導(dǎo)語：如何才能寫好一篇農(nóng)村土地征收管理辦法，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

貫徹市委、市政府關(guān)于加快建立“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”長效機(jī)制，形成我市城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局的決策要求，繼續(xù)解放思想，著力改革城鄉(xiāng)二元土地管理結(jié)構(gòu)，逐步建立健全城市和農(nóng)村一體化土地市場，構(gòu)建符合“首善之區(qū)”目標(biāo)要求、與我市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的土地管理新局面。

二、基本原則

按照城鄉(xiāng)土地管理一體化的理念，完善土地利用總體規(guī)劃編制，合理確定農(nóng)用地、生態(tài)用地和建設(shè)用地的規(guī)模和邊界，實(shí)現(xiàn)保障發(fā)展、保護(hù)資源、保持生態(tài)的和諧統(tǒng)一。按照加快建立現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的要求，合理布局城鄉(xiāng)建設(shè)用地，優(yōu)化國土開發(fā)格局，堅(jiān)持節(jié)約集約用地、努力提高土地產(chǎn)出率，建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。堅(jiān)持立足我市實(shí)際，充分尊重農(nóng)民意愿，切實(shí)保護(hù)耕地資源和基本農(nóng)田，深化征地制度改革，維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益和長遠(yuǎn)生計(jì)。按照依法、自愿、有償和“三個(gè)不得”(不得改變土地集體所有性質(zhì)、不得改變土地用途、不得損害農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)益)的原則，推進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。

三、目標(biāo)任務(wù)

通過多部門的協(xié)同運(yùn)作、齊抓共管，努力構(gòu)建“統(tǒng)籌安排、規(guī)劃科學(xué)、權(quán)屬清晰、流轉(zhuǎn)活躍、使用規(guī)范、集約高效”的農(nóng)村土地市場，建立適應(yīng)*經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的農(nóng)村土地管理新機(jī)制。

(一)完善各級(jí)土地利用總體規(guī)劃。根據(jù)建立現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系和建設(shè)宜居城市的“首善之區(qū)”的城市發(fā)展目標(biāo)和“東進(jìn)、西聯(lián)、南拓、北優(yōu)、中調(diào)”的城市發(fā)展戰(zhàn)略，與主體功能區(qū)規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃充分協(xié)調(diào)，針對(duì)我市土地利用圈層結(jié)構(gòu)及組團(tuán)式空間結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)，按照“生態(tài)優(yōu)先、城鄉(xiāng)一體、節(jié)約用地、適度規(guī)模”的要求，編制完善市、區(qū)(縣級(jí)市)、鎮(zhèn)三級(jí)土地利用總體規(guī)劃。

(二)規(guī)范農(nóng)村土地登記。在我市完成集體土地登記(經(jīng)濟(jì)聯(lián)社一級(jí))覆蓋率96．2％的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步推進(jìn)集體土地登記發(fā)證的細(xì)化分解工作，利用第二次土地調(diào)查成果，到2010年底基本完成我市集體土地所有權(quán)登記發(fā)證(經(jīng)濟(jì)合作社一級(jí))工作。

(三)加強(qiáng)農(nóng)村集體建設(shè)用地管理，盤活閑置宅基地、低效用地等存量集體建設(shè)用地，提高集體建設(shè)用地節(jié)約集約利用水平。規(guī)范、促進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，逐步建立城鄉(xiāng)土地的統(tǒng)一交易平臺(tái)和交易規(guī)則。出臺(tái)規(guī)范集體建設(shè)用地的管理政策，從申請、審批、流轉(zhuǎn)、監(jiān)督等方面進(jìn)行規(guī)范。

(四)依法有序地逐步開放農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場。2012年，全市農(nóng)村土地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)率達(dá)到50％以上，其中流轉(zhuǎn)期限在3年以上的流轉(zhuǎn)率達(dá)到25％以上。

(五)建立適應(yīng)我市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保障農(nóng)民長遠(yuǎn)生計(jì)的征地保障新機(jī)制。規(guī)范征地權(quán)行使，繼續(xù)完善征地補(bǔ)償辦法和標(biāo)準(zhǔn)，制訂征地區(qū)片綜合地價(jià)、青苗和地上附著物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，出臺(tái)留用地管理辦法，貫徹落實(shí)《*市被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)試行辦法》，切實(shí)維護(hù)被征地農(nóng)民權(quán)益，保障其長遠(yuǎn)生計(jì)。

(六)建立耕地保護(hù)長效機(jī)制，實(shí)行耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制管理，加強(qiáng)違法用地查處，建立耕地保護(hù)利益激勵(lì)制度。

四、具體措施

(一)理順農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，加快推進(jìn)集體土地權(quán)屬登記。

1．建立健全農(nóng)村土地登記政策法規(guī)。嚴(yán)格執(zhí)行《*市農(nóng)村房地產(chǎn)登記規(guī)定》、《(*市農(nóng)村房地產(chǎn)登記規(guī)定)實(shí)施細(xì)則》、《關(guān)于開展農(nóng)村土地登記準(zhǔn)備工作的通知》、《*市農(nóng)村土地登記發(fā)證工作方案》、《*市城鄉(xiāng)地籍?dāng)?shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)》等文件和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要，不斷完善、更新農(nóng)村土地登記制度，確保制度執(zhí)行到位。

2規(guī)范土地登記程序。選定基礎(chǔ)條件較好的2個(gè)區(qū)作為農(nóng)村土地登記試點(diǎn)，在試點(diǎn)過程中解決集體土地所有權(quán)主體確定、土地登記經(jīng)費(fèi)、地籍信息化管理等問題，形成一套由土地登記申請一地籍調(diào)查一權(quán)屬審核一公告和注冊登記一頒發(fā)土地證書5個(gè)環(huán)節(jié)組成的管理運(yùn)作模式。運(yùn)作成熟后，在全市推廣。

3．建立全市統(tǒng)一的農(nóng)村集體土地登記發(fā)證系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫。通過農(nóng)村集體土地登記發(fā)證系統(tǒng)生成審批表、公告以及宗地圖、宗地面積表、宗地界址點(diǎn)和土地登記卡、土地歸戶卡等相關(guān)文件，確保集體土地登記資料的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化和統(tǒng)一化。

4．加強(qiáng)土地權(quán)屬爭議調(diào)處。對(duì)有權(quán)屬爭議的土地，利用農(nóng)村登記發(fā)證系統(tǒng)，實(shí)行備案登記，并建立權(quán)屬爭議臺(tái)帳，移交各級(jí)調(diào)處機(jī)構(gòu)。通過加強(qiáng)土地權(quán)屬爭議調(diào)處，加快推進(jìn)集體土地所有權(quán)登記發(fā)證。

(二)完善鎮(zhèn)村規(guī)劃和鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)合理布局。

1．按照城市化發(fā)展指引政策和建立宜居城市的要求，優(yōu)化土地利用布局和主體功能區(qū)土地規(guī)劃。充分發(fā)揮規(guī)劃的導(dǎo)向作用，促進(jìn)全市的土地利用圈層結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)布局的進(jìn)一步完善。因地制宜地合理確定生態(tài)保護(hù)用地和建設(shè)用地的邊界，做到集體建設(shè)用地、耕地、農(nóng)田保護(hù)區(qū)布局合理，實(shí)現(xiàn)保障發(fā)展、保護(hù)資源、保持生態(tài)、和諧統(tǒng)一。

2．按照“結(jié)構(gòu)升級(jí)、集聚發(fā)展、節(jié)約高效”的原則，推動(dòng)鎮(zhèn)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展。合理確定農(nóng)民集中居住區(qū)的布局、規(guī)模。引導(dǎo)分散農(nóng)村居民點(diǎn)的適度集中歸并，集約節(jié)約用地。

(三)繼續(xù)做好耕地保護(hù)特別是基本農(nóng)田保護(hù)，維護(hù)農(nóng)民根本利益。

1．對(duì)耕地保護(hù)實(shí)行目標(biāo)責(zé)任制和責(zé)任追究制管理。對(duì)區(qū)(縣級(jí)市)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部保護(hù)耕地的情況進(jìn)行考核，并通過簽訂責(zé)任書將控制和查處“兩違”(違法用地、違法建設(shè))的責(zé)任納入到鎮(zhèn)(街)和相關(guān)職能部門的政績考核和經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)考核范圍內(nèi)。嚴(yán)格執(zhí)行《關(guān)于建立土地執(zhí)法共同責(zé)任機(jī)制的意見》(穗辦〔2009〕1號(hào))，按照屬地管理的原則，落實(shí)地方黨委、政府及其派出機(jī)構(gòu)、相關(guān)職能部門和單位及其工作人員在土地執(zhí)法工作中的共同責(zé)任，對(duì)存在違法違規(guī)用地查處不力、驗(yàn)收不過關(guān)、失職瀆職等行為的，依法依紀(jì)追究責(zé)任。

2．嚴(yán)格土地執(zhí)法監(jiān)察，早發(fā)現(xiàn)、早制止、早查處、早報(bào)告。完善國土資源執(zhí)法體制，充實(shí)市、區(qū)兩級(jí)國土資源執(zhí)法監(jiān)察隊(duì)伍編制和經(jīng)費(fèi)，加快建立多部門聯(lián)動(dòng)執(zhí)法機(jī)制。建立我市的土地執(zhí)法監(jiān)督檢查和聯(lián)席會(huì)議制度，構(gòu)建以市紀(jì)檢監(jiān)察、國土房管、規(guī)劃、城管、建設(shè)、公安、發(fā)展改革、工商、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、供水、供電、供氣等部門，以及各區(qū)(縣級(jí)市)黨委、政府為主體的土地執(zhí)法共同責(zé)任網(wǎng)絡(luò)。建立市域范圍的土地監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，利用衛(wèi)星遙感影像、航空拍攝照片等信息手段加強(qiáng)動(dòng)態(tài)巡查。

3．開辟耕地開發(fā)補(bǔ)充新途徑，確保耕地占補(bǔ)平衡。加強(qiáng)耕地保護(hù)特別是基本農(nóng)田保護(hù)工作，加大農(nóng)用地開發(fā)整理復(fù)墾力度，在做好調(diào)查統(tǒng)計(jì)的基礎(chǔ)上，推進(jìn)25度以下宜農(nóng)坡地的開發(fā)整理工作。加強(qiáng)與省內(nèi)相關(guān)城市協(xié)作，多種形式開展易地補(bǔ)充開發(fā)耕地工作。

4．建立耕地保護(hù)利益激勵(lì)制度。建立健全基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償制度，按每年每畝200元補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施，按照人均財(cái)力水平分類確定市、區(qū)(縣級(jí)市)負(fù)擔(dān)比例。堅(jiān)持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的方針，通過財(cái)政、金融、稅收、社會(huì)保障、勞動(dòng)就業(yè)等政策支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展，積極落實(shí)國家現(xiàn)有有關(guān)稅收政策，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，從根源上杜絕違法用地。

(四)促進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，提高農(nóng)民收入。

1．鼓勵(lì)農(nóng)戶進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。鼓勵(lì)農(nóng)戶發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，實(shí)行規(guī)模經(jīng)營。流轉(zhuǎn)期限3年以上，且單體連片經(jīng)營規(guī)模面積北部山區(qū)40畝以上的，其他地區(qū)50畝以上的，市、區(qū)(縣級(jí)市)財(cái)政各給予農(nóng)戶每年每畝一定數(shù)額的補(bǔ)助，對(duì)幫助農(nóng)戶成功流轉(zhuǎn)土地的村集體經(jīng)濟(jì)組織給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)。具體由市農(nóng)業(yè)局牽頭制訂實(shí)施細(xì)則。

2．支持經(jīng)營主體開展規(guī)模經(jīng)營。一是對(duì)以土地承包經(jīng)營權(quán)入股所組建的農(nóng)民專業(yè)合作社，土地承包經(jīng)營權(quán)入股(或出資)面積50畝以上、并經(jīng)工商部門注冊登記、章程和各項(xiàng)制度齊全、運(yùn)作規(guī)范、分配機(jī)制合理的，市農(nóng)業(yè)行政主管部門聯(lián)合市、區(qū)(縣級(jí)市)財(cái)政主管部門研究，給予每家一定金額的一次性補(bǔ)助。區(qū)(縣級(jí)市)和鎮(zhèn)(街)也應(yīng)給予一定的補(bǔ)助，具體由市農(nóng)業(yè)局牽頭制訂實(shí)施細(xì)則；二是土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限3年以上，農(nóng)田連片經(jīng)營面積50畝以上的規(guī)模經(jīng)營主體，按照《關(guān)于規(guī)范*市農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)配套設(shè)施用地管理的意見》(穗國房字〔2009〕156號(hào))規(guī)定，允許使用適當(dāng)比例土地作為配套設(shè)施用地。

3．加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的組織指導(dǎo)和管理。一是加強(qiáng)合同管理。流轉(zhuǎn)期限在1年以上的應(yīng)簽訂承包流轉(zhuǎn)合同，并報(bào)發(fā)包方和鎮(zhèn)(街)農(nóng)村土地承包管理部門備案，區(qū)(縣級(jí)市)農(nóng)業(yè)行政主管部門參照市農(nóng)業(yè)局制定的《*市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同》(示范文本)統(tǒng)一執(zhí)行。二是區(qū)(縣級(jí)市)和鎮(zhèn)(街)農(nóng)業(yè)行政主管部門應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)村土地承包管理工作的力量，協(xié)助本區(qū)域農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)農(nóng)戶委托流轉(zhuǎn)的土地根據(jù)相關(guān)條件設(shè)置經(jīng)營主體準(zhǔn)入條件，并對(duì)經(jīng)營主體的資信情況、經(jīng)營能力、項(xiàng)目的可行性等進(jìn)行審查，努力使引入的經(jīng)營主體和經(jīng)營項(xiàng)目有較高經(jīng)營水平和檔次。指導(dǎo)流轉(zhuǎn)合同簽訂、建立流轉(zhuǎn)臺(tái)帳和檔案、調(diào)解流轉(zhuǎn)矛盾糾紛。三是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)做好土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的協(xié)調(diào)和服務(wù)工作。在集中流轉(zhuǎn)、連片開發(fā)過程中，對(duì)個(gè)別不愿流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶，要出面協(xié)調(diào)，在承包方自愿的基礎(chǔ)上，可以采用本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)其他承包方的承包土地或集體經(jīng)濟(jì)組織的機(jī)動(dòng)地與其互換等措施，保證土地承包經(jīng)營權(quán)的規(guī)范有序流轉(zhuǎn)。

(五)挖掘農(nóng)村集體土地潛力，規(guī)范集體建設(shè)用地管理。

1．盤活閑置宅基地，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。開展全市宅基地利用現(xiàn)狀的清查摸底，建立宅基地退出機(jī)制，堅(jiān)持可耕種土地不減、農(nóng)民自愿的原則，實(shí)現(xiàn)合理布局、集約節(jié)約用地，建設(shè)具有特色、功能分區(qū)合理的新型農(nóng)民集中居住區(qū)。鼓勵(lì)農(nóng)民以宅基地(村莊建設(shè)用地)按一定標(biāo)準(zhǔn)置換集居區(qū)住宅。將農(nóng)民原有布局分散、數(shù)量龐大、使用效率低下及閑置宅基地集中整理，復(fù)耕還田，實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡以及土地的集約節(jié)約利用。對(duì)規(guī)劃用于集居區(qū)外的國有經(jīng)營性用地，通過招標(biāo)、拍賣、掛牌等方式出讓，出讓收益安排用于鎮(zhèn)村的集居區(qū)飲水、道路、環(huán)境、衛(wèi)生、教育以及文化等農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，切實(shí)改善農(nóng)民生活條件和居住環(huán)境。

2．發(fā)展生態(tài)旅游農(nóng)業(yè)的新模式，提高農(nóng)用地綜合利用效益。在不破壞土地耕作層的前提下，充分利用農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，整合周邊生態(tài)資源，因地制宜發(fā)展旅游業(yè)等輔助產(chǎn)業(yè)，形成現(xiàn)代農(nóng)業(yè)與現(xiàn)代服務(wù)業(yè)互動(dòng)的經(jīng)營發(fā)展模式，激活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，提高農(nóng)民收入。

3．促進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地合法流轉(zhuǎn)，規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地管理。抓緊出臺(tái)《*市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)辦法》，規(guī)范、促進(jìn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。嚴(yán)格執(zhí)行各項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目用地定額標(biāo)準(zhǔn)，允許采取土地使用權(quán)作價(jià)入股、土地租賃、合資合作等多種方式依法流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地使用權(quán)，在充分體現(xiàn)村民意愿的基礎(chǔ)上，明確流轉(zhuǎn)的條件、范圍，實(shí)行公開、公平、公正的流轉(zhuǎn)。完善農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)配套政策。市財(cái)政局牽頭會(huì)同有關(guān)部門研究制訂流轉(zhuǎn)涉及的政府非稅收入的征收管理規(guī)范性文件。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為土地所有者所取得的土地流轉(zhuǎn)收益，納入農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)統(tǒng)一管理，優(yōu)先用于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的社會(huì)保障支出。具體實(shí)施辦法由市勞動(dòng)保障局牽頭會(huì)同有關(guān)部門制訂。強(qiáng)化用地全程監(jiān)管，通過發(fā)展改革委、建設(shè)、規(guī)劃、國土、勞動(dòng)保障等多部門以及各區(qū)(縣級(jí)市)政府的聯(lián)動(dòng)，將用地開發(fā)建設(shè)每個(gè)環(huán)節(jié)跟蹤管理到位。逾期不建設(shè)或其他行為導(dǎo)致土地閑置的，土地行政主管部門應(yīng)當(dāng)責(zé)令改正，按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處理。

4．推進(jìn)“城中村”和舊村改造。嚴(yán)格執(zhí)行《*市舊城更新和城中村改造總體方案》，堅(jiān)持“政府主導(dǎo)、村為主體、利益歸村、一村一策”的方針，鼓勵(lì)村集體經(jīng)濟(jì)組織通過統(tǒng)籌拆除或功能置換、等量復(fù)建、適度增加公攤面積的方式推進(jìn)“城中村”和舊村改造。按照改善人居環(huán)境、保護(hù)歷史文化資源和充分照顧改造村民合法利益相結(jié)合的原則，編制“城中村”和舊村改造項(xiàng)目實(shí)施規(guī)劃和方案。按照“修舊如舊、建新如故”的原則，對(duì)歷史文化街區(qū)和特別保護(hù)建(構(gòu))筑物實(shí)行改造。探索集體建設(shè)用地與住房保障相結(jié)合的新方法，在建成區(qū)或城鄉(xiāng)結(jié)合部等居住配套設(shè)施較成熟的區(qū)域，結(jié)合“城中村”和舊村改造，利用農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和農(nóng)民多余住房租賃等措施，增加保障型住房尤其是廉租住房供應(yīng)，確保農(nóng)村低保戶或無勞動(dòng)能力的殘疾人家庭人均居住面積不低于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的平均水平。研究制訂相關(guān)辦法，將“城中村”轉(zhuǎn)制居民納入城鎮(zhèn)住房保障體系。

(六)加快征地制度改革，建立征地保障新機(jī)制。

1．加強(qiáng)和改進(jìn)留用地管理。抓緊出臺(tái)《*市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展留用地管理辦法(試行)》。按照“集中留地、統(tǒng)籌利用”的原則，統(tǒng)一規(guī)劃留用地集中安置區(qū)，探索由區(qū)(縣級(jí)市)政府牽頭統(tǒng)籌經(jīng)營留用地的模式，提高留用地利用效益，增加農(nóng)民土地資產(chǎn)收益。靈活運(yùn)用實(shí)物留地、物業(yè)補(bǔ)償、貨幣補(bǔ)償、參股經(jīng)營、等價(jià)置換、指標(biāo)收購等多種模式，多渠道保障被征地農(nóng)民長久生計(jì)。加快解決全市歷史留用地問題，統(tǒng)籌集中新增建設(shè)用地指標(biāo)優(yōu)先用于解決歷史問題，確保在2012年底前基本解決。根據(jù)產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃，引導(dǎo)有序利用經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地。

篇2

關(guān)鍵詞 地表權(quán)；地下權(quán)；應(yīng)用模式；環(huán)境產(chǎn)權(quán)

中圖分類號(hào) D922.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A

文章編號(hào) 1002-2104（2012）04-0118-06 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2012.04.020

土地作為特殊的自然資源包括地表、地下、地上三個(gè)部分，礦產(chǎn)資源依附于土地存在。礦產(chǎn)資源開發(fā)不可避免的涉及土地利用，而這當(dāng)中又涉及許多復(fù)雜的權(quán)屬關(guān)系。其中，引申出的比較重要的概念是地表權(quán)與地下權(quán)。我國對(duì)地表權(quán)與地下權(quán)缺乏詳細(xì)的法律規(guī)定，在礦業(yè)法修改中對(duì)此也沒有形成統(tǒng)一的、清晰的認(rèn)識(shí)。這其中比較棘手的問題是地表權(quán)與地下權(quán)權(quán)屬關(guān)系的界定，尤其是礦產(chǎn)資源開發(fā)中涉及到的土地流轉(zhuǎn)問題，該問題也是學(xué)術(shù)界、社會(huì)各界爭論的焦點(diǎn)和土地管理法修改的核心部分，但學(xué)術(shù)界缺乏對(duì)此問題的系統(tǒng)探討。文章將對(duì)地表權(quán)和地下權(quán)概念、應(yīng)用模式及相關(guān)問題進(jìn)行探討，以彌補(bǔ)這方面研究的不足。

1 地表權(quán)、地下權(quán)的相關(guān)法律概念及界定

引入地表權(quán)、地下權(quán)概念的相關(guān)法律背景是模糊的，原因是圍繞土地立體構(gòu)成而形成的法律概念并沒有達(dá)成共識(shí)。在土地兩種基本權(quán)利即土地所有權(quán)與土地使用權(quán)的基礎(chǔ)上，學(xué)者們針對(duì)土地空間利用提出一系列概念：空間權(quán)、地上權(quán)、地下空間使用權(quán)、土地空間權(quán)、空間利用權(quán)、空間基地使用權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、地役權(quán)、永佃權(quán)等。以上概念界定混亂使得地表權(quán)、地下權(quán)的具體界定較為困難。

其中，空間權(quán)（Air Rights）是基于土地的立體構(gòu)成的屬性而提出的，但是，空間權(quán)的概念卻并不統(tǒng)一。學(xué)術(shù)界對(duì)空間權(quán)的概念界定主要集中在以下三點(diǎn)：第一，空間權(quán)是土地所有權(quán)和土地使用權(quán)概念的延伸，指公民或法人對(duì)土地表面上下一定范圍內(nèi)的空間支配權(quán)；第二，空間權(quán)指對(duì)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)土地表面上下的空間利用權(quán)，具有排他性；第三，空間權(quán)屬于不動(dòng)產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)的一種，指于空中或地中橫切一斷層所享有的權(quán)利。在空間權(quán)法律屬性、定位不清的前提下，圍繞土地空間利用，學(xué)者們延伸出土地空間權(quán)、空間利用權(quán)、空間基地使用權(quán)等概念。實(shí)際上，土地空間權(quán)與空間權(quán)在概念上是相同的，只是稱謂不同而已。而以王利明為代表的學(xué)者將“空間利用權(quán)”視為空間權(quán)的重要內(nèi)容，并闡述為：“空間利用權(quán)是指權(quán)利人在法律、法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)，利用地表上下一定范圍內(nèi)的空間，并排除他人干涉的權(quán)利”，“所謂空間利用權(quán)，是指對(duì)于地上和地下的空間依法進(jìn)行利用的權(quán)利”［1］；梁慧星在《中國物權(quán)法草案建議稿》中將空間權(quán)視為“空間基地使用權(quán)”，所謂空間基地使用權(quán)“是指在地上或者地下一定的三維閉合空間所設(shè)立的基地使用權(quán)”，它是基地使用權(quán)中的一種［2］。

以上都是基于土地立體構(gòu)成而形成的空間權(quán)概念，針對(duì)空間權(quán)的定義不統(tǒng)一。當(dāng)然也有學(xué)者對(duì)土地的空間權(quán)利分層進(jìn)行定義，如地上權(quán)、地下空間使用權(quán)等。徐國棟在《綠色民法典》中對(duì)地上權(quán)的定義為：“以在他人土地的地上或地下設(shè)置建筑物或其他工作物為目的的使用土地，并且可以轉(zhuǎn)讓或繼承的權(quán)利，為地上權(quán)?！保?］中國臺(tái)灣“最高法院”1985年對(duì)地上權(quán)的定義為：“凡以在他人土地上有建筑物為目的的而使用其土地者，不論建筑物系直接或間接的與土地接觸，均得設(shè)定為地上權(quán)”。有學(xué)者也將地上權(quán)進(jìn)一步分為：空間地上權(quán)、地下地上權(quán)及其延伸概念如“普通地上權(quán)”、“區(qū)分地上權(quán)”等，可見地上權(quán)的概念是比較寬泛的，指的是地上物的使用權(quán)而不是所有權(quán)。至于地下空間使用權(quán)，按照梁慧星等的定義：地下空間使用權(quán)是指權(quán)利人依法利用地表以下一定范圍的空間并排除他人干擾的權(quán)利，就性質(zhì)而言，地下空間使用權(quán)應(yīng)屬于不動(dòng)產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)［4］。在以德、法為代表的大陸法系國家中，地下空間使用權(quán)依附于土地所有權(quán)，且有“地下空間所有權(quán)”這一概念，而在英美法系中，將空間權(quán)從土地所有權(quán)中分離出來，形成一種獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)。

另外，還有地役權(quán)、永佃權(quán)等概念。地役權(quán)起源于羅馬法，謝在全指出：“地役權(quán)是以他人土地為自己土地提供便宜之權(quán), 故地役權(quán)是在他人土地上存有負(fù)擔(dān), 以提高自己土地價(jià)值之權(quán)利”［5］。 2007年我國《物權(quán)法》正式出臺(tái)，地役權(quán)首次在《物權(quán)法》中出現(xiàn)。梅因在《古代法》中指出“永佃權(quán)( Emphyteusis)”概念來自于希臘語，證明遠(yuǎn)在古希臘時(shí)期永佃權(quán)已具雛形。它是一項(xiàng)他物權(quán)，是用支付租金的辦法長期永久地使用、收益、處分他人不動(dòng)產(chǎn)的權(quán)利［6］。

總之，圍繞土地立體構(gòu)成的空間權(quán)利是錯(cuò)綜復(fù)雜的，且在以上概念不統(tǒng)一的情形下，清晰地界定地表權(quán)與地下權(quán)、理順其理論脈絡(luò)是比較困難的，在實(shí)踐中，需要考慮我國的具體情況。在下文中我們將詳細(xì)討論。

2 地表權(quán)、地下權(quán)概念及應(yīng)用問題

我國目前對(duì)地表權(quán)與地下權(quán)沒有統(tǒng)一的定義。礦產(chǎn)資源開發(fā)中涉及到土地地表的使用，觸及到地表權(quán)與地下權(quán)問題，然而從法律視角來看，我國對(duì)地表權(quán)、地下權(quán)問題的涉及是零散且沒有針對(duì)性的定義，況且以上概念的混亂使用也使得地表權(quán)、地下權(quán)問題更為復(fù)雜。按照《商業(yè)詞典》對(duì)地表權(quán)和地下權(quán)的定義：地表權(quán)指的是土地所有者對(duì)土地以外或以上及水、地下中（除去礦產(chǎn)資源以外）的部分的所有權(quán)。地下權(quán)定義為礦業(yè)權(quán)。從《商業(yè)詞典》對(duì)地表權(quán)的定義來看，地表權(quán)實(shí)際上是一種所有權(quán)，基于所有權(quán)派生出來的權(quán)利應(yīng)該內(nèi)含土地使用權(quán)、地上權(quán)、地下空間使用權(quán)等除去礦業(yè)權(quán)部分的權(quán)利，它是較為寬泛的概念。而地下權(quán)指的是礦業(yè)權(quán)，與地下空間使用權(quán)類似但卻并不相同，地下權(quán)概念的提出針對(duì)的是礦產(chǎn)資源開采權(quán)利，而地下空間使用權(quán)是基于土地屬性而提出的一種土地使用權(quán)，相比之下，前者是較為狹義的概念。

將地表權(quán)概念具體到我國實(shí)踐中是需要具體分析的。地表權(quán)概念是涵蓋了除去礦產(chǎn)資源所有權(quán)之外的部分的所有權(quán)，這種定義不適合我國具體國情。地表權(quán)的這種定義是與資本主義國家的私有概念緊密相連的。在西方國家，礦產(chǎn)資源國有化是近年來發(fā)展的趨勢，因此，其在強(qiáng)調(diào)地表權(quán)的所有概念的時(shí)候排除礦產(chǎn)資源部分，其他部分實(shí)際上與私有制度相符。作為有特色社會(huì)主義制度的中國而言，不能硬套此種概念，而應(yīng)在借鑒其精華的基礎(chǔ)上為我所用。在我國憲法第9條中規(guī)定，自然資源包括水流、礦產(chǎn)資源歸國家所有，而在土地所有制上，卻存在兩種形式：國家所有、集體所有，兩種制度形式并存的現(xiàn)狀使得地表權(quán)、地下權(quán)概念應(yīng)用應(yīng)區(qū)別于其他國家。

地下權(quán)是針對(duì)礦產(chǎn)資源開發(fā)而提出來，是狹義的概念。廣義的地下權(quán)應(yīng)屬于空間權(quán)的一種，包括地下基地建設(shè)權(quán)等空間使用權(quán)利。在我國法律、法規(guī)中并沒有對(duì)地下權(quán)進(jìn)行細(xì)致的區(qū)分。如果按照狹義的概念去分析地下權(quán)，仍然有許多問題是需要討論的。按照地下權(quán)的定義來看，地下權(quán)即礦業(yè)權(quán)包括探礦權(quán)和采礦權(quán)，這本身是需要界定的問題。探礦權(quán)是一種對(duì)礦產(chǎn)資源進(jìn)行勘查的權(quán)利，本身不涉及對(duì)礦產(chǎn)資源處分這一環(huán)節(jié)，這與采礦權(quán)在本質(zhì)上是有區(qū)別的。采礦權(quán)涉及到對(duì)礦產(chǎn)資源的實(shí)際處分，與其將地下權(quán)定義為礦業(yè)權(quán)，不如將其定義為采礦權(quán)，這樣才不會(huì)產(chǎn)生地下權(quán)運(yùn)用的混亂。

在礦產(chǎn)資源開發(fā)中必然涉及到地表權(quán)與地下權(quán)矛盾問題。這其中有三點(diǎn)問題是需要特別考慮的：一是地表權(quán)與地下權(quán)應(yīng)用模式問題：相統(tǒng)一抑或相分離。二是地表權(quán)與地下權(quán)涉及的相關(guān)產(chǎn)權(quán)界定問題：地表權(quán)該如何具體界定、地表權(quán)與地下權(quán)中的環(huán)境產(chǎn)權(quán)歸屬及環(huán)境產(chǎn)權(quán)界定、地表權(quán)權(quán)利主體和地下權(quán)權(quán)利主體界定以及地表權(quán)、地下權(quán)涉及的產(chǎn)權(quán)范圍、界限問題等。三是地表權(quán)與地下權(quán)中涉及的利益分成問題。以下是針對(duì)這三個(gè)層面的初步探討：

各國對(duì)地表權(quán)與地下權(quán)的權(quán)屬關(guān)系主要有三種模式：一是以英美為代表的地表權(quán)、地下權(quán)相統(tǒng)一模式。實(shí)施這種模式的國家實(shí)行土地私有制，擁有土地的權(quán)利人即是礦產(chǎn)資源的所有者。在這種模式下，土地所有者是礦產(chǎn)資源所有者，但是不能排除其他權(quán)利人開采礦產(chǎn)資源的權(quán)利，實(shí)行的是以利用為核心的開發(fā)模式，而不是將所有權(quán)置于產(chǎn)權(quán)的核心。這是典型的私有制模式，其強(qiáng)化財(cái)產(chǎn)概念，將各個(gè)權(quán)利人視為獨(dú)立的交易主體。實(shí)施兩權(quán)合一的好處是可以減少礦產(chǎn)資源開發(fā)中的利益紛爭，但是也有其弱點(diǎn)：兩權(quán)合一是典型的私有模式，雖然減少了礦產(chǎn)資源開發(fā)中的利益紛爭，但是為私利服務(wù)的同時(shí)，忽略了礦產(chǎn)資源整體調(diào)配，在現(xiàn)實(shí)中私人利益很難與公共利益相統(tǒng)一。二是以德、法等為代表的地表權(quán)與地下權(quán)相分離的模式。實(shí)施這種模式的國家，礦產(chǎn)資源歸國家所有，但是礦業(yè)權(quán)主體私人化、土地私有，因此，兩權(quán)分離是為了兼顧礦產(chǎn)資源開發(fā)利益的宏觀調(diào)控與私人權(quán)益實(shí)現(xiàn)。實(shí)施這種模式的國家，大部分為實(shí)施大陸法系的國家，其將所有權(quán)置于產(chǎn)權(quán)的核心，所有權(quán)是，使用權(quán)、占用權(quán)等其他權(quán)利是所有權(quán)的派生權(quán)利。這種模式的好處是可以宏觀調(diào)控礦產(chǎn)資源開發(fā)和利用，但是弱點(diǎn)是將地表權(quán)與地下權(quán)對(duì)立起來，導(dǎo)致礦產(chǎn)資源開發(fā)的利益紛爭。三是以南非為代表的兩權(quán)有限結(jié)合模式。李國平等［7］指出南非在某些地區(qū)允許地表權(quán)、地下權(quán)相統(tǒng)一，但是大部分地區(qū)由于存在土地私有與礦產(chǎn)資源州政府所有的兩種對(duì)立的所有制度，實(shí)行地表權(quán)與地下權(quán)分離制度。南非地表權(quán)與地下權(quán)權(quán)屬關(guān)系具有靈活性，但是也有其弊端，制度形式不統(tǒng)一，法律及政策實(shí)施很難協(xié)調(diào)。

地表權(quán)與地下權(quán)的產(chǎn)權(quán)界定是一個(gè)復(fù)雜的問題。在英美法系國家大部分實(shí)行的是礦權(quán)從屬于地權(quán)制度，因此，不存在地表權(quán)與地下權(quán)的產(chǎn)權(quán)界定問題；在德、法等大陸法系國家有著油氣等重要礦產(chǎn)對(duì)地權(quán)的優(yōu)先制度，減少了產(chǎn)權(quán)界定的麻煩。而在我國地表權(quán)的界定是需要具體分析的。地表權(quán)涉及土地所有權(quán)及其派生的土地使用、占有、支配的權(quán)利和土地生態(tài)環(huán)境利用如水資源利用等形成的環(huán)境權(quán)。其中，環(huán)境權(quán)是一個(gè)較為籠統(tǒng)的概念，原因是其概念屬性的天然擴(kuò)張性，不論環(huán)境權(quán)主體抑或環(huán)境權(quán)內(nèi)容都是較為寬泛的。前者涉及我國土地所有權(quán)及其派生權(quán)利的界定，尤其重要的是農(nóng)村集體所有土地的產(chǎn)權(quán)界定。后者界定是比較復(fù)雜的，在我國自然資源歸國家所有，按照我國所有權(quán)在產(chǎn)權(quán)中的核心地位，水權(quán)等環(huán)境權(quán)應(yīng)歸為國家所有，但是，由于自然萬物都在普遍的聯(lián)系中，環(huán)境權(quán)的利用涉及各種利益主體，包括環(huán)境污染的主體及環(huán)境污染受害者，因此環(huán)境權(quán)的歸屬應(yīng)在具體情況下，具體討論。就環(huán)境權(quán)而言，非常清楚地界定幾乎是不可能的。但是，有必要在兩種制度形式的基礎(chǔ)上，劃定環(huán)境權(quán)的范圍，給予利益主體環(huán)境權(quán)利界限，這樣做的目的是為了約束排污主體的排污行為，減少對(duì)生態(tài)環(huán)境的損害。因此，我們認(rèn)為應(yīng)該在清晰地界定土地農(nóng)村集體所有與國家所有的基礎(chǔ)上，劃定礦產(chǎn)資源開發(fā)中的利益主體環(huán)境權(quán)范圍，使得各方利益在博弈中達(dá)到均衡。至于環(huán)境產(chǎn)權(quán)的歸屬，大多文獻(xiàn)將歸屬對(duì)象分為排污者、受害者，然后進(jìn)行比較分析［8］，但是究竟將環(huán)境產(chǎn)權(quán)歸于哪一方尚需討論。

在地表權(quán)與地下權(quán)應(yīng)用模式明確、相關(guān)產(chǎn)權(quán)界定清晰的情況下，核心問題是如何協(xié)調(diào)各權(quán)利主體的利益關(guān)系以達(dá)到帕累托有效率的結(jié)果。首先，從外部成本的視角來看，礦產(chǎn)企業(yè)開采礦產(chǎn)資源會(huì)造成土地地質(zhì)構(gòu)造損害及環(huán)境污染等生態(tài)破壞，在這種情況下，如何進(jìn)行環(huán)境優(yōu)化治理，如何分配環(huán)境產(chǎn)權(quán)以協(xié)調(diào)各方利益，達(dá)到社會(huì)福利最優(yōu)是實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源開發(fā)有序進(jìn)行、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)穩(wěn)定健康運(yùn)行的重大問題。其次，地下權(quán)尤其是采礦權(quán)涉及到礦產(chǎn)資源的實(shí)際處分權(quán)，涉及到礦產(chǎn)資源的國家所有權(quán)權(quán)益維護(hù)問題，在保障礦產(chǎn)資源開發(fā)的前提下，如何提高開發(fā)效率從而實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源的優(yōu)化利用是需要考慮的問題。再次，礦產(chǎn)資源開發(fā)還涉及到地表權(quán)權(quán)利主體的補(bǔ)償問題。礦產(chǎn)資源依附于土地之中，礦產(chǎn)資源的開發(fā)也必然涉及到土地地表的利用，這會(huì)造成地表損害、建筑物塌陷、種植物損失、噪音破壞、大氣污染等一系列負(fù)面影響，因此建立有效的補(bǔ)償機(jī)制是礦產(chǎn)資源開發(fā)順利進(jìn)行的前提。

3 中國地表權(quán)與地下權(quán)應(yīng)用模式及探討

由于我國土地二元所有制特征，礦產(chǎn)資源開發(fā)必然涉及到地表權(quán)與地下權(quán)沖突問題，主要表現(xiàn)為礦產(chǎn)資源開發(fā)中涉及到的農(nóng)村集體所有土地征用問題。我們將分以下情形對(duì)地表權(quán)與地下權(quán)權(quán)屬關(guān)系進(jìn)行討論：

情形一 兩種所有制下地表權(quán)與地下權(quán)相統(tǒng)一

在這種情形下，土地所有者也即礦業(yè)權(quán)主體。農(nóng)村集體土地所有者也即擁有依附于其土地之上的礦產(chǎn)資源的開采權(quán)利。如果實(shí)施這種模式主要存在以下幾個(gè)問題：一是我國憲法及礦產(chǎn)資源法規(guī)定礦產(chǎn)資源一律為國家所有，因此礦業(yè)權(quán)主體只能是通過國家審批的方式指定，雖然農(nóng)村集體擁有土地所有權(quán)但是其并不擁有依附于其土地之上的礦產(chǎn)資源，這兩種對(duì)立的所有權(quán)必然會(huì)產(chǎn)生矛盾。暫且拋開農(nóng)村集體是否具備開采礦產(chǎn)資源的設(shè)備條件、技術(shù)條件等硬件和軟件設(shè)施，農(nóng)村集體也會(huì)根據(jù)其土地情況不予開采或基于利益過度開采，造成礦產(chǎn)資源的浪費(fèi)。由于農(nóng)村集體與國家視界不同，二者對(duì)礦產(chǎn)資源開發(fā)的關(guān)注點(diǎn)不同，很難協(xié)調(diào)二者間的利益。英美法系的大部分國家實(shí)行地表權(quán)與地下權(quán)相統(tǒng)一的政策，原因是這種制度建立在土地私有制的基礎(chǔ)上。況且英美法系中的產(chǎn)權(quán)理念是以“利用”為核心，不是“所有”為核心，即其法律允許其他權(quán)利主體開采礦產(chǎn)資源，且賦予其并行的權(quán)利，而不是依附于所有權(quán)，在地表權(quán)與地下權(quán)問題上爭議較小。但是，我國是不同的，我國的法律體系以德法為代表的大陸法系為標(biāo)桿，產(chǎn)權(quán)的核心是所有權(quán)，如果我國效仿英美法系的國家實(shí)行地表權(quán)與地下權(quán)相統(tǒng)一，那么就意味著擁有土地所有權(quán)的主體也擁有礦產(chǎn)資源開發(fā)的權(quán)利，排斥其他權(quán)利主體對(duì)礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用，這不利于礦業(yè)權(quán)市場及土地市場的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。二是農(nóng)村集體作為礦業(yè)權(quán)主體本身是不合理的。礦業(yè)權(quán)主體應(yīng)具備礦產(chǎn)資源開發(fā)的各種條件，如技術(shù)條件、設(shè)施條件、安全條件等一系列保障礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)權(quán)益、環(huán)境保護(hù)的軟硬條件，而農(nóng)村集體大多并不具備此專業(yè)條件。因此，這種情形的地表權(quán)與地下權(quán)設(shè)定模式是不符合我國國情的。

情形二 兩種所有制下地表權(quán)與地下權(quán)相分離

我國目前實(shí)施的是這種模式。從根本上來講，兩權(quán)分離是符合我國國情的。因?yàn)樽鳛樯鐣?huì)主義國家，我國的所有權(quán)意識(shí)占統(tǒng)治地位，其它權(quán)利是所有權(quán)的派生權(quán)利，處于從屬地位。礦業(yè)權(quán)是在礦產(chǎn)資源所有權(quán)基礎(chǔ)上派生出的權(quán)利，實(shí)質(zhì)上是所有權(quán)功能的分割。兩權(quán)分離是符合我國意識(shí)形態(tài)的一種模式。但是，我國在兩權(quán)分離情況下的具體做法是存在問題的：

一是農(nóng)村集體作為土地?fù)碛姓叩牡匚粵]有得到應(yīng)有的尊重?！稇椃ā芬?guī)定農(nóng)村土地屬于集體所有，而在礦產(chǎn)資源開發(fā)中，國家解決農(nóng)村土地供給的方式是強(qiáng)制性的征地方式，這意味著國有大于集體所有，二者的地位是主與次之分，造成農(nóng)村集體作為土地所有者在征地中的大量利益損失，產(chǎn)生一系列的社會(huì)問題，影響了社會(huì)穩(wěn)定。

二是礦業(yè)權(quán)主體行政審批問題嚴(yán)重。如我國采礦權(quán)與探礦權(quán)的獲得實(shí)行行政許可證制度，《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》（1994）第五條指出“國家對(duì)礦產(chǎn)資源的勘查、開采實(shí)行許可證制度?？辈榈V產(chǎn)資源，必須依法申請登記，領(lǐng)取勘查許可證，取得探礦權(quán)；開采礦產(chǎn)資源，必須依法申請登記，領(lǐng)取采礦許可證，取得采礦權(quán)。”這是一種典型的公權(quán)與私權(quán)混合的法律條款，我國目前并沒有對(duì)二者的清晰界定。在實(shí)踐中，往往會(huì)出現(xiàn)公權(quán)侵犯私權(quán)的現(xiàn)象：如礦業(yè)權(quán)的法律地位沒有充分體現(xiàn)，出現(xiàn)一旦存在問題即吊銷礦業(yè)權(quán)許可證的不合理現(xiàn)象，使得本來屬于私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)為國家所有。這種礦業(yè)權(quán)與行政許可證捆綁在一起的做法使得我國礦業(yè)權(quán)問題更為復(fù)雜，本來礦業(yè)權(quán)就界定不清晰，再加上礦業(yè)權(quán)與行政許可證之間的界限模糊使得我國礦業(yè)權(quán)市場化進(jìn)程放慢了腳步，在實(shí)踐中產(chǎn)生許多的權(quán)利沖突。況且我國現(xiàn)在的礦產(chǎn)資源法律、法規(guī)并沒有給礦業(yè)權(quán)充分的立法支撐，對(duì)礦業(yè)權(quán)許可證的吊銷的規(guī)定也是模糊不清的。

三是礦產(chǎn)資源的國家所有權(quán)權(quán)益沒有得到應(yīng)有的體現(xiàn)。這主要表現(xiàn)在我國礦產(chǎn)資源開發(fā)中的稅費(fèi)體制及礦業(yè)權(quán)價(jià)款征收的混亂上。首先，我國法律條文并沒有對(duì)資源稅的清晰界定，只規(guī)定了資源稅的征收原則：“普遍征收，級(jí)差調(diào)節(jié)”，可見資源稅的征收實(shí)質(zhì)上是受到馬克思級(jí)差地租理論的影響，目的是為了調(diào)節(jié)級(jí)差收益。但是，此種原則在實(shí)踐中卻表現(xiàn)出另一種形式，表現(xiàn)在法律條文上是對(duì)我國所有的礦產(chǎn)資源征收資源稅，不論是優(yōu)質(zhì)的還是劣質(zhì)的，如我國根據(jù)不同的礦產(chǎn)資源等級(jí)確定了不同的資源稅率。這樣資源稅的征收在級(jí)差調(diào)節(jié)的基礎(chǔ)上也暗含著對(duì)礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)收益的體現(xiàn)，也即國家對(duì)礦產(chǎn)資源所有權(quán)的絕對(duì)收益，這與級(jí)差調(diào)節(jié)的原則是不一致的。資源稅的征收實(shí)質(zhì)上具有兩重屬性：一是調(diào)節(jié)級(jí)差收益；二是調(diào)節(jié)絕對(duì)收益，部分實(shí)現(xiàn)國家所有權(quán)收益。這種定位的模糊和不清晰使得資源稅的征收處于比較尷尬的地位。其次，礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的初衷是對(duì)國家出資的礦產(chǎn)資源勘查予以補(bǔ)貼，《礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收管理規(guī)定》第十一條規(guī)定：“礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)納入國家預(yù)算，實(shí)行專項(xiàng)管理，主要用于礦產(chǎn)資源勘查”，然而，礦產(chǎn)資源法規(guī)定礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)是由采礦權(quán)人繳納，這是一種礦產(chǎn)資源所有權(quán)收益的體現(xiàn)，因此，礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的法律界定也是錯(cuò)位的。在法律上的界定混亂帶來了一系列問題，如導(dǎo)致人們誤以為礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)就是實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)收益的一種手段，相當(dāng)于西方國家的權(quán)利金概念，而實(shí)際上我國的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)率卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于西方國家的權(quán)利金率，導(dǎo)致國家利益的損失。再次，礦業(yè)權(quán)價(jià)款征收混亂。我國的礦業(yè)權(quán)價(jià)款包括探礦權(quán)價(jià)款和采礦權(quán)價(jià)款兩種，它們的出現(xiàn)來自于1998年2月國務(wù)院的《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》和《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》?！兜V產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》第十三條規(guī)定：“申請國家出資勘查并已經(jīng)探明礦產(chǎn)地的區(qū)塊的探礦權(quán)，探礦權(quán)申請人除依照本辦法第十二條的規(guī)定繳納探礦權(quán)使用費(fèi)外，還應(yīng)當(dāng)繳納經(jīng)評(píng)估確認(rèn)的國家出資勘查形成的探礦權(quán)價(jià)款；探礦權(quán)價(jià)款按照國家有關(guān)規(guī)定，可以一次繳納，也可以分期繳納”。同時(shí)《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》第十條規(guī)定：“申請國家出資勘查并已經(jīng)探明礦產(chǎn)地的采礦權(quán)的，采礦權(quán)申請人除依照本辦法第九條還應(yīng)當(dāng)繳納經(jīng)評(píng)估確認(rèn)的國家出資勘查形成的采礦權(quán)價(jià)款；采礦權(quán)價(jià)款按照國家有關(guān)規(guī)定，可以一次繳納，也可以分期繳納”，可以看出，采礦權(quán)價(jià)款和探礦權(quán)價(jià)款都是政府作為勘探工程的投資者而向礦業(yè)權(quán)人所收取的地質(zhì)勘查成果補(bǔ)償費(fèi)，是對(duì)政府前期勘探投入的補(bǔ)償。然而人們對(duì)“稅費(fèi)”概念的誤解進(jìn)一步延伸到了礦業(yè)權(quán)價(jià)款上，將其視為實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)收益的手段，在實(shí)踐操作中雖然部分體現(xiàn)了礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)收益，但是卻進(jìn)一步掩蓋了本質(zhì)問題：國家所有權(quán)收益的實(shí)現(xiàn)并沒有充分的界定和說明。這種混亂的有償使用制度為我國礦業(yè)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展埋下了隱患。

四是礦產(chǎn)資源開發(fā)中的環(huán)境產(chǎn)權(quán)界定不清晰。在我國礦產(chǎn)資源法中有關(guān)于采礦權(quán)主體關(guān)于礦產(chǎn)資源開發(fā)中的責(zé)任與義務(wù)，其中涉及到采礦權(quán)主體有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)。但是，法律、法規(guī)過于宏觀、形式化，對(duì)礦產(chǎn)資源開發(fā)中的環(huán)境權(quán)界定缺乏詳細(xì)的條文。法律、法規(guī)在這方面的缺陷，導(dǎo)致礦產(chǎn)資源開發(fā)中生態(tài)破壞現(xiàn)象嚴(yán)重，且缺乏有效的約束和治理機(jī)制。主要原因是環(huán)境權(quán)主體不明確、環(huán)境權(quán)范圍劃定不清和政府的監(jiān)督治理不到位。

總之，兩種所有制下地表權(quán)與地下權(quán)相分離是與我國的意識(shí)形態(tài)息息相關(guān)的。但是我國在具體的權(quán)利行使中卻出現(xiàn)了許多矛盾和問題。如何在現(xiàn)有模式的基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善地表權(quán)與地下權(quán)制度體系，避免不必要的損失和糾紛是需要探討和摸索的問題。

情形三 兩種所有制下地表權(quán)與地下權(quán)有限結(jié)合模式

在這種情形下，部分執(zhí)行地表權(quán)和地下權(quán)相統(tǒng)一的模式。在我國，尤其是礦產(chǎn)資源開發(fā)中涉及到農(nóng)村土地所有者權(quán)益的部分理論上是需要兩權(quán)合一的。因?yàn)椋热晦r(nóng)村集體作為土地?fù)碛姓?，而礦產(chǎn)資源又依附于土地，從土地屬性來看，農(nóng)村集體應(yīng)該為此部分礦產(chǎn)資源的所有者。但這又會(huì)造成法理上的沖突，即與礦產(chǎn)資源，不論地表還是地下，一律歸國家所有的憲法規(guī)定有矛盾，如果農(nóng)村集體完全擁有土地（包括地表、地下和地上），那就需要從根本上解決我國的法律架構(gòu)，很明顯，這不是合理的方法。

但是，礦產(chǎn)資源開發(fā)必然觸及到土地所有者利益。如果不給予土地所有者合理的補(bǔ)償，那么礦產(chǎn)資源開發(fā)中的矛盾和問題就不會(huì)得到根本解決。因此，解決的方式可以按照給予農(nóng)村集體合理的補(bǔ)償?shù)乃悸愤M(jìn)行。一是可以讓農(nóng)村集體作為土地所有者享有一定比例的礦產(chǎn)資源開發(fā)收益。農(nóng)村集體可以參與到礦產(chǎn)資源開發(fā)的實(shí)踐中，這樣可以照顧農(nóng)村集體作為土地所有者的權(quán)益。二是理順國家征地制度所帶來的價(jià)格機(jī)制扭曲，使得農(nóng)村土地在土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓中得到合理的價(jià)格補(bǔ)償。

綜合比較以上三個(gè)情形，我們可以看出我國適用于第二種情形，但是在第二種情形下，我國在具體的實(shí)踐中卻存在若干問題。情形三可以給我們一個(gè)很好的啟迪：只有在礦產(chǎn)資源開發(fā)中給予土地所有者以合理的土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償才能減少礦產(chǎn)資源開發(fā)中的矛盾和問題。其中有兩個(gè)思路是需要我們思考的：一是使農(nóng)村集體參與到礦產(chǎn)資源開發(fā)收益分成中，維護(hù)農(nóng)村集體的土地所有者權(quán)益。二是在現(xiàn)有的征地制度下，理順價(jià)格機(jī)制，建立有效的土地流轉(zhuǎn)市場，在土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓中，給予土地所有者以合理的價(jià)格補(bǔ)償。

4 主要問題及進(jìn)一步探討

憲法規(guī)定農(nóng)村土地歸農(nóng)村集體所有，而農(nóng)村土地所有者的具體界定卻很模糊。在《民法通則》、《農(nóng)村土地承包法》等法律、法規(guī)中有著將農(nóng)村土地界定為兩級(jí)或三級(jí)農(nóng)民集體所有的規(guī)定，看似較為清晰的規(guī)定，實(shí)則為農(nóng)村土地所有者界定蒙上了模糊紙。在我國大部分地區(qū)，農(nóng)地所有權(quán)實(shí)際上受到地方官員的操控，而農(nóng)民作為土地?fù)碛姓邠碛械乃袡?quán)權(quán)限沒有充分體現(xiàn)出來。因此，有學(xué)者提出將農(nóng)村集體所有這一制度形式撤銷，改為土地一律歸國家所有。但是，問題是如果將農(nóng)村土地收為國有，這涉及到我國農(nóng)村土地制度的根本，稍有不慎，就會(huì)產(chǎn)生因征用引起的社會(huì)不穩(wěn)定。因此，只能采取較為穩(wěn)妥的、漸進(jìn)的方式改革農(nóng)村集體所有制度，明確農(nóng)地所有者，并使農(nóng)村集體作為土地所有者的權(quán)限體現(xiàn)出來。

我國礦產(chǎn)資源開發(fā)中的“稅費(fèi)并存”制度具有不合理性：二者法律界定與實(shí)踐應(yīng)用中的錯(cuò)位掩蓋了礦產(chǎn)資源開發(fā)中國家所有權(quán)權(quán)益的應(yīng)有體現(xiàn)。因此，改革礦產(chǎn)資源開發(fā)中的稅制結(jié)構(gòu)勢在必行。首先需要對(duì)各種稅種的法律定位界定清楚，在具體的實(shí)踐操作中，應(yīng)嚴(yán)格按照法律定位實(shí)行以避免稅制的混亂。其次，完善礦產(chǎn)資源開發(fā)的監(jiān)管制度，充分維護(hù)礦產(chǎn)資源的國家所有權(quán)權(quán)益。在稅制結(jié)構(gòu)完善的基礎(chǔ)上做到責(zé)任分明、分工到位、懲罰分明。再次，建立有效的環(huán)境成本評(píng)估機(jī)制，將礦產(chǎn)資源開發(fā)的外部成本內(nèi)部化到礦產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)成本中去，以達(dá)到保護(hù)環(huán)境的目的。

解決征地問題的核心是利益合理分配。在我國，國家征用農(nóng)村集體所有土地，給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，在農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為國家所有后，國家再以出讓、計(jì)劃配置等方式將土地劃撥、轉(zhuǎn)讓出去，國家享有土地流轉(zhuǎn)的收益。這種扭曲的土地價(jià)格體系鼓勵(lì)了地方政府對(duì)農(nóng)村土地征用的積極性，同時(shí)導(dǎo)致大量的社會(huì)矛盾和問題。只有合理地評(píng)估土地轉(zhuǎn)讓價(jià)格，使得土地所有者利益得到充分考慮，才能使得土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓得以順利進(jìn)行。

如何有效解決礦產(chǎn)資源開發(fā)中的環(huán)境污染是亟需解決的問題。應(yīng)合理分配環(huán)境產(chǎn)權(quán)，以市場為基礎(chǔ)調(diào)節(jié)排污者與受害者之間的利益關(guān)系。究竟將環(huán)境產(chǎn)權(quán)分配給誰才能達(dá)到帕累托有效的結(jié)果需要進(jìn)一步討論。同時(shí)也需要一個(gè)有效的環(huán)境監(jiān)管機(jī)制，政府的角色定位、政府作用的發(fā)揮是一重要環(huán)節(jié)，因?yàn)槭袌鲞\(yùn)行的盲目性會(huì)導(dǎo)致“市場失靈”。政府是解決環(huán)境問題的最有效途徑之一［9］。一方面要求政府切實(shí)執(zhí)行司法工作，推進(jìn)依法治國進(jìn)程；另一方面，在調(diào)動(dòng)公眾參與環(huán)境治理的積極性的基礎(chǔ)上，履行好保護(hù)環(huán)境的公共服務(wù)職責(zé)。

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Concepts and Application Patterns of Surface and Underground Rights and Their Related Analysis

SONG Wenfei1 LI Guoping1 HAN Xianfeng2

(1.School of Economics & Finance, Xi’an Jiaotong University, Xi’an Shaanxi 710061, China，

2. School of Economics & Management, Northwest University, Xi’an Shaanxi 710127, China)

Abstract

Based on the investigation into some legal concepts related to surface and underground rights, this paper presents the definition complexity of those concepts, makes use of the definitions of those concepts with Commercial Dictionary, and discusses the application patterns of surface and underground rights, the related definition of ownership and the existed problems when unitary ownership of mineral resources and dualistic ownership of land coexist in China. The application patterns mentioned above are investigated in three cases, and it is concluded that the separation pattern of surface and underground rights complies with the national conditions of China, but there are some problems in the implementation process, such as less respects towards the statue of land ownership by community in rural areas, serious problems existing in administrative approval process of the main body for mining rights, and less regards to the national ownership of mineral resources as well as no clear definition about environmental property in the mining process of mineral resources. Two ideas are put forward in the discussion: the first is the revenuesharing model regarding the rural collective participation in the mining process of mineral resources; the second is about the rationalization of the price mechanism, establishment of effective land transfer market, and the price compensation made to the land owners in the land transfer process. In the end, this paper conducts some corresponding analysis and

篇3

一、總體要求和目標(biāo)

（一）指導(dǎo)思想

以“xx大”精神為指導(dǎo)，以人的城鎮(zhèn)化為核心，以京津冀協(xié)同發(fā)展為引領(lǐng)，以“雜技之鄉(xiāng)、綠色吳橋”為科學(xué)定位，堅(jiān)持城市建設(shè)、城市管理、城市經(jīng)營“三城統(tǒng)籌”，以產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)、規(guī)劃為龍頭、重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目為突破、精細(xì)化管理為保障，推動(dòng)人口向城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)向園區(qū)、居住向社區(qū)、土地向規(guī)模經(jīng)營集中，努力實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)就業(yè)、規(guī)劃設(shè)計(jì)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境、文化體系的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化發(fā)展，為建設(shè)“綠色、生態(tài)、舒緩、宜居”新吳橋提供重要支撐，全力打造富有文化內(nèi)涵生態(tài)宜居舒緩型的雜技文化旅游名城。

（二）基本原則

一是堅(jiān)持以人為本，和諧推進(jìn)。把改善民生作為推動(dòng)城鎮(zhèn)化的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，著力提升城鎮(zhèn)宜居宜業(yè)水平，全面實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化，努力提高城鄉(xiāng)文明程度，真正實(shí)現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”。

二是堅(jiān)持規(guī)劃引導(dǎo)，優(yōu)化布局。充分發(fā)揮近京津、環(huán)渤海區(qū)位優(yōu)勢，利用土地、人力和產(chǎn)業(yè)園區(qū)積極吸引京津資源。推進(jìn)城鎮(zhèn)規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃有效銜接，確保城鎮(zhèn)空間布局、項(xiàng)目布局、產(chǎn)業(yè)布局高度統(tǒng)一，形成包含小城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)在內(nèi)的三級(jí)城鎮(zhèn)體系。

三是堅(jiān)持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，分類指導(dǎo)。推動(dòng)城鎮(zhèn)化和工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)與城鎮(zhèn)互動(dòng)融合發(fā)展，城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置。根據(jù)XX縣資源環(huán)境、承載能力和獨(dú)有的雜技文化底蘊(yùn)，突出特色開展城鎮(zhèn)化工作。

四是堅(jiān)持改革創(chuàng)新，破解難題。把深化重點(diǎn)領(lǐng)域改革作為推動(dòng)城鎮(zhèn)化的突破口，推行戶籍制度、土地制度、保障制度改革，破解阻礙人口流動(dòng)、資產(chǎn)流轉(zhuǎn)和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的瓶頸問題，構(gòu)建有利于城鎮(zhèn)化發(fā)展的政策體系和機(jī)制。

五是堅(jiān)持文化傳承，生態(tài)文明。將運(yùn)河文化、雜技文化等地方特色文化和歷史傳承融入到城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村建設(shè)。把生態(tài)文明建設(shè)融入城鎮(zhèn)化全過程，強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)和生態(tài)修復(fù)，著力推進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展。

（三）發(fā)展目標(biāo)

到20xx年，縣域城鎮(zhèn)化率力爭達(dá)到43%，城鎮(zhèn)人口達(dá)到13.5萬人。到20xx年，城鎮(zhèn)化率力爭達(dá)到46%，城鎮(zhèn)人口達(dá)到15萬人。到20xx年，城鎮(zhèn)化率力爭達(dá)到52%，城鎮(zhèn)人口達(dá)到17萬人。中心城區(qū)帶動(dòng)能力顯著增強(qiáng)，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施顯著改善，城鎮(zhèn)居民生活品質(zhì)和文明水平顯著提高。建立起促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的政策體制，縣域城鎮(zhèn)化水平每年提高2個(gè)百分點(diǎn)。

二、主要任務(wù)

（一）有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化

1、改革人口落戶制度。按照“自愿、分類、有序”的原則實(shí)施差別化落戶政策，以合法穩(wěn)定職業(yè)或合法穩(wěn)定住所（含租賃）為前置落戶條件，全面放XX縣城區(qū)、建制鎮(zhèn)的落戶限制。健全人口信息管理制度，完善流動(dòng)人口居住證制度，探索推行社區(qū)公共地址管理使用辦法，解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶問題。

2、保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)。健全城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)體系，提高社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、子女就學(xué)、技能培訓(xùn)、住房保障等公共服務(wù)能力。完善城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障制度，20xx年，城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化覆蓋率達(dá)到93%。擴(kuò)大農(nóng)民工技能提升培訓(xùn)規(guī)模，加大農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)政策扶持力度，把外來務(wù)工人員納入城鎮(zhèn)住房保障體系。

3、建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制。逐步構(gòu)建政府、企業(yè)、個(gè)人共同參與的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制，明確成本承擔(dān)主體和支出責(zé)任。政府承擔(dān)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房、就業(yè)、培訓(xùn)等方面的公共成本。落實(shí)農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工同工同酬制度，企業(yè)依法為農(nóng)民工繳納各類社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，多方引入社會(huì)資金分擔(dān)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本。

（二）優(yōu)化城鎮(zhèn)布局和形態(tài)

1、三級(jí)城鎮(zhèn)體系快速發(fā)展。用現(xiàn)代城市的理念和標(biāo)準(zhǔn)來規(guī)劃建設(shè)，拉大城市框架，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)支撐。推動(dòng)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、縣城XX區(qū)和舊城區(qū)形成相互依托、功能互補(bǔ)的發(fā)展格局。20xx年，縣城建成區(qū)面積達(dá)到12平方公里，縣城人口規(guī)模達(dá)到11萬人；20xx年，縣城建成區(qū)面積達(dá)到13平方公里，縣城人口規(guī)模達(dá)到12萬人。用3至5年時(shí)間，使縣城規(guī)模等級(jí)、容貌環(huán)境、承載功能、居住條件、管理水平五個(gè)方面邁上新臺(tái)階。建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)水、電、氣、暖、通訊、交通等基礎(chǔ)設(shè)施基本完善。部分有條件的村莊集中建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)。

2、因地制宜發(fā)展小城鎮(zhèn)。堅(jiān)持“因地制宜、分類指導(dǎo)、合理布局、適度發(fā)展”的原則，進(jìn)一步提升小城鎮(zhèn)的綜合實(shí)力，增強(qiáng)連接城鄉(xiāng)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)作用。將鐵城鎮(zhèn)、于集鎮(zhèn)、宋門鄉(xiāng)（園區(qū)）列為重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，增強(qiáng)其吸納人口、聚集產(chǎn)業(yè)、增加就業(yè)、提供公共服務(wù)的能力，精心打造一批產(chǎn)業(yè)型、集散型、商貿(mào)型等特色小城鎮(zhèn)。

3、加強(qiáng)新農(nóng)村建設(shè)。對(duì)縣域村莊進(jìn)行定級(jí)定位，以兩委換屆為契機(jī)，劃分中心村、基層村、特色村、搬遷村，針對(duì)不同類別村莊分別提出規(guī)劃建設(shè)要求。規(guī)劃建設(shè)中心村23個(gè)，引導(dǎo)農(nóng)村人口相對(duì)集中居住，促進(jìn)土地集約利用、基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施統(tǒng)建共享，打造一批新民居示范村和農(nóng)村新型社區(qū)。規(guī)劃保留中心村社區(qū)基層村和特色村124個(gè)，重點(diǎn)推進(jìn)鄉(xiāng)村道路、醫(yī)療衛(wèi)生、廁所改建、飲水工程、垃圾處理、污水處理、村莊綠化、危房改造等項(xiàng)目建設(shè)，保留村莊原始風(fēng)貌，慎砍樹、不填湖、少拆房，著力改善農(nóng)民基本生活條件。關(guān)愛農(nóng)村留守兒童、婦女、老人，研究制定治理“空心村”政策措施，對(duì)弱小村、偏遠(yuǎn)村實(shí)施整村搬遷。

（三）強(qiáng)化城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)就業(yè)支撐

1、增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)支撐作用?？h經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)優(yōu)化升級(jí)，培育高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展綜合運(yùn)輸、現(xiàn)代物流、信息服務(wù)、研發(fā)設(shè)計(jì)等生產(chǎn)業(yè)，發(fā)展就業(yè)容量大、吸納能力強(qiáng)的生活業(yè)，培育一批產(chǎn)業(yè)集群龍頭企業(yè)和區(qū)域品牌。實(shí)現(xiàn)宋門工業(yè)園擴(kuò)容升級(jí)，與德州天衢工業(yè)園無縫對(duì)接，形成協(xié)調(diào)配套、優(yōu)勢互補(bǔ)的產(chǎn)業(yè)集群。20xx年，服務(wù)業(yè)增加值比重達(dá)到40%；20xx年，服務(wù)業(yè)增加值比重達(dá)到43%。每年新增城鎮(zhèn)就業(yè)1萬人以上，新增農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)5000人以上，城鎮(zhèn)失業(yè)率控制在4.5%以內(nèi)，實(shí)現(xiàn)縣域經(jīng)濟(jì)與縣城建設(shè)良性互動(dòng)。

2、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局。完善產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃，以城鎮(zhèn)軸（帶）為依托，以各類園區(qū)為載體，進(jìn)一步強(qiáng)化外向型產(chǎn)業(yè)定位，積極主動(dòng)為京津搞好服務(wù)，承接資金、人才、產(chǎn)業(yè)、技術(shù)等方面的轉(zhuǎn)移，提高產(chǎn)業(yè)的智能化、低碳化水平，培育縣域新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。促進(jìn)產(chǎn)城互動(dòng)發(fā)展，合理配置產(chǎn)業(yè)用地，20xx至20xx年每年至少落實(shí)150畝縣域產(chǎn)業(yè)集群用地和30畝中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)輔導(dǎo)基地用地指標(biāo)和用地審核。促進(jìn)產(chǎn)業(yè)向園區(qū)聚集、園區(qū)向城鎮(zhèn)集中。搞好各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃，統(tǒng)籌空間布局、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，逐步發(fā)展成為功能性新區(qū)。

3、營造創(chuàng)業(yè)就業(yè)環(huán)境。完善扶持創(chuàng)業(yè)的優(yōu)惠政策，運(yùn)用財(cái)政支持、創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)、政策性金融服務(wù)、小額貸款擔(dān)保等手段，激勵(lì)高校畢業(yè)生和各類人才創(chuàng)業(yè)，為中小企業(yè)特別是創(chuàng)業(yè)型企業(yè)提供良好的發(fā)展環(huán)境，以創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)。結(jié)合產(chǎn)業(yè)升級(jí)開發(fā)更多就業(yè)崗位，促進(jìn)以高校畢業(yè)生為重點(diǎn)的青年就業(yè)和農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力、城鎮(zhèn)困難人員、退役軍人就業(yè)，提高城鎮(zhèn)就業(yè)吸納能力，使更多人通過城鎮(zhèn)就業(yè)有序?qū)崿F(xiàn)市民化。

（四）提高城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理水平

1、加快城鄉(xiāng)規(guī)劃編制管理。20xx年，以城鄉(xiāng)總體規(guī)劃為總領(lǐng)，完成覆蓋縣城全部規(guī)劃建設(shè)用地范圍的控制性詳細(xì)規(guī)劃編制、審批和備案；完成道路交通、園林綠化、各類市政基礎(chǔ)設(shè)施及管線綜合規(guī)劃、公共服務(wù)設(shè)施綜合布局及商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)布局、防災(zāi)減災(zāi)等專項(xiàng)規(guī)劃的編制修改和審批；制定專項(xiàng)規(guī)劃相關(guān)技術(shù)導(dǎo)則。推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等“多規(guī)合一”，逐步形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一、配套齊全、科學(xué)實(shí)用的空間規(guī)劃體系。按照“東進(jìn)、西優(yōu)、南拓”的思路，合理布局中心城區(qū)功能，謀劃實(shí)施寧武路繞城、104國道改建、冀魯連接線拓寬改造、嵩山道南延等重大路網(wǎng)建設(shè)項(xiàng)目，拉大城市框架。完善城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會(huì)制度，保持城市規(guī)劃權(quán)威性、嚴(yán)肅性和連續(xù)性，形成一張藍(lán)圖干到底的規(guī)劃管理機(jī)制。

2、城鎮(zhèn)承載能力明顯提升。立足城鄉(xiāng)總體規(guī)劃，堅(jiān)持功能配套和結(jié)構(gòu)優(yōu)化，推進(jìn)城市配套設(shè)施一體化建設(shè)和網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展，結(jié)合推進(jìn)棚戶區(qū)改造工作，進(jìn)一步加強(qiáng)供水、供電、供氣、供熱、污水和垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善配套功能，提高承載能力。20xx年，人均道路面積達(dá)到23平方米；建成標(biāo)準(zhǔn)化水廠及配套管網(wǎng)，完善公共供水設(shè)施，全面實(shí)行階梯水價(jià)制度，用水普及率達(dá)到100%；不斷擴(kuò)大天然氣、液化石油氣等清潔能源使用范圍，燃?xì)馄占奥蔬_(dá)到100%；完成“xx”規(guī)劃確定的污水管網(wǎng)建設(shè)任務(wù)，實(shí)現(xiàn)污水處理廠達(dá)到一級(jí)排放標(biāo)準(zhǔn)，污水處理率達(dá)到95%；保障生活垃圾填埋場穩(wěn)定達(dá)到二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，生活垃圾無害化處理率達(dá)到100%；實(shí)現(xiàn)縣城集中供熱面積120萬平方米，住宅供熱計(jì)量收費(fèi)比例達(dá)到25%；舊城區(qū)合流制管網(wǎng)分流改造率達(dá)到60%；實(shí)現(xiàn)縣城20公里范圍內(nèi)的農(nóng)村客運(yùn)線路公交化運(yùn)行率XX縣內(nèi)農(nóng)村客運(yùn)班線公交化改造分別達(dá)到30%。20xx年，人均道路面積達(dá)到24平方米；污水處理率達(dá)到98%；實(shí)現(xiàn)縣城集中供熱面積150萬平方米，住宅供熱計(jì)量收費(fèi)比例達(dá)到30%；舊城區(qū)合流制管網(wǎng)分流改造率達(dá)到75%；實(shí)現(xiàn)縣城20公里范圍內(nèi)的農(nóng)村客運(yùn)線路公交化運(yùn)行率XX縣內(nèi)農(nóng)村客運(yùn)班線公交化改造分別達(dá)到40%。20xx年，縣城主要基礎(chǔ)設(shè)施指標(biāo)超過全國平均水平，人均道路面積達(dá)到25平方米；污水處理率達(dá)到100%；舊城區(qū)合流制管網(wǎng)分流改造率達(dá)到90%；實(shí)現(xiàn)縣城20公里范圍內(nèi)的農(nóng)村客運(yùn)線路公交化運(yùn)行率XX縣內(nèi)農(nóng)村客運(yùn)班線公交化改造分別達(dá)到50%；公共廁所全部實(shí)現(xiàn)水沖式改造。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動(dòng)中心城區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村延伸，推進(jìn)城鄉(xiāng)道路、供水排水管網(wǎng)和污水處理設(shè)施有效銜接，促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施城鄉(xiāng)共建共享。

3、提升城市公共服務(wù)水平。整合城鄉(xiāng)教育資源，推進(jìn)中小學(xué)標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)，20xx年，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建成一所公辦中心幼兒園，全縣70%以上的幼兒園和60%中小學(xué)達(dá)到省定標(biāo)準(zhǔn)。健全完善覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本醫(yī)療衛(wèi)生制度，加強(qiáng)縣級(jí)醫(yī)院、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)，完善重大疾病防控等專業(yè)公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，不斷提升基層衛(wèi)生服務(wù)能力。建立市場配置和政府保障相結(jié)合的住房制度，加強(qiáng)保障性住房建設(shè)與分配管理，建立住房保障準(zhǔn)入退出機(jī)制，規(guī)范房地產(chǎn)市場和住房公積金監(jiān)管，引導(dǎo)合理、梯度住房消費(fèi)。完善城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度，健全城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)體系和救助體系，穩(wěn)步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)制度統(tǒng)一、服務(wù)均等。20xx年，基本形成規(guī)模適度、運(yùn)營良好、可持續(xù)發(fā)展的養(yǎng)老服務(wù)體系，每千名老年人擁有養(yǎng)老床位30張。20xx年，建立起較為完善的公共服務(wù)體系，建成景觀大道、特色街區(qū)、高標(biāo)準(zhǔn)公園、商貿(mào)綜合體、城市廣場和一批便民市場、健身娛樂、公交車站、報(bào)欄書亭、水沖公廁等便民設(shè)施；建成圖書館、體育場館、規(guī)劃展館、文化活動(dòng)中心、醫(yī)院、學(xué)校、商貿(mào)中心等設(shè)施。20xx年，全面建成以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老服務(wù)體系，每千名老年人擁有養(yǎng)老床位35張。加大社區(qū)服務(wù)設(shè)施建設(shè)和維護(hù)經(jīng)費(fèi)投入，保障社區(qū)居委會(huì)工作和服務(wù)用房，提高綜合服務(wù)水平。建立多元化的基本公共服務(wù)供給機(jī)制，推行政府購買社會(huì)服務(wù)制度，鼓勵(lì)社會(huì)組織和社會(huì)資本參與提供服務(wù)。

4、嚴(yán)格建筑質(zhì)量管理。全面建立市政基礎(chǔ)設(shè)施重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目庫，落實(shí)質(zhì)量管理制度，創(chuàng)建優(yōu)質(zhì)工程。構(gòu)建以工程質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制為核心的質(zhì)量管理體系，加大對(duì)建設(shè)、勘察設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等市場主體質(zhì)量行為的管理。強(qiáng)化招投標(biāo)監(jiān)管，合理控制施工工期，實(shí)行優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)。強(qiáng)化建設(shè)工程綜合驗(yàn)收制度，強(qiáng)化施工現(xiàn)場安全管理，加強(qiáng)工程質(zhì)量通病的防治，提高建筑工程質(zhì)量監(jiān)管效能。建立完善建筑方案設(shè)計(jì)專家論證機(jī)制，保證設(shè)計(jì)方案能夠不折不扣落實(shí)。對(duì)老舊建筑進(jìn)行摸底排查，采取相應(yīng)加固措施，按照輕重緩急納入棚戶區(qū)改造計(jì)劃。

5、管理水平明顯提高。20xx年，建立城市綜合管理體制，環(huán)境容貌、工程質(zhì)量、公共服務(wù)、設(shè)施維護(hù)等各項(xiàng)工作達(dá)到國家和省相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，交通秩序達(dá)到部級(jí)平安暢通縣標(biāo)準(zhǔn)；完成數(shù)字規(guī)劃系統(tǒng)建設(shè)；建成數(shù)字化城管平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)與省、市數(shù)字化平臺(tái)的互聯(lián)互通，形成全面覆蓋、相互銜接、責(zé)任清晰、管理規(guī)范的城市管理體系；出臺(tái)和實(shí)施城市精細(xì)化管理規(guī)章制度。20xx年，將城市管理事件和部件納入數(shù)字化城管平臺(tái)系統(tǒng)，實(shí)行網(wǎng)格化管理，加強(qiáng)監(jiān)管考核，結(jié)案率達(dá)90%以上。20xx年，完成規(guī)劃展館建設(shè)并投入使用。實(shí)行建管并重，下移管理重心，堅(jiān)持依法行政、文明執(zhí)法，理順城管執(zhí)法體制，推行相對(duì)集中行政處罰權(quán)。量化管理目標(biāo)，細(xì)化管理標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)城市管理工作標(biāo)準(zhǔn)化、人性化、精細(xì)化?？茖W(xué)劃分城鄉(xiāng)社區(qū)網(wǎng)格，創(chuàng)新社區(qū)管理和服務(wù)體制。

（五）推進(jìn)新型城鎮(zhèn)建設(shè)

1、優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)。劃定城市禁建區(qū)、限建區(qū)、適建區(qū)和紅線、藍(lán)線、紫線、黃線、綠線，合理確定城市規(guī)模、開發(fā)邊界、開發(fā)強(qiáng)度和保護(hù)性空間，設(shè)定容積率、綠化率等規(guī)范性要求。優(yōu)化建設(shè)用地布局，高效利用工業(yè)用地，適當(dāng)增加生活用地，嚴(yán)格保護(hù)生態(tài)用地。改造提升中心城區(qū)功能，加快棚戶區(qū)改造進(jìn)程，調(diào)整商業(yè)、辦公、居住等功能布局，增加生態(tài)綠化和休閑游憩空間。嚴(yán)格控制建設(shè)用地規(guī)模，優(yōu)先安排市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，建設(shè)復(fù)合功能區(qū)和城市綜合體，減少通勤量和交通污染。

2、容貌環(huán)境明顯改觀。以干凈、整潔、有序?yàn)槟繕?biāo)，20xx年，完成城區(qū)分散燃煤小鍋爐淘汰率90%；主街路、小街巷、城鄉(xiāng)結(jié)合部、河道水系等部位得到改造提升，建成一批特色景觀節(jié)點(diǎn)，至少創(chuàng)建3條以上省級(jí)園林式街道，所有十字路口至少有一個(gè)角建設(shè)游園和綠地；省級(jí)園林式單位、小區(qū)比例達(dá)到15%以上；建成二個(gè)10公頃以上綜合性公園，達(dá)到省三星級(jí)以上標(biāo)準(zhǔn)，人均公園綠地面積達(dá)到12平方米；綠道綠廊至少建成16公里，建成至少2條高標(biāo)準(zhǔn)綠化街道；集中式飲用水水源水質(zhì)達(dá)標(biāo)率穩(wěn)定達(dá)到100%；建成區(qū)內(nèi)基本杜絕“臟亂差”現(xiàn)象，機(jī)械化清掃率達(dá)到60%以上；建立完善違法建筑防控和處置機(jī)制，消除遺留和遺漏的各類違法建筑。20xx年，完成城區(qū)分散燃煤小鍋爐淘汰率100%；新增公園綠地面積10公頃以上，人均公園綠地面積達(dá)到14平方米；綠道綠廊至少建成24公里；基本達(dá)到國家園林城標(biāo)準(zhǔn)。20xx年，大力發(fā)展清潔能源，城鎮(zhèn)居民燃?xì)鈿饣蔬_(dá)到90%以上，天然氣消耗量占全部能源消耗比重提高5個(gè)百分點(diǎn)；縣城容貌環(huán)境達(dá)到“凈、靚、綠、美”，公園、游園綠地布局合理，達(dá)到“300米見綠、500米見園”，人均公園綠地面積達(dá)到14.5平方米。20xx年，建成區(qū)綠地率、人均公園綠地面積分別達(dá)到45%和15平方米；開展農(nóng)村環(huán)境綜合整治，農(nóng)村居住環(huán)境明顯改善。

3、突出城市風(fēng)貌特色。結(jié)合地域特色，20xx年，完成總體城市設(shè)計(jì)；完成商業(yè)中心、文體中心、歷史文化街區(qū)、主要街道出入口、廣場等重點(diǎn)地段至少5項(xiàng)詳細(xì)城市設(shè)計(jì)；制定縣城景觀風(fēng)貌管理技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)；建成一個(gè)特色街區(qū)和一個(gè)風(fēng)貌建筑。實(shí)施歷史文化名鎮(zhèn)名村、古樹名木和風(fēng)景名勝資源保護(hù)工程，對(duì)歷史文化遺產(chǎn)進(jìn)行普查鑒定、建立名錄、登記掛牌，分級(jí)分類制定保護(hù)措施。加強(qiáng)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)工作。

4、大力發(fā)展文化事業(yè)。加快構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的公共文化服務(wù)體系，建設(shè)一批高標(biāo)準(zhǔn)雜技文化場館等接待設(shè)施，提高承辦會(huì)展和雜技文化活動(dòng)能力，走出去壯大雜技文化產(chǎn)業(yè)，廣泛開展文化藝術(shù)演展活動(dòng)。讓吳橋大世界在全國人口聚集區(qū)開花結(jié)果。

5、推進(jìn)智慧城鎮(zhèn)建設(shè)。大力推進(jìn)“三網(wǎng)融合”，加快城市光纖到樓入戶、進(jìn)鄉(xiāng)入村。推進(jìn)城市基礎(chǔ)信息庫建設(shè)，完善地理信息、城市規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)、城市管理、社會(huì)治安、災(zāi)害應(yīng)急處置等智能化信息系統(tǒng)。強(qiáng)化信息資源社會(huì)開發(fā)利用，推動(dòng)跨部門、跨行業(yè)、跨地區(qū)的信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同，鼓勵(lì)市場化投融資、信息系統(tǒng)服務(wù)外包，吸引社會(huì)資本參與智慧城市建設(shè)。

6、提升城鎮(zhèn)居住條件。20xx年，完成城中村和危舊平房30%的改造任務(wù)；新建建筑執(zhí)行建筑節(jié)能強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到100%，新建建筑節(jié)能備案率100%；完成節(jié)能改造數(shù)量占具備改造價(jià)值老舊住宅的20%；25%的城鎮(zhèn)新建建筑達(dá)到綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)要求；城鎮(zhèn)新建建筑中可再生能源比例達(dá)到40%；新建住宅小區(qū)物業(yè)管理覆蓋率100%，改造后的住宅小區(qū)物業(yè)管理覆蓋率達(dá)到70%以上；住房保障覆蓋率達(dá)到20%。20xx年，完成城中村和危舊平房40%的改造任務(wù)，改造后的住宅小區(qū)物業(yè)管理覆蓋率達(dá)到75%以上；完成節(jié)能改造數(shù)量占具備改造價(jià)值老舊住宅的35%；30%的城鎮(zhèn)新建建筑達(dá)到綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)要求。20xx年，居民人均住宅建筑面積40平方米以上；住房保障率達(dá)到20%；完成城中村和危舊平房50%的改造任務(wù)；完成節(jié)能改造數(shù)量占具備改造價(jià)值老舊住宅的50%；35%的城鎮(zhèn)新建建筑達(dá)到綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)要求；新建住宅小區(qū)物業(yè)管理覆蓋率100%，改造后的住宅小區(qū)物業(yè)管理覆蓋率達(dá)到80%以上。20xx年，新建一批方便、舒適、幽美的現(xiàn)代社區(qū)，住房保障率力爭達(dá)到23%，中低收入家庭住房保障實(shí)現(xiàn)全覆蓋，綠色生產(chǎn)和綠色生活方式成為社會(huì)主流。

（六）推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展一體化

1、發(fā)揮城鎮(zhèn)帶動(dòng)作用。積極推行城鄉(xiāng)一體化垃圾處理模式，完善城鄉(xiāng)一體客運(yùn)網(wǎng)絡(luò)，加快公共服務(wù)向農(nóng)村覆蓋，擴(kuò)大公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村范圍，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的人力資源市場、建設(shè)用地市場、金融市場，增加信息惠農(nóng)、技物結(jié)合的專家服務(wù)，加大先進(jìn)實(shí)用農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化推廣的獎(jiǎng)勵(lì)力度。

2、加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，培育專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、股份合作企業(yè)。結(jié)合新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，在其周邊合理布局發(fā)展蔬菜、花卉、種苗等勞動(dòng)密集、附加值高的特色種植業(yè)，推進(jìn)建設(shè)一批特色種植標(biāo)準(zhǔn)園、示范場。加強(qiáng)農(nóng)村流通設(shè)施和流通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，支持農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場、農(nóng)村集貿(mào)市場升級(jí)改造。實(shí)施“百城購物·供銷社超市”計(jì)劃，積極探索公益性農(nóng)產(chǎn)品市場建設(shè)。強(qiáng)化城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)，大力發(fā)展市場貿(mào)易、餐飲、鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)家樂等服務(wù)業(yè)。加快農(nóng)業(yè)專業(yè)化服務(wù)組織建設(shè)，加強(qiáng)農(nóng)村實(shí)用人才特別是農(nóng)村青年人才隊(duì)伍建設(shè)。

（七）創(chuàng)新新型城鎮(zhèn)化發(fā)展體制機(jī)制

1、深化土地管理制度改革。按照“管住總量、嚴(yán)控增量、盤活存量”的原則，完善土地產(chǎn)權(quán)、用途管理、市場配置、收益分配等制度建設(shè)，提高土地對(duì)城鄉(xiāng)化發(fā)展的保障能力。從嚴(yán)從緊控制占用耕地，避讓優(yōu)質(zhì)耕地，嚴(yán)禁占用永久基本農(nóng)田。嚴(yán)格控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)新增建設(shè)用地規(guī)模，保障城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)用地。開展城鎮(zhèn)低效建設(shè)用地再開發(fā)利用，著力盤活閑置土地。積極穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村土地管理制度改革，試點(diǎn)開展農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作，嚴(yán)格執(zhí)行“一戶一宅”政策，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的地籍管理信息系統(tǒng)，保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)。完善農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)制度，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。

2、拓寬城鄉(xiāng)建設(shè)投融資渠道。積極采取bt、bot以及特許經(jīng)營、投資補(bǔ)助、運(yùn)營補(bǔ)助、政府購買等多種方式，吸引各類民間資本資金參與城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施的建設(shè)運(yùn)營。建立動(dòng)態(tài)平衡的政府償債保障機(jī)制，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。推進(jìn)縣建司市場化轉(zhuǎn)型發(fā)展，逐步將平臺(tái)公司發(fā)展成為城市資產(chǎn)運(yùn)營管理、城市綜合開發(fā)、具備現(xiàn)金流的多業(yè)態(tài)實(shí)體公司，基本建立適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化XX縣城建設(shè)要求的投融資體制機(jī)制。開放市政公用市場，利用民間實(shí)現(xiàn)縣城供氣、供熱、環(huán)衛(wèi)、污水垃圾處理等領(lǐng)域的投資和經(jīng)營。

3、完善城鎮(zhèn)住房制度。建立市場配置和政府保障相結(jié)合的住房制度，推動(dòng)形成總量基本平衡、結(jié)構(gòu)基本合理、房價(jià)與消費(fèi)能力基本適應(yīng)的住房供需格局。穩(wěn)定增加商品住房供應(yīng)，大力發(fā)展二手房市場和住房租賃市場，實(shí)現(xiàn)住房供應(yīng)多元化。完善保障性住房租賃補(bǔ)貼制度，實(shí)行保障性住房并軌運(yùn)行，制定公平透明的保障性住房分配政策。建立不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，推進(jìn)部門信息共享。努力提高城鎮(zhèn)物業(yè)管理水平，構(gòu)建和諧、文明社區(qū)。

4、深化行政管理體制改革。大力簡化環(huán)保、土地、規(guī)劃等前置性文件審批程序，縮短審批時(shí)限，為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供良好的發(fā)展環(huán)境。整合各級(jí)有關(guān)部門村鎮(zhèn)建設(shè)資金和涉農(nóng)專項(xiàng)資金，重點(diǎn)用于重點(diǎn)鎮(zhèn)建設(shè)。拓展縣城發(fā)展空間，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)縣改市步伐，大力實(shí)施縣城鎮(zhèn)改街、村改居，在城中村改造中同步推進(jìn)村民轉(zhuǎn)為市民、村委會(huì)轉(zhuǎn)為居委會(huì)，依法推進(jìn)集體土地轉(zhuǎn)為國有土地、村集體資產(chǎn)轉(zhuǎn)為股份制的改革。

5、實(shí)施財(cái)稅扶持政策。因縣城建設(shè)實(shí)施房屋征收的，對(duì)被征收人按照國家有關(guān)城鎮(zhèn)房屋征收管理辦法規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)取得的補(bǔ)償款，免征個(gè)人所得稅。居民因房屋征收重新購置住房的，對(duì)購房成交價(jià)格中相當(dāng)于征收補(bǔ)償款的部分免征契稅，成交價(jià)格超過征收補(bǔ)償款的，對(duì)超過部分征收契稅。因?qū)嵤┛h城規(guī)劃、縣城建設(shè)的需要而被縣政府批準(zhǔn)征用的房產(chǎn)或收回的土地使用權(quán)，免征土地增值稅。市政街道、廣場、綠化地帶等公共用地，免繳城鎮(zhèn)土地使用稅。財(cái)政全額撥付經(jīng)費(fèi)的事業(yè)單位自用地，免繳城鎮(zhèn)土地使用稅。

三、保障措施

（一）強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)。縣委、縣政府成立XX縣推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，組長由政府縣長擔(dān)任，辦公室主任由住建局局長擔(dān)任，成立“XX縣推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室”（簡稱“城鎮(zhèn)化辦”），配備必要的人員編制、給予經(jīng)費(fèi)保障，或從相關(guān)職能部門、單位中抽調(diào)人員，與各部門建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、督導(dǎo)、調(diào)度等日常工作。按照c類縣城建設(shè)目標(biāo)體系，明確各相關(guān)部門主體責(zé)任、任務(wù)目標(biāo)、發(fā)展指標(biāo)、責(zé)任人、完成時(shí)限和考核辦法。

（二）完善政策體系。抓緊編制符合XX縣實(shí)際、較為具體的新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃。成立新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃編制小組，由常務(wù)副縣長任組長，發(fā)改委主任任辦公室主任，由發(fā)改局牽頭相關(guān)部門具體落實(shí)。有關(guān)部門按照省、市推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化各項(xiàng)任務(wù)要求和各自職責(zé)，圍繞城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展、提高城鎮(zhèn)規(guī)劃設(shè)計(jì)和管理水平、強(qiáng)化土地資源支撐、投融資體制改革、城鎮(zhèn)容貌整治提升、加快人口轉(zhuǎn)移和戶籍制度改革、推進(jìn)保障性住房并軌運(yùn)行、構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化交通體系、加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)等關(guān)鍵領(lǐng)域提出課題、專題研究并拿出規(guī)劃意見。

（三）積極對(duì)標(biāo)示范。確定一個(gè)對(duì)標(biāo)縣（市），找差距、定目標(biāo)、理思路、抓落實(shí)。把對(duì)標(biāo)活動(dòng)與學(xué)習(xí)考察結(jié)合起來，帶著任務(wù)“走出去”、“請進(jìn)來”，與對(duì)標(biāo)縣搭建學(xué)習(xí)合作關(guān)系。在項(xiàng)目合作、技術(shù)引進(jìn)、人才交流等方面取得實(shí)質(zhì)性成果。根據(jù)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化工作需要，突出重點(diǎn)、分層次、有步驟地開展試點(diǎn)工作，在戶籍管理制度、土地管理制度、行政管理體制和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制、多元化可持續(xù)城鎮(zhèn)化投融資機(jī)制等方面，確定桑園鎮(zhèn)為城鎮(zhèn)化改革試點(diǎn)鎮(zhèn)，賦予先行先試的權(quán)利。開展綠色建筑、綠色小區(qū)、優(yōu)秀公共建筑、特色風(fēng)貌街區(qū)、景觀街道等示范項(xiàng)目申報(bào)活動(dòng)。

（四）加強(qiáng)工作調(diào)度。建立重點(diǎn)工作調(diào)度、督查、通報(bào)制度。實(shí)行月通報(bào)、季調(diào)度、半年總結(jié)、年終考核的督導(dǎo)調(diào)度機(jī)制，將各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣直各部門工作情況進(jìn)行排隊(duì)，報(bào)縣領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室備案。縣城鎮(zhèn)化辦要加大調(diào)度力度，加大對(duì)重點(diǎn)工作的督促檢查?？h委、縣政府督查機(jī)構(gòu)要建立定期督查制度，適時(shí)開展專項(xiàng)督查，督查結(jié)果在全縣通報(bào)，對(duì)工作做的好的部門通報(bào)表揚(yáng)，對(duì)工作落后的單位通報(bào)批評(píng)。

（五）實(shí)施專項(xiàng)攻堅(jiān)。堅(jiān)持突出重點(diǎn)、集中攻堅(jiān)，有步驟、按時(shí)序推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)工作，在縣城規(guī)劃設(shè)計(jì)、環(huán)境整治、植樹綠化、城中村改造、交通秩序、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)聚集、體制機(jī)制改革等方面，開展專項(xiàng)攻堅(jiān)行動(dòng)。實(shí)行“領(lǐng)導(dǎo)+指揮部+融資平臺(tái)”的推進(jìn)機(jī)制，切實(shí)將任務(wù)落實(shí)到項(xiàng)目、責(zé)任落實(shí)到干部。