門實施。

土地使用權出讓必須符合城市土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃，必須與建設項目相結合。

第十條  土地使用權出讓的最高年限，按照《條例》關于土地使用權出讓年限的有關規(guī)定執(zhí)行。

第十一條  土地使用權出讓主要應當采取拍賣、招標方式，也可以采取協(xié)議方式。

土地使用權采取拍賣方式出讓的，縣級以上人民政府土地管理部門應當預先公告，并具體主持拍賣工作。

土地使用權采取招標方式出讓的，縣級以上人民政府土地管理部門應當預先公告，會同城市規(guī)劃、建設和房地產管理等部門組成評標小組，并具體主持招標工作。

土地使用權采取協(xié)議方式出讓的，由縣級以上人民政府土地管理部門與申請使用土地者簽訂出讓協(xié)議，并按照批準權限，經有批準權的人民政府報上一級人民政府批準后，方可辦理出讓手續(xù)。

土地使用權出讓的公告形式由省人民政府土地管理部門確定。

第十二條  土地使用權出讓前，由縣級以上人民政府組織有關部門向申請使用土地者提供下列資料：

（一）地塊的位置、面積、四至、現(xiàn)狀及地形圖；

（二）土地規(guī)劃用途、建設項目完成年限，必須投入的最低建設費用；

（三）建筑容積率、密度和凈空限制等規(guī)劃要求；

（四）環(huán)保、綠化、衛(wèi)生、交通和消防等要求；

（五）出讓方式和年限；

（六）其他與出讓有關的資料和必須說明的問題。

第十三條  土地使用權出讓應當簽訂出讓合同。

土地使用權出讓合同按照平等、自愿、有償原則，由縣級以上人民政府土地管理部門與土地使用者簽訂。

第十四條  土地使用權出讓最低限價，由省人民政府土地管理部門會同財政、物價、建設等部門，根據出讓土地的地理位置、環(huán)境效益和經濟效益等不同情況制定，并報省人民政府批準后公布執(zhí)行。

第十五條  土地使用權以拍賣、招標方式出讓的，申請使用土地者應當按拍賣、招標公告規(guī)定，交付應拍、投標保證金。

應拍、投標者未取得土地使用權的，其交付的保證金應當在該塊土地成交后15日內如數(shù)返還，不付利息。

第十六條  土地使用權出讓成交，申請使用土地者應當在土地使用權出讓合同簽訂之日起30日內，交付土地使用權出讓金總額20％以上的款額作為履行合同的定金。

申請使用土地者應當在土地使用權出讓合同規(guī)定的繳款期限內，繳納全部土地使用權出讓金。應拍、投標保證金、合同定金可抵充土地使用權出讓金。

土地使用權出讓金、定金應按出讓合同規(guī)定的幣種支付。中華人民共和國境外申請使用土地者須用可兌換的外匯支付，也可用其在境內投資企業(yè)所獲的人民幣利潤支付。

第十七條  申請使用土地者按照土地使用權出讓合同規(guī)定支付全部出讓金后，應當依照規(guī)定向縣級以上人民政府土地管理部門辦理登記，領取土地使用證，取得土地使用權。土地使用權的出讓年限從土地使用證簽發(fā)之日算起。

縣級以上人民政府土地管理部門應當按照出讓合同規(guī)定的期限和方式，保證提供已出讓土地使用權的地塊。

第十八條  申請使用土地者逾期未全部支付出讓金，縣級以上人民政府土地管理部門有權解除合同，定金不予返還，并可請求違約賠償。

縣級以上人民政府土地管理部門未按合同規(guī)定提供土地使用權的，應雙倍返還定金；申請使用土地者有權解除合同，并可請求違約賠償。

第十九條  任何組織和個人無權決定免收、減收、緩收土地使用權出讓金。

第二十條  土地使用者需改變出讓合同規(guī)定的土地用途和規(guī)劃要求的，必須事先向簽訂合同的土地管理部門提出申請，并經土地管理部門和城市規(guī)劃部門批準后，按照有關規(guī)定重新簽訂出讓合同，調整土地使用權出讓金，辦理登記手續(xù)，換領國有土地使用證。

第三章  土地使用權轉讓

第二十一條  土地使用權轉讓是指土地使用者將土地使用權再轉移的行為，包括出售、交換和贈與。

第二十二條  土地使用權轉讓，其地上建筑物、其他附著物所有權隨之轉讓；地上建筑物、其他附著物所有權轉讓 ，其使用范圍內的土地使用權隨同轉讓。但地上建筑物、其他附著物作為動產的除外。

以土地使用權作價入股、聯(lián)營、聯(lián)建房屋而引起土地使用者發(fā)生變化的，視為土地使用權轉讓。

第二十三條  土地使用權轉讓，當事人雙方必須持有關證件，到房地產管理部門申請登記，并簽訂《房地產轉讓（買賣）契約書》后，還須到土地管理部門辦理權屬變更手續(xù)。

轉讓價格明顯低于市場價格的，縣級以上人民政府有優(yōu)先受讓權。

土地使用權轉讓后，原土地使用權出讓合同和登記文件中所載明的權利和義務隨之轉移。

第二十四條  轉讓土地使用權，當事人應當依照國家規(guī)定繳納有關稅費。

第二十五條  土地使用者以土地使用權進行入股或者聯(lián)營的，其投資額應當按原土地使用權出讓金數(shù)額扣除已使用年限的出讓金數(shù)額計算。

原土地使用者已在使用的土地上進行了建設投資或者地價上漲的，投資額應當由有資質的評估機構進行價值評估，其增值部分要依法繳納增值稅。

第二十六條  轉讓已出租的土地使用權時，轉讓人應當提前60天通知承租人。

第二十七條  共同共有的土地使用權轉讓時，轉讓人應當征得其他共有人的書面同意，同等條件下，其他共有人有優(yōu)先受讓權。

第四章  土地使用權出租

第二十八條  土地使用權出租是指土地使用者將土地使用權在約定的時間內出租給承租人使用，承租人向出租人支付租金的行為。

第二十九條  土地使用權出租時，其地上建筑物和其他附著物的使用權隨同出租；地上建筑物和其他附著物的使用權出租時，其使用范圍內的土地使用權隨同出租。

第三十條  土地使用權出租前，出租人應當持有關證件向房地產管理部門申請登記，領取《房地產租賃許可證》后，還須到土地管理部門辦理登記手續(xù)。

第三十一條  土地使用權租賃價格由租賃雙方協(xié)商確定。

土地使用權出租，當事人應當簽訂《房地產租賃契約書》，并依照國家規(guī)定繳納有關稅費。

第三十二條  出租土地使用權的，出租人必須繼續(xù)履行土地使用權出讓合同的規(guī)定。

第三十三條  租賃土地使用權的雙方必須嚴格按照《房地產租賃契約書》的約定行使權利和履行義務，任何一方不得違約或者進行有損對方合法權益的活動。

第三十四條  土地使用權租賃期滿，承租人應當主動遷出，按時將土地使用權返還給出租人。如需繼續(xù)租用的，應當提前60天向出租人提出，在同等條件下，原承租人有優(yōu)先承租權。

第三十五條  承租人有下列情形之一的，出租人有權單方解除租賃契約，收回土地使用權，并要求承租人賠償因此而造成的損失。

（一）承租人擅自轉租土地使用權、地上建筑物及其他附著物的；

（二）承租人在承租的土地上擅自改變原地貌和原地上建筑物及附屬設施的；

（三）拖欠租金累計達6個月的；

（四）利用地上建筑物進行非法活動的；

（五）不按照契約約定的用途使用，有礙鄰里生產生活的。

第三十六條  土地使用權出租后，因國家建設或城市規(guī)劃需要占用該土地時，租賃關系自行解除。

第三十七條  土地使用權租賃契約變更、解除、終止，當事人應當及時到房地產管理部門辦理登記。

第五章  土地使用權抵押

第三十八條  土地使用權抵押，是指土地使用者作為抵押人，以其合法取得的土地使用權作為擔保，并向抵押權人保證清償債務的行為。

第三十九條  土地使用權抵押時，其地上建筑物和其他附著物所有權隨之抵押；地上建筑物和其他附著物所有權抵押時，其使用范圍內的土地使用權隨之抵押。

第四十條  土地使用權抵押前，當事人必須持有關證件到房地產管理部門辦理抵押登記手續(xù)，并依照國家規(guī)定繳納有關稅費。

經雙方當事人協(xié)商同意，所抵押的《土地使用權證》和《房屋所有權證》可由房地產管理部門保管。

第四十一條  土地使用者以土地使用權進行貸款抵押時，抵押人所取得的貸款數(shù)額應與所抵押的房地產現(xiàn)值相適應，如貸款數(shù)額高于房地產現(xiàn)值或者貸款利率明顯不合理時，房地產管理部門可適當加以限制。

第四十二條  抵押共同共有的土地使用權時，抵押人須經征得其他共有人書面同意。方可以用抵押人享有的土地使用權部分作抵押。

第四十三條  抵押已出租的土地使用權，抵押人應將出租情況告之抵押權人。抵押期間，原租賃契約繼續(xù)有效。

第四十四條  抵押人有下列情形之一的，抵押權人有權依照國家法律、法規(guī)和抵押合同的規(guī)定處分抵押財產。

（一）抵押人于抵押期滿未能履行債務的；

（二）抵押人死亡又無合法繼承人代其履行債務的；

（三）抵押人的繼承人、受遺贈人或者人拒不履行債務的；

（四）抵押人被依法宣告破產或解散的。

第四十五條  處分抵押的土地使用權，抵押權人有優(yōu)先受讓權。

抵押權人可以依法通過拍賣方式轉讓抵押的土地使用權，并有優(yōu)先利用所得款項進行經濟補償?shù)臋嗬?/p>

第四十六條  因處分抵押財產而取得土地使用權和地上建筑物、其他附著物所有權的，應當依照規(guī)定到房地產管理部門和土地管理部門辦理變更登記。

第四十七條  抵押權因清償債務或者其他原因而消滅的，抵押人應當持有關證件在抵押權消滅后3個月內到房地產管理部門辦理注銷登記。

第六章  土地使用權終止

第四十八條  土地使用權因土地使用出讓合同規(guī)定的使用年限屆滿、提前收回及土地滅失等原因而終止。

第四十九條  土地使用權期滿，縣級以上人民政府依法收回土地使用權，并無償取得其地上建筑物和其他附著物所有權。土地使用者應當交還土地使用證，并依照規(guī)定到土地管理部門辦理注銷登記。

第五十條  土地使用權期滿，土地使用者可以申請續(xù)期。需要續(xù)期的，應當提前一年提出續(xù)期申請，經批準后重新簽訂土地使用權出讓合同，繳納土地使用權出讓金，辦理登記手續(xù)。

第五十一條  土地使用者依法取得土地使用權不提前收回。在特殊情況下，根據社會公共利益需要，縣級以上人民政府決定提前收回土地使用權的，應當事先通知土地使用者，并根據土地已使用的年限和開發(fā)、利用的實際情況，對土地使用者給予相應補償。土地使用者必須按通知規(guī)定的期限交回土地使用權。

第五十二條  提前收回土地使用權的補償金額，由縣級以上人民政府土地管理部門與土地使用者協(xié)商確定。

第七章  劃撥土地使用權

第五十三條  劃撥土地使用權是指土地使用者通過各種方式依法無償取得土地使用權。

第五十四條  劃撥土地使用權的轉讓、出租、抵押必須依照本辦法有關規(guī)定辦理出讓手續(xù)，在以出讓方式獲得土地使用權后方可進行。法律、法規(guī)另有規(guī)定的除外。

本辦法實施之前取得的劃撥土地使用權轉讓、出租、抵押時，應當向土地管理部門補交的土地使用權出讓金，按照土地使用權出讓最低限價的40－60％繳納。

以劃撥土地使用權入股或者聯(lián)營的，應當按照本條第一款規(guī)定辦理出讓手續(xù)。

第五十五條  以劃撥土地使用權的土地上的建筑物抵押時，其抵押款額不能含地價。

第五十六條  劃撥土地使用權的土地使用者，因遷移、解散、撤銷、破產或者其他原因而停止使用土地的，縣級以上人民政府應當無償收回其土地使用權，并依法予以出讓。

縣級以上人民政府根據城市建設發(fā)展需要和城市規(guī)劃要求，對劃撥土地使用權可以無償收回，并依法予以出讓。

無償收回劃撥土地使用權時，對其地上建筑物、其他附著物，縣級以上人民政府應當根據實際情況給予適當補償。

第五十七條  土地使用者在向廣告經營單位申請刊播、設置、張貼以買賣、出租房屋或者場地為內容的廣告時，必須提交土地使用權出讓合同、土地使用證、房屋產權證和有關登記證明；對取得劃撥土地使用權的單位和個人，不能證實其土地使用權已通過出讓形式取得時，廣告經營單位不得受理有關買賣、出租房屋或場地的廣告業(yè)務。

第八章  法律責任

第五十八條  土地使用者未按出讓合同規(guī)定的期限、用途和條件開發(fā)、利用土地的，縣級以上人民政府土地管理部門應當予以糾正，并根據情節(jié)可以給予警告、處以出讓金總額5－10％的罰款、直至收回土地使用權的處罰。

第五十九條  對違反《條例》和本辦法規(guī)定，轉讓、出租、抵押土地使用權的，縣級以上人民政府房地產管理部門應當沒收其非法收入，限期拆除或者沒收在非法轉讓的土地上新建的建筑物和其他附著物，并可對當事人處以非法收入額50％以內的罰款，對主要責任者由其所在單位或者上級主管機關給予行政處分。

第六十條  對違反《條例》和本辦法規(guī)定，未辦理出讓手續(xù)擅自轉讓、出租、抵押劃撥土地使用權的單位和個人，縣級以上人民政府土地管理部門應當沒收其非法收入，并可對當事人處以非法收入額50％以內的罰款，對主要責任者由其所在單位或者上級主管機關給予行政處分。

第六十一條  土地使用者隱瞞土地使用權轉讓、出租、抵押收入的，由縣級以上人民政府房地產管理部門沒收其全部隱瞞金額，并可處以隱瞞金額50％以內的罰款。

第六十二條  當事人對處罰決定不服的，可依照有關法律、法規(guī)申請復議或者起訴；期滿不申請復議、不起訴又不履行的，由作出處罰決定機關依照法律、法規(guī)授權規(guī)定強制執(zhí)行或者申請人民法院強制執(zhí)行。

第六十三條  國家行政機關在管理土地使用權出讓、轉讓、出租、抵押過程中違反《條例》和本辦法規(guī)定的，由其上級行政主管機關予以糾正，并通報批評；對主要責任者，由其所在單位、上級主管機關或者行政監(jiān)察機關給予行政處分。

第六十四條  國家機關工作人員在管理土地權出讓、轉讓、出租、抵押過程中，貪污、受賄、徇私舞弊、敲詐勒索的，由其所在單位、上級主管機關或者行政監(jiān)察機關給予行政處分；構成犯罪的，由司法機關依法追究刑事責任。

第九章  附  則

第六十五條  土地使用權出讓、轉讓、出租、抵押過程中收取的各種稅費的具體管理辦法，依照國家和省財政部門的有關規(guī)定執(zhí)行。

第六十六條  本辦法執(zhí)行中的具體問題由省政府法制局負責解釋。

篇6

【關鍵詞】土地規(guī)劃；修編；探討

土地利用總體規(guī)劃是實現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置和部門間合理分配的有效方式，是落實土地管理法的重要手段。隨著我國社會經濟的不斷發(fā)展，近幾年我國城市化進程逐步加快，對自然資源和生態(tài)環(huán)境等產生了較大的影響和沖擊，引發(fā)了一系列的矛盾和問題，其中尤為突出的是土地問題。，針對當前在城市土地利用規(guī)劃方面存在的問題，從系統(tǒng)的角度加強、完善土地利用規(guī)劃功能，使之與城市的發(fā)展方向、發(fā)展速度相協(xié)調，促進土地資源的節(jié)約與集約利用。

1 我國城市土地利用中存在的問題

近年來，隨著我國城市化步伐的逐步加快，我國在城市土地利用方面存在的問題日益暴露出來，主要表現(xiàn)在以下幾方面。

1.1 城市用地規(guī)模擴張過快，用地供需矛盾尖銳

目前全國共設有660個城市，兩萬多個建制，2005年我國的城市化率達到43％，大體上每年增長一個百分點；而全國城市土地面積2000年為2.24萬平方公里，2003年達到2.83萬平方公里，2004年全國城市建成區(qū)總用地面積約3萬多平方公里，年均增長8％左右，遠遠超過城市化的速度。求。

1.2 城市已占用土地利用效率低下

在城市用地大規(guī)模外延擴張的同時，我國城市已占用土地的利用效率卻非常低下，絕大多數(shù)城市建成區(qū)內或多或少都有一定數(shù)量的閑置或廢棄地。同時，城市中存在住宅建設項目用地、商服建設用地等各類建設用地的容積率普遍偏低、工業(yè)建設項目用地的投資強度、產出水平低下等現(xiàn)象，遠遠達不到集約用地的要求。

1.3 城市用地結構比例失調

我國城市用地結構不合理主要體現(xiàn)在城市中工業(yè)用地比例過大，商業(yè)服務業(yè)及市政環(huán)境用地比例過小。目前我國城市工業(yè)用地占城市用地比重一般在20％―30％之間，遠遠高于建設部關于工業(yè)用地占建設用地的比例控制在15％―25％之間的規(guī)定，而發(fā)達國家城市工業(yè)用地比例一般不超過15％。城市的工業(yè)用地比重過大，影響了土地的價值收益率及城市商務中心功能的發(fā)揮，有礙城市經濟的協(xié)調發(fā)展。

2 我國城市土地利用規(guī)劃管理中存在的問題

城市土地利用規(guī)劃是合理調節(jié)、分配、控制城市土地利用的有利工具，但目前我國的城市土地利用規(guī)劃功能較弱，對用地的管理尚不到位，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

2.1 城市土地利用信息管理不完善

城市土地利用數(shù)據反映了當前城市土地的利用情況，是對各類城市用地進行有效控制、提高土地利用集約度，開展城市土地利用規(guī)劃的基礎。目前我國大部分城市的土地與規(guī)劃部門對城市中各類土地的利用情況掌握不足，一些建設項目用地相關數(shù)據記錄上存在著數(shù)據缺失、不詳?shù)痊F(xiàn)象；隨著時間的推移，相關統(tǒng)計數(shù)據不能做到及時更新與存儲；記錄在案的資料繁雜、混亂，缺乏系統(tǒng)規(guī)范的整理，不能將現(xiàn)代先進的管理信息系統(tǒng)與土地數(shù)據的管理相結合。規(guī)劃部門對城市用地信息的掌握不足必然會導致對土地利用效率低下、布局不合理等問題管理不到位。

2.2 土地規(guī)劃與城市規(guī)劃不相協(xié)調，與經濟發(fā)展不銜接

目前我國城市土地利用規(guī)劃的內容在土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃中均有相應的規(guī)定，但土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃的編制和實施職能分屬土地管理部門和建設部門，兩個規(guī)劃的編制上所依據的文件、規(guī)程、技術標準不同；城市土地分類體系不同，城市土地的統(tǒng)計口徑不同，每一輪規(guī)劃編制的時間不同[2]，規(guī)劃編制的出發(fā)點也不相同：土地利用總體規(guī)劃強調耕地保護，而城市規(guī)劃則強調城市規(guī)模。這些差異往往導致實踐中城市土地的管理工作受到“多頭領導”，給城市土地的開發(fā)、利用、管理帶來諸多困難。同時，兩個規(guī)劃中有關城市土地利用規(guī)劃的內容均存在與城市經濟發(fā)展戰(zhàn)略相脫節(jié)的現(xiàn)象，不能與城市的總體發(fā)展融為一體，保證城市用地規(guī)模的合理擴張。

2.3 缺乏專門的城市用地規(guī)劃法規(guī)，對城市用地控制較弱

我國土地利用規(guī)劃體系包括：土地利用總體規(guī)劃、土地利用專項規(guī)劃和土地利用詳細規(guī)劃，土地利用詳細規(guī)劃又分為城市（鎮(zhèn)）土地利用規(guī)劃和鄉(xiāng)村土地利用規(guī)劃。但目前我國土地利用規(guī)劃主要進行的是土地利用總體規(guī)劃，而對其他的土地利用規(guī)劃則關注較少，尤其是土地利用詳細規(guī)劃。

3 城市土地利用規(guī)劃的制定

3.1 基于系統(tǒng)協(xié)同視角的城市土地利用規(guī)劃原則

城市作為一個開放的復雜系統(tǒng)，它由許多子系統(tǒng)構成，如經濟子系統(tǒng)、教育子系統(tǒng)、科技子系統(tǒng)、人口子系統(tǒng)、城市用地子系統(tǒng)等。它是若干個子系統(tǒng)之間動態(tài)地相互促進、相互作用的關系及其程度的反映。城市土地作為城市生態(tài)系統(tǒng)的一個子系統(tǒng)，它的利用規(guī)劃不能僅限于自身系統(tǒng)，出現(xiàn)什么問題治理什么問題，而應當著眼于整個城市系統(tǒng)的和諧發(fā)展，與其他子系統(tǒng)緊密協(xié)作，才有可能從根本上改變城市土地利用過程中存在的問題。因此，一個城市的用地規(guī)劃應當以促進城市的整體系統(tǒng)有序發(fā)展與土地自身系統(tǒng)的集約利用為原則。

3.2 城市土地利用規(guī)劃的制定建議

按照促進城市系統(tǒng)有序發(fā)展及土地集約利用的原則，城市土地利用規(guī)劃作為一項系統(tǒng)工程，應當由土地部門、城市規(guī)劃部門共同負責編制，經濟發(fā)展委員會、發(fā)展與改革委員會等經濟職能部門以及各類土地使用部門參與編制。規(guī)劃的編制要遵循客觀性、科學性與可操作性原則，使規(guī)劃能夠真正對城市土地利用的控制起到實效。

3.2.1 深入開展城市土地用地現(xiàn)狀調查

客觀、準確的用地信息是土地利用規(guī)劃編制的基礎，在城市土地利用規(guī)劃編制之前應當首先對城市的用地系統(tǒng)展開深入的調查，明確各類用地的數(shù)量、質量、分布、利用和權屬狀況。結合現(xiàn)代信息技術完善土地信息的管理制度，建立城市土地利用信息數(shù)據庫，對每類用地的用地指標、經濟指標數(shù)據，如某類建設項目用地的人均占地面積、建筑密度、容積率、綠地率、單位面積產出、投資強度等進行詳細存儲。根據用地情況的變化，定期更新數(shù)據庫，保證數(shù)據資料的系統(tǒng)性、準確性、及時性和連貫性，為各類土地管理決策提供科學依據。

3.2.2 根據城市各經濟、社會子系統(tǒng)發(fā)展戰(zhàn)略，制定城市土地的利用指標

根據城市的經濟發(fā)展方向及策略、教育發(fā)展戰(zhàn)略、醫(yī)療發(fā)展戰(zhàn)略等經濟、社會子系統(tǒng)的發(fā)展要求，按照《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準》（GBJ137―90）對土地分類，制定、調整居住用地、公共設施用地（其中包括行政辦公用地、商業(yè)金融業(yè)用地、醫(yī)療衛(wèi)生用地、科研教育設計用地等多個種類用地）、工業(yè)用地、對外交通用地、市政公用設施用地等各類土地的使用比例、用地強度及地理布局，針對不同的用地類型，選擇適宜的指標，如人均占地面積、容積率、建筑密度、投資強度、單位面積產出、綠地率等，對土地的集約利用進行控制，使之符合經濟、社會發(fā)展的速度及需求。

3.3 加強用地建設的事后監(jiān)督、評價

要將各種土地利用活動限定在土地利用規(guī)劃所規(guī)定的方向和范圍之內，還要重視用地建設項目的后期監(jiān)督與評價。對于后期建設與申請初期設計不相符合的項目，予以一定的處罰，避免土地使用者以各種名目、理由圈占土地，而進行低效開發(fā)，違反土地利用規(guī)劃的宗旨。同時對各類已建成項目進行用地集約度與經濟生態(tài)化評價，以檢驗土地利用規(guī)劃的正確性與有效性，為下一期城市土地利用規(guī)劃提供決策依據，以保障土地系統(tǒng)和社會整體長遠利益的實現(xiàn)。

我國的城市土地利用的研究尚處在起步階段，而城市土地利用績效的研究更是方興未艾，尚有許多研究上的空白之處。一些城市雖然開展了存量土地的現(xiàn)狀調查和潛力分析研究，積累了一些提高土地利用績效的經驗，但在理論研究和實踐工作中還存在很多不足。今后的研究方向包括：進一步明確城市土地利用績效的概念，為城市土地利用績效的評價建立更加科學的評價方法和指標體系等，城市土地利用績效評價的開展將為政府和土地管理部門制訂提高土地利用效益等相關政策和措施提供有價值的參考及決策依據。

參考文獻

[1]李志民，周寶同．城市化進程中的土地問題．國土資源，2005

篇7

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

《國務院關于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設的通知》（國發(fā)〔1998〕23號）五年來，城鎮(zhèn)住房制度改革深入推進，住房建設步伐加快，住房消費有效啟動，居民住房條件有了較大改善。以住宅為主的房地產市場不斷發(fā)展，對拉動經濟增長和提高人民生活水平發(fā)揮了重要作用。同時應當看到，當前我國房地產市場發(fā)展還不平衡，一些地區(qū)住房供求的結構性矛盾較為突出，房地產價格和投資增長過快；房地產市場服務體系尚不健全，住房消費還需拓展；房地產開發(fā)和交易行為不夠規(guī)范，對房地產市場的監(jiān)管和調控有待完善。為促進房地產市場持續(xù)健康發(fā)展，現(xiàn)就有關問題通知如下：

一、提高認識，明確指導思想

（一）充分認識房地產市場持續(xù)健康發(fā)展的重要意義。房地產業(yè)關聯(lián)度高，帶動力強，已經成為國民經濟的支柱產業(yè)。促進房地產市場持續(xù)健康發(fā)展，是提高居民住房水平，改善居住質量，滿足人民群眾物質文化生活需要的基本要求；是促進消費，擴大內需，拉動投資增長，保持國民經濟持續(xù)快速健康發(fā)展的有力措施；是充分發(fā)揮人力資源優(yōu)勢，擴大社會就業(yè)的有效途徑。實現(xiàn)房地產市場持續(xù)健康發(fā)展，對于全面建設小康社會，加快推進社會主義現(xiàn)代化具有十分重要的意義。

（二）進一步明確房地產市場發(fā)展的指導思想。要堅持住房市場化的基本方向，不斷完善房地產市場體系，更大程度地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用；堅持以需求為導向，調整供應結構，滿足不同收入家庭的住房需要；堅持深化改革，不斷消除影響居民住房消費的體制性和政策性障礙，加快建立和完善適合我國國情的住房保障制度；堅持加強宏觀調控，努力實現(xiàn)房地產市場總量基本平衡，結構基本合理，價格基本穩(wěn)定；堅持在國家統(tǒng)一政策指導下，各地區(qū)因地制宜，分別決策，使房地產業(yè)的發(fā)展與當?shù)亟洕蜕鐣l(fā)展相適應，與相關產業(yè)相協(xié)調，促進經濟社會可持續(xù)發(fā)展。

二、完善供應政策，調整供應結構

（三）完善住房供應政策。各地要根據城鎮(zhèn)住房制度改革進程、居民住房狀況和收入水平的變化，完善住房供應政策，調整住房供應結構，逐步實現(xiàn)多數(shù)家庭購買或承租普通商品住房；同時，根據當?shù)厍闆r，合理確定經濟適用住房和廉租住房供應對象的具體收入線標準和范圍，并做好其住房供應保障工作。

（四）加強經濟適用住房的建設和管理。經濟適用住房是具有保障性質的政策性商品住房。要通過土地劃撥、減免行政事業(yè)性收費、政府承擔小區(qū)外基礎設施建設、控制開發(fā)貸款利率、落實稅收優(yōu)惠政策等措施，切實降低經濟適用住房建設成本。對經濟適用住房，要嚴格控制在中小套型，嚴格審定銷售價格，依法實行建設項目招投標。經濟適用住房實行申請、審批和公示制度，具體辦法由市（縣）人民政府制定。集資、合作建房是經濟適用住房建設的組成部分，其建設標準、參加對象和優(yōu)惠政策，按照經濟適用住房的有關規(guī)定執(zhí)行。任何單位不得以集資、合作建房名義，變相搞實物分房或房地產開發(fā)經營。

（五）增加普通商品住房供應。要根據市場需求，采取有效措施加快普通商品住房發(fā)展，提高其在市場供應中的比例。對普通商品住房建設，要調控土地供應，控制土地價格，清理并逐步減少建設和消費的行政事業(yè)性收費項目，多渠道降低建設成本，努力使住房價格與大多數(shù)居民家庭的住房支付能力相適應。

（六）建立和完善廉租住房制度。要強化政府住房保障職能，切實保障城鎮(zhèn)最低收入家庭基本住房需求。以財政預算資金為主，多渠道籌措資金，形成穩(wěn)定規(guī)范的住房保障資金來源。要結合當?shù)刎斦惺苣芰途用褡》康膶嶋H情況，合理確定保障水平。最低收入家庭住房保障原則上以發(fā)放租賃補貼為主，實物配租和租金核減為輔。

（七）控制高檔商品房建設。各地要根據實際情況，合理確定高檔商品住房和普通商品住房的劃分標準。對高檔、大戶型商品住房以及高檔寫字樓、商業(yè)性用房積壓較多的地區(qū)，要控制此類項目的建設用地供應量，或暫停審批此類項目。也可以適當提高高檔商品房等開發(fā)項目資本金比例和預售條件。

三、改革住房制度，健全市場體系

（八）繼續(xù)推進現(xiàn)有公房出售。對能夠保證居住安全的非成套住房，可根據當?shù)貙嶋H情況向職工出售。對權屬有爭議的公有住房，由目前房屋管理單位出具書面具結保證后，向職工出售。對因手續(xù)不全等歷史遺留問題影響公有住房出售和權屬登記發(fā)證的，由各地制定政策，明確界限，妥善處理。

（九）完善住房補貼制度。要嚴格執(zhí)行停止住房實物分配的有關規(guī)定，認真核定住房補貼標準，并根據補貼資金需求和財力可能，加大住房補貼資金籌集力度，切實推動住房補貼發(fā)放工作。對直管公房和財政負擔單位公房出售的凈收入，要按照收支兩條線管理的有關規(guī)定，統(tǒng)籌用于發(fā)放住房補貼。

（十）搞活住房二級市場。要認真清理影響已購公有住房上市交易的政策性障礙，鼓勵居民換購住房。除法律、法規(guī)另有規(guī)定和原公房出售合同另有約定外，任何單位不得擅自對已購公有住房上市交易設置限制條件。各地可以適當降低已購公有住房上市出售土地收益繳納標準；以房改成本價購買的公有住房上市出售時，原產權單位原則上不再參與所得收益分配。要依法加強房屋租賃合同登記備案管理，規(guī)范發(fā)展房屋租賃市場。

（十一）規(guī)范發(fā)展市場服務。要健全房地產中介服務市場規(guī)則，嚴格執(zhí)行房地產經紀人、房地產估價師執(zhí)（職）業(yè)資格制度，為居民提供準確的信息和便捷的服務。規(guī)范發(fā)展住房裝飾裝修市場，保證工程質量。貫徹落實《物業(yè)管理條例》，切實改善住房消費環(huán)境。

四、發(fā)展住房信貸，強化管理服務

（十二）加大住房公積金歸集和貸款發(fā)放力度。要加強住房公積金歸集工作，大力發(fā)展住房公積金委托貸款，簡化手續(xù)，取消不合理收費，改進服務，方便職工貸款。

（十三）完善個人住房貸款擔保機制。要加強對住房置業(yè)擔保機構的監(jiān)管，規(guī)范擔保行為，建立健全風險準備金制度，鼓勵其為中低收入家庭住房貸款提供擔保。對無擔保能力和擔保行為不規(guī)范的擔保機構，要加快清理，限期整改。加快完善住房置業(yè)擔保管理辦法，研究建立全國個人住房貸款擔保體系。

（十四）加強房地產貸款監(jiān)管。對符合條件的房地產開發(fā)企業(yè)和房地產項目，要繼續(xù)加大信貸支持力度。同時要加強房地產開發(fā)項目貸款審核管理，嚴禁違規(guī)發(fā)放房地產貸款；加強對預售款和信貸資金使用方向的監(jiān)督管理，防止挪作他用。要加快建立個人征信系統(tǒng)，完善房地產抵押登記制度，嚴厲打擊各種騙貸騙資行為。要妥善處理過去違規(guī)發(fā)放或取得貸款的項目，控制和化解房地產信貸風險，維護金融穩(wěn)定。

五、改進規(guī)劃管理，調控土地供應

（十五）制定住房建設規(guī)劃和住宅產業(yè)政策。各地要編制并及時修訂完善房地產業(yè)和住房建設發(fā)展中長期規(guī)劃，加強對房地產業(yè)發(fā)展的指導。要充分考慮城鎮(zhèn)化進程所產生的住房需求，高度重視小城鎮(zhèn)住房建設問題。制定和完善住宅產業(yè)的經濟、技術政策，健全推進機制，鼓勵企業(yè)研發(fā)和推廣先進適用的建筑成套技術、產品和材料，促進住宅產業(yè)現(xiàn)代化。完善住宅性能認定和住宅部品認證、淘汰的制度。堅持高起點規(guī)劃、高水平設計，注重住宅小區(qū)的生態(tài)環(huán)境建設和住宅內部功能設計。

（十六）充分發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃的調控作用。在城市總體規(guī)劃和近期建設規(guī)劃中，要合理確定各類房地產用地的布局和比例，優(yōu)先落實經濟適用住房、普通商品住房、危舊房改造和城市基礎設施建設中的拆遷安置用房建設項目，并合理配置市政配套設施。各類開發(fā)區(qū)以及撤市（縣）改區(qū)后的土地，都要納入城市規(guī)劃統(tǒng)一管理。嚴禁下放規(guī)劃審批權限，對房地產開發(fā)中各種違反城市規(guī)劃法律法規(guī)的行為，要依法追究有關責任人的責任。

（十七）加強對土地市場的宏觀調控。各地要健全房地產開發(fā)用地計劃供應制度，房地產開發(fā)用地必須符合土地利用總體規(guī)劃和年度計劃，嚴格控制占用耕地，不得下放土地規(guī)劃和審批權限。利用原劃撥土地進行房地產開發(fā)的，必須納入政府統(tǒng)一供地渠道，嚴禁私下交易。土地供應過量、閑置建設用地過多的地區(qū)，必須限制新的土地供應。普通商品住房和經濟適用住房供不應求、房價漲幅過大的城市，可以按規(guī)定適當調劑增加土地供應量。

六、加強市場監(jiān)管，整頓市場秩序

（十八）完善市場監(jiān)管制度。加強對房地產企業(yè)的資質管理和房地產開發(fā)項目審批管理，嚴格執(zhí)行房地產開發(fā)項目資本金制度、項目手冊制度，積極推行業(yè)主工程款支付擔保制度。支持具有資信和品牌優(yōu)勢的房地產企業(yè)通過兼并、收購和重組，形成一批實力雄厚、競爭力強的大型企業(yè)和企業(yè)集團。嚴格規(guī)范房地產項目轉讓行為。已批準的房地產項目，確需變更用地性質和規(guī)劃指標的，必須按規(guī)定程序重新報批。

（十九）建立健全房地產市場信息系統(tǒng)和預警預報體系。要加強房地產市場統(tǒng)計工作，完善全國房地產市場信息系統(tǒng)，建立健全房地產市場預警預報體系。各地房地產市場信息系統(tǒng)和預警預報體系建設中需要政府承擔的費用，由各地財政結合當?shù)匦畔⒒到y(tǒng)和電子政務建設一并落實。

（二十）整頓和規(guī)范房地產市場秩序。要加大房地產市場秩序專項整治力度，重點查處房地產開發(fā)、交易、中介服務和物業(yè)管理中的各種違法違規(guī)行為。堅決制止一些單位和部門強制消費者接受中介服務以及指定中介服務機構的行為。加快完善房地產信用體系，強化社會監(jiān)督。采取積極措施，加快消化積壓商品房。對空置量大的房地產開發(fā)企業(yè)，要限制其參加土地拍賣和新項目申報。進一步整頓土地市場秩序，嚴禁以科技、教育等產業(yè)名義取得享受優(yōu)惠政策的土地后用于房地產開發(fā)，嚴禁任何單位和個人與鄉(xiāng)村簽訂協(xié)議圈占土地，使用農村集體土地進行房地產開發(fā)。切實加強源頭管理，有效遏制并預防住房制度改革和房地產交易中的各種腐敗行為。

地方各級人民政府要認真貫徹國家宏觀調控政策，從實際出發(fā)，完善房地產市場調控辦法，建立有效的協(xié)調機制，并對本地房地產市場的健康發(fā)展負責。省級人民政府要加強對市、縣房地產發(fā)展工作的指導和監(jiān)督管理。國務院有關部門要各司其職，分工協(xié)作，加強對各地特別是問題突出地區(qū)的指導和督查。國家發(fā)展改革、財政、國土、銀行、稅務等部門要調整和完善相關的政策措施。建設部要會同有關部門抓緊制定經濟適用住房管理、住房補貼制度監(jiān)督、健全房地產市場信息系統(tǒng)和預警預報體系、建立全國個人住房貸款擔保體系等方面的實施辦法，指導各地具體實施并負責對本通知貫徹落實情況的監(jiān)督檢查。

篇8

【關鍵詞】：城市規(guī)劃；城市建設；管理

前 言：城市規(guī)劃是在一段時期內的城市經濟發(fā)展、土地利用以及空間使用能能源和資源與人口之間的關系進行平衡協(xié)調的過程。城市規(guī)劃是具有一定的綜合性、獨立性及專業(yè)性的工作，其出發(fā)點是建設綠色生態(tài)、節(jié)約環(huán)保及可持續(xù)發(fā)展型城市，目的在于促進城市繁榮穩(wěn)定和長足發(fā)展。城市規(guī)劃是城市建設發(fā)展的藍圖，涉及到整個城市資源和空間的利用，關系整座城市的社會經濟發(fā)展方向，關系到整個城市的經濟命脈。目前，我國城市發(fā)展中國仍存在一些問題，值得城市規(guī)劃建設管理部門進行分析和探討，采取切實可行的管理辦法，促進經濟、社會、資源、環(huán)境與人口之間的協(xié)調發(fā)展。

1.城市規(guī)劃應當遵循的原則

1.1城市規(guī)劃應具有前瞻性

城市發(fā)展規(guī)劃應制定高起點，實行可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略才能促進城市健康有序發(fā)展。城市規(guī)劃編制要立足長遠，積極探索創(chuàng)新，不能被眼前的空間和資源條件所束縛，堅持高起點，可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，階梯式實施過程。要合理的利用土地資源，堅持資源節(jié)約型、環(huán)境友好型，綠色生態(tài)可持續(xù)發(fā)展型城市。明確城市規(guī)劃對土地利用的監(jiān)管作用，保證城市土地的到合理的開局，符合城市未來發(fā)展特點，城市項目的審批和建設都要嚴格按照城市發(fā)展規(guī)劃來執(zhí)行。

1.2城市規(guī)劃應該統(tǒng)籌兼顧

隨著城市化進程的日益加快，城際之間、城鄉(xiāng)之間的聯(lián)系愈發(fā)密切，區(qū)域間的協(xié)調可持續(xù)發(fā)展是城市規(guī)劃的重要內容。城市規(guī)劃堅持統(tǒng)籌兼顧就要與區(qū)域發(fā)展相結合，做好城市區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的編制工作，對城市功能布局以及基礎設施建設進行合理安排，這樣有助于城市內部實行文明和諧的發(fā)展局面，同時有助于打破城鄉(xiāng)二元體制，實現(xiàn)區(qū)域經濟繁榮穩(wěn)定。從區(qū)域整體出發(fā)，結合城鄉(xiāng)發(fā)展特點和需要，明確各城鎮(zhèn)的職能分工，對城鎮(zhèn)功能布局及基礎設施建設進行規(guī)劃和協(xié)調指導，避免重復建設和空間資源浪費，實行區(qū)域間基礎設施共享和有效管理策略，對不符合整體利益及長遠利益的開局進行限制，保護環(huán)境資源。

1.3城市規(guī)劃與產業(yè)布局和經濟發(fā)展相結合

城市發(fā)展規(guī)劃和建設管理應該符合經濟結構調整的要求，進行產業(yè)結構優(yōu)化升級，體現(xiàn)產業(yè)聚集和規(guī)模化效應，城市規(guī)劃不單是建設規(guī)劃，更要顧及經濟空間布局的協(xié)調發(fā)展，平衡個階層的經濟利益，促進經濟發(fā)展。利用法律和稅收強化市場經濟體制下的政府管理職能，引導城市建設發(fā)展方向和規(guī)模，使之與國家政策、經濟趨勢相符合。城市項目的布局和選址應該符合城市規(guī)劃建設，新增建設用地要經過嚴格的城市規(guī)劃部門審批程序方可實施。城市規(guī)劃的管理應該促進和推動城市經濟發(fā)展建設，保證經濟的健康有序發(fā)展。

2.當前城市規(guī)劃與城市建設存在的問題分析

2.1城市規(guī)劃管理粗放

在城市規(guī)劃建設中，包括基礎設施建設、功能區(qū)建設以及產業(yè)結構布局，比如公園廣場建設、街道綠化布置以及市政基礎設施等。然而，當前，我國城市建設規(guī)劃經常由于各種原因被改變，具有很強的隨意性，造成這種結果可能由于城市領導更換導致原規(guī)劃被打亂；政府部門為了追求經濟發(fā)展而出讓土地，影響了原有城市土地規(guī)劃；城市管理部門利用職權調整城市規(guī)劃，從中漁利。

2.2城市規(guī)劃沒有適當超前

城市發(fā)展建設缺乏超前意識，很多城市利用環(huán)境資源作為代價來換取經濟建設成果，雖然只是眼前的繁榮，同時也為今后的規(guī)劃和治理留下了難題和隱患。由于城市建設缺乏前瞻性，許多城市的道路的數(shù)量和道路的寬度已經不能滿足日益增長的車輛的需要，擁擠的交通必然與盲目擴大和發(fā)展的汽車產業(yè)相關；被嚴重污染的城市河水與重工業(yè)產業(yè)的不合理布局脫不了干系；嚴重的霧霾及惡劣的空氣質量是各種廢氣的排放帶來的后果，這些現(xiàn)象雖然與社會經濟發(fā)展密切相關，但是缺乏前瞻性的城市規(guī)劃管理也難辭其咎。

2.3城市規(guī)劃中的土地資源利用不合理

一些城市建設的規(guī)劃缺乏科學性，布局明顯不合理。許多地區(qū)沒有根據當?shù)氐木唧w特點來進行規(guī)劃布局，主要表現(xiàn)為對公共基礎設施、工業(yè)產業(yè)、生活區(qū)以及商業(yè)區(qū)沒有進行合理規(guī)劃，例如一些古城為了修建市區(qū)主干道，盲目拆除了具有上千年文化的古建筑，這些建筑是無法復制和保留的，因此“古城文化遺產”的申請也未通過，而由于規(guī)劃不善，原有的代表性建筑被一群沒有文化根據的“火柴盒”式建筑和爛尾樓所包圍；許多地區(qū)不顧城市一體化趨勢，大搞諸侯割據規(guī)劃，坐井觀天、畫地為牢，瞄準信息產業(yè)和高科技產業(yè)，從競爭角度出發(fā)，導致產業(yè)結構相似雷同，單個城市缺乏支持，變得后勁不足，嚴重影響了城市經濟發(fā)展建設。

2.4城市規(guī)劃建設管理工作配合缺乏默契度

城市規(guī)劃是對經濟、環(huán)境、資源及社會的綜合規(guī)劃，是一項全局性、戰(zhàn)略性的工程型工作。城市規(guī)劃不是一某個部門單打獨斗，而是需要各個相關部門的密切支持與配合，使城市規(guī)劃與土地資源管理、市政基礎設施建設、工業(yè)產業(yè)結構布局、環(huán)境保護、人口發(fā)展以及經濟建設緊密聯(lián)系在一起。這些因素互為因果，相互促進、相互制約。而在現(xiàn)實的城市發(fā)展規(guī)劃中，許多城市往往不能正確處理好城市規(guī)劃建設與經濟發(fā)展之間的關系，各部門之間各自為戰(zhàn)，缺乏溝通和配合，使土地資源的利用和環(huán)境的保護之間充滿了矛盾。事實上，國民經濟發(fā)展的同時也要合理的利用好每一寸土地，平衡經濟與可持續(xù)發(fā)展之間的關系，而當前許多城市在處理二者關系之間缺乏平衡和協(xié)調，影響了整個城市規(guī)劃管理水平，阻礙了城市的發(fā)展進步。

3.完善城市規(guī)劃與城市建設管理的措施探討

3.1堅持人本思想

城市規(guī)劃建設就是為了讓生活更美好，歸根結底是服務城市居民。在城市規(guī)劃中應該堅持以人為本的思想理念，做到一切從實際出發(fā)，實事求是、與時俱進，使城市規(guī)劃管理工作具有前瞻性，符合整體利益和長遠利益，滿足人民群眾切實關心的實際問題。為了保證規(guī)劃的科學合理，應堅持循序漸進、階梯式發(fā)展原則，對相應的工作制定統(tǒng)一標準，不能急功近利、盲目追求經經濟利益而付出環(huán)境和資源的代價，多搞一些民生工程，切勿實行面子工程、形象工程，要體現(xiàn)出人們的利益，堅持以人為本。

3.2建立健全法律法規(guī)監(jiān)管體系

城市規(guī)劃建設與管理要想取得成效，政府部門應該發(fā)揮職能，積極運用法律手段加強城市規(guī)劃總會讓協(xié)調職能，將城市土地資源利用活動納入統(tǒng)一發(fā)展規(guī)劃之中。建立健全法律法規(guī)在城市規(guī)劃方面的內容，指導和監(jiān)管各級城市在城市規(guī)劃的內容和方向，保證各級職能部門能夠依照實際情況踐行法律規(guī)定，抱著該法律有效發(fā)揮。完善法律管理體系，使城市規(guī)劃管理工作真正做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究。

3.3建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型城市

在城市規(guī)劃管理中，針對當前城市規(guī)劃中大量生產、大量消費、大量廢棄、大量污染而導致的污染和浪費的現(xiàn)象，應該堅持節(jié)約的原則，完善城市功能和布局結構，妥善解決規(guī)劃發(fā)展中遇到的矛盾。為了實現(xiàn)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型、綠色生態(tài)可持續(xù)發(fā)展型城市，應該改變粗放型規(guī)劃模式，堅持節(jié)約和集約，以低消耗和環(huán)保的生產生活方式，主動構建城市生態(tài)系統(tǒng)和社會系統(tǒng)的良性循環(huán)，實現(xiàn)整體優(yōu)化的、可持續(xù)發(fā)展的城市形態(tài)，形成科學合理的城市規(guī)劃模式，實現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展。

3.4實行嚴格的規(guī)劃審批程序，

要確保城市規(guī)劃管理的科學合理，就要執(zhí)照既定程序執(zhí)行。因此要科學謀劃，建立健全城市規(guī)劃行政許可和審批制度，對違背程序的當事人追糾法律責任，建立健全生態(tài)環(huán)境保護的監(jiān)督、評價和激勵機制，保證城市規(guī)劃與管理的有序進行。

結 語：總之，良好的城市規(guī)劃有利于創(chuàng)造更多的發(fā)展空間，提高城市建設水平。城市規(guī)劃的效果對城市各功能區(qū)功能的發(fā)揮以及市管理工作的質量有著直接影響。城市規(guī)劃的涉及范圍廣，技術性強，因此，，城市既要符合城市建設的總體要求，又要遵循城市建設的客觀規(guī)律，要做到立足長遠，頭籌兼顧，綜合布局，促進城市的可持續(xù)發(fā)展。

參考文獻：

[1]趙永福.關于城市規(guī)劃與城市建設管理探究[J].才智，2014，33：353.

篇9

內容提要: 土地儲備制度雖然已經付諸實踐，但在法律關系方面尚未理順，應當明確前期開發(fā)整理儲備土地的企業(yè)與土地儲備中心、國土資源管理部門、實際用地者等之間的法律關系，以及實際用地者與國土資源管理部門之間的法律關系，以求妥當?shù)仄胶飧髯缘睦骊P系。

一、引言

建設用地使用權出讓洽商甚至簽訂合同之時，建設用地可能是尚未拆遷、補償、安置的“生地”，甚至是尚未征收的集體所有的土地，也可能是已經征收、拆遷、補償、安置完畢并達到“五通一平”或“七通一平”的“熟地”。屬于“熟地”的，有些來自土地儲備。廣州市、安徽省、重慶市、成都市、上海市和北京市等市，都實行了土地儲備制度，使得相當數(shù)量的建設用地來自土地儲備機構的供應，相應的，建設用地使用權的取得，便以“熟地”作為標的物。

鑒于建設用地使用權與土地儲備制度的關聯(lián)如此密切，而實際運作中也有諸多需要規(guī)范和完善之處，國土資源部、財政部和中國人民銀行于2007年11月19日出臺了《土地儲備管理辦法》。鑒于該管理辦法規(guī)定了土地儲備制度與建設用地使用權之間的關系，牽涉幾方主體及其所承受的權利義務，也鑒于其中某些設計和規(guī)定尚有完善的余地，加上實務中仍有未盡符合規(guī)定的操作，有必要對其介紹、分析和評論。

《土地儲備管理辦法》規(guī)定，所謂土地儲備制度，是指市、縣人民政府國土資源管理部門為實現(xiàn)調控土地市場、促進土地資源合理利用目標，依法取得土地，進行前期開發(fā)、儲存以備供應土地的行為(第2條第1款)。土地儲備工作的具體實施，由土地儲備機構承擔(第2條第2款)。土地儲備機構應為市、縣人民政府批準成立、具有獨立的法人資格、隸屬于國土資源管理部門、統(tǒng)一承擔本行政轄區(qū)內土地儲備工作的事業(yè)單位(第3條)。各地應根據調控土地市場的需要，合理確定儲備土地規(guī)模，儲備土地必須符合規(guī)劃、計劃，優(yōu)先儲備閑置、空閑和低效利用的國有存量建設用地(第6條)。土地儲備實行計劃管理。市、縣人民政府國土資源管理、財政及當?shù)厝嗣胥y行相關分支行等部門應根據當?shù)亟洕蜕鐣l(fā)展計劃、土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用年度計劃和土地市場供需狀況等共同編制年度土地儲備計劃，報同級人民政府批準，并報上級國土資源管理部門備案(第7條)。

關于可納人土地儲備范圍的土地，按照《土地儲備管理辦法》的規(guī)定，市、縣人民政府或國土資源管理部門依法無償收回國有土地使用權的土地，由土地登記機關辦理注銷土地登記手續(xù)后納入土地儲備(第11條)。因實施城市規(guī)劃進行舊城區(qū)改建需要調整使用土地的，應由國土資源管理部門報經有批準權的人民政府批準，依法對土地使用權人給予補償后，收回土地使用權。對政府有償收回的土地，由土地登記機關辦理注銷土地登記手續(xù)后納入土地儲備(第12條)。根據土地儲備計劃收購國有土地使用權的，土地儲備機構應與土地使用權人簽訂土地使用權收購合同。收購土地的補償標準，由土地儲備機構與土地使用權人根據土地評估結果協(xié)商，經國土資源管理、財政部門或地方法規(guī)規(guī)定的機構批準確認。完成收購程序后的土地，由土地登記機關辦理注銷土地登記手續(xù)后納入土地儲備(第13條)。政府行使優(yōu)先購買權取得的土地，由土地登記機關辦理注銷土地登記手續(xù)后納人土地儲備(第14條)。已辦理農用地轉用、土地征收批準手續(xù)的土地，由土地登記機關辦理注銷土地登記手續(xù)后納入土地儲備(第15條)。

關于開發(fā)商等用地者從儲備的土地中取得建設用地使用權，《土地儲備管理辦法》規(guī)定，市、縣人民政府可根據需要，對產權清晰、申請資料齊全的儲備土地，辦理土地登記手續(xù)，核發(fā)土地證書。供應已發(fā)證儲備土地前，應收回土地證書，設立土地抵押權的，要先行依法解除(第17條)。土地儲備機構應對儲備土地特別是依法征收后納入儲備的土地進行必要的前期開發(fā)，使之具備供應條件(第18條)。前期開發(fā)涉及道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎設施建設的，要按照有關規(guī)定，通過公開招標方式選擇工程實施單位(第19條)。儲備土地完成前期開發(fā)整理后，納人當?shù)厥?、縣土地供應計劃，由市、縣人民政府國土資源管理部門統(tǒng)一組織供地(第22條)。

《土地儲備管理辦法》還規(guī)定了特殊的利用儲備土地的方式:“在儲備土地未供應前，土地儲備機構可將儲備土地或連同地上建(構)筑物，通過出租、臨時使用等方式加以利用。設立抵押權的儲備土地臨時利用，應征得抵押權人同意。儲備土地的臨時利用，一般不超過兩年，且不能影響土地供應”(第21條)。

二、分析與評論

(一)關于土地儲備制度的功能和定位

關于土地儲備制度的功能和定位，應從以下方面來認識:(1)它改變了我國土地征收和供應的結構，完善了政府壟斷一級土地取得與供應的制度。[1]土地儲備制度使土地供應方式由“毛地出讓”(生地出讓)轉向“凈地出讓”(熟地出讓)，從協(xié)議出讓為主轉向以招拍掛出讓為主。[2](2)土地儲備制度使土地征收、房屋拆遷成本與建設用地使用權出讓的收益分離核算，可以避免協(xié)議出讓中房地產商與政府在征收拆遷成本、出讓金與土地規(guī)劃參數(shù)間不斷地討價還價的現(xiàn)象。土地儲備制度割斷了用地者與被征地人之間的直接利益聯(lián)系，可以避免拆遷補償費用與土地出讓價格直接掛鉤，有利于政府全面而有效地控制土地的利用、開發(fā)，更好地實施土地規(guī)劃。[3](3)土地儲備制度不僅具備調控土地供給的作用，也具備調控土地需求的功能，增強了政府對土地市場的調控能力。(4)土地儲備制度激活了存量土地的利用價值，對一些地段比較偏僻、開發(fā)條件不理想以及閑置的城市土地，土地儲備機構統(tǒng)一管理，有利于政府實施土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)總體規(guī)劃，通過前期開發(fā)和整理，作出統(tǒng)一計劃和整體安排，加快企業(yè)存量土地盤活進度，解決部分企業(yè)改制的燃眉之急，實現(xiàn)土地的再開發(fā)和再利用，促進土地資源的優(yōu)化配置，提高土地的利用效率。(5)促進土地保值、增值，加強土地資產管理。(6)有助于防范和化解金融風險。[4]

(二)土地儲備機構的法律地位和功能

土地儲備機構并非建設用地使用權的出讓方，類似于倉儲者，它管理著已經儲備的土地。建設用地使用權的出讓方依然是市、縣人民政府國土資源管理部門。實際上，《土地儲備管理辦法》第22條已經明確了這一點。

(三)儲備土地的取得方式

儲備土地的取得，按照《土地儲備管理辦法》的規(guī)定(第11條以下)和實務中的操作，大概有土地征收、土地收回、土地購買和土地置換四種方式。

(四)《土地儲備管理辦法》第21條后段的規(guī)定不符合現(xiàn)行法及其理論

已經儲備的土地，在出讓建設用地使用權之前，僅僅以國家土地所有權的形態(tài)存在，并無建設用地使用權的身影。既然如此，《土地儲備管理辦法》第21條后段規(guī)定儲備土地設立抵押權，就不符合我國的現(xiàn)行法及其理論。在我國現(xiàn)行法上，土地所有權不得抵押，能夠抵押的是(出讓的)建設用地使用權、“四荒”土地承包經營權，在土地儲備制度的背景下，只有(出讓的)建設用地使用權。既然所儲備土地中不含有建設用地使用權，即欠缺作為獨立之物的抵押物，談何以儲備土地設立抵押權？!

(五)建設用地使用權的標的物

土地儲備制度下，建設用地使用權的標的物是“熟地”。所謂“熟地”，是指已經完成了征地、拆遷、補償、安置等項工作，土地已經達到了“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”，即土地的一級開發(fā)完畢，“生地”變成了“熟地”。

(六)前期開發(fā)整理儲備土地的當事人及其法律關系

1.前期開發(fā)整理儲備土地的企業(yè)與土地儲備中心

土地儲備中心，即《土地儲備管理辦法》規(guī)定意義上的土地儲備機構。雖然(土地儲備管理辦法》規(guī)定它應對儲備土地特別是依法征收后納入儲備的土地進行必要的前期開發(fā)，使之具備供應條件(第18條)，但往往并不親自實施實際的“七通一平”等具體工作，而是經市、縣人民政府土地資源管理部門授權，來委托特定的企業(yè)承做土地的一級開發(fā)，或者說從事前期開發(fā)整理儲備土地。土地儲備中心和前期開發(fā)整理儲備土地的企業(yè)之間的關系，屬于人和相對人之間的關系。

雖然有些市把土地儲備中心作為土地征收、拆遷的主體，也有學說表示支持，但由于土地征收為行政權力的運作，屬于政府機關的職能，而土地儲備中心并非行政機關，而是事業(yè)單位，所以，不應將土地儲備中心作為土地征收的主體。不過，可以由政府機關授權土地儲備中心，實施征收、拆遷、補償、安置等土地一級開發(fā)的具體工作，此時，相對于被征收人來說，土地儲備中心不是當事人，當事人為市、縣人民政府國土資源管理部門。

2.前期開發(fā)整理儲備土地的企業(yè)與市、縣人民政府國土資源管理部門

如同前述，在前期開發(fā)整理儲備土地的層面上，市、縣人民政府國土資源管理部門與實施土地一級開發(fā)的商家各為當事人一方，市、縣人民政府國土資源管理部門承擔的義務是向該企業(yè)支付補償款，享有的權利是適時收回建設用地。

3.前期開發(fā)整理儲備土地的企業(yè)與實際用地者

前期開發(fā)整理儲備土地的企業(yè)與實際用地者之間的關系，有些人認為屬于建設用地使用權轉讓合同關系，尤其是有些市也確實要求前期開發(fā)整理儲備土地的企業(yè)與實際用地者之間簽訂建設用地使用權轉讓合同，以及補償合同。下文的案例分析即屬此類。但這是違反法律和法理的。合乎法律及法理的意見應是，前期開發(fā)整理儲備土地的企業(yè)與實際用地者之間本來沒有直接的合同關系，應當是前期開發(fā)整理儲備土地的企業(yè)和國土資源管理部門之間具有法律關系，國土資源管理部門與實際用地者之間發(fā)生建設用地使用權出讓合同關系。在該企業(yè)和國土資源管理部門之間的關系中，國土資源管理部門從該企業(yè)之手收回建設用地，向其支付補償款。在國土資源管理部門和實際用地者之間的合同關系中，國土資源管理局向用地者移轉建設用地使用權，用地者支付出讓金。支付補償款的合理流程應為:國土資源管理局向該企業(yè)支付補償款，實際用地者向國土資源管理局支付地價款。但實務的運作時常將上述流程做一定程度的變通，呈現(xiàn)給人們的流程是:國土資源管理局將建設用地使用權先出讓給實際用地者，同時獲取地價款;實際用地者和前期開發(fā)整理儲備土地的企業(yè)依政府部門的指示而簽訂《建設用地使用權轉讓補償協(xié)議》，實際用地者將地價款的一部分付給前期開發(fā)整理儲備土地的企業(yè)，實際上是代國土資源管理局支付給前期開發(fā)整理儲備土地的企業(yè)補償款;而后，前期開發(fā)整理儲備土地的企業(yè)將建設用地退回國土資源管理局;國土資源管理局再將真正擁有的“另一建設用地使用權”實際出讓給用地者。本來，前期開發(fā)整理儲備土地的企業(yè)擁有的建設用地使用權和用地者將要取得的建設用地使用權，是兩項不同的建設用地使用權，發(fā)生聯(lián)系的，只是所處的地段(宗地)相同。

三、涉及土地儲備的案例分析

(一)基本案情

2006年4月5日，W市國土資源管理局從乙單位收回A號建設用地。2009年10月7日，W市土地交易中心受W市國土資源管理局委托掛牌出讓A號地塊的建設用地使用權。甲公司通過掛牌方式取得該宗土地的建設用地使用權，與W市土地交易中心簽訂了《成交確認書》。《成交確認書》規(guī)定:“請持此確認書于巧個工作日內向W市土地整理儲備供應中心付清成交金額50%部分，在《成交確認書》簽訂之日起15個工作日內按照掛牌結果以及掛牌文件確定的內容與轉讓方簽訂《建設用地使用權轉讓補償合同》。”隨后，甲公司與乙單位簽訂了《建設用地使用權轉讓補償合同》，約定乙單位保證A號地塊的建設用地使用權無任何權利糾紛和爭議，保證按照約定交付土地;甲公司保證按照約定分四期向乙單位支付補償費。

在實際的履行過程中，乙單位認為甲公司是從自己手里受讓的A號地塊的建設用地使用權，乙單位的上級主管部門以公告方式對A號地塊的建設用地使用權等提出異議，并導致甲公司無法辦理報建手續(xù)、拆遷手續(xù)。從而發(fā)生糾紛。各方之間的法律關系如何？甲公司能取得A號地塊的建設用地使用權嗎？若能取得，是從何人之手取得呢？

(二)分析

1.2009年W市土地交易中心受W市國土資源管理局委托掛牌出讓A號地塊的建設用地使用權的行為，應被認定為建設用地使用權出讓，而不是建設用地使用權轉讓。其理由如下:

(1)國土資源管理局是建設用地使用權的出讓主體

建設用地使用權出讓，是國家將建設用地使用權在一定年限內出讓給土地使用者，由土地使用者向國家支付地價款的行為。而建設用地使用權轉讓，是土地使用者將土地使用權再轉移的行為，包括出售、交換和贈與。(注：《中華人民共和國物權法》第15條等將物權變動與引起變動的原因行為區(qū)分開來，若循此路，建設用地使用權出讓、轉讓可作為物權變動，就不同于建設用地使用權出售、贈與。)可見出讓和轉讓所要求的一方主體是不同的，出讓行為中的一方主體是國家，轉讓行為中的轉讓方則是土地使用者，受讓方將成為土地使用者。 轉貼于 本案中，甲公司通過掛牌方式取得該宗土地的建設用地使用權。招標拍賣是土地使用權出讓的方式之一，而該建設用地使用權交易是W市土地交易中心代表W市國土資源管理局以招拍掛方式出讓的，委托人是W市國土資源管理局，有證據《W市掛牌出讓建設用地使用權公告》和《建設用地使用權掛牌競買須知》予以證明?！督ㄔO用地使用權成交確認書》規(guī)定，該宗土地待拆遷完畢后，甲公司按照法律法規(guī)規(guī)定持相關資料到W市國土資源管理局申請辦理拆遷驗收手續(xù)，簽訂《建設用地使用權出讓合同》，上述內容證明了W市國土資源管理局是建設用地使用權交易的出讓方。同時，W市土地整理儲備中心受W市國土資源管理局的委托，于2008年7月23日向甲公司發(fā)出的《工作聯(lián)系函》就是否繼續(xù)履行《成交確認書》進行了討論，W市國土資源管理局還曾確定以兩宗儲備地塊置換甲公司的用地，這也證明了W市國土資源管理局是建設用地使用權交易的出讓主體。

(2)甲公司取得土地使用權是基于W市國土資源管理局的出讓行為

第一，W市國土資源管理局委托土地交易中心將該宗土地的建設用地使用權掛牌，甲公司通過競買的方式取得該建設用地使用權，其法律基礎是國土資源管理局的出讓行為。

第二，從甲公司取得該建設用地使用權的內容和效力來看，甲公司取得的不是乙單位名下的建設用地使用權，而是與其內容和效力不同的另一建設用地使用權，該建設用地使用權不可能因乙單位的轉讓行為而取得，只能基于W市國土資源管理局的出讓行為而取得。

根據《城市房地產管理法》第38條和第39條，以及《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第19條、第21條、第22條的規(guī)定，土地使用權的轉讓受到一定的限制:其一，未按土地使用權出讓合同規(guī)定的期限和條件投資開發(fā)、利用土地的，土地使用權不得轉讓;其二，土地使用權轉讓時，土地使用權出讓合同和登記文件中所載明的權利、義務隨之轉移;其三，土地使用者通過轉讓方式取得的土地使用權，其使用年限為土地使用權出讓合同規(guī)定的使用年限減去原土地使用者已使用年限后的剩余年限。本案中，乙單位提交的證據哎土地使用權證》表明該宗地塊的土地使用權的類型為出讓，土地用途為文體用地，土地使用權的期限為40年，至土地交易中心簽發(fā)《成交確認書》之日，乙單位土地的剩余年限為35年。而《掛牌出讓建設用地使用權公告》顯示，甲公司取得的建設用地使用權的土地用途是商業(yè)用地，出讓年限為40年。顯然，甲公司取得A號地塊的建設用地使用權已不是(乙單位擁有的)原物及原權利，土地用途已改變，由原來的文體用地變?yōu)樯虡I(yè)用地，建設用地使用期的年限已為40年，而不是轉讓行為要求的剩余期限35年。如果主張該建設用地使用權交易是轉讓行為，則既違反了上述《城市房地產管理法》第38條和第39條、《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》關于土地使用權轉讓規(guī)定，也不符合本案的事實。此外，《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第18條規(guī)定，土地使用者需要改變土地使用權出讓合同規(guī)定的土地用途的，應當征得出讓方同意并經土地管理部門和城市規(guī)劃部門批準，依規(guī)定重新簽訂土地使用權出讓合同。《W市土地儲備管理辦法》第8條也規(guī)定，對于改變批準用途用于商業(yè)等經營性用地或以出讓方式取得土地使用權后無力進行開發(fā)的，應由政府收回進人土地儲備?？梢?，在土地用途已改變的情況下，乙單位沒有權利將其既有的土地使用權進行轉讓，這恰好證明了掛牌出讓的A號建設用地使用權是W市國土資源管理局出讓的建設用地使用權。

第三，《成交確認書》并沒有規(guī)定在合同簽訂當時或稍后辦理移轉登記手續(xù)，而是約定由買受人甲公司在未來辦理過戶登記手續(xù)，這就使得甲公司取得A號地塊的建設用地使用權非常類似于期房的買賣、未來物的買賣。期房的買賣不要求出賣人在簽訂房屋預售合同時享有所有權，未來物的買賣不被定性為出賣他人之物，因此，《成交確認書》不宜被定性為出賣他人之物的合同，而應比照期房買賣合同、未來物買賣合同，認定為出賣自己之物且合法有效的合同。否則，就是沒有做到相似的事物相同處理。上列觀點之所以成立，是因為我國現(xiàn)行法未規(guī)定買賣物的所有權自合同成立時移轉，而是奉行買賣物所有權自交付或登記時移轉的原則，建設用地使用權自辦理變更登記時轉移。只要在履行期限屆滿時出賣人能夠移轉買賣物的所有權，就達到了買賣合同的目的，無須出賣人于訂立買賣合同時即擁有買賣物的所有權。

2.《成交確認書》規(guī)定的“請持此確認書于15個工作日內向W市土地整理儲備供應中心付清成交金額50%部分，在《成交確認書》簽訂之日起15個工作日內按照掛牌結果以及掛牌文件確定的內容與轉讓方簽訂《建設用地使用權轉讓補償合同》”的條款，是建設用地使用權出讓合同的一個組成部分，確定了出讓金的支付方式;依據此條款，甲公司與乙單位簽訂的《建設用地使用權轉讓補償合同》正是為了實際履行上述地價款而產生的。

根據《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規(guī)定》第20條第1款關于“以招標、拍賣或者掛牌方式確定中標人、競得人后，中標人、競得人支付的投標、競買保證金，轉作受讓地塊的定金。出讓人應當向中標人發(fā)出中標通知書或者與競得人簽訂成交確認書”的規(guī)定，W市土地交易中心與甲公司簽訂了《成交確認書》，并約定了成交價款的總額，還約定了雙方在A號地塊的土地拆遷完畢后簽訂《建設用地使用權出讓合同》，對雙方的權利義務作了分配。之所以在《成交確認書》中規(guī)定甲公司與乙單位簽訂《建設用地使用權轉讓補償合同》，其目的是為了保證《成交確認書》中所確認的合同內容的履行。按照《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》的規(guī)定，土地使用權因土地使用權出讓合同規(guī)定的使用年限屆滿、提前收回及土地滅失等原因而終止。國家應根據土地使用者的使用年限和開發(fā)、利用土地的實際情況給予相應的補償。根據《W市土地儲備管理辦法》第11條規(guī)定，在土地收歸國有后，應由W市土地儲備供應中心負責退還乙單位未使用年限的土地出讓金及對地內建筑物進行補償。政府在出讓土地前應將地塊收歸國有，但是在政府無力支付回購款或不愿直接向原土地使用權人補償時，可以確定由新的受讓人(買受人)替政府向原土地使用權人墊付款項。本案即屬于政府提前收回土地使用權的情形，W市國土資源管理局應當向乙單位支付提前收回土地的補償，只是補償款沒有采取國土資源管理局直接向乙單位支付補償款的方式，而是通過《成交確認書》確定甲公司將出讓金的一部分支付給乙單位來實現(xiàn)的。本來應有的流程是:國土資源管理局從乙單位收回土地使用權，同時支付補償款;國土資源管理局將位于該地段的但性質不同的另一建設用地使用權出讓給甲公司，甲公司支付出讓金。本案的運作實際將上述流程做了一定程度的變通，呈現(xiàn)給人們的流程是:國土資源管理局將其后出現(xiàn)的“另一建設用地使用權”先出讓給甲公司，同時獲取出讓金;甲公司和乙單位依政府部門的指示而簽訂《建設用地使用權轉讓補償合同》，甲公司將出讓金的一部分付給乙單位，實際上是代國土資源管理局支付給乙單位補償款;而后，乙單位將土地使用權退回國土資源管理局;國土資源管理局再將真正擁有的“另一建設用地使用權”實際出讓給甲公司。乙單位既有的土地使用權和甲公司將要取得的建設用地使用權，是兩項不同的建設用地使用權，發(fā)生聯(lián)系的，只是所處的地段(宗地)相同。由此可見，甲公司和乙單位依照政府部門的指示簽訂《建設用地使用權轉讓補償協(xié)議》，只是具有中國特色的實務運作中出現(xiàn)的措施，重在甲公司向乙單位支付補償款，所謂的建設用地使用權轉讓無非是為甲公司向乙單位支付補償款尋找出來的理由，并非法律意義(真正意義、典型意義)上的建設用地使用權轉讓，因為乙單位并不享有甲公司在其后應取得的A號地塊的建設用地使用權，乙單位將向國土資源管理局退回土地使用權，而不是向甲公司轉讓建設用地使用權。

上述分析并不表明乙單位在《建設用地使用權轉讓補償合同》簽訂和履行階段沒有土地使用權，它的確擁有土地用途為文體用地、期限為40年的A號地塊的土地使用權。按照這些合同的規(guī)定與政府部門的指示，乙單位在享受收取補償款權利的同時，應負有交出建設用地和土地使用權的義務;從甲公司取得補償款，向國土資源管理局退回土地使用權。與此相適應，乙單位對其將要退回土地使用權也負有義務，如擔保沒有第三人主張租賃權、他物權等權利，以保障甲公司實現(xiàn)其合同目的。假如有第三人主張此類權利，甲公司有權暫時拒付補償款。

3.甲公司有權向乙單位中止付款

根據《合同法》第60條第1款的規(guī)定，當事人應當按照約定全面履行自己的義務。在對方不依約履行合同時，當事人一方有權行使抗辯權。本案適用先履行抗辯權，即在當事人互負債務、有先后履行順序的時候，先履行一方未履行的，后履行一方有權拒絕其履行要求。根據甲公司與乙單位簽訂的《建設用地使用權轉讓補償合同》，甲公司應于本合同簽訂后60日內辦理拆遷手續(xù)，乙單位應于辦完拆遷手續(xù)后30天內對地上建筑物進行拆除及場地騰空工作;乙單位于合同簽訂后90日內將A號地塊交付給甲公司，實質上是退回國土資源管理局;甲公司分四次支付余款?？梢婋p方的權利義務履行有先后之分。甲公司已按約定于11月支付第一筆款300萬，但在12月支付第二筆款之前，由于乙單位的上級主管部門主張異議使報建手續(xù)無法辦理，乙單位負有權利瑕疵擔保義務，對此負有責任，甲公司有權援用《合同法》第67條的規(guī)定，行使抗辯權，中止付款。

4.乙單位無權解除合同

一方面，甲公司中止支付價款的原因是，乙單位的上級主管部門主張異議、W市規(guī)劃局停止辦理甲公司的報建手續(xù)。從《建設用地使用權轉讓補償合同》的規(guī)定來看，乙單位負有權利瑕疵擔保義務，由于第三人主張異議，甲公司中止支付價款具有正當性，不構成違約，乙單位自不享有解除權，無權解除合同;假如一定要“解除合同”，則是打著解除的旗號，實質上違約。

另一方面，前已述及，甲公司取得土地使用權是基于W市國土資源管理局的出讓行為，《成交確認書》確定了W市國土資源管理局和甲公司的權利義務?！督ㄔO用地使用權轉讓補償合同》是為了實現(xiàn)出讓金的支付，以及將部分出讓金作為國土資源管理局給乙單位的補償款而簽訂的，其目的是協(xié)助國土資源管理局與甲公司的土地使用權交易順利實施，乙單位并不是與甲公司進行土地使用權交易的主體;在《工作聯(lián)系函》中W市國土資源管理局曾確定將甲公司用地與另兩塊地進行置換，希望甲公司明確是否繼續(xù)討論置換，也表明了W市國土資源管理局希望繼續(xù)履行合同的意愿。故乙單位無權解除合同。

注釋:

[1]顧長浩.土地儲備制度的功能、意義與問題[J].上海土地，2006，(1):26.

[2]樓建波、張雙根、金錦萍、呂飛飛.土地儲備及土地一級開發(fā)法律制度[M].北京:中國法制出版社，2009.29.

篇10

關鍵詞:農村;發(fā)展;轉變;創(chuàng)新

1阿恰鄉(xiāng)現(xiàn)狀概括

我國綠洲經濟主要分布在天山南北，昆侖山和祁連山北麓及黃河流經的河套平原地區(qū)，根據地貌，水系格局及開發(fā)歷史，可將我國綠洲分為五個地區(qū)，北疆綠洲區(qū)，南疆綠洲區(qū)，河西走廊綠洲區(qū)，河套平原綠洲區(qū)，柴達木盆地綠洲區(qū)［1］，阿恰鄉(xiāng)位于新疆阿克蘇市柯坪縣東部內的一個小鄉(xiāng)鎮(zhèn)，距離縣城34公里，總面積2000多平方公里，包括:轄吐拉、喀拉馬、庫木洛克、蓋子里克、庫勒、團結、齊蘭7個行政村，23個居民小組，全鄉(xiāng)總人口6500余人，全鄉(xiāng)共有組織9個，其中黨委1個，黨支部8個，黨員259名(農牧民193民);全鄉(xiāng)共有“三老”人員48名(建國前入黨的農村老黨員、老游擊隊員、老交通員等)全鄉(xiāng)共有清真寺15座，宗教人士21名［2］。“阿恰”用維吾爾語稱為“阿恰勒”，翻譯成漢語是河道的岔路的意思，該鄉(xiāng)境內有一條河流克孜勒庫木河到了阿恰鄉(xiāng)便分成兩條支流，一條流向荒草湖;一條流向古老的齊蘭亞依德地區(qū)，所以形成自然的岔道口，阿恰鄉(xiāng)為自然的沖積平原，鄉(xiāng)內地勢較為平坦，農業(yè)發(fā)展較為先進，主要運用大型農機工具進行農業(yè)生產，這里光熱、日照地理條件和自然資源相對豐富，但鹽堿地較多，水資源在這里蒸發(fā)量大，成為發(fā)展農業(yè)最大的阻礙，該鄉(xiāng)內的北部山上蘊藏著豐富的硫鐵礦‘硫磺礦和水晶礦，柯坪縣縣內的交通并不發(fā)達，它主要在一個三面環(huán)山的小平原地區(qū)，縣域管轄下的一鎮(zhèn)四鄉(xiāng)中柯坪鎮(zhèn)、蓋孜力鄉(xiāng)和玉爾其鄉(xiāng)交通更為不便，而啟浪鄉(xiāng)和阿恰鄉(xiāng)均位于314國道上，并且貫穿于整個鄉(xiāng)區(qū)，交通十分便利。

2阿恰鄉(xiāng)現(xiàn)代農村經濟發(fā)展狀況

在20世紀90年代該鄉(xiāng)境內的經濟作物主要以種植杏樹，養(yǎng)殖業(yè)和畜牧為主，但形勢較為散漫，生產力水平低下，農業(yè)發(fā)展較為落后畜牧業(yè)以綿羊，山羊，駱駝放養(yǎng)型為主，農作物單一，土地利用率極低，近年來隨著“一帶一路”國家經濟發(fā)展戰(zhàn)略的實施，積極打造絲綢之路經濟帶的發(fā)展，為該鄉(xiāng)境內農村的發(fā)展帶來了新的機遇，聚集效應在縣城全境內發(fā)展起來，據統(tǒng)計至2014年底，全縣各類信用社18家，包括農村信用合作社和農民專業(yè)合作社，其中阿恰鄉(xiāng)圖騰農民專業(yè)合作社在全縣經濟發(fā)展模式中成為典型，該社團的主要形式是農民以會員加入，將土地，牛羊等資源如股或者承包給社團人員統(tǒng)一管理，并發(fā)給農民工資福利的一種集約經濟管理模式。在農業(yè)的多樣化發(fā)展的今天，該鄉(xiāng)棉花，紅棗，蔬菜等經濟作物逐步興起，2013年柯坪恰瑪古地理標志申請保護區(qū)域，建立以阿恰吐拉村，喀拉村等7個村落種植面積為13482公頃，年產量9000噸以上的恰瑪古種植保護區(qū)［3］，通過這項申請，能夠有效的保護優(yōu)質特色產品促進特色行業(yè)經濟的發(fā)展，帶動縣域經濟發(fā)展的領頭羊，探索出屬于自己經濟發(fā)展的新模式。在交通條件和自然條件較為便利的阿恰不僅發(fā)展農業(yè)、恰瑪古產業(yè)，同時積極發(fā)展新能源產業(yè)，加大礦業(yè)開發(fā)力度，資源利用率提升，棉花紡織產業(yè)的升級，在該鄉(xiāng)境內創(chuàng)建石油冶煉工廠做強以現(xiàn)代石化為主的精細化工產業(yè)，打造光伏發(fā)電產業(yè)穩(wěn)步發(fā)展，加強自主造血功能產業(yè)的創(chuàng)新，工廠主要分布在314國道的兩側，國家大型工程關于阿克蘇百億太陽能光伏電項目坐落于溫宿縣和柯坪縣區(qū)域境內，在該縣境內主要建立在啟浪鄉(xiāng)至阿恰鄉(xiāng)之間，在此成立新疆阿克蘇光電城發(fā)展有限公司，項目計劃投，資58億元，分期建設500兆瓦，全部建成后可利用戈壁灘面積2．7萬畝以鄉(xiāng)村經濟帶動縣域經濟的發(fā)展［4］。此次啟動以點帶面，對縣鄉(xiāng)經濟的發(fā)展，擴大就業(yè)和社會的穩(wěn)定具有重大的意義。

3新形勢下阿恰鄉(xiāng)農村經濟發(fā)展過程中存在的問題

3．1土地過度開墾嚴重，土地運用不合理

在當代土地資源已成為新的能源問題，土地問題不僅在城市中出現(xiàn)，也同樣出現(xiàn)在現(xiàn)代農村，阿恰灌溉區(qū)5．1萬畝，在此基礎上的耕種面積已遠遠不夠，到今年為止已將保護鐵路運輸防沙護欄的土地開墾成為棉花種植地，在鄉(xiāng)內境界土地本生鹽堿化嚴重，雜草容易生長的情況下，加之降水的不穩(wěn)定，霜打干旱等問題的突出，有機肥施用不足，土壤肥力下降，重視灌溉輕視排出，造成土壤次生鹽堿化，不僅降低了土地的利用率也給種植戶帶來了經濟的損失，同時現(xiàn)代農藥對于土地自身發(fā)展規(guī)律來說也是一種新的威脅，過度使用農藥將有害、由有毒物質加入土地，使土地使用惡化，耗費了人力物力資源，年終顆粒無收，不管是否科學，只要可以開墾的地都進行開墾，改變土地的使用類型，不能權衡經濟、社會和生態(tài)環(huán)境的綜合效益，土地耕作目標較為單一，只強調擴充土地的數(shù)量而不重土地的質量和生產能力，自然因素主要是侵蝕，它主要是通過自然力作用于生態(tài)系統(tǒng)，［5］但是人類活動已成為土地生態(tài)問題發(fā)生的重要因素。

3．2經濟產業(yè)結構相對單一

隨著現(xiàn)代信息化程度的迅速發(fā)展，觀看全國農村經濟的發(fā)展狀況來看，民族地區(qū)農村經濟產業(yè)發(fā)展還是較為落后，在阿恰鄉(xiāng)人口總比例中維吾爾族98．8%漢族人口和其他民族人口占有很少的比例，從歷史的因素來看，新疆的少數(shù)民族重要是以畜牧業(yè)為主，綠洲農業(yè)是近代大力發(fā)展起來的，相對于中部農業(yè)發(fā)展地區(qū)，它落后了幾個世紀。現(xiàn)在農業(yè)雖有了一定的發(fā)展，但整體來看還是較為滯后，并且發(fā)展經濟的模式單一，該鄉(xiāng)農作物大多是棉花，紅棗、恰瑪古、并且只是種植，收購，棉花加工產業(yè)整個鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有一個，有名的產業(yè)“只有名而沒有產業(yè)”在有名恰瑪古，駝絨，薄皮囊等一些民族特色的農作物，并沒有打出它應有的價值，沒有好的戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃，思想素質較為保守，不愿創(chuàng)新，只是依靠國家的扶持力度，不干實業(yè)，對市場經濟發(fā)展意識較為淺薄，一味發(fā)展傳統(tǒng)糧棉產業(yè)，生產經營組織化欠缺，難以與市場經濟相適宜，對外界經濟發(fā)展信息處于一個麻木的階段，即使知道，也不愿去思考創(chuàng)新，尋找自己經濟發(fā)展的有利模式，在鄉(xiāng)內有很多的傳統(tǒng)的手工業(yè)，對于現(xiàn)代社會經濟發(fā)展的多元化來說，也是一個好的發(fā)展前景，但這些非物質資源慢慢的被遺棄，特色產業(yè)不明顯，這些并不是一個好的現(xiàn)象。

3．3人才流失，制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟的發(fā)展

在阿恰鄉(xiāng)經濟發(fā)展的過程中，出現(xiàn)重要問題就是人才的流失，由于農業(yè)經濟效益較低，加之現(xiàn)在年輕有一定素質的人員，都不愿留在農村，這種現(xiàn)象在民族地區(qū)更為普遍，教育水平的高低也是衡量一個地區(qū)經濟發(fā)展高低的重要標志，在阿恰鄉(xiāng)內，應學生全部為少數(shù)民族，長期留校教師主要是少數(shù)民族教師，漢語水平不高，自身的文化素質不高，文化素質較高的少數(shù)民族人員大多也不愿留在農村，這邊使得民族地區(qū)教育出現(xiàn)很多的問題，在阿恰很多干部文化素質偏低，不善于農村經濟工作，對農村經濟發(fā)展認識不足，國家有人才培養(yǎng)計劃，但是有些部門并不重視，倚老賣老，不重視人才，在阿恰鄉(xiāng)煉油廠中的工作人員85%為大中專畢業(yè)生，工資水平很低，管理很死板，使得該廠的人員不停的更換，部分村干部待遇偏低，使得工作積極性不高，同時，安全問題在這里也很突出，眾多的因素都使得人才在這些邊遠的農村大量流失，這些都是制約農村經濟發(fā)展的重要因素。

4對阿恰鄉(xiāng)經濟發(fā)展問題提出的對策

4．1制定科學合理的土地規(guī)劃戰(zhàn)略

土地是農業(yè)、農村發(fā)展的基礎，只有科學合理的利用才能使土地資源持續(xù)發(fā)展該鄉(xiāng)鎮(zhèn)也可以借鑒先進土地管理制度，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地根據肥力的多少，做出科學的等級劃分，再根據農作物生長的環(huán)境做出正確的評估，進行合理的種植，按照等級折算補充耕地的質量與數(shù)量，確實保證補充耕地的質量。嚴格控制占有和改變農田的行為，著實保護耕地，規(guī)劃種植土地面積的范圍，兼顧人和自然的和諧相處。依法收取耕地開墾費，新增土地有償使用費［6］同時需要注重土地生態(tài)建設，科學地規(guī)劃保護生態(tài)用地，防風固沙的草地是用來保護鐵路正常運行的措施，退耕還草提高土壤的生態(tài)能力。對于阿恰鄉(xiāng)來說7個村莊的土地管理要統(tǒng)一管理村莊建設、交通建設、農田水利建設等非農業(yè)建設都要嚴格規(guī)范。該鄉(xiāng)除了農業(yè)用地還包括畜牧業(yè)的養(yǎng)殖，在該鄉(xiāng)農民不僅僅有農耕地還包括畜牧經濟，兩者要合理相協(xié)調，保證土壤的肥力，減少農藥、肥料的運用，可以與高校合作溝通，運用先進的科學技術充分利用牲畜的糞便，培養(yǎng)新型綠色有機肥，提升土壤的肥力，提高耕讀的質量和綜合生產能力，強化耕地基礎。有關部門還需加強監(jiān)督管理，建立土地審批、供應、使用等制度，健全全鄉(xiāng)監(jiān)管制度，遏制土地違法行為，使土地資源得到充分、合理、高效可持續(xù)利用。

4．2開拓思維，創(chuàng)建多元化產業(yè)結構

創(chuàng)新是一個民族進步的靈魂，在阿恰鄉(xiāng)的專業(yè)合作社發(fā)展的過程中，注重的是養(yǎng)殖，而不注重加工形成自己的特色品牌，合作社應開闊思想，創(chuàng)造屬于自己農業(yè)經濟合作社，創(chuàng)造本身支柱產業(yè)的多樣化，不應該長年依靠政府的支持來生存，應靈活多變，不應保守發(fā)展，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農村合作社應在原有的基礎上開發(fā)不同的加工、營銷模式、不斷根據市場導向調節(jié)產品開發(fā)策略，在阿恰鄉(xiāng)有很多資源，交通便利，小小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)又有火車站，314國道貫穿全鄉(xiāng)，產業(yè)就該多元化，利用先進的信息網絡平臺，把這里的馬、牛、羊、駱駝等牧業(yè)和紅棗、杏仁、恰瑪古等果類通過網絡平臺傳播出去。同時每年會有來自全世界各地的長途旅行者，騎單車從這條路上經過，這條路也是通往圣地拉薩的必經之路，這些都應該注重起來，加大地域文化的傳播力量，在阿恰鄉(xiāng)有很多古老的產業(yè)，手工藝的傳承對于多元的社會來說更應重視，打鐵、手工銅壺、民族樂器、羊毛地毯等等都應該放在市場中發(fā)揚光大，政府也應該發(fā)掘這些物質的、非物質的文化資源，包括一些古代遺址，在阿恰鄉(xiāng)的齊蘭古城遺址也應該好好保護起來，而不是任其經歷年代的殘噬，從歷史保留下來的“巴扎”市場在恰鄉(xiāng)的中間地段，位于314國道旁，這些市場文化也可以打造起來，做好宣傳。地方特色產業(yè)發(fā)展是一個機遇與挑戰(zhàn)，農村經濟的發(fā)展的趨勢是要順應社會經濟多元化發(fā)展趨勢的變化而變化的。

4．3注重人才的培養(yǎng)，健全人才運用制度的完善

培養(yǎng)高素質的農村人才隊伍需建立相關的制度，比如健全人才培養(yǎng)、管理、服務、使用和獎勵等各項制度措施，從制度上創(chuàng)建有利于人才發(fā)展的重要平臺，［7］一定要在政治待遇和經濟待遇給予優(yōu)惠，人才對于經濟的發(fā)展起到至關重要的作用，在阿恰鄉(xiāng)中，行政單位由鄉(xiāng)到村，由村到各大支隊，需要有才的人員進行管理，他們需要積極的為農村經濟建設提出建議和思考，有很大的責任，所以在政治上應優(yōu)先考慮這些對農村經濟發(fā)展做出貢獻的人員，積極推取各級人大代表。在經濟上應給予一定的經濟支持，比如解決產業(yè)發(fā)展的資金、技術、信息、和銷售方面的問題。鼓勵具有一技之長的能工巧匠與種植能手，建立人才檔案，以及農村人才交流工作站，對于外部引進人才更應重視，近年來，阿恰鄉(xiāng)人才引進的主要包括教師、基層科員等，但是這些人員在崗時間往往不長，在學校的教師大多是各個高校實習生，實習一年或半年，這樣不利于教學，引進的科員都是如此，以至于每年引進每年還在流失，在此的關鍵就是應減少懷才不遇的現(xiàn)象，打破論資排輩，形成重知識、重人才的社會氣氛，給與較為公平的待遇，鼓勵實用人才開發(fā)的投入，全面提高農村勞動者的素質，營造有利于實用人才成長的良好環(huán)境。

5總結

阿恰農村經濟的發(fā)展，不僅需要國家的政策扶持，最主要發(fā)展自身支柱產業(yè)，不能以環(huán)境作為代價，大力發(fā)展重工，化工產業(yè)，阿恰鄉(xiāng)的空氣污染與幾年前相比明顯嚴重，路面的灰塵，空氣中的有害物質成分已經影響到居民的日常生活，應注重人與自然和諧發(fā)展。在國家實行“新都”戰(zhàn)略的同時，作為絲綢之路上的阿恰更需要把握這個機會，將阿恰精神，阿恰文化推廣出去，創(chuàng)造屬于自己的特色經濟，“獨一無二的紅柳烤肉”“美麗駝絨”等產業(yè)發(fā)揚光大，打造自己特色的產業(yè)結構，優(yōu)化產業(yè)鏈條，同時應適當注重第三產業(yè)結構的調整，將特色的文化產業(yè)注入新的文化內涵，傳承應有的特色“巴扎”市場，注重人文教育的發(fā)展，為柯坪四鄉(xiāng)一鎮(zhèn)注入新的活力，開啟歷史新篇章。

作者:謝古越 朱香 單位:大理大學政法與經管學院 大理州委政策研究室

參考文獻:

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