導(dǎo)語：如何才能寫好一篇農(nóng)村集體資產(chǎn)評估管理辦法，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；集體資產(chǎn)；管理對策

為相應(yīng)2006年諸暨市對全市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政村撤并的要求，大唐鎮(zhèn)將原有38個行政村，撤并為10個行政村和三個社區(qū)。在新的形式與情況下，撤并后出現(xiàn)了一些問題，其中集體資產(chǎn)的管理成為了其中的一個焦點問題。本文針對如何對加強(qiáng)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的問題，談了一些淺顯的認(rèn)識。

一、集體資產(chǎn)管理過程中存在的問題

1.村集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)不明，造成集體資產(chǎn)流失

在農(nóng)村集體資產(chǎn)存量的統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)與統(tǒng)計口徑方面，均沒有較規(guī)范的要求，以致有的村級組織說不清有多少集體資產(chǎn)，因而集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)界定不明確。農(nóng)村“集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)”在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)中有著不同的表現(xiàn)形式，如農(nóng)村土地、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)等。主要有以下幾種情況：

（1）土地所有權(quán)造成的產(chǎn)權(quán)不明晰

在實行時，原有的資產(chǎn)沒有劃清所有權(quán)。由于農(nóng)民沒有土地所有權(quán)，集體與農(nóng)民權(quán)利邊界模糊。在缺乏民主和監(jiān)督的情況下，有的村輕易取消農(nóng)民的土地使用權(quán)，或重新分配、或另行承包給他人、或中飽私囊等等。改革開放后，實行統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，農(nóng)村集體資產(chǎn)所有的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)始終沒有改變，產(chǎn)權(quán)主體缺位和產(chǎn)權(quán)邊界模糊的問題始終得不到有效解決。隨著市場經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體虛置，產(chǎn)權(quán)邊界不明晰，產(chǎn)權(quán)制度滯后、效率偏低的弊端逐漸顯現(xiàn)。

（2）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織造成的產(chǎn)權(quán)不明晰

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革要著重解決兩個問題：一是農(nóng)民個人作為集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，其產(chǎn)權(quán)主體如何體現(xiàn)。或者說，集體經(jīng)濟(jì)組織如何實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)主體的人格化。二是如何將模糊的集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)明確到每個農(nóng)民的頭上。經(jīng)過艱苦探索，股份合作制成為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革的主要趨勢。股份合作制以合作制為基本原則，吸收了股份制的適用規(guī)定，是一種新型經(jīng)濟(jì)組織形式。它類似于合作制，但它明確了資金的聯(lián)合，明確了農(nóng)民個人產(chǎn)權(quán)，明確了按資分配，使農(nóng)民真正擁有自己的產(chǎn)權(quán)分額。

然而，在實踐中往往由于投資主體的多元化反而造成了投資主體不明，無法劃分所有權(quán)的集體資產(chǎn)很多。

（4）其他資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)不清的情況

有的集體資產(chǎn)被行政事業(yè)單位和國有企業(yè)無償占有、使用；有的集體資產(chǎn)被工商、稅務(wù)、土地管理等部門平調(diào)，形成了大量產(chǎn)權(quán)不清的集體資產(chǎn)。有些國家扶持，鄉(xiāng)村集體投資、群眾集資，或占用集體設(shè)施興建的公益性事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和鎮(zhèn)企業(yè)沒有明確各自的產(chǎn)權(quán)。

2.農(nóng)村集體資產(chǎn)評估管理工作落后

一些改制的集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行清產(chǎn)合資時，本應(yīng)當(dāng)由具備資產(chǎn)評估資格的權(quán)威機(jī)構(gòu)對企業(yè)資產(chǎn)存量進(jìn)行正規(guī)的資產(chǎn)評估，并建立起正常的驗資審計和資信評定制度，而一些村下屬企業(yè)在改制時，是由村委班子確認(rèn)企業(yè)凈資產(chǎn)的。同時一些改制集體經(jīng)濟(jì)組織的企業(yè)經(jīng)營層與普通職工之間股權(quán)分配比例失調(diào)，實際中仍存在法人股比例過高的現(xiàn)象，存在一定的不公平性，同時也造成了集體資產(chǎn)的流失，因而這幾年的集體資本金沒有產(chǎn)生相應(yīng)的增值，造成了有些村民的上訪、集訪。

3.村級財務(wù)管理水平落后，缺乏必要的審計

村集體經(jīng)濟(jì)組織的收支關(guān)系到組織內(nèi)每一位農(nóng)民的切身利益，集體財務(wù)會計不僅反映了國家、集體、農(nóng)戶之間的分配關(guān)系，更反映了集體經(jīng)濟(jì)的實力和干部的作風(fēng)。因此，村集體經(jīng)濟(jì)組織財務(wù)一直是廣大農(nóng)民群眾十分關(guān)注的熱點問題。

但長期以來，由于村干部法律意識淡薄、財經(jīng)觀念不強(qiáng)、財務(wù)監(jiān)督機(jī)制不健全、財務(wù)管理制度不落實、財務(wù)公開不規(guī)范和財務(wù)人員素質(zhì)偏低等原因，造成農(nóng)村集體資產(chǎn)流失嚴(yán)重。主要表現(xiàn)在：

（1）費(fèi)用審批不規(guī)范。主要表現(xiàn)在：第一，審批不符合有關(guān)程序規(guī)定，有些開支不經(jīng)集體研究，大額開支不經(jīng)理財小組討論，個別人說了算，或者說理財小組只是走過場。第二，審批手續(xù)不全，有的有經(jīng)辦人無審批人、有的有審批人無經(jīng)辦人、有的甚至無經(jīng)辦人也無審批人、有的自用自批。第三，報銷憑證不規(guī)范，收據(jù)、自制單據(jù)、白條入賬的現(xiàn)象大量存在。

（2）會計人員業(yè)務(wù)水平較低，賬務(wù)處理不規(guī)范。主要表現(xiàn)在：第一，賬簿尤其是明細(xì)賬設(shè)置不全。在調(diào)查中，有的村應(yīng)收款和承包及內(nèi)部往來科目設(shè)置了明細(xì)賬，其它科目都只是在摘要欄中作了記錄，時間長了，業(yè)務(wù)多了，不易核對，容易發(fā)生錯誤。第二，總賬與明細(xì)賬不相符。有的科目，總賬和明細(xì)賬的數(shù)據(jù)有明顯的差錯，都堂而皇之的進(jìn)行賬務(wù)處理并每月進(jìn)行結(jié)賬。第三，賬務(wù)處理錯誤。村級會計在進(jìn)行賬務(wù)處理時，經(jīng)常是以收抵支，差額入賬，不按會計制度要求進(jìn)行賬務(wù)處理。第四，會計出納對賬不及時，相互監(jiān)督不力，憑證傳遞不規(guī)范，有的村會計和出納甚至長期不對賬，出了問題相互推誘指責(zé)。第五，工作不認(rèn)真，有少記、多記、漏記及隨意調(diào)賬等現(xiàn)象發(fā)生。

（3）會計檔案管理不善，財務(wù)資料保存不完整?，F(xiàn)在農(nóng)村由于辦公條件的限制，辦公在許多倉庫或者是危房中，沒有特別的檔案室來擺放各種檔案資料，出現(xiàn)了許多村會計檔案出現(xiàn)霉?fàn)€、鼠啃、蟲蛀、遺失等情況。有些村是過了許多年才發(fā)現(xiàn)情況的，造成了部分資料的缺失、不連續(xù)。

二、農(nóng)村集體資產(chǎn)管理存在問題的原因分析

1.法律制度建設(shè)嚴(yán)重滯后

法律制度完善、產(chǎn)權(quán)明晰、責(zé)任明確是市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基本要求。國家現(xiàn)行的法律法規(guī)還沒有對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法人地位立法。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法人不明確、《憲法》和《民法通則》都只是對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的合法性有明確規(guī)定。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織究竟屬于何種形態(tài)的組織，法律上并未作出明確規(guī)定，導(dǎo)致其產(chǎn)權(quán)不清，法律責(zé)任不明確，使得農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織難以較高效地開展商品經(jīng)營活動，集體經(jīng)濟(jì)的交易成本非常高。同時，對集體資產(chǎn)的處置、評估等也缺乏有效的法律監(jiān)督，因而隨意性較大。

2.農(nóng)村集體資產(chǎn)管理素質(zhì)低下

從本質(zhì)上講，農(nóng)村集體資產(chǎn)面寬范圍廣，涉及部門多，認(rèn)識也不夠統(tǒng)一，導(dǎo)致集體資產(chǎn)管理相當(dāng)混亂，常常出現(xiàn)有好處時哪個部門都管，無好處時誰都不管的現(xiàn)象，管理機(jī)構(gòu)的不明確，使得管理主體的合法權(quán)益得不到保障。同時，農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的任務(wù)與目標(biāo)模糊。農(nóng)村實行承包經(jīng)營責(zé)任制以來，不少管理人員認(rèn)為，集體資產(chǎn)管理就是看管好“分”的過程中保留下來的已為較少的集體資產(chǎn)，沒有認(rèn)識到集體資產(chǎn)管理的主要任務(wù)是管好、用好、保值增值。

3.集體債權(quán)催繳困難或催繳不力

農(nóng)村集體債權(quán)既有歷史上積存下來的，又有承包以來新形成的，都存在催繳困難問題：主要是債務(wù)人長年出走下落不明(外出打工經(jīng)商)；債務(wù)人經(jīng)濟(jì)確有困難無力償還、歷史欠賬不好理清；有的在合同中沒有清楚的規(guī)定權(quán)利和義務(wù)，同時按照法律法規(guī)的規(guī)定，己經(jīng)過了規(guī)定的時間，勝訴權(quán)消失等?！按呃U不力”主要是對部分無故拖欠的單位和個人采取措施不力，或有些欠款屬于村組干部關(guān)系戶欠款而給予包庇或放任等。債權(quán)越多，拖欠時間越長，出現(xiàn)壞賬的概率就越大，時間長了，就不了了之。

三、農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的對策

1.盡快建立和完善相關(guān)國家層面上的農(nóng)村集體資產(chǎn)管理基本法律體系和具體管理辦法

建立、健全農(nóng)村集體資產(chǎn)管理法規(guī)體系，是構(gòu)建有效的農(nóng)村集體資產(chǎn)管理、監(jiān)督、運(yùn)營體系和機(jī)制的重要前提，是搞好農(nóng)村集體資產(chǎn)管理工作的重要條件，也是分清不同主體、層面、部門之間職責(zé)的法定依據(jù)。建立農(nóng)村集體資產(chǎn)的經(jīng)營責(zé)任制度，至少要確立五個方面的規(guī)章：明確農(nóng)村集體資產(chǎn)的責(zé)任部門、責(zé)任人，界清政府部門就農(nóng)村集體資產(chǎn)管理方面的權(quán)能和職責(zé)；明確農(nóng)村集體企業(yè)受托的農(nóng)村集體資產(chǎn)數(shù)量、法人財產(chǎn)權(quán)對應(yīng)的責(zé)、權(quán)、利，明確政府部門與農(nóng)村集體企業(yè)之間的責(zé)任、權(quán)能界限，并成為農(nóng)村集體企業(yè)拒絕行政干預(yù)的法規(guī)依據(jù)；明確年度農(nóng)村集體企業(yè)經(jīng)營者的責(zé)任目標(biāo)，獎懲的數(shù)額，獎懲的形式，獎懲的范圍等；關(guān)于加強(qiáng)對農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督方面的規(guī)章，向農(nóng)村集體企業(yè)派出不同身份的監(jiān)督人員。并按規(guī)定行使監(jiān)督職權(quán)，對監(jiān)督人員進(jìn)行規(guī)范管理，嚴(yán)格考核，對監(jiān)督報告及時處理等；關(guān)于農(nóng)村集體資產(chǎn)收益、集體股權(quán)管理、農(nóng)村集體資產(chǎn)流失查處、農(nóng)村集體資產(chǎn)處置等方面的規(guī)章，維護(hù)國家所有者的權(quán)益，服務(wù)農(nóng)村集體企業(yè)改革，確保農(nóng)村集體資產(chǎn)的安全。

2.避免出現(xiàn)過度集權(quán)的問題

在建立農(nóng)村集體資產(chǎn)管理新體制過程中，由于強(qiáng)調(diào)作為農(nóng)村集體資產(chǎn)“管人、管事、管資產(chǎn)”相統(tǒng)一的所有者代表，因而很容易走向過于集權(quán)。過于集權(quán)，一是容易導(dǎo)致對農(nóng)村集體企業(yè)日常的生產(chǎn)經(jīng)營活動的過度干涉，影響企業(yè)正常的生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)；二是面對大量的農(nóng)村集體資產(chǎn)，過于集權(quán)容易造成管理幅度過寬，影響管理效率。

所以農(nóng)村集體資產(chǎn)管理委員會要實現(xiàn)責(zé)任與權(quán)利的統(tǒng)一，行使作為出資人應(yīng)有的全部權(quán)利，實現(xiàn)管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合。

(l)管資產(chǎn)。應(yīng)通過立法或規(guī)章的形式明確管理委員會與農(nóng)村集體企業(yè)的關(guān)系是資產(chǎn)管理關(guān)系，而不是隸屬關(guān)系，管理委員會代表政府履行農(nóng)村集體資產(chǎn)的出資者職能；要從實物形態(tài)管理向價值形態(tài)管理轉(zhuǎn)變，明確第二層次運(yùn)營對象是資本，而不是資產(chǎn)；要逐步實現(xiàn)從前置性審批管理向后置性監(jiān)督管理轉(zhuǎn)變，管理委員會主要監(jiān)督運(yùn)營主體是否依法經(jīng)營、規(guī)范管理、科學(xué)決策，而不是事事都要事先報經(jīng)審核和批準(zhǔn)，出資人的利益將來主要依靠社會中介機(jī)構(gòu)的審計來維護(hù)。

(2)管人。應(yīng)實現(xiàn)從管班子向推薦或委派產(chǎn)權(quán)代表轉(zhuǎn)變：從按勞分配為主向按要素分配和按勞分配并重轉(zhuǎn)變；要在堅持“黨管干部”原則的基礎(chǔ)上，按照市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)村集體企業(yè)制度的要求，實現(xiàn)黨務(wù)工作特別是黨管干部方式的轉(zhuǎn)變。一是對全資農(nóng)村集體企業(yè)，仍實行現(xiàn)行的干部管理方式；二是對非獨資或全資農(nóng)村集體企業(yè)，采取國際通行的推薦或委派董事的辦法；三是對非獨資或全資農(nóng)村集體企業(yè)，總經(jīng)理人選完全由董事會依法定程序確定。要注意實施人力資本管理，對剩余價值的分配做到既要按出資者份額分配，又要按人力資本的份額分配，實踐上可通過年薪制與期股制相結(jié)合等形式使農(nóng)村集體企業(yè)的勞動者和經(jīng)營管理者把自己的利益與農(nóng)村集體企業(yè)的利益真正緊緊地捆在一起。

(3)管事。要逐步實現(xiàn)從對農(nóng)村集體企業(yè)的直接管理轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理，從重視微觀管理向注重中觀管理和宏觀管理轉(zhuǎn)變。主要是通過立法、政策、授權(quán)、委托、培育和發(fā)展產(chǎn)權(quán)交易市場，促進(jìn)資產(chǎn)流動和區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整等進(jìn)行農(nóng)村集體資產(chǎn)的中觀和宏觀管理。立法和政策上：一要明確農(nóng)村集體資產(chǎn)范疇是經(jīng)營性農(nóng)村集體資產(chǎn)；二要明確如何確定農(nóng)村集體資產(chǎn)運(yùn)營主體及其權(quán)責(zé)；三要盡快完善農(nóng)村集體資產(chǎn)所有權(quán)、法人財產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營權(quán)等有關(guān)產(chǎn)權(quán)制度，并進(jìn)一步完善農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記、資產(chǎn)統(tǒng)計報告、保值增值獎懲考核、收益收繳、資產(chǎn)評估等管理制度，形成比較完善配套的政策法規(guī)體系。積極推進(jìn)產(chǎn)業(yè)資本與金融資本和社會資本的融合，并加速培養(yǎng)一批懂資本運(yùn)營的干部隊伍。

3.進(jìn)行“分類”監(jiān)管

農(nóng)村集體企業(yè)數(shù)量眾多，情況復(fù)雜，目標(biāo)也多種多樣，分類監(jiān)管十分必要和重要。迄今為止，人們在論及建立農(nóng)村集體資產(chǎn)管理新體制時，過多的強(qiáng)調(diào)“管人、管事、管資產(chǎn)”相統(tǒng)一的所有者代表職能，忽視了農(nóng)村集體企業(yè)的目標(biāo)和行業(yè)的差別問題，很少提及分類管理問題。一般認(rèn)為，農(nóng)村集體企業(yè)的癥結(jié)在于經(jīng)營效率低下。其實準(zhǔn)確地說，由于經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和社會目標(biāo)的雙重存在，農(nóng)村集體企業(yè)犧牲了根本的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)卻獲得了有限的社會目標(biāo)。市場經(jīng)濟(jì)國家管理農(nóng)村集體資產(chǎn)的經(jīng)驗表明，必須進(jìn)行分類管理。要提高監(jiān)管效率，就必須進(jìn)行分類管理。

參考文獻(xiàn)：

［1］ 劉菊香.加強(qiáng)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的思考.中國農(nóng)業(yè)會計.2008/09

［2］ 何偉明.加強(qiáng)農(nóng)村集體資產(chǎn)規(guī)范化管理的做法與成效.新農(nóng)村.2008/09

篇2

    為貫徹執(zhí)行《北京市房地產(chǎn)抵押管理辦法》，現(xiàn)對執(zhí)行中的若干問題再補(bǔ)充通知如下：

    1.凡在已開發(fā)使用的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)從事房地產(chǎn)價格評估的機(jī)構(gòu)，均須報市房地產(chǎn)管理局審核批準(zhǔn)。經(jīng)其他主管部門批準(zhǔn)的評估機(jī)構(gòu)，在上述地域范圍內(nèi)承攬房地產(chǎn)評估業(yè)務(wù)的，須向市房地產(chǎn)管理局登記備案，其評估人員需具備房地產(chǎn)評估知識，不具備的，須接受房地產(chǎn)管理部門的專業(yè)培訓(xùn)。

    2.1994年8月8日以前，對抵押房地產(chǎn)已進(jìn)行評估、抵押權(quán)人對評估報告無異議的，均不再重新評估。

    3.凡應(yīng)依法繳納稅費(fèi)或補(bǔ)交土地使用權(quán)出讓金的房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓，其價格評估均須由市、區(qū)、縣房地產(chǎn)管理局所屬的評估機(jī)構(gòu)或市房地產(chǎn)管理局指定的評估機(jī)構(gòu)辦理。

    4.受托評估抵押房地產(chǎn)，評估機(jī)構(gòu)一般應(yīng)自委托人提交全部評估材料后七個工作日內(nèi)完成。

    5.抵押房地產(chǎn)的評估費(fèi)，暫按國家物價局和國家國有資產(chǎn)管理局（1992）價費(fèi)字625號《資產(chǎn)評估收費(fèi)管理暫行規(guī)定》規(guī)定的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)（見附件）掌握。評估機(jī)構(gòu)不得自行提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。擅自提高的，市房地產(chǎn)市場管理處有權(quán)進(jìn)行糾正。各房地產(chǎn)交易管理部門按規(guī)定收取2％的買賣過戶手續(xù)費(fèi)的，均不得再另收評估費(fèi)用。

    6.《北京市房地產(chǎn)抵押管理辦法》實施前已經(jīng)抵押的房地產(chǎn)，因故不能按規(guī)定期限補(bǔ)辦登記手續(xù)的，當(dāng)事人雙方或一方應(yīng)向房地產(chǎn)管理部門備案。

    7.抵押登記時，雙方當(dāng)事人約定不對抵押房地產(chǎn)投保的，可不提交保險單復(fù)印件。

篇3

由于擔(dān)保方式的制約，“三農(nóng)”客戶尤其是農(nóng)戶按現(xiàn)行的管理模式很難得到信貸支持，成為農(nóng)行服務(wù)“三農(nóng)”的瓶頸。為推進(jìn)農(nóng)行服務(wù)“三農(nóng)”的覆蓋面，打破傳統(tǒng)觀念和傳統(tǒng)模式的束縛,引入新型擔(dān)保方式成為從根本上解決農(nóng)民貸款難的關(guān)鍵。

我們欣喜從總行報紙上看到了各地農(nóng)行在服務(wù)“三農(nóng)”金融創(chuàng)新中的種種有益嘗試和探索。作為服務(wù)“三農(nóng)”試點行的湖南永州分行根據(jù)“三農(nóng)”新特點，摸清金融有效需求，圍繞風(fēng)險可控制和有效益的目標(biāo)，探索了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)定單鏈?zhǔn)劫J款、庫區(qū)移民后扶資金質(zhì)押貸款等多種擔(dān)保方式，贏得了農(nóng)行、農(nóng)戶、企業(yè)和政府四滿意的局面。由此可見農(nóng)戶貸款難和農(nóng)行難貸款并不是一對天然的不可調(diào)和的矛盾。

創(chuàng)新中也不可避免蘊(yùn)涵著風(fēng)險，作為一種新的嘗試，“三農(nóng)”信貸業(yè)務(wù)有別于傳統(tǒng)的農(nóng)行信貸業(yè)務(wù)，這樣由于信貸規(guī)章制度的滯后性，出現(xiàn)一些信貸品種和擔(dān)保方式操作流程不完善等問題，如目前農(nóng)戶貸款基本上屬于中短期貸款品種，而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)尤其是種植業(yè)等周期長、制約因素多，需要一種期限較長的信貸品種。從外部來看，目前國家對如何將森林資源、農(nóng)村集體土地、果林資源等農(nóng)村資源作為資產(chǎn)進(jìn)行管理，還沒有一套規(guī)范的管理辦法，給以上資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓和擔(dān)保權(quán)的實現(xiàn)帶來一定的難度。而且農(nóng)業(yè)保險發(fā)展滯后，保險公司對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營缺乏積極有效的保險品種，一旦發(fā)生自然災(zāi)害，貸款風(fēng)險將會放大。

農(nóng)戶貸款的推出既是促進(jìn)解決農(nóng)戶資金短缺的一項積極舉措，也是農(nóng)行拓展服務(wù)“三農(nóng)”領(lǐng)域的一項新業(yè)務(wù)，為進(jìn)一步擴(kuò)大貸款覆蓋面，讓更多的農(nóng)民從中受益，筆者提出如下建議：

一是積極引導(dǎo)和推動基層農(nóng)行開展信貸業(yè)務(wù)品種創(chuàng)新。要加強(qiáng)宣傳，使惠農(nóng)政策家喻戶曉，在試點的基礎(chǔ)上，不斷總結(jié)積累農(nóng)戶貸款經(jīng)驗，逐步擴(kuò)大農(nóng)戶貸款覆蓋面。總行和省分行應(yīng)依據(jù)新頒布的《物權(quán)法》，完善各(來源：文秘站 ）項抵押擔(dān)保貸款管理辦法，修訂借款合同和抵押合同文本，從法律上規(guī)范操作規(guī)程和貸款行為?；鶎有幸獎?chuàng)新貸款模式，簡化貸款手續(xù)，切實方便農(nóng)戶。

二是積極探索多種形式的貸款抵押擔(dān)保模式，實施聯(lián)動抵押和擔(dān)保。一是積極發(fā)展以成員制為組織模式的擔(dān)保公司（農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)合作組織），以互助合作為目的，為成員提供可控限額的擔(dān)保服務(wù)。二是建立多戶聯(lián)保的風(fēng)險保障機(jī)制，相同貸款條件的借貸農(nóng)戶之間形成團(tuán)體，團(tuán)體之間互相擔(dān)保負(fù)連帶責(zé)任。三是將農(nóng)戶與其上中游收購、加工企業(yè)聯(lián)為一體，互為擔(dān)保或抵押，既降低貸款風(fēng)險，又有利于將貸款范圍進(jìn)行延伸。

篇4

浙江省湖州市是浙江省和國土資源部存量集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的試點地區(qū)之一。試點工作以解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)土地資產(chǎn)處置為出發(fā)點,其間主要采取了以下做法:

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制的前提條件之一是企業(yè)擁有合法的土地使用權(quán),不具備此條件的,須依法補(bǔ)辦用地手續(xù),并取得土地使用證書。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制進(jìn)行資產(chǎn)評估時應(yīng)包括土地資產(chǎn)的內(nèi)容。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制方式不同,辦理用地手續(xù)的規(guī)則也不同。(1)企業(yè)整體轉(zhuǎn)讓或部分不動產(chǎn)轉(zhuǎn)讓時土地使用權(quán)隨之轉(zhuǎn)讓的,由受讓者依法辦理土地征收、出讓手續(xù),補(bǔ)交土地出讓金和造地專項基金等國家稅費(fèi)。(2)集體土地所有者作為出租人將土地使用權(quán)隨同地上建筑物、其他附著物租賃給改制企業(yè)的,集體所有權(quán)性質(zhì)不變,土地管理部門向出租方頒發(fā)《集體土地租賃許可證》,承租企業(yè)向出租方支付租金。(3)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村以土地使用權(quán)作價入股的,集體土地性質(zhì)不變,鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村每年收取紅利。(4)以劃撥方式取得國有土地使用權(quán)的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村集體企業(yè)改制時,由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))資產(chǎn)經(jīng)營公司或村經(jīng)濟(jì)合作社補(bǔ)辦出讓手續(xù)、補(bǔ)交出讓金后,可以轉(zhuǎn)讓、出租給改制企業(yè),補(bǔ)交的出讓金要返回鄉(xiāng)鎮(zhèn)80%。

在處置轉(zhuǎn)制鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)土地資產(chǎn)的基礎(chǔ)上,湖州市又將這一探索延伸到存量集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)。1999年,在該市善璉鎮(zhèn)進(jìn)行試點。保留集體土地所有權(quán)不變,允許集體土地在符合如下原則時進(jìn)行流轉(zhuǎn):(1)已經(jīng)依法取得鎮(zhèn)、村集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)(即辦理過相關(guān)使用手續(xù));(2)符合土地利用總體規(guī)劃、村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃和相關(guān)流轉(zhuǎn)條件(一般村鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的流轉(zhuǎn),原則上征為國有;規(guī)劃區(qū)外的,實行集體土地內(nèi)部流轉(zhuǎn));(3)流轉(zhuǎn)形式包括轉(zhuǎn)讓(含作價入股或出資)、出租、抵押;(4)土地收益分配,誰所有誰收益,土地管理部門按土地流轉(zhuǎn)收益金額收取5%的手續(xù)費(fèi)。

隨后,湖州市又在此基礎(chǔ)上形成了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)辦法。該辦法將流轉(zhuǎn)適用的范圍限定為工業(yè)園區(qū)和城市重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地,不適用于建城區(qū)和規(guī)劃區(qū)范圍的建設(shè)用地,也嚴(yán)禁利用集體建設(shè)用地從事商貿(mào)和房地產(chǎn)開發(fā)。用地者通過一次性轉(zhuǎn)讓和作價入股取得集體建設(shè)用地使用權(quán)。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)所得收益全部納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)專戶,鄉(xiāng)鎮(zhèn)提取15%用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施,剩余由土地所有者分到各戶。

安徽蕪湖:為流轉(zhuǎn)改革做政策和法律儲備

1999年11月24日,國土資源部批準(zhǔn)蕪湖市為全國農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點。

蕪湖市方案的主要內(nèi)容歸納如下:

1、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村辦企業(yè)、公共設(shè)施、公益事業(yè)、個體工商戶、私營或者聯(lián)戶辦企業(yè)以及農(nóng)村村民建住宅等可使用集體建設(shè)用地。農(nóng)民集體所有建設(shè)用地的取得可以不改變集體所有權(quán)性質(zhì),只需符合土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)(集鎮(zhèn))建設(shè)規(guī)劃和土地利用年度計劃。

2、集體建設(shè)用地由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府統(tǒng)一開發(fā),采用招標(biāo)、拍賣等市場方式提供土地使用權(quán)。

3、集鎮(zhèn)根據(jù)土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃及國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃編制建設(shè)規(guī)劃,并根據(jù)這一規(guī)劃向縣政府申報下一年度土地利用年度計劃建議,并報市人民政府土地行政主管部門。試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用年度計劃由市人民政府實行計劃單列。

4、集鎮(zhèn)建設(shè)使用農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有土地,在涉及占用農(nóng)用地時,須按規(guī)定辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)。

5、農(nóng)民集體建設(shè)用地經(jīng)批準(zhǔn)可以采用轉(zhuǎn)讓、租賃、作價入股、聯(lián)營聯(lián)建、抵押等多種形式進(jìn)行流轉(zhuǎn);在流轉(zhuǎn)時,要征得土地所有者同意,并由土地所有者與使用者簽訂書面協(xié)議。

6、農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)分首次流轉(zhuǎn)和再次流轉(zhuǎn)。如發(fā)生首次流轉(zhuǎn),土地所有者和流轉(zhuǎn)雙方須持土地所有權(quán)和土地使用權(quán)證、同意流轉(zhuǎn)協(xié)議、土地流轉(zhuǎn)合同、地上建筑物證明等文件,向當(dāng)?shù)厥小⒖h人民政府土地行政主管部門提出書面申請,經(jīng)批準(zhǔn)后,方可領(lǐng)取農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)許可證,辦理土地登記。如發(fā)生再次流轉(zhuǎn),流轉(zhuǎn)雙方須持土地使用權(quán)證、前次流轉(zhuǎn)合同、本次流轉(zhuǎn)合同、地上建筑物證明等文件,向市、縣人民政府土地主管部門申請辦理土地變更登記或租賃、抵押登記手續(xù)。

7、農(nóng)民集體所有建設(shè)用地的土地收益,要在土地所有權(quán)人與市、縣、鎮(zhèn)人民政府之間分配。農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)發(fā)生流轉(zhuǎn)時,土地使用者須向市、縣人民政府繳納一定比例的土地流轉(zhuǎn)收益。首次流轉(zhuǎn)時,應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定和流轉(zhuǎn)合同的約定,如期向市、縣人民政府繳納土地流轉(zhuǎn)收益。再次流轉(zhuǎn)的,則要參照國有土地增值稅征收標(biāo)準(zhǔn)繳納土地增值收益。

8、允許分屬不同農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)用地和建設(shè)用地進(jìn)行置換,促進(jìn)建設(shè)用地向小城鎮(zhèn)集中和土地整理。

在確立上述基本原則后,蕪湖市又制定了《農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)實施細(xì)則》,對農(nóng)民集體所有建設(shè)用地流轉(zhuǎn)進(jìn)行了細(xì)化和延伸:

1、集鎮(zhèn)建設(shè)依法使用農(nóng)民集體所有的土地,按農(nóng)用地的土地使用權(quán)基準(zhǔn)地價,對農(nóng)用地的承包經(jīng)營者和建設(shè)用地的土地使用者進(jìn)行補(bǔ)償。

2、農(nóng)民集體所有建設(shè)用地首次流轉(zhuǎn)的程序依次為:第一,土地所有者與流轉(zhuǎn)方簽訂同意流轉(zhuǎn)協(xié)議;第二,流轉(zhuǎn)雙方簽訂流轉(zhuǎn)合同;第三,土地所有者和流轉(zhuǎn)雙方向土地所在地市、縣人民政府土地行政主管部門提出書面申請,并填寫《流轉(zhuǎn)申請表》;第四,市、縣土地行政主管部門對申請進(jìn)行審核,填寫《流轉(zhuǎn)呈批表》報市、縣人民政府批準(zhǔn),頒發(fā)《流轉(zhuǎn)許可證》;第五,流轉(zhuǎn)雙方按合同約定支付轉(zhuǎn)讓費(fèi)等有關(guān)費(fèi)用及辦理土地登記。如發(fā)生再次流轉(zhuǎn),流轉(zhuǎn)雙方直接向土地所在地市、縣人民政府土地行政主管部門申請辦理土地變更登記或租賃、抵押登記手續(xù)。

3、農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的土地可用于:居住用地(70年);商業(yè)、旅游、娛樂用地(40年);工業(yè)、教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育、綜合或者其他用地(50年)。

4、農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)時,土地使用者向市、縣人民政府繳納的土地流轉(zhuǎn)收益,其標(biāo)準(zhǔn)分別有:3元/平方米、2元/平方米和1元/平方米。農(nóng)民集體所有建設(shè)用地再次流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的增值收益,在減除前次流轉(zhuǎn)所支付的金額、開發(fā)土地的成本費(fèi)用、新建房及配套設(shè)施的成本費(fèi)用后按一定比例進(jìn)行分配。土地流轉(zhuǎn)收益和土地增值收益,在土地所有者、鎮(zhèn)、縣(區(qū))、市之間按2∶5∶2∶1進(jìn)行分配。

廣東:從基層創(chuàng)新走向地方立法

廣東省政府于2005年6月以省長令的形式頒布《廣東省集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)辦法》,于該年10月1日在全省范圍內(nèi)實施。

這部地方規(guī)章開宗明義,旨在規(guī)范集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn),明確集體建設(shè)用地可用于:興辦各類工商企業(yè),包括國有、集體、私營企業(yè),個體工商戶,外資投資企業(yè)(包括合資、合作、外商獨資企業(yè)、“三來一補(bǔ)”企業(yè)),聯(lián)營企業(yè)等;興辦公共設(shè)施和公益事業(yè);興建農(nóng)村村民住宅。對集體建設(shè)用地使用權(quán)的出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租給予了明確界定,“集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓,是指農(nóng)民集體土地所有者將一定年期的集體建設(shè)用地使用權(quán)讓與土地使用者,由土地使用者向農(nóng)民集體土地所有者一次性支付出讓價款的行為。以集體建設(shè)用地使用權(quán)作價入股(出資)的,與他人合作、聯(lián)營等形式共同興辦企業(yè)的,視同集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓?！奔w建設(shè)用地使用權(quán)在出讓、出租時,由農(nóng)民集體土地所有者與土地使用者簽訂集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓、出租合同,農(nóng)民集體土地所有者和土地使用者應(yīng)當(dāng)持該幅土地的相關(guān)權(quán)證,集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓、出租或作價入股(出資)合同(包括其村民同意流轉(zhuǎn)的書面材料),向市、縣人民政府土地行政主管部門申請辦理土地登記和領(lǐng)取相關(guān)權(quán)證。集體建設(shè)用地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租,且應(yīng)簽訂書面合同。當(dāng)事人雙方應(yīng)當(dāng)持集體土地使用權(quán)證和相關(guān)合同,到市、縣人民政府土地行政主管部門申請辦理土地登記和領(lǐng)取相關(guān)權(quán)證。

這部地方規(guī)章還提出允許集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押。要求“集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押應(yīng)當(dāng)簽訂抵押合同,并向市、縣人民政府土地行政主管部門辦理抵押登記。農(nóng)民集體土地所有者抵押集體建設(shè)用地使用權(quán)的,在申請辦理抵押登記時,應(yīng)當(dāng)提供其全體村民2/3以上成員同意抵押的書面材料。”另外,還規(guī)定了集體土地所有者出讓、出租集體建設(shè)用地使用權(quán)所取得的土地收益的管理和使用方式,要求將其納入農(nóng)村集體財產(chǎn)統(tǒng)一管理,其中50%以上存入銀行專戶,專款用于農(nóng)民社會保障安排,不得挪作他用。

江蘇南京:流轉(zhuǎn)管理為施行抵押鋪路搭橋

2007年2月,江蘇省南京市國土資源局與中國人民銀行南京分行聯(lián)合下發(fā)《南京市集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押操作辦法》,明確全市集體建設(shè)用地使用權(quán)可進(jìn)行貸款抵押。

《辦法》明確,從今年2月起,依法登記并核發(fā)了集體土地使用證的集體建設(shè)用地使用權(quán)均可抵押貸款;集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押自登記之日起生效,并受法律保護(hù)。

《辦法》規(guī)定,由抵押人和抵押權(quán)人就抵押事項簽訂書面合同,抵押當(dāng)事人辦理完備案手續(xù)后應(yīng)當(dāng)向所在地土地管理部門申請集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押登記。南京集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押的創(chuàng)新在于擴(kuò)大了抵押主體的范疇,即由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村企業(yè)擴(kuò)大到所有使用集體土地的企業(yè)。同時,為了保護(hù)土地抵押權(quán),規(guī)定“集體建設(shè)用地使用權(quán)被作為抵押物的,債務(wù)人不履行債務(wù)時,抵押權(quán)人有權(quán)依法處分抵押的集體建設(shè)用地使用權(quán)。因處分抵押財產(chǎn)而取得集體建設(shè)用地使用權(quán)和地上建筑物、其他附著物所有權(quán),應(yīng)當(dāng)辦理過戶登記。”

《辦法》中明確,農(nóng)民集體土地所有者抵押集體建設(shè)用地使用權(quán)的,集體建設(shè)用地使用者與集體土地所有者的約定轉(zhuǎn)讓須經(jīng)所有者同意的,以及集體建設(shè)用地使用者每年向集體土地所有者繳納土地使用費(fèi)的,在申請辦理抵押登記時,應(yīng)當(dāng)提供本集體經(jīng)濟(jì)組織的村民會議2/3以上成員或2/3以上村民代表同意抵押的書面材料;無法提供上述材料的也可以提供集體所有者代表同意的意見。

2002年《南京市集體土地登記辦法》、2004年《南京市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法(試行)》,為《南京市集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押操作辦法》起了鋪路搭橋的作用。

篇5

一、集體林權(quán)制度改革的現(xiàn)狀

寧都縣是典型的農(nóng)業(yè)大縣，也是國家和省扶貧開發(fā)重點縣。全縣有土地面積608萬畝，其中林業(yè)用地面積447.2萬畝，占土地總面積的73.55%，居全省第二位，森林活立木蓄積953.83萬立方米，森林覆蓋率69.7%，屬重點林區(qū)縣，現(xiàn)有國家及省級生態(tài)公益林面積134.88萬畝，為國家首批生態(tài)示范縣。為了推進(jìn)集體林權(quán)制度改革，寧都縣根據(jù)中央、省、市有關(guān)深化林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革的精神，于2005年5月將林權(quán)改革在全縣全面推開，截至2011年12月，主要采取了以下措施：1.明晰產(chǎn)權(quán)。采取均山、均股、均利的方式，將集體山林全部落實經(jīng)營主體。全縣已經(jīng)明晰產(chǎn)權(quán)面積447萬畝。2.減輕稅費(fèi)。實行“兩取消、兩調(diào)整、一規(guī)范”。即：取消木竹農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，取消市縣鄉(xiāng)村出臺的所有木竹收費(fèi)項目；調(diào)整育林基金平均計費(fèi)價格，調(diào)整集體林育林基金分成比例；規(guī)范增值稅、所得稅征收范圍，從事木竹生產(chǎn)的單位和個人自產(chǎn)自銷的木竹，依法免征增值稅和所得稅。3.放活經(jīng)營。改革木竹采伐管理制度，采伐指標(biāo)分配實行“前置審批、兩榜公示、雙線運(yùn)行、確保到戶”，采伐許可證由林農(nóng)直接申請，符合條件的即申即批；取消所有限制林農(nóng)自主經(jīng)營的“土政策”，允許林農(nóng)自主銷售木竹。4.規(guī)范流轉(zhuǎn)。允許林權(quán)所有者以出租、轉(zhuǎn)讓、入股、聯(lián)營、抵押等方式自主流轉(zhuǎn)山林，國有和集體山林的轉(zhuǎn)讓必須進(jìn)行森林資源資產(chǎn)評估，并在依法設(shè)立的林業(yè)產(chǎn)權(quán)交易中心公開進(jìn)行。通過這個交易平臺，全縣已有25萬畝林地實現(xiàn)流轉(zhuǎn)。轉(zhuǎn)讓費(fèi)按年計收，對家庭承包經(jīng)營的責(zé)任山不再收取任何形式的費(fèi)用。5.落實經(jīng)費(fèi)。在減少涉林收費(fèi)后，通過理順體制、加大公共財政投入，保障林業(yè)健康發(fā)展。將基層林業(yè)站、木材檢查站人員經(jīng)費(fèi)全額列入縣級財政預(yù)算，確保了林改支出（主要包括內(nèi)業(yè)、外業(yè)、培訓(xùn)、檔案建立、設(shè)備購置、領(lǐng)導(dǎo)調(diào)研等五部分）到位。全縣林改以來累計支出1335.2萬元，平均2.75元/畝，其中：縣、鄉(xiāng)支出987.8萬元，平均2.05元/畝，村自籌347.5萬元，平均0.70元/畝。6.綜合參保。2009年，寧都縣在國有林場開展商品林政策性保險工作進(jìn)行試點，在此基礎(chǔ)上，2010年在全縣全面鋪開了商品林政策性保險工作，推行林業(yè)綜合保險，將全縣生長和管理正常的268萬畝商品林統(tǒng)一按每畝400元參保，保險期為一年，保險總金額10.72億元，保險費(fèi)為428.8萬元。其中，中央財政128.64萬元、省財政107.2萬元、縣財政21.44萬元、林農(nóng)171.52萬元。在保險期內(nèi)因森林火災(zāi)、林木病蟲害、自然災(zāi)害等造成被保險林木損毀的經(jīng)濟(jì)損失，由保險公司按所收保費(fèi)的85%為止賠上限賠償。賠償款專項用于商品林受災(zāi)林地的造林和撫育，并接受縣人大、審計、紀(jì)檢監(jiān)察部門的監(jiān)督使用。7.增加信貸。大力推行林權(quán)抵押貸款、林農(nóng)授信貸款和財政貼息貸款，幫助造林業(yè)主破解投資瓶頸。2009年以來，該縣投入森林資源培育資金達(dá)7.5億元，林農(nóng)新增造林面積50萬畝。8.綜合配套。全力推進(jìn)“一個中心、六大體系”建設(shè)，即：積極組建林業(yè)產(chǎn)權(quán)交易中心，建立健全森林資源管理體系、林業(yè)政策法規(guī)體系、林業(yè)投融資體系、林業(yè)科技人才服務(wù)體系、新型林業(yè)產(chǎn)業(yè)體系和林業(yè)保障體系。截至2007年，全縣林權(quán)制度主體改革基本完成，到2010年，全縣447．2萬畝集體林地中，已有447萬畝落實了產(chǎn)權(quán)，產(chǎn)權(quán)明晰率達(dá)99.7%，集體林地分山到戶率達(dá)82.7%。全縣木竹稅費(fèi)負(fù)擔(dān)由林改前的56%下降到11%。實現(xiàn)了“山定權(quán)、樹定根、人定心”。同時，相關(guān)配套改革積極穩(wěn)步推進(jìn)，財政保障力度加大，發(fā)展活力不斷增強(qiáng)，促進(jìn)了林業(yè)資源增效，基本實現(xiàn)了農(nóng)民得實惠、生態(tài)受保護(hù)、產(chǎn)業(yè)得發(fā)展的目標(biāo)。而且大量林權(quán)歷史糾紛得到妥善化解，促進(jìn)了農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定，農(nóng)村民主法制建設(shè)進(jìn)一步發(fā)展，基層政權(quán)組織進(jìn)一步鞏固。集體林權(quán)制度改革雖然取得了明顯成效，但也面臨一些困難和壓力，主要是林改把利益最大限度地讓給了林農(nóng)，給各級財政帶來了巨大壓力。同時，還存在林業(yè)社會效益保障不力、生態(tài)基礎(chǔ)較為薄弱；林業(yè)商品屬性沒有充分體現(xiàn)、林農(nóng)增收仍然困難；林業(yè)分配體制不順、林農(nóng)負(fù)擔(dān)仍然較重；林業(yè)投入公益性強(qiáng)、公共財政支持有待加強(qiáng)；林權(quán)抵押貸款難度大、林業(yè)發(fā)展缺少信貸資金支持等問題。這些問題，要在下一步推進(jìn)配套改革的工作中認(rèn)真加以研究和解決。

二、集體林權(quán)制度改革對縣級財政收支的影響

1.林業(yè)稅費(fèi)制度改革與縣級財政性收入變化。減免林業(yè)稅費(fèi)，是林權(quán)制度改革中一項十分重要的配套政策，其直接目的是為了提高農(nóng)民林業(yè)收入。在林業(yè)稅收方面，林業(yè)稅是作為農(nóng)業(yè)稅的一個重要組成部分，在農(nóng)村稅費(fèi)改革后，隨著農(nóng)業(yè)稅的取消而自動取消。林業(yè)增值稅收和所得稅，在林權(quán)制度改革后，有一定幅度的減少，但是稅收減少的絕對量并不大，這主要是由于增值稅和所得稅是中央和地方公享稅，且增值稅總量相對較小，增值稅收和所得稅的減免對縣級公共收入影響并不顯著。林業(yè)收費(fèi)則是政府開征的專項基金和收費(fèi)項目。林權(quán)制度改革對縣級財政收入的影響主要是來源于林業(yè)收費(fèi)政策的調(diào)整。

2．林權(quán)制度改革對縣級財政性支出影響。在推進(jìn)集體林權(quán)改革過程中，同時推出了林業(yè)機(jī)構(gòu)配套改革方案，其中最重要的改革措施是將長期依靠林業(yè)收費(fèi)供養(yǎng)的縣、鄉(xiāng)兩級林業(yè)事業(yè)單位的人員費(fèi)用和日常運(yùn)行費(fèi)用全部納入縣級財政預(yù)算范圍，以保證林業(yè)管理工作正常運(yùn)行。從形式上看，林業(yè)事業(yè)單位納入財政預(yù)算范圍擴(kuò)大了縣級財支出數(shù)量。實際上，財政支出的擴(kuò)大遠(yuǎn)不止于此。在集體林權(quán)制度改革的同時，國有林場改革也隨之全面推動，各縣均參照集體林權(quán)制度改革模式，將森林資源經(jīng)營權(quán)也分配給職工，并采用買斷等方式轉(zhuǎn)換身份來安置林場和林業(yè)企業(yè)職工，其中大部分轉(zhuǎn)換成本由政府承擔(dān)，增加了地方財政一次性支出壓力。

3.集體林權(quán)制度改革中的財政性轉(zhuǎn)移支付。集體林權(quán)制度改革后，縣級財政收入減少，對因取消自行制定的木竹收費(fèi)而帶來的財政收支缺口，一是由省財政每年通過轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助安排經(jīng)費(fèi)。二是設(shè)立省級財政鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移支付資金和村級轉(zhuǎn)移支付資金，省級財政還對村級轉(zhuǎn)移支付差額進(jìn)行補(bǔ)差；三是通過調(diào)整集體林育林基金分成比例增加縣、鄉(xiāng)兩級財政的林業(yè)收入。調(diào)整后的育林基金分配政策從制度上保證了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級在林業(yè)非稅收入中的分配份額，但還是難以彌補(bǔ)取消地方林業(yè)收費(fèi)制度后鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際的財政性收入損失。

三、影響集體林權(quán)制度改革長期成效的因素

一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革艱難，財政供養(yǎng)負(fù)擔(dān)依然很重。二是林區(qū)農(nóng)村公共品供給水平很低。在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，農(nóng)村農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革后的支出缺口進(jìn)一步拉大，林業(yè)收費(fèi)制度改革則更進(jìn)一步地加大了支出難度；在農(nóng)村文化，公共衛(wèi)生等其他農(nóng)村公益事業(yè)方面，林區(qū)稅費(fèi)改革前對這方面的資金投入就很有限，改革后更加支出無保障。三是縣鄉(xiāng)政府財政困難，山區(qū)林區(qū)縣鄉(xiāng)更財政加困難。我國傳統(tǒng)集體林區(qū)，盡管上級財政安排了專項轉(zhuǎn)移支付，用以彌補(bǔ)鄉(xiāng)村兩級因稅費(fèi)改革帶來的財力損失。但是，由于改革前針對農(nóng)民的林業(yè)收費(fèi)數(shù)量并不明確，只對取消的法定收費(fèi)項目進(jìn)行財政轉(zhuǎn)移性補(bǔ)償，顯然這種缺口補(bǔ)償還遠(yuǎn)不能消除稅費(fèi)改革對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織的影響，特別是以農(nóng)林生產(chǎn)為主的山區(qū)和林區(qū)，財政缺口更為嚴(yán)重。四是鄉(xiāng)村債務(wù)化解難。在農(nóng)村稅費(fèi)制度改革前，鄉(xiāng)村債務(wù)問題可以通過“三提五統(tǒng)”來消化，也可以通過征收各種費(fèi)用予以緩解。改革后，鄉(xiāng)村兩級收入明顯減少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民組織在維持自身運(yùn)轉(zhuǎn)方面出現(xiàn)了新的債務(wù)，取消對農(nóng)民的收費(fèi)政策就徹底斷掉了鄉(xiāng)村兩級預(yù)期償債的資金來源，鄉(xiāng)村兩級債務(wù)壓力顯著加大。在林區(qū)，彌補(bǔ)人員等經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)支出缺口，成為新增債務(wù)的主要原因。凡此種種現(xiàn)象說明，林區(qū)林業(yè)稅費(fèi)改革成果鞏固面臨著現(xiàn)實的挑戰(zhàn)。需要盡快完善林區(qū)配套改革措施，建立平衡林農(nóng)林業(yè)收入和地方政府組織治理能力協(xié)調(diào)增長的政策機(jī)制，公共財政需要針對集體林權(quán)制度改革后出現(xiàn)的資金短缺情況，有重點，分步驟地建立起財政支持體系。

四、政策建議

1.不斷擴(kuò)大公共財政對集體林區(qū)的扶持范圍。一是擴(kuò)大財政對林區(qū)縣、鄉(xiāng)林業(yè)行政事業(yè)單位的支持范圍，將林業(yè)行政機(jī)關(guān)的開支真正納入公共財政范疇，包括的行政資金有行政人員支出、日常公用支出、固定資產(chǎn)購建和大修理支出；二是保證林區(qū)縣鄉(xiāng)兩級林業(yè)事業(yè)機(jī)構(gòu)支出，將營林機(jī)構(gòu)（主要包括林業(yè)工作站、林木種子站、木材檢查站、林木種苗站等）、技術(shù)推廣機(jī)構(gòu)、良種推廣機(jī)構(gòu)、營林保護(hù)機(jī)構(gòu)、勘察規(guī)劃設(shè)計機(jī)構(gòu)等事業(yè)性機(jī)構(gòu)，全部作為公益型事業(yè)單位，其人員經(jīng)費(fèi)及公用經(jīng)費(fèi)全部由公共財政供給；三是確保林區(qū)集體林業(yè)基礎(chǔ)性支出在公共財政預(yù)算中的比例，集體林業(yè)基礎(chǔ)性建設(shè)和森林資源保護(hù)等非盈利性項目的建設(shè)，應(yīng)由公共財政補(bǔ)貼，森林資源保護(hù)如病蟲害預(yù)測預(yù)報、檢疫、防治等工作所需經(jīng)費(fèi)也應(yīng)由公共予以適當(dāng)補(bǔ)貼；四是將林區(qū)縣鄉(xiāng)基本建設(shè)支出納入公共財政支出范圍，重點解決財政通路、通電、通訊、吃水、科技培訓(xùn)、電視接收等問題，改善林區(qū)林農(nóng)生產(chǎn)生活條件，為集體林業(yè)發(fā)展打基礎(chǔ)；五是加大對林區(qū)縣鄉(xiāng)村三級財政轉(zhuǎn)移支付支出力度。加大對林業(yè)稅收取消后地方財政減收部分的支付，對村集體因林權(quán)制度改革后林業(yè)收入減收的轉(zhuǎn)移支付，對集體林權(quán)制度改革過程中發(fā)生的成本費(fèi)用的支付等等。此外，對于林區(qū)縣、鄉(xiāng)、村三級以經(jīng)濟(jì)效益為主的林業(yè)項目，公共財政應(yīng)該在政策上予以扶持。

2.要完善縣、鄉(xiāng)財政管理體制，加大財力性轉(zhuǎn)移支付力度。針對集體林權(quán)制度改革后出現(xiàn)的林區(qū)財政性成本負(fù)擔(dān)的重心嚴(yán)重下移的問題，需要進(jìn)一步深化財政體制改革，理順中央和地方，縣與鄉(xiāng)財政分配關(guān)系，保障欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村基本公益事業(yè)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的基本支出需求。一是要突出上級財政對欠發(fā)達(dá)地區(qū)林權(quán)制度改革成本分擔(dān)責(zé)任。對財力薄弱縣份林權(quán)制度改革所產(chǎn)生的巨大成本應(yīng)當(dāng)由上級財政最大限度地予以承擔(dān)，以此保證傳統(tǒng)集體林區(qū)林權(quán)制度改革順利推進(jìn)，避免改革無功而返。二是要因地制宜，積極推進(jìn)財政“省直管縣”改革。加大省級財政對貧困山區(qū)縣林權(quán)制度改革成本的財政轉(zhuǎn)移支付力度，尤其是要加大對類似寧都縣這樣的國家級和省級重點扶貧縣的補(bǔ)助力度。三是要盡快建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度。提高一般性林業(yè)轉(zhuǎn)移支付比重，增加山區(qū)基層財政的可支配財力。同時，要合理分配轉(zhuǎn)移性支付支出使用方向，重點支持林區(qū)縣鄉(xiāng)基礎(chǔ)公共服務(wù)方面，增加對林區(qū)縣鄉(xiāng)轉(zhuǎn)移支付和財政投入力度。例如建立專門針對林權(quán)制度改革中的國有林業(yè)企業(yè)職工身份轉(zhuǎn)換專項轉(zhuǎn)移資金，以及國有林業(yè)企業(yè)單位職工社會保險和醫(yī)療保險專項轉(zhuǎn)移資金等。四是要盡快建立緩解林區(qū)縣鄉(xiāng)財政困難的激勵約束機(jī)制。將地方稅種收入主要留給林區(qū)縣鄉(xiāng)兩級，以中央財政緩解縣鄉(xiāng)財政困難的“三獎一補(bǔ)”為契機(jī)，引導(dǎo)省級財政和有條件的地級市加大對轄區(qū)林區(qū)縣實施財力性轉(zhuǎn)移支付。

篇6

關(guān)鍵詞:“小產(chǎn)權(quán)房”;問題;成因;對策;研究綜述

中圖分類號:F293.31文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號:1673-291X(2010)18-0140-04

“小產(chǎn)權(quán)房”問題已經(jīng)成為社會各界倍加關(guān)注的話題之一,圍繞“小產(chǎn)權(quán)房”問題的討論和爭議也達(dá)炙熱狀態(tài)(譚術(shù)魁,2008)[1]。然而理論探討尚未對管理實踐產(chǎn)生有效指引,中央政府和地方政府出臺的各項針對“小產(chǎn)權(quán)房”的政策都沒有取得預(yù)期的效果,市場上仍有許多“小產(chǎn)權(quán)房”項目正在進(jìn)行建設(shè)和交易(蔡繼明,2009)[2],且規(guī)模愈加壯大。① 因此,通過回顧文獻(xiàn),討論“小產(chǎn)權(quán)房”存在的問題,探究其產(chǎn)生的原因,厘清解決“小產(chǎn)權(quán)房”問題的思路和途徑,以形成“小產(chǎn)權(quán)房”對策研究的共識,繼而推進(jìn)有效的政策措施的制定。

一、“小產(chǎn)權(quán)房”概念與問題

1.“小產(chǎn)權(quán)房”概念?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”并不是一個法律上的概念,它只是人們在社會實踐中形成的一種約定俗成的稱謂。蔡繼明(2009)認(rèn)為,所謂的“小產(chǎn)權(quán)房”是一些由村集體組織或者開發(fā)商出售的由其在集體土地上建設(shè)的房子[2]。陳利根、李新莊(2009)提出,“小產(chǎn)權(quán)房”同義于“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房”,指在農(nóng)民集體所有的土地上建設(shè)并以較低價格對外銷售的商品房。其主要特征有:(1)占有土地特定,包括農(nóng)民集體建設(shè)用地甚至耕地;(2)建設(shè)、銷售主體特定,主要包括農(nóng)民、村組織、開發(fā)商和部分縣鄉(xiāng)政府;(3)沒有國家頒發(fā)的“兩證”,部分有鄉(xiāng)政府或村委會蓋章證明其權(quán)屬的“小產(chǎn)權(quán)房”證[3]。

陳耀東、吳彬(2010)認(rèn)為,現(xiàn)行政策所指的“小產(chǎn)權(quán)房”包括兩大類:一是建房行為不合法的“小產(chǎn)權(quán)房”,其在土地使用、房屋建造、買賣交易等環(huán)節(jié)均存在不合法狀態(tài);二是建房行為合法,但房屋買賣主體受限制,在買賣等流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)上不合乎規(guī)定的“小產(chǎn)權(quán)房”[4]。

譚術(shù)魁(2008)將“小產(chǎn)權(quán)房”的內(nèi)涵簡化概括為“小產(chǎn)權(quán)房”是建在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所擁有的土地之上且被非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員(外村村民、城市居民)所擁有的住房[1]。這一觀點與建設(shè)部對“小產(chǎn)權(quán)房”的界定是基本一致的:在眾多城市郊區(qū),一些村集體經(jīng)濟(jì)組織在本村集體土地上集中建設(shè)農(nóng)民住宅樓,除用來安置本集體經(jīng)濟(jì)組織成員外,還以較低的價格向本集體經(jīng)濟(jì)組織以外成員銷售,這些房子一般俗稱“小產(chǎn)權(quán)房”。

也有學(xué)者認(rèn)為,“小產(chǎn)權(quán)房”從本質(zhì)上來講是沒有產(chǎn)權(quán)的房子。如易憲容(2008)指出“小產(chǎn)權(quán)房”是一些地方政府,一些買這種房的人提出相對模糊的概念,他們買的這種房,是違法產(chǎn)權(quán)的住房,不是“小產(chǎn)權(quán)”,是根本沒有產(chǎn)權(quán) [5]。文林峰、楊玉珍(2007)[6]、張琦(2007)[7]等人也認(rèn)為,“小產(chǎn)權(quán)房”實際是沒有產(chǎn)權(quán)的房屋。

2.“小產(chǎn)權(quán)房”問題。對于“小產(chǎn)權(quán)房”存在的問題,學(xué)術(shù)界主要圍繞幾下方面展開探討。首先,非集體經(jīng)濟(jì)組織成員購買“小產(chǎn)權(quán)房”,將無法辦理房屋產(chǎn)權(quán)登記,合法權(quán)益難以得到保護(hù),生活上也有諸多不便。有些項目允諾辦理的“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)”、“小產(chǎn)權(quán)”,均不符合法律規(guī)定,不能辦理土地使用證、房產(chǎn)證、契稅證等合法手續(xù)。② 購買這種住房仍需冒許多法律風(fēng)險。楚建群和董黎明(2007)認(rèn)為“小產(chǎn)權(quán)房”的購房者一旦遇到違法用地處置、征地補(bǔ)償、拆遷補(bǔ)償、損害賠償、抵押貸款、財產(chǎn)證明、交易的違約處理等情況,會因為沒有受法律保障的產(chǎn)權(quán)而無法主張自己的權(quán)益。此外,“小產(chǎn)權(quán)房”常會遇到道路交通、電力電信、供水排水、熱力煤氣等設(shè)施配套不全的問題,也無法獲得良好的物業(yè)管理服務(wù),不能達(dá)到樂居目標(biāo)[8]。

其次,“小產(chǎn)權(quán)房”違反了國家相關(guān)法律法規(guī),阻礙了政府管理職能的行使。于毅(2009)認(rèn)為,“小產(chǎn)權(quán)房”的建設(shè)和出售是對法律法規(guī)的公然蔑視,其示范效應(yīng)惡劣,若不予以懲罰,將造成“守法的人吃虧,違法的人贏利”的心理暗示,減損法制公信力[9]。“小產(chǎn)權(quán)房”擾亂了房地產(chǎn)秩序,繞過了層層審批關(guān)口,不利于政府對房地產(chǎn)市場的宏觀調(diào)控,而且沒有繳納土地出讓金和相關(guān)稅費(fèi),造成國家稅收流失和地方政府財政收入減少(于毅,2009;張小虎、雷國平、袁磊,2009)[9～10]。

再次,“小產(chǎn)權(quán)房”導(dǎo)致新增建設(shè)用地總量失控,造成耕地流失。“小產(chǎn)權(quán)房”繞過規(guī)劃和土地管理,超越土地供應(yīng)指標(biāo),對耕地占而不補(bǔ),既沖擊了國家土地供應(yīng)市場,又造成土地資源的極大浪費(fèi),不利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展(楚建群、董黎明,2007)[8]。大中城市邊緣地帶的耕地資源尤其容易流失,而耕地流失之后農(nóng)民生活保障問題將會受到威脅(么貴鵬、張廣文,2009)[11]。

最后,“小產(chǎn)權(quán)房”還存在著購房者、村民與集體經(jīng)濟(jì)組織利益分配不均的問題。購房者與村民和集體經(jīng)濟(jì)組織的利益糾紛尚可通過民事訴訟予以解決;但在集體組織內(nèi)部關(guān)于集體財產(chǎn)收益分配問題上,法律并沒有做出明確規(guī)定,從而造成村委會和村民在 “小產(chǎn)權(quán)房”利益分配上存在巨大分歧(么貴鵬、張廣文,2007)[2]。

二、“小產(chǎn)權(quán)房”形成的原因

關(guān)于“小產(chǎn)權(quán)房”形成的原因,學(xué)術(shù)界展開了廣泛而深入的探討,從法律、制度、管理和市場運(yùn)行等多個視角進(jìn)行了研究,并區(qū)分了各個因素起到的不同作用,有學(xué)者將之提煉為“所有權(quán)的迷思”和“社會情理的乖離”[12]。本文從市場供需的角度將促使“小產(chǎn)權(quán)房”產(chǎn)生的各種因素劃分為三個類別,即促使“小產(chǎn)權(quán)房”供給產(chǎn)生的因素,促使“小產(chǎn)權(quán)房”需求產(chǎn)生的因素和影響“小產(chǎn)權(quán)房”供需情況的共同因素,以此系統(tǒng)性的梳理“小產(chǎn)權(quán)房”產(chǎn)生的原因。

1.“小產(chǎn)權(quán)房”供給產(chǎn)生的原因。羅夫永(2008)提出巨大的經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動是“小產(chǎn)權(quán)房”形成的直接原因,土地進(jìn)行耕種所得收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如租房或賣房所得收益高[13]。蔡繼明(2009)認(rèn)為,村鎮(zhèn)集體和村民可以通過“小產(chǎn)權(quán)房”的建設(shè)在房地產(chǎn)市場的發(fā)展和城市化進(jìn)程中分得一杯羹 [2]。朱健和郭松海(2009)提出,只要“小產(chǎn)權(quán)房”價格大于農(nóng)民集體土地在目前法律框架下的使用收益與“小產(chǎn)權(quán)房”開發(fā)成本之和,其就有建設(shè)“小產(chǎn)權(quán)房”的動力[14]。楚建群和董黎明(2007)則指出,根據(jù)級差地租的原理,城市住房的租金要比農(nóng)地高數(shù)倍乃至數(shù)十倍,即使建房的收益被開發(fā)商拿走了一部分,集體組織獲得的剩余價值仍相當(dāng)可觀;而開發(fā)商利用政策的漏洞,通過以租代征的途徑在集體土地建房,無須經(jīng)過大量繁雜的審批手續(xù),同時又降低了取得土地的成本,逃避了應(yīng)繳的稅費(fèi),取得事半功倍的成效[8]。

多數(shù)學(xué)者認(rèn)為,農(nóng)村土地制度的缺陷是“小產(chǎn)權(quán)房”產(chǎn)生的根本原因。中國實行城鄉(xiāng)二元的土地制度,城市土地屬國家所有,農(nóng)村土地由集體所有,由此產(chǎn)生了所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)等一系列兩重標(biāo)準(zhǔn)(羅夫永,2008)[13]。雖然《憲法》和《土地管理法》均為農(nóng)村土地和住房流轉(zhuǎn)留下了空間(蔡繼明,2009)[2],但政府卻又通過其他規(guī)范性文件將農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)限制在集體組織內(nèi)部且存在諸多障礙,不能直接進(jìn)入“一級”土地市場(陳利根、李新莊,2009;朱健、郭松海,2009)[3,14],這實際上是剝奪了集體土地所有者對自己財產(chǎn)的處分權(quán),無異于否定了所有者的所有權(quán)(薛華勇、杜學(xué)文,2008)[12]。朱健和郭松海(2009)指出,這種制度安排使農(nóng)民集體土地和國有土地所包含的權(quán)利束不同,造成其價格的巨大差異(“同地不同價”)[14]。蔡繼明(2009)也指出,農(nóng)村集體建設(shè)用地和城市建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)地位的不平等表現(xiàn)在:城市國有建設(shè)用地有正式的土地使用權(quán)拍賣市場,實行市場定價,而農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的使用權(quán)市場體系和價格制度一直沒有建立起來;城市建設(shè)用地使用主體有使用權(quán)證,可以抵押到銀行等融資機(jī)構(gòu)進(jìn)行再融資和資產(chǎn)評估,而農(nóng)村建設(shè)用地沒有使用權(quán)證,也不能進(jìn)行上述的抵押和融資行為,不具有資產(chǎn)功能[2]。集體土地沒有完整的發(fā)展權(quán),農(nóng)地入市基本仍要依靠土地征收或與城市建設(shè)用地進(jìn)行置換,導(dǎo)致了農(nóng)民在土地增值的利益分配格局中沒能得到合理的價值補(bǔ)償。根據(jù)國務(wù)院研究中心課題組的調(diào)查,在目前“合法的”房地產(chǎn)開發(fā)過程中,土地增值部分的收益分配只有20%～30%留在鄉(xiāng)以下,其中,農(nóng)民的補(bǔ)償款僅占5%～10%;地方政府拿走土地增值的20%～30%;開發(fā)商則拿走土地增值收益的大頭,占40%～50%(蔡繼明,2009;于毅,2009;季雪,2009)[2,9,15]。因此,農(nóng)民與集體經(jīng)濟(jì)組織為實現(xiàn)自身利益的最大化而繞過政府,自行開發(fā)建設(shè)“小產(chǎn)權(quán)房”(羅夫永,2008;季雪,2009;鄭巧鳳、趙凱,2009)[13,15～16]。

2.“小產(chǎn)權(quán)房”需求產(chǎn)生的原因。鄭巧鳳、趙凱(2009)提出不斷上揚(yáng)的高房價是“小產(chǎn)權(quán)房”產(chǎn)生的催生劑,快速推進(jìn)的城市化是“小產(chǎn)權(quán)房”發(fā)展的推動劑,直接推動了“小產(chǎn)權(quán)房”交易市場的持續(xù)升溫[16]。蔡繼明(2009)、季雪(2009)、魏鳳秀(2009)等人也指出由于中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展并不平衡,若干大城市的房價長期快速上漲,遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了當(dāng)時當(dāng)?shù)匾话憔蜆I(yè)人員的收入水平[2,15,17]。與此同時,政府經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房的建設(shè)卻始終無法滿足這部分人群的住房需求。因此,“小產(chǎn)權(quán)房”存在著大量現(xiàn)實的購買群,不少缺乏產(chǎn)權(quán)意識的購房者即使知道“小產(chǎn)權(quán)房”存在多種弊端,他們?nèi)愿试该半U認(rèn)購(楚建雄、董黎明,2007)[8]?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”事實上已成為滿足城鎮(zhèn)居民住房需求的重要補(bǔ)充途徑(朱健、郭松海,2009)[14]。

江奇、譚術(shù)魁(2009)通過對武漢市“小產(chǎn)權(quán)房”持有者的問卷調(diào)查,認(rèn)為可以將“小產(chǎn)權(quán)房”持有者動機(jī)取向分為五類,即金錢價值影響、基本住房改善、自然宜人環(huán)境、工作生活需要、認(rèn)知興趣實現(xiàn)。大多數(shù)“小產(chǎn)權(quán)房”的持有者動機(jī)是復(fù)合型的動機(jī)類型,由兩個或兩個以上的動機(jī)取向構(gòu)成。而在“小產(chǎn)權(quán)房”持有者所有動機(jī)取向中,金錢價值取向的動機(jī)強(qiáng)度最高;很多“小產(chǎn)權(quán)房”持有者還懷有“跟隨多數(shù),法不責(zé)眾”的心態(tài)?？梢哉J(rèn)為“小產(chǎn)權(quán)房”持有者動機(jī)很少是發(fā)自內(nèi)心對“小產(chǎn)權(quán)房”本身的喜愛和渴求,大多是受到外部的影響刺激或者被迫無奈去持有“小產(chǎn)權(quán)房”[18]。

3.影響“小產(chǎn)權(quán)房”供需情況的共同因素。政策模糊和管理缺位是“小產(chǎn)權(quán)房”難以遏制的另一個重要原因。鄭巧鳳、趙凱(2009)指出地方政府的管理缺位是“小產(chǎn)權(quán)房”的滋生劑,管理上的嚴(yán)重缺位和行政不作為使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為“小產(chǎn)權(quán)房”違法建設(shè)和交易的制造者和實際推動者。“小產(chǎn)權(quán)房”在房地產(chǎn)市場中能夠存在這么長時間,能夠從局部地區(qū)、個別城市擴(kuò)展到全國,政府相關(guān)管理部門難辭其咎[16]。

朱健、郭松海(2009)[14]與陳利根、李新莊(2009)[3]等人分析了造成地方政府市場監(jiān)管不力的原因:一是作為市場監(jiān)管主體,長期以來,地方政府對于市場監(jiān)管的責(zé)任缺乏明確界定,地方政府市場管理體制不健全,行業(yè)管理辦法和標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一,留下許多執(zhí)法施政的空檔,使其難以及時覺察出市場中的違規(guī)行為并做出糾正,以至“小產(chǎn)權(quán)房”問題成為政府監(jiān)管的“盲點”。二是地方政府的激勵――約束機(jī)制不健全。“小產(chǎn)權(quán)房”的治理雖關(guān)系到保護(hù)耕地、保障糧食安全等國計民生的大事,但由于缺乏有效的激勵――約束機(jī)制,特別是與政府政績關(guān)系不大,使得地方政府缺乏治理“小產(chǎn)權(quán)房”的積極性;此外,治理“小產(chǎn)權(quán)房”的成本大于收益,而“放縱”小產(chǎn)權(quán)房客觀上卻有利于填補(bǔ)房地產(chǎn)市場的缺陷,推卸建立住房保障體系的社會責(zé)任,地方政府因此傾向于做出“小產(chǎn)權(quán)房”治理不作為的“理性選擇”,其負(fù)面效應(yīng)則由整個國家“買單”。

三、解決“小產(chǎn)權(quán)房”問題的思路與途徑

嚴(yán)金明認(rèn)為,“小產(chǎn)權(quán)房”已成為一個客觀現(xiàn)象,現(xiàn)在面臨的問題就是如何解決它[19]。蔡繼明也提出“小產(chǎn)權(quán)房”涉及利益面很廣,是廣泛存在且關(guān)乎國民生計的一個重大問題,對于“小產(chǎn)權(quán)房”應(yīng)該妥善解決[20]。在解決思路和途徑方面,學(xué)術(shù)界已進(jìn)行了較為充分的探討。

1.解決思路

關(guān)于“小產(chǎn)權(quán)房”問題的解決思路,不同學(xué)者的著眼點不同。嚴(yán)金明認(rèn)為,解決“小產(chǎn)權(quán)房”問題應(yīng)該采取新老劃斷的辦法,即對于已經(jīng)存在的部分,可以試行多種靈活方式逐步消化;對于在建或者擬建的部分,則可將其納入土地、財政、社保綜合配套改革中一并規(guī)劃。此兩者之中,更為迫切的是后者,更為困難的也是后者[19]。陳佳驪(2009)在綜合各方觀點和實地調(diào)查后提出小產(chǎn)權(quán)房問題應(yīng)該分階段分類型解決,設(shè)立近期措施和長期對策,近期措施的目標(biāo)是疏導(dǎo)減少小產(chǎn)權(quán)房的發(fā)生,長期對策目標(biāo)是從根本上給予集體所有權(quán)與國有所有權(quán)平等的地位,避免小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)生[21]。蔡繼明(2009)也提出對于那些違法違規(guī)占用農(nóng)地開發(fā)建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房項目要堅決地予以取締;但是對于那些在農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地上建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房,在政策上則要加以區(qū)分,要盡量利用經(jīng)濟(jì)手段、用科學(xué)發(fā)展的長遠(yuǎn)眼光來提出對策,解決問題?！皬亩唐诳?政策要承認(rèn)現(xiàn)實,平衡各方利益;從長期看,要深入進(jìn)行土地產(chǎn)權(quán)變革,給予農(nóng)村土地真正完整的產(chǎn)權(quán)?！盵2]

總體來看,學(xué)者們對解決“小產(chǎn)權(quán)房”問題的基本思路可以概括為“摸清問題,區(qū)別對待,以人為本,力主公平”,在“小產(chǎn)權(quán)房”的處理上已建成的與未建成的要有區(qū)別,占農(nóng)用地的與占集體建設(shè)用地的應(yīng)有差異,短期對策與長期政策各有側(cè)重。

2.解決途徑

(1)短期解決對策。對占用耕地建設(shè)的“小產(chǎn)權(quán)房”的對策。朱健、郭松海(2009)提出對占用耕地建造的“小產(chǎn)權(quán)房”予以取締,政府對開發(fā)獲利的部門和個人應(yīng)沒收其所得,予以罰款;增加“破壞土地資源罪”法律條款,對情節(jié)嚴(yán)重的,應(yīng)該追究刑事責(zé)任[14]。王海鴻等人(2009)認(rèn)為,對占用耕地已開發(fā)而未建成的“小產(chǎn)權(quán)房”,應(yīng)當(dāng)停工停建,恢復(fù)土地的本來用途;對于已建成的,且地理位置、房屋構(gòu)造等可以加以利用的,在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織補(bǔ)交相關(guān)稅費(fèi)后,可取得合法權(quán)屬,但依其情形不適宜出售居住的,應(yīng)[22]。宋莉(2008)也提出要嚴(yán)禁“小產(chǎn)權(quán)房”在耕地上建造銷售,尚能復(fù)墾的,應(yīng)恢復(fù)耕種;不能復(fù)墾的由政府部門收回用作公益性項目,如用于保障性住房[23]。

對占用集體建設(shè)用地建設(shè)的“小產(chǎn)權(quán)房”的對策。朱健、郭松海(2009)建議應(yīng)分門別類,逐步將符合規(guī)劃的“小產(chǎn)權(quán)房”予以合法化。如對符合城市規(guī)劃和土地規(guī)劃的小產(chǎn)權(quán)房:屬于一般住宅建筑項目的,可參照城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)適用房、限價房的政策,將這類小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)為社會保障住房,補(bǔ)辦手續(xù),補(bǔ)繳土地出讓金、稅費(fèi)等,獲得國家頒發(fā)房屋產(chǎn)權(quán)證,供自住使用,限期內(nèi)不得上市;屬于別墅和高檔公寓等建筑項目的,在使之房屋合法化的同時進(jìn)行適當(dāng)處罰,除沒收參與小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)的部門和個人不合理利潤外,還要對購買者進(jìn)行罰款。而對目前不符合城市規(guī)劃和土地規(guī)劃的小產(chǎn)權(quán)房,從長遠(yuǎn)看可納入規(guī)劃的,暫時保留,待規(guī)劃調(diào)整后處理,但若從長遠(yuǎn)看也難納入規(guī)劃,應(yīng)予以取締 [14]。聶梅生(2007)認(rèn)為,可以研究出臺一個關(guān)于“小產(chǎn)權(quán)房”的租賃辦法,政府通過收購的形式將其性質(zhì)轉(zhuǎn)變,既能避免購買的風(fēng)險,也可以讓城市低收入群體得到住房保障,而且避免了“小產(chǎn)權(quán)房”被拆的可能 [24]。厲以寧也認(rèn)為,治理“小產(chǎn)權(quán)房”必須要考慮到方方面面的問題,因此很難馬上找到解決辦法,“得分步驟解決”。他主張現(xiàn)在先不要提“賣”的問題,可以通過“租”解決“小產(chǎn)權(quán)房”問題,如允許進(jìn)行十年至十五年的長期租賃[25]。

不過,也有學(xué)者對上述做法持有異議,如龍翼飛、徐霖(2009)認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)在既有法律框架內(nèi)對“小產(chǎn)權(quán)房”進(jìn)行處置。占用農(nóng)用地的,違反了強(qiáng)制性、禁止性的法律規(guī)定,應(yīng)當(dāng)責(zé)令拆除;占用農(nóng)村宅基地的,在經(jīng)房地主管部門質(zhì)檢合格后,可辦理農(nóng)村宅基地使用權(quán)證,而在開發(fā)商繳納“農(nóng)村宅基地使用金”并補(bǔ)繳其他稅費(fèi)后,再辦理注明“集體土地”字樣的房屋登記簿和房屋權(quán)屬證書;而占用農(nóng)村其他建設(shè)用地的,若不符合土地利用規(guī)劃、也未經(jīng)相關(guān)部門批準(zhǔn),則屬違法建筑,應(yīng)由相關(guān)行政執(zhí)法部門依法做出處理 [26]。

除此之外,妥善解決“小產(chǎn)權(quán)房”問題還要加強(qiáng)政策落實和行政監(jiān)管。么貴鵬、張廣文(2007)提出,強(qiáng)化對鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級土地利用規(guī)劃制定和實施的監(jiān)管具有重要意義 [11]。陳利根、李新莊(2009)則指出,需要轉(zhuǎn)變政府角色定位,改目前政府的參與型、謀利型角色為協(xié)調(diào)型、服務(wù)型角色;同時理順土地行政管理體制,進(jìn)一步明確主管部門,建立省以下完全垂直的土地管理體制以少受地方干擾,轄區(qū)內(nèi)若發(fā)生土地違法案件并造成嚴(yán)重后果的,對有關(guān)單位和總負(fù)責(zé)人實行“一票否決”[3]。

(2)長期制度構(gòu)建。從供給層面看,應(yīng)進(jìn)行農(nóng)村土地制度改革,賦予農(nóng)村土地完整權(quán)能,保護(hù)農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織的合理利益。蔡繼明(2009)為深入農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)變革提出了三點建議:一是各級政府要制定出具有相當(dāng)前瞻性的城市規(guī)劃;二是明確農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的主體,使農(nóng)民真正獲得完整的土地產(chǎn)權(quán);三是建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場。要加強(qiáng)城鄉(xiāng)土地市場體系建設(shè),實行國有建設(shè)用地和集體建設(shè)用地“統(tǒng)一市場”,達(dá)到“同地、同權(quán)、同價”[2]。朱健、郭松海(2009)強(qiáng)調(diào)規(guī)劃的重要性,提出應(yīng)編制城鄉(xiāng)規(guī)劃、近期建設(shè)規(guī)劃和科學(xué)合理的控制性詳細(xì)規(guī)劃,特別是制定城鄉(xiāng)結(jié)合部和城中村的規(guī)劃,對耕地進(jìn)行嚴(yán)格界定,但對建設(shè)用地及荒地可逐步放開對其流轉(zhuǎn)的限制。對于宅基地建設(shè)也應(yīng)編制規(guī)劃,將農(nóng)村宅基地納入農(nóng)村建設(shè)用地的管理體系,并逐步允許其進(jìn)入土地市場自由流轉(zhuǎn)。此外,政府應(yīng)進(jìn)一步運(yùn)用糧食補(bǔ)貼等手段,縮小農(nóng)民集體農(nóng)業(yè)用地和國有建設(shè)用地的收益差額,增加農(nóng)民生產(chǎn)供給糧食的內(nèi)在動力[14]。張占錄(2009)[27]則提出配置土地發(fā)展權(quán)解決“小產(chǎn)權(quán)房”問題,其基本做法是:承認(rèn)符合規(guī)劃的農(nóng)村集體建設(shè)用地的發(fā)展權(quán),并按比例配置發(fā)展權(quán),允許發(fā)展權(quán)上市交易,包括轉(zhuǎn)讓、入股和自行開發(fā)。

從需求層面看,應(yīng)完善城鎮(zhèn)住房保障體系,引導(dǎo)住房租賃消費(fèi)。朱健、郭松海(2009)認(rèn)為,小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)生暴露出中國住房保障體系建設(shè)的滯后。為了保障中低階層人群的基本住房需要,應(yīng)增加廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、限價房等保障性住房供給,建立和完善多層次的住房保障體系,以“優(yōu)幣”驅(qū)逐“劣幣”,制止小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)一步地擴(kuò)大蔓延 [14]。蔡繼明(2009)也認(rèn)為,在稅收收入逐年穩(wěn)步遞增的情況下,中央和地方都應(yīng)加大財政轉(zhuǎn)移支付力度,尤其應(yīng)當(dāng)主導(dǎo)建設(shè)更多的經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房和限價房。如果政府能夠提供足夠數(shù)量、價格合理、區(qū)位適宜的此類公益性住房,并且形成合理有效的分配機(jī)制,那么小產(chǎn)權(quán)房就不會具有如此的規(guī)模和吸引力 [2]。楚建群、董黎明(2007)則針對當(dāng)前增量住房不能滿足居民需求的情況,提出應(yīng)通過不同渠道規(guī)范和培育住房租賃市場。鼓勵居民租房解決住房問題 [8]。

四、簡短的結(jié)語

本文是為加深對“小產(chǎn)權(quán)房”問題、成因和對策認(rèn)知而從文獻(xiàn)入手開展的一項研究。我們希望通過對文獻(xiàn)的回顧和對有關(guān)“小產(chǎn)權(quán)房”問題、成因和解決對策研究的總結(jié),加深對 “小產(chǎn)權(quán)房”問題和目前政策困境的理解,搭建“小產(chǎn)權(quán)房”對策研究的共識基礎(chǔ),繼而對建立解決“小產(chǎn)權(quán)房”問題的短期對策和長期制度有所助益。

從內(nèi)容上看,學(xué)術(shù)界在“小產(chǎn)權(quán)房”內(nèi)涵、問題、成因和解決對策方面已有較為全面的研究,但在“小產(chǎn)權(quán)房”利益分配方面的分析還不夠深入,這使得目前所提出的對策在實際執(zhí)行中仍會遭到很強(qiáng)的抵抗;多數(shù)學(xué)者提出的解決策略仍從城市主體出發(fā),對集體權(quán)益的重視不夠,且欠缺對“小產(chǎn)權(quán)房”治理中集體組織職能變化的探討;提出的解決辦法也較均為粗略,缺乏對實踐的有效指導(dǎo),今后的研究應(yīng)在這些方面繼續(xù)深化、細(xì)化。

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