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篇1

一、預(yù)期損失模型的提出背景及實(shí)施時(shí)間

2007年美國(guó)次貸危機(jī)后，會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的順周期性受到公眾的批判。為應(yīng)對(duì)質(zhì)疑，國(guó)際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則理事會(huì)著手修訂相關(guān)準(zhǔn)則，并于2014年7月24日正式了《國(guó)際財(cái)務(wù)報(bào)告準(zhǔn)則第9號(hào)——金融工具》（即IFRS9），以替代現(xiàn)行的《國(guó)際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第39號(hào)——金融工具：確認(rèn)和計(jì)量》（即IAS39）。新準(zhǔn)則IFRS9將于2018年1月1日正式實(shí)施。其中金融工具減值部分，引入了預(yù)期損失模型（ELM）。不同于IAS39中使用的已發(fā)生損失模型（ILM），預(yù)期損失模型要求報(bào)告主體在初始確認(rèn)時(shí)預(yù)估金融資產(chǎn)的信用損失，且在其全部生命周期內(nèi)及時(shí)確認(rèn)預(yù)期損失的變動(dòng)，并相應(yīng)計(jì)提準(zhǔn)備金。根據(jù)財(cái)政部的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則趨同路線圖，我國(guó)將在充分考慮“發(fā)展中國(guó)家實(shí)際情況”的前提下，“積極推進(jìn)中國(guó)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則持續(xù)國(guó)際趨同”，財(cái)政部也一直積極參與IFRS9初始提出和多次修訂的相關(guān)工作。因此，我國(guó)企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則極有可能根據(jù)IFRS9做出相應(yīng)調(diào)整。值得注意的是，美國(guó)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則委員會(huì)（FASB）與IASB曾以趨同為目標(biāo)共同開(kāi)發(fā)了預(yù)期損失模型，但最后雙方未能達(dá)成一致。美國(guó)已明確表示，不會(huì)采用IFRS9中提出的三階段預(yù)期損失模型。據(jù)此，筆者認(rèn)為，我國(guó)財(cái)政部在考慮我國(guó)銀行業(yè)和金融市場(chǎng)的實(shí)際情況后，是全盤(pán)接受IFRS9還是略有變通，存在不確定性。我國(guó)大量商業(yè)銀行在中國(guó)內(nèi)地和香港兩地上市，并按照我國(guó)企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則和國(guó)際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則分別A股和H股財(cái)務(wù)報(bào)告，因此，即使我國(guó)企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則不做相應(yīng)調(diào)整，國(guó)內(nèi)同時(shí)在內(nèi)地和香港上市的商業(yè)銀行（目前包括工商銀行、中國(guó)銀行、建設(shè)銀行、農(nóng)業(yè)銀行、交通銀行、中信銀行、招商銀行等）仍面臨在2018年1月1日實(shí)施IFRS9的實(shí)際壓力①。

二、預(yù)期損失模型綜述

IFRS9的預(yù)期損失模型，要求報(bào)告主體將金融工具按照預(yù)期信用風(fēng)險(xiǎn)及其變動(dòng)情況劃分為三個(gè)階段，分別采取不同的減值損失及利息收入的確認(rèn)和計(jì)量進(jìn)行會(huì)計(jì)處理。第一階段：在報(bào)告日，若金融工具的信用風(fēng)險(xiǎn)較初始確認(rèn)后沒(méi)有顯著增加，則按照12個(gè)月預(yù)期損失金額確認(rèn)減值準(zhǔn)備，并根據(jù)資產(chǎn)賬面價(jià)值總額來(lái)計(jì)算利息收入。第二階段：在報(bào)告日，若金融工具的信用風(fēng)險(xiǎn)較初始確認(rèn)后顯著增加，但尚無(wú)客觀減值證據(jù)，則按照整個(gè)存續(xù)期的預(yù)期損失金額確認(rèn)減值準(zhǔn)備，仍根據(jù)資產(chǎn)賬面價(jià)值總額計(jì)算利息收入。第三階段：對(duì)于非購(gòu)入或源生型的已減值貸款，按照整個(gè)存續(xù)期的預(yù)期損失金額確認(rèn)減值準(zhǔn)備，并按該資產(chǎn)賬面價(jià)值凈額(扣減減值準(zhǔn)備)計(jì)算利息收入。支持者認(rèn)為，預(yù)期損失減值模型可有效緩解順周期效應(yīng)，有利于增強(qiáng)金融系統(tǒng)的穩(wěn)定性，并促使會(huì)計(jì)上的信用損失確認(rèn)與金融機(jī)構(gòu)的信用風(fēng)險(xiǎn)管理實(shí)踐更趨一致，有利于彌合會(huì)計(jì)界與金融界由來(lái)已久的分歧。

三、預(yù)期損失模型與現(xiàn)有規(guī)定的相關(guān)概念辨析

（一）未來(lái)vs歷史-——預(yù)期損失模型與已發(fā)生損失模型我國(guó)現(xiàn)行會(huì)計(jì)準(zhǔn)則對(duì)貸款減值的規(guī)定主要是依據(jù)國(guó)內(nèi)準(zhǔn)則《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則2006——金融工具的確認(rèn)與計(jì)量》及國(guó)際準(zhǔn)則IAS39《金融工具：確認(rèn)和計(jì)量》做出的。兩個(gè)準(zhǔn)則均采用已發(fā)生損失模型（ILM），由客觀證據(jù)顯示該金融資產(chǎn)未來(lái)現(xiàn)金流將出現(xiàn)的損失，并以未來(lái)現(xiàn)金流折現(xiàn)為基礎(chǔ)，計(jì)提貸款減值。與已發(fā)生損失模型（ILM）相比，采用三階段預(yù)期損失模型（ELM）將導(dǎo)致以下情況：一是損失確認(rèn)時(shí)間更為提前，準(zhǔn)備金計(jì)提金額大幅提升。預(yù)期損失模型不需要待出現(xiàn)觸發(fā)事件或減值跡象后才確認(rèn)減值損失，意在解決減值準(zhǔn)備計(jì)提“過(guò)少、過(guò)遲”的問(wèn)題。根據(jù)德勤的一項(xiàng)最新調(diào)研結(jié)果，一半以上接受調(diào)查的銀行認(rèn)為，預(yù)期損失方法將會(huì)導(dǎo)致銀行在所有貸款資產(chǎn)類(lèi)別上的準(zhǔn)備金提高，最高增幅可高達(dá)50%。二是主觀判斷的重要性更加凸顯。相比已發(fā)生損失模型，預(yù)期損失模型大量使用前瞻性信息并高度依賴(lài)主觀判斷。例如IFRS9對(duì)違約、三階段的劃分標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)期損失計(jì)量等關(guān)鍵定義或步驟，僅給出了指導(dǎo)性原則，并未給出硬性的操作規(guī)范。對(duì)主觀判斷的倚重，提高了財(cái)務(wù)信息的靈活度和彈性，緩解了順周期效應(yīng)，但同時(shí)也增加了不確定性，為報(bào)告主體管理層操縱盈余提供了較大空間。預(yù)期損失模型是當(dāng)下會(huì)計(jì)重心由如實(shí)反映歷史信息向幫助投資者預(yù)測(cè)未來(lái)轉(zhuǎn)移的前奏，財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)信息依賴(lài)于預(yù)測(cè)的成分將越來(lái)越多。商業(yè)銀行應(yīng)準(zhǔn)確把握會(huì)計(jì)準(zhǔn)則這一變化趨勢(shì)，完善預(yù)測(cè)方法，提高預(yù)測(cè)準(zhǔn)確度，在準(zhǔn)則范圍內(nèi)運(yùn)用好“主觀判斷”的自。

（二）微觀vs宏觀-——預(yù)期損失模型與《商業(yè)銀行貸款損失準(zhǔn)備管理辦法》在金融資產(chǎn)減值準(zhǔn)備的計(jì)提方面，我國(guó)商業(yè)銀行除了要滿(mǎn)足會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的要求，還要滿(mǎn)足銀監(jiān)會(huì)的相關(guān)監(jiān)管規(guī)定。銀監(jiān)會(huì)于2011年并于2012年1月1日起施行的《商業(yè)銀行貸款損失準(zhǔn)備管理辦法》規(guī)定，商業(yè)銀行貸款損失準(zhǔn)備不得低于銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)定的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。這里的標(biāo)準(zhǔn)主要指貸款撥備率和撥備覆蓋率指標(biāo)，要求貸款撥備率基本標(biāo)準(zhǔn)為2.5%，撥備覆蓋率基本標(biāo)準(zhǔn)為150%。我國(guó)銀監(jiān)會(huì)要求商業(yè)銀行采用最低比例的貸款撥備率和撥備覆蓋率，其出發(fā)點(diǎn)是加強(qiáng)審慎監(jiān)管，增強(qiáng)商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)防范能力。然而事實(shí)上，這種對(duì)實(shí)際信用風(fēng)險(xiǎn)狀況不加區(qū)分，僅從總量上加以限制的做法，與會(huì)計(jì)準(zhǔn)則中對(duì)減值準(zhǔn)備的規(guī)定相悖，也不符合監(jiān)管部門(mén)倡導(dǎo)的精細(xì)化風(fēng)險(xiǎn)管理理念。商業(yè)銀行極有可能面臨以下尷尬情況：按照會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的預(yù)期損失模型，從單一或組合層面對(duì)信貸資產(chǎn)的信用風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了三階段劃分并分別計(jì)量了減值損失；然而加總的計(jì)提結(jié)果卻無(wú)法滿(mǎn)足貸款撥備率和撥備覆蓋率指標(biāo)的要求。此時(shí)，商業(yè)銀行只能重新校準(zhǔn)模型，不斷調(diào)試模型參數(shù)，使得最終的結(jié)構(gòu)既能從“形式上”滿(mǎn)足會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的要求，又能從“數(shù)量上”滿(mǎn)足貸款撥備率和撥備覆蓋率的要求，但實(shí)質(zhì)上犧牲了減值模型的時(shí)效性、透明度和穩(wěn)定性。由于需要在匯總所有信息后再調(diào)試模型，銀行可能在報(bào)告披露的最后時(shí)刻才能得知每筆貸款的最終減值計(jì)提金額。這會(huì)導(dǎo)致無(wú)法及時(shí)滿(mǎn)足貸款定價(jià)和內(nèi)部核算的數(shù)據(jù)需求。目前，已有諸多學(xué)界和業(yè)界人士呼吁中國(guó)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)和會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制定部門(mén)對(duì)現(xiàn)行的資本管理、減值準(zhǔn)備等政策進(jìn)行梳理、研究，并適時(shí)做出調(diào)整，以提高政策的可操作性，提升政策間的協(xié)調(diào)性，減輕商業(yè)銀行實(shí)施多套撥備標(biāo)準(zhǔn)的壓力。

（三）框架相似，細(xì)節(jié)不同——會(huì)計(jì)準(zhǔn)則中的預(yù)期損失模型與新協(xié)議中的預(yù)期損失模型預(yù)期損失模型從理念上和具體評(píng)估方法上，借鑒了巴塞爾新資本協(xié)議（BasleII）的有關(guān)成果。目前，實(shí)施預(yù)期損失模型的主流作法是，以巴塞爾新資本協(xié)議下的違約概率以及違約損失率的相關(guān)數(shù)據(jù)及模型為基礎(chǔ)，開(kāi)發(fā)出滿(mǎn)足新準(zhǔn)則要求的模型，并建立相關(guān)系統(tǒng)，以滿(mǎn)足實(shí)現(xiàn)定期評(píng)估、對(duì)內(nèi)信息報(bào)告以及對(duì)外信息披露的要求。然而，即使對(duì)于已按新資本協(xié)議要求進(jìn)行信用風(fēng)險(xiǎn)管理的大型商業(yè)銀行，實(shí)施預(yù)期損失模型也將面臨多重挑戰(zhàn)。一是基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)亟需拓展。大型商業(yè)銀行按照新資本協(xié)議建立的信用風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)庫(kù)，主要積累的是歷史信息，對(duì)于構(gòu)建更具前瞻性的預(yù)期損失模型來(lái)說(shuō)肯定是不夠的。那么，還需要補(bǔ)充哪些基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)需從內(nèi)部或外部的何種渠道獲得，需要付出多少時(shí)間和資金成本，這樣的努力是否值得，哪些數(shù)據(jù)必須納入而哪些又可以暫時(shí)舍棄等問(wèn)題，則成為后續(xù)建模和計(jì)量的基礎(chǔ)，需要商業(yè)銀行基于現(xiàn)狀仔細(xì)進(jìn)行評(píng)估并反復(fù)進(jìn)行權(quán)衡。二是違約概率模型預(yù)測(cè)期間有待拓展。大型商業(yè)銀行按照新資本協(xié)議要求計(jì)算的是未來(lái)12個(gè)月的違約概率，而IASB的三階段預(yù)期損失模型，則既要求測(cè)算未來(lái)12個(gè)月的違約概率，又要求測(cè)算金融資產(chǎn)整個(gè)存續(xù)期的違約概率。如何拓展現(xiàn)有違約概率模型以滿(mǎn)足IFSB的要求，尚待研究。三是現(xiàn)有的12個(gè)月違約概率需要轉(zhuǎn)換。按照新資本協(xié)議計(jì)算的12個(gè)月違約概率，一般是基于“貫穿周期型”的（即周期中性經(jīng)濟(jì)條件下的違約概率）；而IASB則要求計(jì)算“時(shí)點(diǎn)”違約概率（即報(bào)告日當(dāng)前經(jīng)濟(jì)條件下的違約概率）。一般來(lái)說(shuō)，“貫穿周期型”違約概率是“周期平均值”，反映的是較為長(zhǎng)期的違約概率趨勢(shì)，對(duì)經(jīng)濟(jì)周期變動(dòng)敏感度較低，波動(dòng)性也較??；而時(shí)點(diǎn)違約概率對(duì)經(jīng)濟(jì)周期變動(dòng)敏感度較高，波動(dòng)性也較大。

四、預(yù)期損失模型對(duì)商業(yè)銀行現(xiàn)有風(fēng)險(xiǎn)管理體制的挑戰(zhàn)

（一）預(yù)期損失模型的三階段與五級(jí)分類(lèi)我國(guó)商業(yè)銀行根據(jù)《貸款風(fēng)險(xiǎn)分類(lèi)指引》將信貸資產(chǎn)分為正常、關(guān)注、次級(jí)、可疑、損失五類(lèi)，且需根據(jù)借款人的經(jīng)營(yíng)管理情況的變化，及時(shí)、動(dòng)態(tài)地調(diào)整分類(lèi)結(jié)果。其中，次級(jí)、可疑、損失這三類(lèi)貸款又合稱(chēng)為不良貸款。實(shí)施預(yù)期損失模型時(shí)需進(jìn)行的初始風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和對(duì)后續(xù)信用風(fēng)險(xiǎn)是否顯著惡化的判斷工作，從本質(zhì)上與風(fēng)險(xiǎn)分類(lèi)工作的性質(zhì)類(lèi)似。在會(huì)計(jì)新規(guī)下，五級(jí)分類(lèi)與減值三階段是否存在對(duì)應(yīng)關(guān)系，值得監(jiān)管機(jī)構(gòu)和商業(yè)銀行進(jìn)一步思考。具體來(lái)看，已減值貸款與不良貸款基本對(duì)應(yīng)，應(yīng)無(wú)太大異議。在目前銀行業(yè)實(shí)踐中，已減值貸款與不良貸款雖然分屬不同的體系，但基本被認(rèn)為是“同義詞”。IFRS9新模型中的第三階段“已減值貸款”基本延續(xù)了現(xiàn)行準(zhǔn)則IAS39中“已減值貸款”的定義。新模型中的階段一與正常類(lèi)、階段二與關(guān)注類(lèi)是否存在簡(jiǎn)單的對(duì)應(yīng)關(guān)系仍需仔細(xì)探討。如果不存在簡(jiǎn)單的對(duì)應(yīng)關(guān)系，同時(shí)保留兩套分類(lèi)體系，對(duì)于商業(yè)銀行來(lái)說(shuō)又顯得過(guò)于臃腫，有“疊床架屋”之感。建議監(jiān)管機(jī)構(gòu)和會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制定機(jī)構(gòu)加強(qiáng)協(xié)商溝通，修改五級(jí)分類(lèi)的定義，使之與預(yù)期損失模型的三階段形成簡(jiǎn)單的對(duì)應(yīng)關(guān)系，但仍保留五級(jí)分類(lèi)的名稱(chēng)，使得普通投資者易于理解。

（二）預(yù)期損失模型與貸款定價(jià)預(yù)期損失模型所蘊(yùn)涵的基本假設(shè)是，利率已經(jīng)包含了對(duì)當(dāng)前預(yù)期損失的彌補(bǔ)。在利率沒(méi)有完全市場(chǎng)化的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，預(yù)期損失模型是否適用，在理論層面仍然存在較大爭(zhēng)議。我國(guó)正處在利率市場(chǎng)化大力推進(jìn)的階段，金融機(jī)構(gòu)正處在從管制利率環(huán)境到市場(chǎng)化利率環(huán)境的轉(zhuǎn)型期。在IFRS9實(shí)施截止日日益迫近的背景下，商業(yè)銀行與其繼續(xù)探討其理論適用性，不如及早著手研究對(duì)策，借IFRS9實(shí)施的“東風(fēng)”，統(tǒng)籌推進(jìn)貸款差異化定價(jià)的模型和機(jī)制。一方面，預(yù)期損失模型輸出的違約概率、預(yù)期損失等結(jié)果，可以直接用于貸款定價(jià)，免除從零開(kāi)始進(jìn)行清洗數(shù)據(jù)、建立模型、改造系統(tǒng)、業(yè)務(wù)整合等工作帶來(lái)的麻煩；另一方面，IFRS9實(shí)施帶來(lái)的利潤(rùn)壓力也會(huì)迫使商業(yè)銀行提高其貸款定價(jià)能力。IFRS9實(shí)施后可能帶來(lái)資產(chǎn)減值準(zhǔn)備的大幅提升，會(huì)使商業(yè)銀行迫于經(jīng)營(yíng)壓力，通過(guò)提高高風(fēng)險(xiǎn)信貸產(chǎn)品的定價(jià)來(lái)對(duì)沖資產(chǎn)減值準(zhǔn)備的提高。總之，面對(duì)IFRS9實(shí)施和利率市場(chǎng)化的雙重挑戰(zhàn)，商業(yè)銀行的最優(yōu)策略應(yīng)是抓緊時(shí)間，苦練內(nèi)功，變被動(dòng)為主動(dòng)，統(tǒng)籌推進(jìn)IFRS9的實(shí)施工作和建立差異化定價(jià)機(jī)制，提高風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)能力和風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)水平。

五、建議

篇2

隨著2006年12月11日《中華人民共和國(guó)外資銀行管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）的實(shí)施，中國(guó)履行了入世承諾，外資銀行開(kāi)始在我國(guó)享受不同程度的國(guó)民待遇。①我國(guó)銀行業(yè)的全面開(kāi)放必然要求加強(qiáng)對(duì)外資銀行的審慎監(jiān)管。面對(duì)多數(shù)外資銀行獲得與內(nèi)資銀行同樣的外匯業(yè)務(wù)與人民幣業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)權(quán)的金融新形勢(shì)，作為東道國(guó)主管部門(mén)的我國(guó)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)如何依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)、遵守有關(guān)國(guó)際條約、遵循有關(guān)國(guó)際慣例，來(lái)履行其審慎監(jiān)管職能呢？應(yīng)當(dāng)如何實(shí)施、加強(qiáng)與完善對(duì)外資銀行的審慎監(jiān)管呢？這些都是值得探討的問(wèn)題。

一、國(guó)際金融法上的審慎監(jiān)管原則

國(guó)際金融法上的審慎監(jiān)管原則，主要出自構(gòu)成國(guó)際金融慣例的巴塞爾協(xié)議，并得到作為國(guó)際條約的WTO金融服務(wù)貿(mào)易協(xié)議的重要補(bǔ)充。

（一）審慎監(jiān)管的主要要求

巴塞爾協(xié)議現(xiàn)已發(fā)展成為國(guó)際金融法領(lǐng)域的慣例。這就意味著，雖然還算不上正式的國(guó)際法淵源，但是在采納了它的國(guó)家中，巴塞爾協(xié)議將作為國(guó)內(nèi)法起作用，而在很多尚未采納它的國(guó)家中，巴塞爾協(xié)議至少可以作為對(duì)國(guó)際金融規(guī)則的權(quán)威性解釋。

完整意義上的巴塞爾協(xié)議，包括以下文件：1983年的《巴塞爾協(xié)定》、1988年的《巴塞爾資本協(xié)定》、1992年的《巴塞爾最低標(biāo)準(zhǔn)》、1996年的《資本協(xié)議關(guān)于市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的補(bǔ)充規(guī)定》、1997年的《有效銀行監(jiān)管的核心原則》以及2004年的《新巴塞爾資本協(xié)議》。

審慎監(jiān)管原則主要體現(xiàn)在《巴塞爾核心原則》第6－14條、第15條（第四節(jié)B）、第22條（第五節(jié)）、第23條和第25條（第六節(jié)A）中。審慎監(jiān)管的要求主要涵蓋資本充足率、風(fēng)險(xiǎn)管理、內(nèi)部控制、跨國(guó)銀行監(jiān)管和糾正措施等五個(gè)方面，其具體要求包括：

1.資本充足率方面。監(jiān)管者要規(guī)定能反映所有銀行風(fēng)險(xiǎn)程度的、適當(dāng)?shù)膶徤髯畹唾Y本充足率要求。巴塞爾協(xié)議建議的資本充足率最低標(biāo)準(zhǔn)為8％。

2.風(fēng)險(xiǎn)管理方面。首先，為了避免信用風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)建立獨(dú)立評(píng)估銀行貸款發(fā)放、投資以及貸款和投資組合持續(xù)管理的政策和程序；銀行監(jiān)管者應(yīng)確保銀行建立評(píng)估銀行資產(chǎn)質(zhì)量和貸款損失儲(chǔ)備金及貸款損失準(zhǔn)備金充足性的政策、做法和程序；銀行監(jiān)管者必須制定審慎限額以限制銀行對(duì)單一借款人或相關(guān)借款人群體的風(fēng)險(xiǎn)暴露；為防止關(guān)聯(lián)貸款帶來(lái)的問(wèn)題，銀行監(jiān)管者應(yīng)確保銀行僅在商業(yè)基礎(chǔ)上向相關(guān)企業(yè)和個(gè)人提供貸款，并且發(fā)放的這部分信貸必須得到有效的監(jiān)測(cè)，必須采取合適的步驟控制或化解這種風(fēng)險(xiǎn)。其次，為了避免流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，銀行監(jiān)管者應(yīng)確保銀行的管理信息系統(tǒng)能使管理者有能力識(shí)別其資產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)集中程度。再次，為了避免市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，銀行監(jiān)管者應(yīng)確保銀行制定出各項(xiàng)完善的政策與程序，以便在國(guó)際信貸和投資活動(dòng)中識(shí)別、監(jiān)測(cè)和控制國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)及轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)并保持適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金；銀行監(jiān)管者應(yīng)確保銀行建立準(zhǔn)確計(jì)量并充分控制市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的體系；監(jiān)管者有權(quán)在必要時(shí)針對(duì)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)暴露制定出具體的限額和／或具體的資本金要求。最后，為了避免操作風(fēng)險(xiǎn)等其他風(fēng)險(xiǎn)，銀行監(jiān)管者應(yīng)確保銀行建立全面的風(fēng)險(xiǎn)管理程序（包括董事和高級(jí)管理層的適當(dāng)監(jiān)督），以識(shí)別、計(jì)量、監(jiān)測(cè)和控制各項(xiàng)重大的風(fēng)險(xiǎn)并在適當(dāng)時(shí)為此設(shè)立資本金。

3.內(nèi)控機(jī)制方面。銀行監(jiān)管者必須確定銀行是否具備與其業(yè)務(wù)性質(zhì)及規(guī)模相適應(yīng)的完善的內(nèi)部控制制度；銀行監(jiān)管者必須確定銀行具有完善的政策、做法和程序，以促進(jìn)金融部門(mén)形成較高的職業(yè)道德與專(zhuān)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，并防止銀行有意或無(wú)意地被罪犯所利用。

4.跨國(guó)銀行監(jiān)管方面?？鐕?guó)銀行母國(guó)必須對(duì)其活躍的國(guó)際銀行組織實(shí)施全球性并表監(jiān)管，對(duì)這些銀行組織在世界各地的所有業(yè)務(wù)進(jìn)行充分的監(jiān)測(cè)并要求其遵守審慎經(jīng)營(yíng)的各項(xiàng)原則；跨國(guó)銀行東道國(guó)應(yīng)確保外國(guó)銀行按東道國(guó)國(guó)內(nèi)機(jī)構(gòu)所同樣遵循的高標(biāo)準(zhǔn)從事當(dāng)?shù)貥I(yè)務(wù)。

5.糾正措施方面。銀行監(jiān)管者必須掌握完善的監(jiān)管手段，以便在銀行未能滿(mǎn)足審慎要求時(shí)采取及時(shí)的糾正措施。

（二）審慎例外

如果說(shuō)巴塞爾協(xié)議的審慎監(jiān)管要求構(gòu)成審慎監(jiān)管的“常態(tài)”的話(huà)，那么WTO金融服務(wù)貿(mào)易協(xié)議中的“審慎例外”就是審慎監(jiān)管的“異態(tài)”，或曰特殊的審慎監(jiān)管。[1]（171）

WTO金融服務(wù)貿(mào)易協(xié)議主要由《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》（GATS）、《金融服務(wù)附件一》、《金融服務(wù)附件二》、《關(guān)于金融服務(wù)承諾的諒解協(xié)議》、《金融服務(wù)貿(mào)易協(xié)議》構(gòu)成。其中，依據(jù)《金融服務(wù)附件一》第2條a項(xiàng)的規(guī)定，盡管有GATS的任何其他規(guī)定，但是不得阻止一成員為審慎原因而采取措施，包括為保護(hù)投資人、存款人、保單持有人或金融服務(wù)提供者對(duì)其負(fù)有信托責(zé)任的人而采取的措施，或?yàn)楸ＷC金融體系完整和穩(wěn)定而采取的措施，如此類(lèi)措施不符合GATS的規(guī)定，則不得用作逃避該成員在該協(xié)定項(xiàng)下的承諾或義務(wù)的手段。

上述規(guī)定就是“審慎例外”（Prudential Carve-out）原則的體現(xiàn)。所謂“審慎例外”，是指WTO各成員可以為了維護(hù)國(guó)內(nèi)金融的穩(wěn)定，不受GATS自由化條款或已作出承諾的束縛，采取審慎的金融監(jiān)管措施。雖然“審慎例外”具有特殊性，但它與巴塞爾協(xié)議中的審慎監(jiān)管要求的“糾正措施”方面是吻合的，甚至可以認(rèn)為“審慎例外”是一種在特殊情況下為維護(hù)金融秩序而采取的特殊糾正措施。

關(guān)于“審慎例外”的規(guī)定是較為抽象而靈活的，WTO金融服務(wù)貿(mào)易協(xié)議并沒(méi)有具體說(shuō)明哪些措施屬于構(gòu)成“審慎例外”的監(jiān)管措施。當(dāng)然，在新一輪的談判中，確實(shí)有少數(shù)國(guó)家要求明確列舉“審慎例外"的范圍。比如瑞士呼吁依據(jù)巴塞爾委員會(huì)、國(guó)際保險(xiǎn)監(jiān)管者聯(lián)合會(huì)、國(guó)際證券委員會(huì)組織、金融混業(yè)聯(lián)合論壇所制定的標(biāo)準(zhǔn)，界定“審慎例外”監(jiān)管措施的范圍。[2]（15）但顯而易見(jiàn)的是，新一輪的談判還不可能顧及到這一問(wèn)題，這一主張目前難以引起廣泛關(guān)注，更不用說(shuō)付諸實(shí)踐了。

這就意味著，只要表明是為了審慎的目的，東道國(guó)就可以暫時(shí)擺脫WTO規(guī)則的約束，采取任何希望采取監(jiān)管措施。而且，何謂“出于審慎的目的”是由采取措施的國(guó)家自己決定的?！皩徤骼狻钡谋O(jiān)管措施不會(huì)受到諸如“是否具有必要性”或者“是否屬于最低限度的貿(mào)易限制”的問(wèn)題的挑戰(zhàn)，也不用理會(huì)GATS第6條對(duì)國(guó)內(nèi)規(guī)章的種種要求。盡管母國(guó)可能認(rèn)為東道國(guó)所宣稱(chēng)的“出于審慎的目的”名不符實(shí)，但原則上來(lái)說(shuō)，只有WTO的爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)(簡(jiǎn)稱(chēng)DSB)才有權(quán)判斷東道國(guó)所采取的“審慎例外”監(jiān)管措施是否確實(shí)出于審慎的目的。而實(shí)際上，在各國(guó)都采取慎重態(tài)度的金融領(lǐng)域，鮮有將有關(guān)爭(zhēng)議提交DSB的可能。正如克伊所指出的，除非存在異常過(guò)分的行為，各國(guó)都傾向于彼此尊重各自決定其國(guó)內(nèi)規(guī)范是否出于審慎性的權(quán)力。[3]（25）

“審慎例外”原則保留了金融領(lǐng)域里監(jiān)管的靈活性，可以起到“安全閥”的作用。有關(guān)國(guó)家可以在特定的形勢(shì)下和在特定的時(shí)期內(nèi)，違背其在GATS項(xiàng)下的承諾和義務(wù)，自主決定采取某些特殊的金融監(jiān)管措施，以達(dá)到保護(hù)國(guó)內(nèi)金融業(yè)的目的。

因此，依據(jù)“審慎例外”的原則，我國(guó)完全可以在有關(guān)的國(guó)內(nèi)法中，制訂一些“審慎例外”的條款。這些條款應(yīng)當(dāng)是原則性的，只需說(shuō)明是為了審慎的目的而實(shí)施的即可。這樣一來(lái)，當(dāng)出現(xiàn)緊急情況的時(shí)候，金融監(jiān)管部門(mén)就可以采取其認(rèn)為合適的特殊監(jiān)管措施，而不論這樣的措施是否違背了我國(guó)在GATS項(xiàng)下的承諾和義務(wù)。但需要特別指出的是，由于WTO規(guī)則不能在國(guó)內(nèi)直接適用，因此只有當(dāng)“審慎例外”原則被明確地表述在有關(guān)國(guó)內(nèi)法中的時(shí)候，監(jiān)管部門(mén)才能依法采取措施。也就是說(shuō)，WTO規(guī)則中的“審慎例外”原則被轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法十分必要。因?yàn)?，如果缺乏?guó)內(nèi)法上的明確授權(quán)，國(guó)內(nèi)監(jiān)管部門(mén)是不能直接依據(jù)WTO規(guī)則采取構(gòu)成“審慎例外”的特殊監(jiān)管措施的。

二、中國(guó)對(duì)外資銀行的審慎監(jiān)管的具體規(guī)定

(一)資本充足率方面

依據(jù)《條例》第40條和《商業(yè)銀行法》第39條的規(guī)定，外商獨(dú)資銀行和中外合資銀行的資本充足率不得低于8％，我國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)可以要求風(fēng)險(xiǎn)較高、風(fēng)險(xiǎn)管理能力較弱的外商獨(dú)資銀行、中外合資銀行提高資本充足率。而依據(jù)《條例》第45條，外國(guó)銀行分行營(yíng)運(yùn)資金加準(zhǔn)備金等項(xiàng)之和中的人民幣份額與其人民幣風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)的比例不得低于8%，我國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)可以要求風(fēng)險(xiǎn)較高、風(fēng)險(xiǎn)管理能力較弱的外國(guó)銀行分行提高前款規(guī)定的比例。

《條例》第10―12條對(duì)設(shè)立外資銀行的外方股東提出了復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)的要求。外方股東的資本充足率，必須既符合母國(guó)的要求，又符合東道國(guó)的要求。

(二)風(fēng)險(xiǎn)管理方面

首先，為了防范和避免信用風(fēng)險(xiǎn)，我國(guó)要求外商獨(dú)資銀行和中外合資銀行的貸款余額與存款余額的比例不得超過(guò)75％，對(duì)同一借款人的貸款余額與商業(yè)銀行資本余額的比例不得超過(guò)10％。其次，為了防范和避免流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，我國(guó)要求外商獨(dú)資銀行和中外合資銀行的流動(dòng)性資產(chǎn)余額與流動(dòng)性負(fù)債余額的比例不得低于25％。同樣地，依據(jù)《條例》第46條，外國(guó)銀行分行也被要求確保其資產(chǎn)的流動(dòng)性，其流動(dòng)性資產(chǎn)余額與流動(dòng)性負(fù)債余額的比例不得低于25%。再次，為了防范和避免市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，我國(guó)要求外國(guó)銀行分行營(yíng)運(yùn)資金的30%應(yīng)當(dāng)以國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)指定的生息資產(chǎn)形式存在，②且其境內(nèi)本外幣資產(chǎn)余額不得低于境內(nèi)本外幣負(fù)債余額。最后，為了避免諸如操作風(fēng)險(xiǎn)之類(lèi)的其他風(fēng)險(xiǎn)，我國(guó)要求外資銀行建立健全風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)。外商獨(dú)資銀行、中外合資銀行應(yīng)當(dāng)設(shè)置獨(dú)立的風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)；而在境內(nèi)設(shè)立2家及2家以上分行的外國(guó)銀行，應(yīng)當(dāng)授權(quán)其中1家分行對(duì)其他分行實(shí)施統(tǒng)一管理。

(三)內(nèi)控機(jī)制方面

外資銀行應(yīng)當(dāng)建立健全內(nèi)控系統(tǒng)。其中外商獨(dú)資銀行、中外合資銀行還需要設(shè)置獨(dú)立的內(nèi)部控制系統(tǒng)，并遵守我國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)有關(guān)關(guān)聯(lián)交易的規(guī)定。

同時(shí)，按照《條例》第55－56條的要求，外國(guó)銀行在中華人民共和國(guó)境內(nèi)設(shè)立的外商獨(dú)資銀行的董事長(zhǎng)、高級(jí)管理人員和從事外匯批發(fā)業(yè)務(wù)的外國(guó)銀行分行的高級(jí)管理人員不得相互兼職；外國(guó)銀行在中華人民共和國(guó)境內(nèi)設(shè)立的外商獨(dú)資銀行與從事外匯批發(fā)業(yè)務(wù)的外國(guó)銀行分行之間進(jìn)行的交易必須符合商業(yè)原則，交易條件不得優(yōu)于與非關(guān)聯(lián)方進(jìn)行交易的條件；外國(guó)銀行對(duì)其在中華人民共和國(guó)境內(nèi)設(shè)立的外商獨(dú)資銀行與從事外匯批發(fā)業(yè)務(wù)的外國(guó)銀行分行之間的資金交易，應(yīng)當(dāng)提供全額擔(dān)保。

此外，《條例》第9條第3項(xiàng)還要求外方股東具有有效的反洗錢(qián)制度。

(四)跨國(guó)銀行監(jiān)管方面

外資銀行營(yíng)業(yè)性機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的有關(guān)規(guī)定，向其所在地的銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)報(bào)告跨境大額資金流動(dòng)和資產(chǎn)轉(zhuǎn)移情況。我國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對(duì)外國(guó)銀行在中華人民共和國(guó)境內(nèi)設(shè)立的分行實(shí)行合并監(jiān)管。

外方股東必須受到母國(guó)金融監(jiān)管當(dāng)局的有效監(jiān)管并且就設(shè)立外資銀行取得后者的同意。母國(guó)應(yīng)當(dāng)具有完善的金融監(jiān)督管理制度，并且其金融監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)當(dāng)已經(jīng)與我國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)建立良好的監(jiān)督管理合作機(jī)制。

(五)糾正措施方面

依據(jù)《條例》第50條，我國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)根據(jù)外資銀行營(yíng)業(yè)性機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)狀況，可以依法采取責(zé)令暫停部分業(yè)務(wù)、責(zé)令撤換高級(jí)管理人員等特別監(jiān)管措施。根據(jù)《外資銀行管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》第94條的規(guī)定，這些特別監(jiān)管措施包括：約見(jiàn)有關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行警誡談話(huà)；責(zé)令限期就有關(guān)問(wèn)題報(bào)送書(shū)面報(bào)告；對(duì)資金流出境外采取限制性措施；責(zé)令暫停部分業(yè)務(wù)或者暫停受理經(jīng)營(yíng)新業(yè)務(wù)的申請(qǐng)；責(zé)令出具保證書(shū)；對(duì)有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管指標(biāo)提出特別要求；要求保持一定比例的經(jīng)中國(guó)銀監(jiān)會(huì)認(rèn)可的資產(chǎn)；責(zé)令限期補(bǔ)充資本金或者營(yíng)運(yùn)資金；責(zé)令限期撤換董事或者高級(jí)管理人員；暫停受理增設(shè)機(jī)構(gòu)的申請(qǐng)；對(duì)利潤(rùn)分配和利潤(rùn)匯出境外采取限制性措施；派駐特別監(jiān)管人員，對(duì)日常經(jīng)營(yíng)管理進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo)；提高有關(guān)監(jiān)管報(bào)表的報(bào)送頻度；中國(guó)銀監(jiān)會(huì)采取的其他特別監(jiān)管措施。

可以說(shuō)，經(jīng)過(guò)數(shù)十年的積累和改進(jìn)，我國(guó)在外資銀行的“常態(tài)”監(jiān)管方面，已經(jīng)基本符合了巴塞爾協(xié)議的要求。

三、評(píng)析與結(jié)論

（一）銀行業(yè)開(kāi)放與加強(qiáng)外資銀行審慎監(jiān)管的必要性

銀行業(yè)的全面開(kāi)放，引進(jìn)了外資、促進(jìn)了競(jìng)爭(zhēng)、改善了制度，為我國(guó)金融服務(wù)業(yè)的發(fā)展提供了機(jī)遇。然而，外資大量涌入所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，也是不可忽視的。

一直以來(lái)，我國(guó)對(duì)外資銀行的監(jiān)管主要集中在市場(chǎng)準(zhǔn)入限制方面，缺乏對(duì)外資銀行的業(yè)務(wù)監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管。[4]也就是說(shuō)，我國(guó)的監(jiān)管重心集中在市場(chǎng)準(zhǔn)入與國(guó)民待遇等“入門(mén)”層面，而在對(duì)外資銀行的審慎監(jiān)管等“深入”層面上，我國(guó)歷來(lái)存在不足。實(shí)際上，新制訂的《條例》的最大特色，就是區(qū)分外資法人銀行與外國(guó)銀行分行并給予兩者不同程度的國(guó)民待遇，這仍然是一種“入門(mén)”式的監(jiān)管。

然而，指望主要通過(guò)這種“入門(mén)”監(jiān)管來(lái)維護(hù)國(guó)家金融安全，在新的形勢(shì)下顯然是不現(xiàn)實(shí)的。一般來(lái)講，外資法人銀行是中國(guó)法人，首先對(duì)中國(guó)債權(quán)人負(fù)責(zé)，比起首先對(duì)外國(guó)債權(quán)人負(fù)責(zé)的外國(guó)銀行分行確實(shí)更加可靠，區(qū)別對(duì)待也確實(shí)很有必要，但這還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。正如有的學(xué)者所指出的，盡管從法律上看是東道國(guó)法人，但外資銀行本質(zhì)上都是外來(lái)者。[5]這意味著，不論是否屬于中國(guó)法人，外資銀行都不會(huì)以維護(hù)中國(guó)金融市場(chǎng)的穩(wěn)定為根本宗旨，不會(huì)主動(dòng)承擔(dān)中國(guó)資本市場(chǎng)由投機(jī)資本沖擊引起的損失，其開(kāi)展業(yè)務(wù)的首要前提與動(dòng)力，始終是獲取利潤(rùn)。既然如此，若未受到充分監(jiān)管，外資銀行的逐利行為很可能損害東道國(guó)的金融秩序，而在東道國(guó)金融市場(chǎng)面臨動(dòng)蕩的關(guān)鍵時(shí)刻，外資銀行會(huì)像在亞洲金融危機(jī)中所表現(xiàn)的那樣，選擇抽逃資本，從而使東道國(guó)金融市場(chǎng)雪上加霜。

因此，在全面放開(kāi)銀行業(yè)的同時(shí)，我國(guó)必須加強(qiáng)對(duì)外資銀行在業(yè)務(wù)上、風(fēng)險(xiǎn)上的審慎監(jiān)管，從而達(dá)到既充分利用外資的積極作用，又足以防止其消極作用的目的。從法律上講，有關(guān)的審慎監(jiān)管制度，需要從平時(shí)的“常態(tài)”監(jiān)管和特殊情況下的“異態(tài)”監(jiān)管兩方面入手，而巴塞爾協(xié)議和WTO金融服務(wù)貿(mào)易的有關(guān)規(guī)則正好為我國(guó)構(gòu)建這兩方面的制度提供了素材。從國(guó)際法角度上講，我國(guó)全面開(kāi)放了銀行業(yè)，履行了對(duì)WTO的義務(wù)，同時(shí)也必然擁有依據(jù)WTO規(guī)則和有關(guān)國(guó)際法進(jìn)行審慎監(jiān)管的權(quán)利。在全面開(kāi)放銀行業(yè)的同時(shí)，進(jìn)一步加強(qiáng)審慎監(jiān)管，是完全符合國(guó)際法的行為。

（二）我國(guó)對(duì)外資銀行的審慎監(jiān)管規(guī)則及其完善

首先，在資本充足率上，我國(guó)規(guī)定了8％的底線，并保留了提高資本充足率要求的可能。由于所有外資銀行營(yíng)業(yè)性機(jī)構(gòu)都必須符合我國(guó)法律（而非他國(guó)法律）所界定的資本充足率標(biāo)準(zhǔn)，故而《條例》對(duì)不具有中國(guó)國(guó)籍的外國(guó)銀行分行直接使用了“營(yíng)運(yùn)資金加準(zhǔn)備金等項(xiàng)之和中的人民幣份額與其人民幣風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)的比例”（實(shí)際上就是我國(guó)所指的資本充足率）的說(shuō)法。

其次，在風(fēng)險(xiǎn)管理上，不管是對(duì)存貸款比例、流動(dòng)性資產(chǎn)負(fù)債比例、還是單一借款人貸款比例的要求，我國(guó)都是按照巴塞爾協(xié)議所規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)制訂的。除了在流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)上對(duì)各外資銀行商業(yè)形態(tài)一視同仁之外，我國(guó)在信用風(fēng)險(xiǎn)上注重對(duì)外商獨(dú)資銀行和中外合資銀行的監(jiān)管，而在市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)上則注重對(duì)外國(guó)銀行分行的監(jiān)管，這種區(qū)別對(duì)待顯然是有原因的。由于前者屬于中國(guó)法人，享有完全國(guó)民待遇，其業(yè)務(wù)具有獨(dú)立性并主要在我國(guó)金融市場(chǎng)開(kāi)展，因而我國(guó)政府必須對(duì)其存貸款運(yùn)作進(jìn)行審慎的監(jiān)管。而外國(guó)銀行分行不具有中國(guó)國(guó)籍，僅享受部分的國(guó)民待遇，其業(yè)務(wù)隸屬于總行，而總行的業(yè)務(wù)主要在其母國(guó)金融市場(chǎng)開(kāi)展，故而出于對(duì)其他國(guó)家屬人管轄權(quán)的尊重，我國(guó)政府不宜過(guò)多干涉其存貸業(yè)務(wù)，但是，分行這種商業(yè)銀行形態(tài)特別容易受到母國(guó)乃至國(guó)際市場(chǎng)匯率或利率波動(dòng)的影響，故而為了維護(hù)本國(guó)金融市場(chǎng)的穩(wěn)定，我國(guó)作為東道國(guó)，必須加強(qiáng)這方面的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)控制。

再次，在內(nèi)控機(jī)制上，我國(guó)既有原則性的規(guī)定也有較為具體的規(guī)定。在跨國(guó)監(jiān)管上，我國(guó)強(qiáng)調(diào)母國(guó)監(jiān)管當(dāng)局制度的完善性并重視與母國(guó)監(jiān)管當(dāng)局的合作，這都是符合巴塞爾協(xié)議要求的。

最后，在糾正措施上，《條例》第50條規(guī)定了“責(zé)令暫停部分業(yè)務(wù)、責(zé)令撤換高級(jí)管理人員等特別監(jiān)管措施”?！秾?shí)施細(xì)則》將前者具體化為13項(xiàng)措施，并保留了采取其他措施的可能性，基本上滿(mǎn)足了巴塞爾協(xié)議在“常態(tài)”下實(shí)現(xiàn)審慎監(jiān)管的要求。

然而不能忽視的是，金融監(jiān)管往往需要在“異態(tài)”下發(fā)揮維護(hù)金融市場(chǎng)穩(wěn)定的作用。也就是說(shuō)，有關(guān)立法應(yīng)當(dāng)規(guī)定監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以在特定時(shí)候采取不受GATS項(xiàng)下義務(wù)與承諾約束的特殊糾正措施，即“審慎例外”的措施。但是，《條例》第50條以及《實(shí)施細(xì)則》的相應(yīng)規(guī)定顯然并沒(méi)有真正體現(xiàn)“審慎例外”原則。

本文前面已經(jīng)闡明，“審慎例外”的規(guī)定不需要、也不應(yīng)該具體化，而應(yīng)重在說(shuō)明“出于審慎的目的”。《條例》第50條以及《實(shí)施細(xì)則》第94條將特別糾正措施具體化為13項(xiàng)措施的做法，并非針對(duì)突發(fā)的例外情況，導(dǎo)致在“異態(tài)”下審慎監(jiān)管的缺位。就算視這些措施為審慎例外措施，它們也會(huì)因太過(guò)具體而失去了靈活性和例外性。更為致命的是《條例》第50條只強(qiáng)調(diào)“依法采取”而只字不提監(jiān)管措施的目的性的做法。必須指出，回避監(jiān)管措施的目的性，將破壞這些措施在國(guó)際法上的合法性基礎(chǔ)。WTO僅僅要求成員國(guó)認(rèn)定其監(jiān)管措施“出于審慎的目的”，如果我們連這一簡(jiǎn)單要求都忽略的話(huà)，那么，對(duì)于我國(guó)沒(méi)有依法認(rèn)定為“出于審慎目的”就采取的特別監(jiān)管措施，其他WTO成員國(guó)完全有理由質(zhì)疑其合法性，也很容易證明這些措施是我國(guó)對(duì)自己在GATS項(xiàng)下承諾與義務(wù)的違反。因此，我們必須重視這一問(wèn)題，盡快將“審慎例外”的原則正確地轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法。

綜上所述，在全面開(kāi)放銀行業(yè)的同時(shí)，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)外資銀行的審慎監(jiān)管，是完全符合國(guó)際法的行為。這一審慎監(jiān)管制度，需要從平時(shí)的“常態(tài)”監(jiān)管和特殊情況下的“異態(tài)”監(jiān)管兩方面入手，充分借鑒巴塞爾協(xié)議和WTO金融服務(wù)貿(mào)易的有關(guān)規(guī)則。我國(guó)對(duì)外資銀行的審慎監(jiān)管，在“常態(tài)”監(jiān)管方面較為完備而“異態(tài)”監(jiān)管方面存在缺失。目前對(duì)外資銀行的審慎監(jiān)管制度基本上是依照巴塞爾協(xié)議的要求設(shè)定的，而WTO金融服務(wù)貿(mào)易協(xié)議中的“審慎例外”原則尚未正確地體現(xiàn)在有關(guān)法律法規(guī)中，我們必須盡快將其正確地轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法。

注 釋?zhuān)?/p>

① 其中，注冊(cè)為中國(guó)法人的外商獨(dú)資銀行和中外合資銀行可從事外匯業(yè)務(wù)和人民幣業(yè)務(wù)，地域限制、客戶(hù)限制被一概取消，因而可以認(rèn)為它們享受到了完全的國(guó)民待遇；而仍為外國(guó)國(guó)籍的外國(guó)銀行分行雖也可從事外匯業(yè)務(wù)和人民幣業(yè)務(wù)，但在為中國(guó)境內(nèi)客戶(hù)提供服務(wù)的時(shí)候，它們只能吸收100萬(wàn)元人民幣以上的定期存款，因而可以認(rèn)為它們僅享受到了部分的國(guó)民待遇?？梢韵胍?jiàn)的是，在《條例》頒布之后，短期內(nèi)很多外資銀行會(huì)繼續(xù)采用分行的形式試水中國(guó)資本市場(chǎng)，即僅在高端客戶(hù)領(lǐng)域與中資銀行展開(kāi)爭(zhēng)奪；但從長(zhǎng)期上講，中國(guó)資本市場(chǎng)的巨大發(fā)展?jié)摿?，必將吸引越?lái)越多的外資銀行采取中國(guó)法人銀行的形態(tài)，與中資銀行展開(kāi)全面的競(jìng)爭(zhēng)。

② 依據(jù)《外資銀行管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》第85條第2款的規(guī)定，外匯生息資產(chǎn)為6個(gè)月以上的外幣定期存款，人民幣生息資產(chǎn)為人民幣國(guó)債或6個(gè)月以上的人民幣定期存款。

主要參考文獻(xiàn)：

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［3］ Sydney J. Key, The Doha Round and Financial Service Negotiations, The AEI Press, Washington, 2003.

篇3

論文摘要：隨著我國(guó)加入世貿(mào)組織 ，金融市場(chǎng)也將進(jìn)一步開(kāi)放。本文作者分析了外資銀行經(jīng)營(yíng)中存在的一些問(wèn)題以及造成這些問(wèn)題的原因之一 :我國(guó)對(duì)外資銀行的監(jiān)管制度存在諸多缺陷。在此基礎(chǔ)上 ，作者指出了加入世貿(mào)組織后我國(guó)外資銀行監(jiān)管立法應(yīng)當(dāng)遵循的原則 ，分析了新修改的《外資金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》在外資銀行監(jiān)管方面的改進(jìn) ，并提出對(duì)外銀行監(jiān)管立法的一些建議。

隨著我國(guó)于2001年12月11日正式加入世界貿(mào)易組織后，進(jìn)一步開(kāi)放金融市場(chǎng)已成為必然。中國(guó)人民銀行2001年12月9日的《關(guān)于外資金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)準(zhǔn)入有關(guān)問(wèn)題的公告》也承諾在入世后逐步開(kāi)放銀行業(yè)。為此，我國(guó)于2001年12月12日修訂了《中華人民共和國(guó)外資金融管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》），新《條例》于2002年2月1日起施行，按照該《條例》，金融領(lǐng)域幾乎所有業(yè)務(wù)都已經(jīng)或?qū)⑾蛲赓Y金融機(jī)構(gòu)開(kāi)放。

一、當(dāng)前外資銀行經(jīng)營(yíng)中存在的問(wèn)題

隨著我國(guó)的金融市場(chǎng)對(duì)外資銀行進(jìn)一步開(kāi)放，大量的外資銀行涌入中國(guó)，促進(jìn)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但是，目前外資銀行的經(jīng)營(yíng)也存在諸多問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）多存少貸。在國(guó)內(nèi)主要從事吸收存款的業(yè)務(wù)，但同時(shí)又借貸，將在境內(nèi)吸收的外匯資金轉(zhuǎn)移到境外套匯和套利。

（二）轉(zhuǎn)移在境內(nèi)營(yíng)業(yè)獲取的利潤(rùn)。一些外資銀行往往以高利率向其總行借款，同時(shí)又將在中國(guó)以低利率吸收的存款匯往總行，從而向國(guó)外轉(zhuǎn)移利潤(rùn)，并逃避我國(guó)的稅收管理。

（三）違規(guī)經(jīng)營(yíng)，少交存款準(zhǔn)備金。按照《外資金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）規(guī)定，外資銀行應(yīng)按照一定的標(biāo)準(zhǔn)向中央銀行繳納存款準(zhǔn)備金，但一些外資銀行總是想辦法少繳、漏繳存款準(zhǔn)備金。

（四）片面追求高額利潤(rùn)，主要從事一些成本低、風(fēng)險(xiǎn)小、收益高的中間業(yè)務(wù)。

（五）營(yíng)運(yùn)資金不到位。少數(shù)外資銀行將營(yíng)運(yùn)資金存放于境外，或多次調(diào)撥，使運(yùn)營(yíng)資金不真實(shí)到位。更有一些外資銀行的流動(dòng)資產(chǎn)達(dá)不到規(guī)定的比例。按《條例》規(guī)定，外資銀行的流動(dòng)性資產(chǎn)與流動(dòng)性負(fù)債的比例不得低于25%，但實(shí)際上有的外資銀行還達(dá)不到10%。

（六）利用非價(jià)格手段，進(jìn)行不公平競(jìng)爭(zhēng)，采用諸如回扣、降低手續(xù)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、邀請(qǐng)客戶(hù)出國(guó)甚至接受假憑證等手段與國(guó)有銀行爭(zhēng)攬業(yè)務(wù)和客戶(hù)。事實(shí)上，這種不平等競(jìng)爭(zhēng)的背后也隱藏著許多法律糾紛，主要是外資銀行與客戶(hù)之間由于不規(guī)范經(jīng)營(yíng)而引發(fā)的法律糾紛。

上述這些問(wèn)題的存在，無(wú)疑將造成國(guó)內(nèi)金融秩序的混亂。根據(jù)東南亞金融危機(jī)的教訓(xùn)，金融秩序的混亂將嚴(yán)重阻礙我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康、持續(xù)、穩(wěn)定的發(fā)展。因此，要使國(guó)內(nèi)金融服務(wù)市場(chǎng)更加開(kāi)放，引進(jìn)大量的外資銀行，促進(jìn)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，必須有完善的金融監(jiān)管法律制度提供保障。

二、目前我國(guó)對(duì)外資銀行監(jiān)管存在的缺陷

以上種種問(wèn)題和情況，源于外資銀行對(duì)利潤(rùn)最大化目標(biāo)的追求。但出現(xiàn)這些問(wèn)題，其根本原因在于中央銀行對(duì)外資銀行的監(jiān)管不力。其表現(xiàn)在中央銀行對(duì)外資銀行的監(jiān)管政策、措施、手段等方面，但總體來(lái)看，最關(guān)鍵的問(wèn)題在于沒(méi)有一套有效的監(jiān)管法律體系引導(dǎo)和約束外資銀行的行為。

經(jīng)過(guò)20年的探索和實(shí)踐，我國(guó)對(duì)外資銀行的監(jiān)管已初步建立了以中國(guó)人民銀行及其分支機(jī)構(gòu)為主，內(nèi)容包括從開(kāi)業(yè)審批到經(jīng)營(yíng)監(jiān)管的體系。盡管監(jiān)管機(jī)構(gòu)是明確的，但隨著我國(guó)加入世貿(mào)組織后外資銀行的進(jìn)入，我國(guó)原有的法律、法規(guī)已經(jīng)不能適應(yīng)有效監(jiān)管的需要，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）有關(guān)外資銀行監(jiān)管的法律規(guī)定不夠全面、完善，針對(duì)性和實(shí)際操作性都不強(qiáng)。在外資銀行進(jìn)入我國(guó)的幾種形式中，從防范金融風(fēng)險(xiǎn)的角度看，我國(guó)引進(jìn)外國(guó)資本最安全的形式是代表處，最危險(xiǎn)的形式是外國(guó)銀行分行。其原因在于分行可以經(jīng)營(yíng)為東道國(guó)所允許的包括存貸款業(yè)務(wù)、信托業(yè)務(wù)在內(nèi)的各種銀行業(yè)務(wù)，而且分行是外國(guó)法人，其業(yè)務(wù)被列在其總行的資產(chǎn)負(fù)債表中，東道國(guó)金融管理機(jī)構(gòu)不能對(duì)之進(jìn)行有效監(jiān)督。但是，《條例》對(duì)分行以及其他形式金融機(jī)構(gòu)的設(shè)立條件卻沒(méi)有嚴(yán)格區(qū)分。除對(duì)申請(qǐng)者提出申請(qǐng)前1年年末總資產(chǎn)分行規(guī)定要達(dá)到200億美元，其他金融機(jī)構(gòu)是100億美元這一點(diǎn)有所區(qū)別以外，其他條件和要求基本相同。由于監(jiān)管立法缺乏針對(duì)性，導(dǎo)致分行這種最危險(xiǎn)的形式在我國(guó)金融機(jī)構(gòu)的總數(shù)中占相當(dāng)大的比重，增加了我國(guó)的金融風(fēng)險(xiǎn)。另外，對(duì)外資銀行的經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的規(guī)定也過(guò)于籠統(tǒng)，沒(méi)能作出具體的界定和規(guī)范。對(duì)于有的業(yè)務(wù)雖然有約束性規(guī)定，但是，對(duì)違反此規(guī)定有何懲罰措施，就沒(méi)有下文了。

（二）在對(duì)外資銀行監(jiān)管的國(guó)際合作問(wèn)題上，有關(guān)立法規(guī)定不明確，沒(méi)有實(shí)行國(guó)際公認(rèn)的“綜合監(jiān)管原則”。譬如，在加入世貿(mào)組織前，原《外資金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》對(duì)“綜合監(jiān)管”問(wèn)題只規(guī)定申請(qǐng)?jiān)谖覈?guó)設(shè)立外資銀行的申請(qǐng)者所在國(guó)家和地區(qū)必須有完善的金融監(jiān)管制度，并要求申請(qǐng)者提交所在國(guó)家或地區(qū)有關(guān)主管當(dāng)局核發(fā)的營(yíng)業(yè)執(zhí)照（副本）。除此之外，再也沒(méi)有關(guān)于加強(qiáng)監(jiān)管的國(guó)際合作的有關(guān)規(guī)定。如果外資銀行的經(jīng)營(yíng)受到母國(guó)的有效監(jiān)管，并能夠?qū)⑵浜臀覈?guó)的監(jiān)管有效結(jié)合起來(lái)，那么外資銀行的很多不規(guī)范行為將能得到有效遏制。

（三）對(duì)外資銀行監(jiān)管的手段和方法陳舊、落后，還停留在傳統(tǒng)的“經(jīng)驗(yàn)式”的管理階段，基本上以行政管理為主，不能適應(yīng)外資銀行在華快速發(fā)展的需要。譬如，監(jiān)管方式主要以日常報(bào)表分析為主，而且偏重于定性分析，缺乏一個(gè)具體的、具有可操作性的監(jiān)管參照系。目前國(guó)際上已采用先進(jìn)的定性分析和定量考核相結(jié)合的監(jiān)管方法，我國(guó)還沒(méi)有在實(shí)踐中引進(jìn)和運(yùn)用，導(dǎo)致監(jiān)管水平低，無(wú)力制約外資銀行的違規(guī)操作現(xiàn)象。實(shí)際上，只有具有合適的監(jiān)管方法、手段，再加上素質(zhì)水平較高的監(jiān)管隊(duì)伍，外資銀行的很多不規(guī)范操作現(xiàn)象都是可以避免的。

總的來(lái)說(shuō)，中央銀行有效監(jiān)管外資銀行的立法相對(duì)滯后；原有法律、法規(guī)的效力不高；對(duì)外資銀行有效監(jiān)管的法規(guī)內(nèi)容或者欠缺，或者過(guò)于籠統(tǒng)和簡(jiǎn)略，缺乏相應(yīng)的配套規(guī)定和細(xì)則；法規(guī)制度設(shè)計(jì)上不合理。所有這些缺陷都導(dǎo)致中央銀行在對(duì)外資銀行監(jiān)管時(shí)缺乏有效的法律依據(jù)。正因?yàn)槿绱?，才為外資銀行的不規(guī)范經(jīng)營(yíng)提供了空間。隨著中國(guó)加入世界貿(mào)易組織，我國(guó)融入全球金融市場(chǎng)的一體化將是必然的。外資銀行所帶來(lái)的問(wèn)題以及相伴而生的金融風(fēng)險(xiǎn)也將增多。加入世留組織之后，如何有效地加強(qiáng)對(duì)外資銀行的監(jiān)管，進(jìn)一步改進(jìn)和完善有關(guān)外資銀行監(jiān)管的法律、法規(guī)將成為中央銀行監(jiān)管工作的重中之重。

三、加入世貿(mào)后外資銀行監(jiān)管立法所應(yīng)遵循的原則

1995年1月1日，世界貿(mào)易組織取代了關(guān)貿(mào)總協(xié)定。在原關(guān)貿(mào)總協(xié)定中達(dá)成的《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》以及在世貿(mào)組織主持下達(dá)成的《全球金融服務(wù)協(xié)議》，使全球金融服務(wù)市場(chǎng)一體化的進(jìn)程進(jìn)一步加快。它同時(shí)也意味著，任何世貿(mào)組織的成員國(guó)都必須在這些協(xié)議的指導(dǎo)下開(kāi)放本國(guó)的金融市場(chǎng)。中國(guó)加入世貿(mào)組織后，這些國(guó)際規(guī)則同樣將成為我國(guó)金融服務(wù)立法的標(biāo)準(zhǔn)。《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》對(duì)金融服務(wù)所做的原則規(guī)范涉及市場(chǎng)準(zhǔn)入、最惠國(guó)待遇、國(guó)民待遇、透明度、發(fā)展中國(guó)家的特殊待遇五個(gè)方面的問(wèn)題。由于金融部門(mén)是敏感部門(mén)，所以《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》的附件中還規(guī)定：(1)金融服務(wù)的范圍和定義包括除“行使政府權(quán)限時(shí)提供的服務(wù)”之外幾乎所有的領(lǐng)域；(2)為保證金融系統(tǒng)的穩(wěn)定，“不應(yīng)阻止一成員基于謹(jǐn)慎原因而采取相應(yīng)措施”，可以通過(guò)達(dá)成協(xié)議或自動(dòng)認(rèn)可等方式獲得其他成員的確認(rèn)，但有關(guān)謹(jǐn)慎監(jiān)管的規(guī)定不能成為成員逃避其義務(wù)的借口；(3)對(duì)最惠國(guó)待遇和國(guó)內(nèi)法規(guī)的義務(wù)，成員國(guó)可要求進(jìn)一步豁免。這表明成員國(guó)可對(duì)金融實(shí)行比其他服務(wù)業(yè)更多的限制措施。這也為我國(guó)推行漸進(jìn)式的金融開(kāi)放政策提供了依據(jù)。

開(kāi)放金融市場(chǎng)，必須伴隨著金融風(fēng)險(xiǎn)，金融安全成為各國(guó)政府共同關(guān)心的議題。針對(duì)這一問(wèn)題，巴塞爾委員會(huì)頒行了一系列的法律文件（統(tǒng)稱(chēng)《巴塞爾協(xié)議》），積極推行金融監(jiān)管的國(guó)際合作，通過(guò)東道國(guó)和母國(guó)的共同努力對(duì)外資銀行實(shí)行雙重監(jiān)管。1997年9月，巴塞爾委員會(huì)又頒布了《銀行業(yè)有效監(jiān)管核心原則》，將風(fēng)險(xiǎn)管理領(lǐng)域幾乎擴(kuò)展到銀行業(yè)的各個(gè)方面，并制定了全面的指導(dǎo)性原則，以建立有效的監(jiān)管方式和風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制?！躲y行業(yè)有效監(jiān)管核心原則》一個(gè)很重要的特點(diǎn)就是，強(qiáng)調(diào)監(jiān)管的有效性。該原則強(qiáng)調(diào)建立銀行業(yè)監(jiān)管的有效系統(tǒng)，把建立銀行業(yè)監(jiān)管的有效系統(tǒng)作為有效監(jiān)管的重要前提，合理的銀行業(yè)監(jiān)管法律體系是有效監(jiān)管系統(tǒng)的關(guān)鍵，監(jiān)管機(jī)構(gòu)和被監(jiān)管者都必須以法律為依據(jù)，受法律制約。1997年中國(guó)人民銀行作為我國(guó)中央銀行加入了巴塞爾委員會(huì)，這就為我國(guó)以《巴塞爾協(xié)議》和《原則》為框架，構(gòu)建我國(guó)中央銀行對(duì)外資銀行有效監(jiān)管的法律體系創(chuàng)造了條件。

總的來(lái)看，在世貿(mào)組織框架下，東道國(guó)對(duì)外資銀行的監(jiān)管要求采取對(duì)等互惠、平等一致，但也可以實(shí)行有條件的保護(hù)原則。針對(duì)我國(guó)金融業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況和引進(jìn)外資銀行已出現(xiàn)或即將出現(xiàn)的問(wèn)題，我國(guó)對(duì)外資銀行的開(kāi)放采取了一種分階段漸進(jìn)的過(guò)程。與此相適應(yīng)，我國(guó)還不具備“平等一致、對(duì)等互惠”的政策原則條件，因此不適于采取這種單一的原則，而應(yīng)該根據(jù)形勢(shì)做靈活的變更。因此，在今后較長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，我國(guó)宜采取“有限的保護(hù)主義”混合政策原則。只有這樣，才能既保護(hù)我國(guó)銀行業(yè)的發(fā)展，又能夠更好地引進(jìn)外資銀行為我國(guó)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)。當(dāng)國(guó)內(nèi)銀行業(yè)力量發(fā)展壯大，能夠與外資銀行尤其是發(fā)達(dá)國(guó)家的外資銀行處于平等的競(jìng)爭(zhēng)地位后，我國(guó)可以采用“平等一致”的原則。隨著我國(guó)銀行業(yè)融入全球金融服務(wù)一體化進(jìn)程，我國(guó)銀行業(yè)的海外發(fā)展具有一定的規(guī)模，實(shí)行“對(duì)等互惠”的原則條件就具備了。因此，我國(guó)在加入世貿(mào)組織之后，應(yīng)遵循先“有限保護(hù)”、再“平等一致”、最終“對(duì)等互惠”的原則制定相應(yīng)的監(jiān)管法律體系和政策。

四、新《外資金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》對(duì)外資銀行監(jiān)管制度的改進(jìn)

我國(guó)原有的《外資金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》是1994年頒布的，有很多條款已經(jīng)不能適應(yīng)金融市場(chǎng)進(jìn)一步開(kāi)放的需要。在這樣的背景下，國(guó)務(wù)院于2001年12月12日（入世后的第二天）通過(guò)了新的《外資金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》。與原《條例》相比，新條例在外資銀行監(jiān)管方面進(jìn)行了如下的修訂：

（一）資本充足率標(biāo)準(zhǔn)改為國(guó)際公認(rèn)的8%，以與國(guó)際公認(rèn)的準(zhǔn)則和規(guī)范保持一致。

（二）由原《條例》的“實(shí)收資本不低于注冊(cè)資本的50%”改為“注冊(cè)資本應(yīng)當(dāng)是實(shí)繳資本”。

（三）對(duì)申請(qǐng)?jiān)O(shè)立外資銀行的申請(qǐng)人的條件，增加了一條：“申請(qǐng)人所在國(guó)家或者地區(qū)有關(guān)主管當(dāng)局同意其申請(qǐng)”，并要求申請(qǐng)人提供其所在國(guó)家或地區(qū)主管當(dāng)局對(duì)其申請(qǐng)的意見(jiàn)。這使得東道國(guó)監(jiān)管與母國(guó)監(jiān)管能夠真正有效結(jié)合起來(lái)，切實(shí)體現(xiàn)了國(guó)際“綜合監(jiān)管原則”。

（四）對(duì)“法律責(zé)任”一章進(jìn)行了補(bǔ)充完善，對(duì)于外資銀行違規(guī)行為的處罰措施更加具體，更加可行。

五、完善外資銀行有效監(jiān)管立法的建議

加入世貿(mào)組織后，我國(guó)應(yīng)該根據(jù)《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》、《全球金融服務(wù)貿(mào)易協(xié)定》和《巴塞爾協(xié)議》等國(guó)際通行的協(xié)議框架，針對(duì)我國(guó)金融開(kāi)放和金融市場(chǎng)發(fā)展的實(shí)際情況，在以上確定的原則和指導(dǎo)下，進(jìn)一步完善中央銀行對(duì)外資銀行有效監(jiān)管的法律規(guī)范。具體來(lái)說(shuō)，建立外資銀行有效監(jiān)管的法律制度，尤其需要注重以下幾個(gè)問(wèn)題：

（一）注重資產(chǎn)質(zhì)量和風(fēng)險(xiǎn)。引入《巴塞爾協(xié)議》對(duì)資本衡量和資本標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，注重資產(chǎn)質(zhì)量和資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，按照《巴塞爾協(xié)議》確定對(duì)外資銀行實(shí)行規(guī)范化管理和監(jiān)督的法律文件或條文。在制定相應(yīng)法律文件或條文時(shí)，應(yīng)該借鑒國(guó)際規(guī)范，對(duì)外資銀行的資產(chǎn)負(fù)債比例和資本充足率進(jìn)行全面分析，規(guī)定規(guī)范化的覆蓋資產(chǎn)質(zhì)量、流動(dòng)性、資本充足率等指標(biāo)在內(nèi)的報(bào)表體系，并將定期報(bào)送的有關(guān)財(cái)務(wù)和業(yè)務(wù)報(bào)表等內(nèi)容在法律條文中明確下來(lái)。只有這樣，才能確保外資銀行具有較高的安全度。

（二）嚴(yán)格對(duì)外資銀行進(jìn)入的審批。針對(duì)外資銀行不同的進(jìn)入方式，完善外資銀行監(jiān)管的法規(guī)，有區(qū)別地設(shè)定不同的審批條件或程序，使外資銀行的引進(jìn)更有章可循，保障我國(guó)的金融安全。具體來(lái)說(shuō)，第一、要盡可能地簡(jiǎn)化對(duì)代表處的審批；第二、允許設(shè)立外國(guó)銀行參股不大的附屬行，但需要在法律上明確外資參股的最高限額和比例；第三、對(duì)外國(guó)銀行所設(shè)的全資附屬行實(shí)行許可證審批制度，由中國(guó)人民銀行全權(quán)負(fù)責(zé)審批和管理；第四、對(duì)外國(guó)銀行在國(guó)內(nèi)設(shè)立分行的審批執(zhí)行更嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)。只有這樣，才能將外資銀行國(guó)內(nèi)經(jīng)營(yíng)可能帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)盡可能地控制在初始階段。

（三）控制市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)成為我國(guó)外資銀行監(jiān)管立法的重點(diǎn)。市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)控一直是各國(guó)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)關(guān)注的重心。近二十年來(lái)，國(guó)際金融業(yè)務(wù)內(nèi)容發(fā)生重大變化，主要表現(xiàn)在以下兩方面：第一、從短期的貿(mào)易信貸逐漸轉(zhuǎn)向中長(zhǎng)期信貸，從零星、分散的業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)向?qū)I(yè)化金融服務(wù)；第二、隨著金融創(chuàng)新工具的不斷涌現(xiàn)，傳統(tǒng)的國(guó)際金融業(yè)務(wù)份額逐漸縮小，新的市場(chǎng)業(yè)務(wù)發(fā)展較快，如金融期貨、期權(quán)，再加上交易手段日益現(xiàn)代化，市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)銀行經(jīng)營(yíng)構(gòu)成的威脅必須引起我國(guó)金融監(jiān)管部門(mén)的關(guān)注?！栋腿麪枀f(xié)議》充分考慮了金融市場(chǎng)客觀存在的利率風(fēng)險(xiǎn)、匯率風(fēng)險(xiǎn)、清算風(fēng)險(xiǎn)、業(yè)務(wù)操作風(fēng)險(xiǎn)等要素，比較有效地統(tǒng)一了對(duì)銀行表內(nèi)業(yè)務(wù)與日益擴(kuò)大的表外業(yè)務(wù)的綜合監(jiān)管，對(duì)當(dāng)前的跨國(guó)銀行監(jiān)管具有很強(qiáng)的針對(duì)性和可操作性。因此，應(yīng)該借鑒其它國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，將其管理要求、管理方式、操作規(guī)程，以及外資銀行對(duì)金融創(chuàng)新工具的應(yīng)用規(guī)范和要求引入外資銀行監(jiān)管的法規(guī)中來(lái)。

（四）明確監(jiān)管部門(mén)的職責(zé)，直轄市監(jiān)管部門(mén)內(nèi)部的分工，在法規(guī)中健全和完善現(xiàn)場(chǎng)檢查制度。目前，我國(guó)對(duì)外資銀行的監(jiān)管實(shí)行現(xiàn)場(chǎng)檢查與非現(xiàn)場(chǎng)檢查兩種方式。雖然這一做法有利于監(jiān)管部門(mén)對(duì)外檢查的統(tǒng)籌安排，但是由于既涉及稽核監(jiān)督部門(mén)，又涉及職能監(jiān)督部門(mén)，因此這一做法的一個(gè)重要前提就是明確監(jiān)管部門(mén)內(nèi)部的分工，加強(qiáng)彼此之間的協(xié)調(diào)和配合。在檢查內(nèi)容上，應(yīng)該加大對(duì)外資銀行的風(fēng)險(xiǎn)性檢查力度，規(guī)范對(duì)外資銀行的測(cè)評(píng)和監(jiān)控。在檢查方法上，根據(jù)國(guó)際慣例，應(yīng)該建立定性分析與定量考核相結(jié)合的現(xiàn)場(chǎng)檢查制度。比如引入國(guó)際通用的CAMEL和ROCA標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)所有注冊(cè)外資銀行采取CAMEL評(píng)級(jí)制度，對(duì)外資銀行分行則根據(jù)ROCA標(biāo)準(zhǔn)評(píng)審。在每次檢查后根據(jù)評(píng)級(jí)結(jié)果給予外資銀行一個(gè)綜合評(píng)價(jià)，然后分別不同情況確定相應(yīng)的監(jiān)管制度和措施。

篇4

一、我國(guó)目前對(duì)外資銀行的監(jiān)管現(xiàn)狀

中國(guó)根據(jù)加入世貿(mào)組織承諾和自主開(kāi)放政策的需要，修訂和頒布了一系列法律法規(guī)和部門(mén)規(guī)章，逐步形成了以《中華人民共和國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《中華人民共和國(guó)商業(yè)銀行法》等法律，《中華人民共和國(guó)外資銀行管理?xiàng)l例》、《中華人民共和國(guó)外資銀行管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》和《中國(guó)銀行業(yè)對(duì)外開(kāi)放報(bào)告》等法規(guī)、文件和部門(mén)規(guī)章組成的的外資銀行監(jiān)管法規(guī)體系。

1、《中華人民共和國(guó)外資銀行管理?xiàng)l例》

為應(yīng)對(duì)銀行業(yè)的全面開(kāi)放，國(guó)務(wù)院在2006年11月15日正式了新的《外資銀行管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》），代表我國(guó)將履行入世談判中在金融銀行領(lǐng)域的承諾。根據(jù)WTO的協(xié)議，2006年以后我國(guó)將取消所有對(duì)外資銀行的所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)立形式，包括所有制的限制，允許外資銀行向中國(guó)客戶(hù)提供人民幣業(yè)務(wù)服務(wù)，給予外資銀行國(guó)民待遇。這就意味著12月11日以后，我國(guó)人民幣業(yè)務(wù)將全面向外資銀行開(kāi)放。《條例》的公布與實(shí)施主要從兩個(gè)方面放開(kāi)了外資銀行的經(jīng)營(yíng)。

第一，擴(kuò)大了外資銀行在華的業(yè)務(wù)范圍?！稐l例》刪除了監(jiān)管機(jī)構(gòu)核定外資金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)人民幣業(yè)務(wù)的地域范圍和服務(wù)對(duì)象范圍的規(guī)定，只要具備在中國(guó)境內(nèi)開(kāi)業(yè)3年以上、2年連續(xù)盈利和其他審慎性條件，外資法人銀行就可以申請(qǐng)經(jīng)營(yíng)企業(yè)人民幣業(yè)務(wù)和中國(guó)境內(nèi)公民人民幣業(yè)務(wù)。不愿轉(zhuǎn)制為法人的外國(guó)銀行分行，可以經(jīng)營(yíng)企業(yè)人民幣業(yè)務(wù)和吸收中國(guó)境內(nèi)公民每筆不少于100萬(wàn)元人民幣的定期存款。在人民幣業(yè)務(wù)的全面經(jīng)營(yíng)方面，將范圍嚴(yán)格限制在法人銀行之內(nèi)，充分考慮了金融監(jiān)管和金融安全的需要，也充分體現(xiàn)了對(duì)外資銀行的國(guó)民待遇。基于外資銀行在中國(guó)發(fā)展現(xiàn)狀的不平衡和在發(fā)展規(guī)劃及策略上的不同考慮，《條例》對(duì)外資銀行注冊(cè)本地法人銀行采取鼓勵(lì)但遵循自愿的原則。

第二，放開(kāi)了外資銀行在中國(guó)的商業(yè)存在形態(tài)?！稐l例》結(jié)合外資銀行的實(shí)際情況，對(duì)于外資銀行在中國(guó)的商業(yè)存在形態(tài)，充分遵循自愿原則。外資銀行可以自由選擇在華設(shè)立獨(dú)立法人機(jī)構(gòu)，即文件所稱(chēng)的獨(dú)資銀行和中外合資銀行，也可以只設(shè)立分行或者代表處。至于如何選擇，完全看外資銀行自身業(yè)務(wù)發(fā)展的需要。分行還可以在自愿基礎(chǔ)上，根據(jù)經(jīng)營(yíng)發(fā)展戰(zhàn)略，隨時(shí)轉(zhuǎn)為當(dāng)?shù)刈?cè)的法人機(jī)構(gòu)。

同年的11月28日，銀監(jiān)會(huì)了《條例》的實(shí)施細(xì)則（簡(jiǎn)稱(chēng)《細(xì)則》）。這兩項(xiàng)法規(guī)對(duì)引導(dǎo)外資進(jìn)入全面開(kāi)放后的中國(guó)銀行業(yè)，具有綱領(lǐng)性的指導(dǎo)意義。

2、《中國(guó)銀行業(yè)對(duì)外開(kāi)放報(bào)告》2007年三月銀監(jiān)會(huì)了《中國(guó)銀行業(yè)對(duì)外開(kāi)放報(bào)告》，《報(bào)告》中對(duì)外資銀行監(jiān)管方面的內(nèi)容主要包括：

第一，中國(guó)要加快外資銀行與中資銀行監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，特別是統(tǒng)一中國(guó)境內(nèi)注冊(cè)外資銀行與中資銀行的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。外資法人銀行及其下設(shè)分行的注冊(cè)資本和營(yíng)運(yùn)資金與中資銀行保持一致。外資法人銀行應(yīng)遵守與中資銀行相同的資本充足率、授信集中度等資產(chǎn)負(fù)債比例管理和關(guān)聯(lián)交易等方面的監(jiān)管要求。

第二，中國(guó)高度關(guān)注開(kāi)放過(guò)程中可能出現(xiàn)的各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)，不斷完善外資銀行審慎監(jiān)管體系，采取更系統(tǒng)、更深入、更專(zhuān)業(yè)的監(jiān)管措施，維護(hù)中國(guó)銀行體系安全。對(duì)外資銀行將實(shí)施合并監(jiān)管，監(jiān)控單家銀行在華所有分支機(jī)構(gòu)的整體風(fēng)險(xiǎn)，防止監(jiān)管套利。在宏觀監(jiān)管方面，將監(jiān)測(cè)分析外資銀行跨境資金流動(dòng)，監(jiān)控大規(guī)模、非正?？缇迟Y金流動(dòng)；開(kāi)展高風(fēng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和新型業(yè)務(wù)的系統(tǒng)性檢查，有針對(duì)性地實(shí)施專(zhuān)項(xiàng)檢查。

第三，對(duì)于外資銀行入股中資銀行，將綜合考慮市場(chǎng)布局、公平競(jìng)爭(zhēng)以及金融服務(wù)充分性等因素，協(xié)調(diào)推進(jìn)外資銀行通過(guò)自身商業(yè)存在和投資入股中資銀行在中國(guó)的發(fā)展，同時(shí)，重點(diǎn)防止利益沖突并限制市場(chǎng)壟斷行為。

3、現(xiàn)行的監(jiān)管體系

銀監(jiān)會(huì)成立以后，形成了銀行，證券，保險(xiǎn)分業(yè)監(jiān)管的金融監(jiān)管體系，這一方面反映了監(jiān)管當(dāng)局加強(qiáng)監(jiān)管制度建設(shè)和提高監(jiān)管效率的意圖，另一方面也預(yù)示著金融業(yè)分業(yè)經(jīng)營(yíng)和分業(yè)監(jiān)管的格局仍將繼續(xù)維持。銀監(jiān)會(huì)的成立為提升外資銀行監(jiān)管的專(zhuān)業(yè)性提供了保障。在具體操作上，我國(guó)對(duì)外資銀行從進(jìn)入日常監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)控制與處置市場(chǎng)退出各方面，已經(jīng)有了一套完整的監(jiān)管程序（見(jiàn)下圖）：

二、我國(guó)目前對(duì)外資銀行監(jiān)管中存在的主要問(wèn)題

盡管這些年來(lái)中國(guó)銀行業(yè)的監(jiān)管水平總體有了明顯的提高，但是受到多種因素影響，許多方面與《巴塞爾協(xié)議》的要求有較大的差距，并且面臨著一些監(jiān)管矛盾。這些監(jiān)管矛盾,主要體現(xiàn)在以下幾方面:

1、監(jiān)管目標(biāo)和監(jiān)管理念不適應(yīng)WTO的新形勢(shì)

外資銀行監(jiān)管在一定意義上具有政治行為特征，但是監(jiān)管不是管制。加強(qiáng)監(jiān)管不是提升干預(yù)力度，加大監(jiān)管成本，而是為了本國(guó)更好的發(fā)展，吸取他人長(zhǎng)處，彌補(bǔ)自己的不足。面臨全球性的金融自由化和放松監(jiān)管的趨勢(shì)，在我國(guó)加入WTO和金融全面對(duì)外開(kāi)放的新形勢(shì)下，我們應(yīng)盡快調(diào)整監(jiān)管理念。對(duì)外資銀行監(jiān)管的目標(biāo)也應(yīng)從限制外資銀行和中資銀行的競(jìng)爭(zhēng)到重點(diǎn)規(guī)范其經(jīng)

營(yíng)行為和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān).從嚴(yán)格準(zhǔn)入過(guò)渡到嚴(yán)格監(jiān)管，從依靠行政方法監(jiān)管到以法監(jiān)管。由于監(jiān)管原則和監(jiān)管理念的不明確，導(dǎo)致了監(jiān)管職責(zé)不明確、結(jié)構(gòu)性的監(jiān)管過(guò)度和監(jiān)管不足并存。這在很大程度上是因?yàn)槲覈?guó)外資銀行監(jiān)管面臨的外部環(huán)境處在急劇變化的過(guò)程中。舊的監(jiān)管目標(biāo)和監(jiān)管理念受到消解，新的監(jiān)管理念和監(jiān)管目標(biāo)尚未確立，這就導(dǎo)致監(jiān)管行為上具有一定的盲目性和低效性。監(jiān)管目標(biāo)和監(jiān)管理念應(yīng)有一定的前瞻性和預(yù)見(jiàn)性，而不能受偶然性和相機(jī)性(權(quán)宜性)的擺布。

2、對(duì)外資銀行的監(jiān)管法規(guī)仍不完善

（1）在監(jiān)管立法中，沒(méi)有涉及國(guó)內(nèi)法律與外國(guó)法律之間的沖突及解決方法。一般情況下，當(dāng)我國(guó)法律與外資銀行的母國(guó)法律有沖突時(shí)，可適用國(guó)際條約或國(guó)際慣例，但若國(guó)際條約或國(guó)際慣例對(duì)某些問(wèn)題也無(wú)規(guī)范時(shí)，應(yīng)適用何國(guó)法律或應(yīng)采用何種手段處理問(wèn)題，在我國(guó)外資銀行的監(jiān)管立法中沒(méi)有提及。

（2）從權(quán)力與責(zé)任看，未充分體現(xiàn)監(jiān)管者權(quán)力與職責(zé)分配以及外資銀行分行與其母行各自應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。《巴爾塞協(xié)議》強(qiáng)調(diào)母國(guó)在監(jiān)管中起主導(dǎo)作用，確立了以母國(guó)監(jiān)管原則為主，東道國(guó)監(jiān)管原則為輔的“聯(lián)合監(jiān)管原則”。我國(guó)在監(jiān)管立法中對(duì)此原則未予以正式承認(rèn)，對(duì)外資銀行清償力和流動(dòng)性的監(jiān)管片面強(qiáng)調(diào)了東道國(guó)的責(zé)任。對(duì)外資銀行違法、違規(guī)經(jīng)營(yíng)后所承擔(dān)的法律責(zé)任沒(méi)有體現(xiàn)出跨國(guó)性，尤其是外資銀行分行在我國(guó)違法、違規(guī)后，其母行是否應(yīng)承擔(dān)責(zé)任，以及彼此之間如何承擔(dān)法律責(zé)任，都沒(méi)有在法律上界定。

（3）沒(méi)有設(shè)立對(duì)將來(lái)成立子行以后公司治理的規(guī)范。新出臺(tái)《外資銀行管理?xiàng)l例》細(xì)則里面有沒(méi)有提出對(duì)將來(lái)成立子行以后公司治理的規(guī)范。目前外資銀行有單獨(dú)的公司治理指引，而我國(guó)沒(méi)有制定中外資都適用的規(guī)定。

3、對(duì)外資銀行監(jiān)管手段上的問(wèn)題

目前我國(guó)已基本建立起了對(duì)外資銀行業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)的監(jiān)管方法和制度，如在外資銀行貸款業(yè)務(wù)，存款業(yè)務(wù)，國(guó)際結(jié)算，外匯交易業(yè)務(wù)以及同業(yè)和聯(lián)行往來(lái)業(yè)務(wù)已建立了非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管的計(jì)算機(jī)系統(tǒng)。但是，隨著外資銀行人民幣業(yè)務(wù)的全面開(kāi)展，上述技術(shù)條件之外的因素，如風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控的技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)，資本約束的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，銀行風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的制度構(gòu)架等等，在中資，外資銀行監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的對(duì)接中,正成為日益重要的問(wèn)題。而且，商業(yè)銀行的衍生產(chǎn)品業(yè)務(wù)是公認(rèn)風(fēng)險(xiǎn)最為集中，監(jiān)管最為困難的領(lǐng)域，對(duì)其監(jiān)管不力將會(huì)引起極為嚴(yán)重的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)此也應(yīng)高度重視。同時(shí)，缺乏銀行監(jiān)管的國(guó)際協(xié)調(diào)機(jī)制。到目前為止，我國(guó)與外資銀行母國(guó)與國(guó)際監(jiān)管組織合作力度不夠，合作方式也較單一，主要限于相互通報(bào)情況等簡(jiǎn)單交流。持續(xù)性銀行監(jiān)管缺乏技術(shù)性手段。

三、對(duì)在華外資銀行實(shí)施監(jiān)管的建議

根據(jù)以上分析，針對(duì)我國(guó)的實(shí)際情況，現(xiàn)對(duì)在華外資銀行的監(jiān)管提出如下建議：

1、樹(shù)立明確的監(jiān)管目標(biāo)，調(diào)整監(jiān)管理念

世界上大多數(shù)國(guó)家都通過(guò)其金融法律、法規(guī)對(duì)監(jiān)管目標(biāo)予以明確具體的規(guī)定。我國(guó)也應(yīng)在立法中明確規(guī)定對(duì)外資銀行的監(jiān)管目標(biāo)可具體規(guī)定如下:第一，維護(hù)外資銀行穩(wěn)健。穩(wěn)健含有安全、穩(wěn)定之義是外資銀行健康發(fā)展的重要標(biāo)志，也理應(yīng)成為我國(guó)外資銀行監(jiān)管刻意追求的核心目標(biāo)。第二，維護(hù)公眾利益，尤其是存款人和投資者利益。存款人、投資者和其他社會(huì)公眾在信息取得、資金規(guī)模、經(jīng)濟(jì)地位等各方面相對(duì)于金融機(jī)構(gòu)而言處于弱者地位。對(duì)金融業(yè)社會(huì)弱者利益的特殊保護(hù)隨著消費(fèi)者保護(hù)運(yùn)動(dòng)的全球普及以及法律觀念的發(fā)展，已日益成為世界各國(guó)金融立法關(guān)注的重點(diǎn)。第三.促進(jìn)內(nèi)外資銀行公平競(jìng)爭(zhēng)。外資銀行與國(guó)內(nèi)銀行應(yīng)在平等的基礎(chǔ)上展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)。為此監(jiān)管當(dāng)局要依法為外資銀行提供公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境，確保其平等的法律地位和均等的市場(chǎng)機(jī)會(huì)。

外資銀行新的監(jiān)管理念應(yīng)該是在較短的時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)從保護(hù)主義和對(duì)等主義原則向國(guó)民待遇原則的過(guò)渡。外資銀行監(jiān)管的主要目標(biāo)也要從保護(hù)國(guó)內(nèi)銀行業(yè)免受外資銀行競(jìng)爭(zhēng)的影響，逐漸過(guò)渡到保護(hù)國(guó)內(nèi)外銀行的平等競(jìng)爭(zhēng)、減少和杜絕外資銀行的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和國(guó)家的金融安全。而隨著外資銀行的大規(guī)模進(jìn)人，外資銀行經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的合規(guī)性和風(fēng)險(xiǎn)性對(duì)我國(guó)金融業(yè)的公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境和宏觀金融風(fēng)險(xiǎn)會(huì)產(chǎn)生越來(lái)越大的影響。因此監(jiān)管理念的調(diào)整勢(shì)在必行.

當(dāng)然任何一國(guó)引進(jìn)外資銀行必須與本國(guó)國(guó)情相符合，在發(fā)揮外資銀行的優(yōu)勢(shì)和抑制其劣勢(shì)之間尋求最佳平衡點(diǎn)。鑒于我國(guó)金融體系還非常不完善，國(guó)內(nèi)金融和產(chǎn)業(yè)改革并未完成，考慮到外資銀行仍然部分享受了超國(guó)民待遇，國(guó)內(nèi)銀行還不具備與外資銀行在完全平等基礎(chǔ)上競(jìng)爭(zhēng)的條件以及金融體系安全等因索，應(yīng)在不違背WTO政策規(guī)定的前提下有步驟有重點(diǎn)地增加保護(hù)措施，以緩沖外資銀行對(duì)我國(guó)銀行業(yè)的沖擊。

2、完善監(jiān)管內(nèi)容，提高監(jiān)管手段

在監(jiān)管的內(nèi)容和監(jiān)管的手段方面，應(yīng)逐漸向國(guó)際慣例過(guò)渡，由重準(zhǔn)入監(jiān)管向重經(jīng)營(yíng)持續(xù)性監(jiān)管轉(zhuǎn)變。美國(guó)和韓國(guó)對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)人的資本金和管理人員等條件限制比較少，我國(guó)也無(wú)需在這方面要求苛刻，可以對(duì)組織形式加以適當(dāng)限制，尤其是嚴(yán)格限定分行的開(kāi)設(shè)資格，對(duì)收購(gòu)國(guó)內(nèi)銀行的股份設(shè)置最高比例門(mén)檻。在業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)監(jiān)管方面，我國(guó)現(xiàn)有的監(jiān)管手段過(guò)于行政化、指令化，應(yīng)該在熟悉外資銀行的產(chǎn)品、業(yè)務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)和模型以及內(nèi)控機(jī)制的基礎(chǔ)上通過(guò)模型設(shè)計(jì)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，運(yùn)用各種比例、數(shù)額要求著重限制外資銀行經(jīng)營(yíng)本幣業(yè)務(wù)、個(gè)人零售業(yè)務(wù)，對(duì)外資銀行“摘櫻桃”的經(jīng)營(yíng)方式也應(yīng)有針對(duì)性政策，采取包括立法、規(guī)則、道義勸告、稅收等監(jiān)管工具，將現(xiàn)場(chǎng)檢查和書(shū)面稽核相結(jié)合，由合規(guī)性監(jiān)管向?qū)徤餍员O(jiān)管過(guò)渡。具體措施可包括：

（1）建立全國(guó)統(tǒng)一的銀行監(jiān)管信息系統(tǒng)，對(duì)外資銀行分支機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)實(shí)施并表監(jiān)管，加快實(shí)現(xiàn)對(duì)外資銀行機(jī)構(gòu)高級(jí)管理人員監(jiān)管信息的全國(guó)共享；要對(duì)外資銀行的經(jīng)營(yíng)狀況進(jìn)行定期測(cè)算評(píng)級(jí)并定期公布，強(qiáng)化銀行風(fēng)險(xiǎn)管理;要加強(qiáng)現(xiàn)場(chǎng)檢查,采用迅速糾正機(jī)制,對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題,要求外資銀行限期整改。

（2）整頓資信評(píng)估行業(yè)，構(gòu)建統(tǒng)一的中外資銀行信用評(píng)估體系。

（3）實(shí)現(xiàn)外資銀行全面風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管。我國(guó)銀行風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管強(qiáng)調(diào)銀行的區(qū)域性支付風(fēng)險(xiǎn)，忽視國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)、操作風(fēng)險(xiǎn)。外資銀行高管人員背景復(fù)雜，許多都持有外國(guó)護(hù)照，其教育背景、職業(yè)生涯等信息不易獲得，監(jiān)管難度可想而知。中國(guó)海外領(lǐng)事館恐怕要成為銀行監(jiān)管當(dāng)局的助手。

（4）強(qiáng)化對(duì)外資銀行利率監(jiān)管。我國(guó)利率市場(chǎng)化改革過(guò)程中，對(duì)外資商業(yè)銀行利率監(jiān)管不宜放松。商業(yè)銀行為逐利,經(jīng)常逃避利率監(jiān)管

對(duì)于外資銀行,監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以就產(chǎn)品定價(jià)與執(zhí)行、跨境大額資金轉(zhuǎn)移、關(guān)聯(lián)交易、業(yè)務(wù)外包方面加強(qiáng)監(jiān)管。

（5）強(qiáng)化對(duì)外資銀行金融控股公司的監(jiān)管，禁止外資銀行混業(yè)經(jīng)營(yíng)。要研究外國(guó)《金融控股公司法》，分析外國(guó)銀行金融控股公司的營(yíng)業(yè)范圍、最低資本規(guī)模要求、壟斷限制、母子公司上市等一系列問(wèn)題。

傳統(tǒng)外資銀行監(jiān)管依賴(lài)于監(jiān)督官員的判斷和洞察力，關(guān)注的重點(diǎn)是監(jiān)管指標(biāo)。外資銀行監(jiān)管不是為了保護(hù)特殊利益集團(tuán)，也不是為了維持國(guó)有銀行的壟斷,更不是為了保證所有銀行不倒閉.銀行監(jiān)管的重點(diǎn)是防范系統(tǒng)性或區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)。

3、加強(qiáng)監(jiān)管的國(guó)際國(guó)內(nèi)協(xié)調(diào)

外資銀行一般是跨國(guó)金融集團(tuán)的分支機(jī)構(gòu)，而且電子銀行、網(wǎng)絡(luò)銀行的興起和發(fā)展使得任何監(jiān)管當(dāng)局很難獨(dú)立判斷交易的性質(zhì)，因此要求東道國(guó)和母國(guó)監(jiān)管部門(mén)及時(shí)溝通、信息共享。我國(guó)新條例和細(xì)則中做了相關(guān)規(guī)定，但是沒(méi)有明確指出在日常經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)過(guò)程中如何進(jìn)行監(jiān)管協(xié)調(diào)、信息共享，從而大大降低了監(jiān)管的透明度，更重要的是當(dāng)外資銀行出現(xiàn)違規(guī)時(shí)無(wú)法在短時(shí)間內(nèi)有效解決問(wèn)題。就國(guó)內(nèi)協(xié)調(diào)而言，我國(guó)一直堅(jiān)持分業(yè)監(jiān)管的體制，有著現(xiàn)實(shí)的可行性，然而在金融監(jiān)管綜合化的國(guó)際大環(huán)境下應(yīng)該體現(xiàn)金融監(jiān)管交叉和統(tǒng)一的趨勢(shì)。因此應(yīng)該在現(xiàn)有分業(yè)監(jiān)管基礎(chǔ)上增加混業(yè)監(jiān)管的規(guī)則，加強(qiáng)人民銀行與其它金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的合作，同時(shí)制定適合我國(guó)實(shí)際情況的協(xié)調(diào)、磋商機(jī)制，與國(guó)際組織和其它國(guó)家的金融監(jiān)管當(dāng)局建立良好的雙邊合作關(guān)系。

4、完善外資銀行法人機(jī)構(gòu)的公司治理機(jī)構(gòu)和法律

對(duì)于外資法人機(jī)構(gòu)而言,如何完善公司治理結(jié)構(gòu)始終是個(gè)重要的問(wèn)題。在銀監(jiān)會(huì)成立后,我國(guó)對(duì)外資銀行的監(jiān)管提出了要實(shí)現(xiàn)監(jiān)管重心從具體業(yè)務(wù)監(jiān)管向法人治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)控有效性監(jiān)管轉(zhuǎn)變的思路,強(qiáng)調(diào)監(jiān)管機(jī)構(gòu)通過(guò)監(jiān)管法人治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)控有效性,促進(jìn)外資銀行改善內(nèi)部管理,建立行之有效的內(nèi)部控制制度,形成自我防范風(fēng)險(xiǎn)的約束機(jī)制。當(dāng)前,建立健全外資法人機(jī)構(gòu)的公司治理,做到以下幾點(diǎn):

（1）要繼續(xù)完善外資法人機(jī)構(gòu)在我國(guó)的可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)營(yíng)環(huán)境。包括有完善的法規(guī)，功能健全的市場(chǎng)。

篇5

隨著我國(guó)的金融市場(chǎng)對(duì)外資銀行進(jìn)一步開(kāi)放，大量的外資銀行涌入中國(guó)，促進(jìn)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但是，目前外資銀行的經(jīng)營(yíng)也存在諸多問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）多存少貸。在國(guó)內(nèi)主要從事吸收存款的業(yè)務(wù)，但同時(shí)又借貸，將在境內(nèi)吸收的外匯資金轉(zhuǎn)移到境外套匯和套利。

（二）轉(zhuǎn)移在境內(nèi)營(yíng)業(yè)獲取的利潤(rùn)。一些外資銀行往往以高利率向其總行借款，同時(shí)又將在中國(guó)以低利率吸收的存款匯往總行，從而向國(guó)外轉(zhuǎn)移利潤(rùn)，并逃避我國(guó)的稅收管理。

（三）違規(guī)經(jīng)營(yíng)，少交存款準(zhǔn)備金。按照《外資金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）規(guī)定，外資銀行應(yīng)按照一定的標(biāo)準(zhǔn)向中央銀行繳納存款準(zhǔn)備金，但一些外資銀行總是想辦法少繳、漏繳存款準(zhǔn)備金。

（四）片面追求高額利潤(rùn)，主要從事一些成本低、風(fēng)險(xiǎn)小、收益高的中間業(yè)務(wù)。

（五）營(yíng)運(yùn)資金不到位。少數(shù)外資銀行將營(yíng)運(yùn)資金存放于境外，或多次調(diào)撥，使運(yùn)營(yíng)資金不真實(shí)到位。更有一些外資銀行的流動(dòng)資產(chǎn)達(dá)不到規(guī)定的比例。按《條例》規(guī)定，外資銀行的流動(dòng)性資產(chǎn)與流動(dòng)性負(fù)債的比例不得低于25%，但實(shí)際上有的外資銀行還達(dá)不到10%。

（六）利用非價(jià)格手段，進(jìn)行不公平競(jìng)爭(zhēng)，采用諸如回扣、降低手續(xù)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、邀請(qǐng)客戶(hù)出國(guó)甚至接受假憑證等手段與國(guó)有銀行爭(zhēng)攬業(yè)務(wù)和客戶(hù)。事實(shí)上，這種不平等競(jìng)爭(zhēng)的背后也隱藏著許多法律糾紛，主要是外資銀行與客戶(hù)之間由于不規(guī)范經(jīng)營(yíng)而引發(fā)的法律糾紛。

上述這些問(wèn)題的存在，無(wú)疑將造成國(guó)內(nèi)金融秩序的混亂。根據(jù)東南亞金融危機(jī)的教訓(xùn)，金融秩序的混亂將嚴(yán)重阻礙我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康、持續(xù)、穩(wěn)定的發(fā)展。因此，要使國(guó)內(nèi)金融服務(wù)市場(chǎng)更加開(kāi)放，引進(jìn)大量的外資銀行，促進(jìn)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，必須有完善的金融監(jiān)管法律制度提供保障。

二、目前我國(guó)對(duì)外資銀行監(jiān)管存在的缺陷

以上種種問(wèn)題和情況，源于外資銀行對(duì)利潤(rùn)最大化目標(biāo)的追求。但出現(xiàn)這些問(wèn)題，其根本原因在于中央銀行對(duì)外資銀行的監(jiān)管不力。其表現(xiàn)在中央銀行對(duì)外資銀行的監(jiān)管政策、措施、手段等方面，但總體來(lái)看，最關(guān)鍵的問(wèn)題在于沒(méi)有一套有效的監(jiān)管法律體系引導(dǎo)和約束外資銀行的行為。

經(jīng)過(guò)20年的探索和實(shí)踐，我國(guó)對(duì)外資銀行的監(jiān)管已初步建立了以中國(guó)人民銀行及其分支機(jī)構(gòu)為主，內(nèi)容包括從開(kāi)業(yè)審批到經(jīng)營(yíng)監(jiān)管的體系。盡管監(jiān)管機(jī)構(gòu)是明確的，但隨著我國(guó)加入世貿(mào)組織后外資銀行的進(jìn)入，我國(guó)原有的法律、法規(guī)已經(jīng)不能適應(yīng)有效監(jiān)管的需要，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）有關(guān)外資銀行監(jiān)管的法律規(guī)定不夠全面、完善，針對(duì)性和實(shí)際操作性都不強(qiáng)。在外資銀行進(jìn)入我國(guó)的幾種形式中，從防范金融風(fēng)險(xiǎn)的角度看，我國(guó)引進(jìn)外國(guó)資本最安全的形式是代表處，最危險(xiǎn)的形式是外國(guó)銀行分行。其原因在于分行可以經(jīng)營(yíng)為東道國(guó)所允許的包括存貸款業(yè)務(wù)、信托業(yè)務(wù)在內(nèi)的各種銀行業(yè)務(wù)，而且分行是外國(guó)法人，其業(yè)務(wù)被列在其總行的資產(chǎn)負(fù)債表中，東道國(guó)金融管理機(jī)構(gòu)不能對(duì)之進(jìn)行有效監(jiān)督。但是，《條例》對(duì)分行以及其他形式金融機(jī)構(gòu)的設(shè)立條件卻沒(méi)有嚴(yán)格區(qū)分。除對(duì)申請(qǐng)者提出申請(qǐng)前1年年末總資產(chǎn)分行規(guī)定要達(dá)到200億美元，其他金融機(jī)構(gòu)是100億美元這一點(diǎn)有所區(qū)別以外，其他條件和要求基本相同。由于監(jiān)管立法缺乏針對(duì)性，導(dǎo)致分行這種最危險(xiǎn)的形式在我國(guó)金融機(jī)構(gòu)的總數(shù)中占相當(dāng)大的比重，增加了我國(guó)的金融風(fēng)險(xiǎn)。另外，對(duì)外資銀行的經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的規(guī)定也過(guò)于籠統(tǒng)，沒(méi)能作出具體的界定和規(guī)范。對(duì)于有的業(yè)務(wù)雖然有約束性規(guī)定，但是，對(duì)違反此規(guī)定有何懲罰措施，就沒(méi)有下文了。

（二）在對(duì)外資銀行監(jiān)管的國(guó)際合作問(wèn)題上，有關(guān)立法規(guī)定不明確，沒(méi)有實(shí)行國(guó)際公認(rèn)的“綜合監(jiān)管原則”。譬如，在加入世貿(mào)組織前，原《外資金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》對(duì)“綜合監(jiān)管”問(wèn)題只規(guī)定申請(qǐng)?jiān)谖覈?guó)設(shè)立外資銀行的申請(qǐng)者所在國(guó)家和地區(qū)必須有完善的金融監(jiān)管制度，并要求申請(qǐng)者提交所在國(guó)家或地區(qū)有關(guān)主管當(dāng)局核發(fā)的營(yíng)業(yè)執(zhí)照（副本）。除此之外，再也沒(méi)有關(guān)于加強(qiáng)監(jiān)管的國(guó)際合作的有關(guān)規(guī)定。如果外資銀行的經(jīng)營(yíng)受到母國(guó)的有效監(jiān)管，并能夠?qū)⑵浜臀覈?guó)的監(jiān)管有效結(jié)合起來(lái)，那么外資銀行的很多不規(guī)范行為將能得到有效遏制。

（三）對(duì)外資銀行監(jiān)管的手段和方法陳舊、落后，還停留在傳統(tǒng)的“經(jīng)驗(yàn)式”的管理階段，基本上以行政管理為主，不能適應(yīng)外資銀行在華快速發(fā)展的需要。譬如，監(jiān)管方式主要以日常報(bào)表分析為主，而且偏重于定性分析，缺乏一個(gè)具體的、具有可操作性的監(jiān)管參照系。目前國(guó)際上已采用先進(jìn)的定性分析和定量考核相結(jié)合的監(jiān)管方法，我國(guó)還沒(méi)有在實(shí)踐中引進(jìn)和運(yùn)用，導(dǎo)致監(jiān)管水平低，無(wú)力制約外資銀行的違規(guī)操作現(xiàn)象。實(shí)際上，只有具有合適的監(jiān)管方法、手段，再加上素質(zhì)水平較高的監(jiān)管隊(duì)伍，外資銀行的很多不規(guī)范操作現(xiàn)象都是可以避免的。

總的來(lái)說(shuō)，中央銀行有效監(jiān)管外資銀行的立法相對(duì)滯后；原有法律、法規(guī)的效力不高；對(duì)外資銀行有效監(jiān)管的法規(guī)內(nèi)容或者欠缺，或者過(guò)于籠統(tǒng)和簡(jiǎn)略，缺乏相應(yīng)的配套規(guī)定和細(xì)則；法規(guī)制度設(shè)計(jì)上不合理。所有這些缺陷都導(dǎo)致中央銀行在對(duì)外資銀行監(jiān)管時(shí)缺乏有效的法律依據(jù)。正因?yàn)槿绱?，才為外資銀行的不規(guī)范經(jīng)營(yíng)提供了空間。隨著中國(guó)加入世界貿(mào)易組織，我國(guó)融入全球金融市場(chǎng)的一體化將是必然的。外資銀行所帶來(lái)的問(wèn)題以及相伴而生的金融風(fēng)險(xiǎn)也將增多。加入世留組織之后，如何有效地加強(qiáng)對(duì)外資銀行的監(jiān)管，進(jìn)一步改進(jìn)和完善有關(guān)外資銀行監(jiān)管的法律、法規(guī)將成為中央銀行監(jiān)管工作的重中之重。

三、加入世貿(mào)后外資銀行監(jiān)管立法所應(yīng)遵循的原則

1995年1月1日，世界貿(mào)易組織取代了關(guān)貿(mào)總協(xié)定。在原關(guān)貿(mào)總協(xié)定中達(dá)成的《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》以及在世貿(mào)組織主持下達(dá)成的《全球金融服務(wù)協(xié)議》，使全球金融服務(wù)市場(chǎng)一體化的進(jìn)程進(jìn)一步加快。它同時(shí)也意味著，任何世貿(mào)組織的成員國(guó)都必須在這些協(xié)議的指導(dǎo)下開(kāi)放本國(guó)的金融市場(chǎng)。中國(guó)加入世貿(mào)組織后，這些國(guó)際規(guī)則同樣將成為我國(guó)金融服務(wù)立法的標(biāo)準(zhǔn)?！斗?wù)貿(mào)易總協(xié)定》對(duì)金融服務(wù)所做的原則規(guī)范涉及市場(chǎng)準(zhǔn)入、最惠國(guó)待遇、國(guó)民待遇、透明度、發(fā)展中國(guó)家的特殊待遇五個(gè)方面的問(wèn)題。由于金融部門(mén)是敏感部門(mén)，所以《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》的附件中還規(guī)定：(1)金融服務(wù)的范圍和定義包括除“行使政府權(quán)限時(shí)提供的服務(wù)”之外幾乎所有的領(lǐng)域；(2)為保證金融系統(tǒng)的穩(wěn)定，“不應(yīng)阻止一成員基于謹(jǐn)慎原因而采取相應(yīng)措施”，可以通過(guò)達(dá)成協(xié)議或自動(dòng)認(rèn)可等方式獲得其他成員的確認(rèn)，但有關(guān)謹(jǐn)慎監(jiān)管的規(guī)定不能成為成員逃避其義務(wù)的借口；(3)對(duì)最惠國(guó)待遇和國(guó)內(nèi)法規(guī)的義務(wù)，成員國(guó)可要求進(jìn)一步豁免。這表明成員國(guó)可對(duì)金融實(shí)行比其他服務(wù)業(yè)更多的限制措施。這也為我國(guó)推行漸進(jìn)式的金融開(kāi)放政策提供了依據(jù)。

開(kāi)放金融市場(chǎng)，必須伴隨著金融風(fēng)險(xiǎn)，金融安全成為各國(guó)政府共同關(guān)心的議題。針對(duì)這一問(wèn)題，巴塞爾委員會(huì)頒行了一系列的法律文件（統(tǒng)稱(chēng)《巴塞爾協(xié)議》），積極推行金融監(jiān)管的國(guó)際合作，通過(guò)東道國(guó)和母國(guó)的共同努力對(duì)外資銀行實(shí)行雙重監(jiān)管。1997年9月，巴塞爾委員會(huì)又頒布了《銀行業(yè)有效監(jiān)管核心原則》，將風(fēng)險(xiǎn)管理領(lǐng)域幾乎擴(kuò)展到銀行業(yè)的各個(gè)方面，并制定了全面的指導(dǎo)性原則，以建立有效的監(jiān)管方式和風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制?！躲y行業(yè)有效監(jiān)管核心原則》一個(gè)很重要的特點(diǎn)就是，強(qiáng)調(diào)監(jiān)管的有效性。該原則強(qiáng)調(diào)建立銀行業(yè)監(jiān)管的有效系統(tǒng)，把建立銀行業(yè)監(jiān)管的有效系統(tǒng)作為有效監(jiān)管的重要前提，合理的銀行業(yè)監(jiān)管法律體系是有效監(jiān)管系統(tǒng)的關(guān)鍵，監(jiān)管機(jī)構(gòu)和被監(jiān)管者都必須以法律為依據(jù)，受法律制約。1997年中國(guó)人民銀行作為我國(guó)中央銀行加入了巴塞爾委員會(huì)，這就為我國(guó)以《巴塞爾協(xié)議》和《原則》為框架，構(gòu)建我國(guó)中央銀行對(duì)外資銀行有效監(jiān)管的法律體系創(chuàng)造了條件。

總的來(lái)看，在世貿(mào)組織框架下，東道國(guó)對(duì)外資銀行的監(jiān)管要求采取對(duì)等互惠、平等一致，但也可以實(shí)行有條件的保護(hù)原則。針對(duì)我國(guó)金融業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況和引進(jìn)外資銀行已出現(xiàn)或即將出現(xiàn)的問(wèn)題，我國(guó)對(duì)外資銀行的開(kāi)放采取了一種分階段漸進(jìn)的過(guò)程。與此相適應(yīng)，我國(guó)還不具備“平等一致、對(duì)等互惠”的政策原則條件，因此不適于采取這種單一的原則，而應(yīng)該根據(jù)形勢(shì)做靈活的變更。因此，在今后較長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，我國(guó)宜采取“有限的保護(hù)主義”混合政策原則。只有這樣，才能既保護(hù)我國(guó)銀行業(yè)的發(fā)展，又能夠更好地引進(jìn)外資銀行為我國(guó)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)。當(dāng)國(guó)內(nèi)銀行業(yè)力量發(fā)展壯大，能夠與外資銀行尤其是發(fā)達(dá)國(guó)家的外資銀行處于平等的競(jìng)爭(zhēng)地位后，我國(guó)可以采用“平等一致”的原則。隨著我國(guó)銀行業(yè)融入全球金融服務(wù)一體化進(jìn)程，我國(guó)銀行業(yè)的海外發(fā)展具有一定的規(guī)模，實(shí)行“對(duì)等互惠”的原則條件就具備了。因此，我國(guó)在加入世貿(mào)組織之后，應(yīng)遵循先“有限保護(hù)”、再“平等一致”、最終“對(duì)等互惠”的原則制定相應(yīng)的監(jiān)管法律體系和政策。

四、新《外資金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》對(duì)外資銀行監(jiān)管制度的改進(jìn)

我國(guó)原有的《外資金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》是1994年頒布的，有很多條款已經(jīng)不能適應(yīng)金融市場(chǎng)進(jìn)一步開(kāi)放的需要。在這樣的背景下，國(guó)務(wù)院于2001年12月12日（入世后的第二天）通過(guò)了新的《外資金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》。與原《條例》相比，新條例在外資銀行監(jiān)管方面進(jìn)行了如下的修訂：

（一）資本充足率標(biāo)準(zhǔn)改為國(guó)際公認(rèn)的8%，以與國(guó)際公認(rèn)的準(zhǔn)則和規(guī)范保持一致。

（二）由原《條例》的“實(shí)收資本不低于注冊(cè)資本的50%”改為“注冊(cè)資本應(yīng)當(dāng)是實(shí)繳資本”。

（三）對(duì)申請(qǐng)?jiān)O(shè)立外資銀行的申請(qǐng)人的條件，增加了一條：“申請(qǐng)人所在國(guó)家或者地區(qū)有關(guān)主管當(dāng)局同意其申請(qǐng)”，并要求申請(qǐng)人提供其所在國(guó)家或地區(qū)主管當(dāng)局對(duì)其申請(qǐng)的意見(jiàn)。這使得東道國(guó)監(jiān)管與母國(guó)監(jiān)管能夠真正有效結(jié)合起來(lái)，切實(shí)體現(xiàn)了國(guó)際“綜合監(jiān)管原則”。

（四）對(duì)“法律責(zé)任”一章進(jìn)行了補(bǔ)充完善，對(duì)于外資銀行違規(guī)行為的處罰措施更加具體，更加可行。

五、完善外資銀行有效監(jiān)管立法的建議

加入世貿(mào)組織后，我國(guó)應(yīng)該根據(jù)《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》、《全球金融服務(wù)貿(mào)易協(xié)定》和《巴塞爾協(xié)議》等國(guó)際通行的協(xié)議框架，針對(duì)我國(guó)金融開(kāi)放和金融市場(chǎng)發(fā)展的實(shí)際情況，在以上確定的原則和指導(dǎo)下，進(jìn)一步完善中央銀行對(duì)外資銀行有效監(jiān)管的法律規(guī)范。具體來(lái)說(shuō)，建立外資銀行有效監(jiān)管的法律制度，尤其需要注重以下幾個(gè)問(wèn)題：

（一）注重資產(chǎn)質(zhì)量和風(fēng)險(xiǎn)。引入《巴塞爾協(xié)議》對(duì)資本衡量和資本標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，注重資產(chǎn)質(zhì)量和資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，按照《巴塞爾協(xié)議》確定對(duì)外資銀行實(shí)行規(guī)范化管理和監(jiān)督的法律文件或條文。在制定相應(yīng)法律文件或條文時(shí)，應(yīng)該借鑒國(guó)際規(guī)范，對(duì)外資銀行的資產(chǎn)負(fù)債比例和資本充足率進(jìn)行全面分析，規(guī)定規(guī)范化的覆蓋資產(chǎn)質(zhì)量、流動(dòng)性、資本充足率等指標(biāo)在內(nèi)的報(bào)表體系，并將定期報(bào)送的有關(guān)財(cái)務(wù)和業(yè)務(wù)報(bào)表等內(nèi)容在法律條文中明確下來(lái)。只有這樣，才能確保外資銀行具有較高的安全度。

（二）嚴(yán)格對(duì)外資銀行進(jìn)入的審批。針對(duì)外資銀行不同的進(jìn)入方式，完善外資銀行監(jiān)管的法規(guī)，有區(qū)別地設(shè)定不同的審批條件或程序，使外資銀行的引進(jìn)更有章可循，保障我國(guó)的金融安全。具體來(lái)說(shuō)，第一、要盡可能地簡(jiǎn)化對(duì)代表處的審批；第二、允許設(shè)立外國(guó)銀行參股不大的附屬行，但需要在法律上明確外資參股的最高限額和比例；第三、對(duì)外國(guó)銀行所設(shè)的全資附屬行實(shí)行許可證審批制度，由中國(guó)人民銀行全權(quán)負(fù)責(zé)審批和管理；第四、對(duì)外國(guó)銀行在國(guó)內(nèi)設(shè)立分行的審批執(zhí)行更嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)。只有這樣，才能將外資銀行國(guó)內(nèi)經(jīng)營(yíng)可能帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)盡可能地控制在初始階段。

（三）控制市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)成為我國(guó)外資銀行監(jiān)管立法的重點(diǎn)。市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)控一直是各國(guó)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)關(guān)注的重心。近二十年來(lái)，國(guó)際金融業(yè)務(wù)內(nèi)容發(fā)生重大變化，主要表現(xiàn)在以下兩方面：第一、從短期的貿(mào)易信貸逐漸轉(zhuǎn)向中長(zhǎng)期信貸，從零星、分散的業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)向?qū)I(yè)化金融服務(wù)；第二、隨著金融創(chuàng)新工具的不斷涌現(xiàn)，傳統(tǒng)的國(guó)際金融業(yè)務(wù)份額逐漸縮小，新的市場(chǎng)業(yè)務(wù)發(fā)展較快，如金融期貨、期權(quán)，再加上交易手段日益現(xiàn)代化，市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)銀行經(jīng)營(yíng)構(gòu)成的威脅必須引起我國(guó)金融監(jiān)管部門(mén)的關(guān)注?！栋腿麪枀f(xié)議》充分考慮了金融市場(chǎng)客觀存在的利率風(fēng)險(xiǎn)、匯率風(fēng)險(xiǎn)、清算風(fēng)險(xiǎn)、業(yè)務(wù)操作風(fēng)險(xiǎn)等要素，比較有效地統(tǒng)一了對(duì)銀行表內(nèi)業(yè)務(wù)與日益擴(kuò)大的表外業(yè)務(wù)的綜合監(jiān)管，對(duì)當(dāng)前的跨國(guó)銀行監(jiān)管具有很強(qiáng)的針對(duì)性和可操作性。因此，應(yīng)該借鑒其它國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，將其管理要求、管理方式、操作規(guī)程，以及外資銀行對(duì)金融創(chuàng)新工具的應(yīng)用規(guī)范和要求引入外資銀行監(jiān)管的法規(guī)中來(lái)。

（四）明確監(jiān)管部門(mén)的職責(zé)，直轄市監(jiān)管部門(mén)內(nèi)部的分工，在法規(guī)中健全和完善現(xiàn)場(chǎng)檢查制度。目前，我國(guó)對(duì)外資銀行的監(jiān)管實(shí)行現(xiàn)場(chǎng)檢查與非現(xiàn)場(chǎng)檢查兩種方式。雖然這一做法有利于監(jiān)管部門(mén)對(duì)外檢查的統(tǒng)籌安排，但是由于既涉及稽核監(jiān)督部門(mén)，又涉及職能監(jiān)督部門(mén)，因此這一做法的一個(gè)重要前提就是明確監(jiān)管部門(mén)內(nèi)部的分工，加強(qiáng)彼此之間的協(xié)調(diào)和配合。在檢查內(nèi)容上，應(yīng)該加大對(duì)外資銀行的風(fēng)險(xiǎn)性檢查力度，規(guī)范對(duì)外資銀行的測(cè)評(píng)和監(jiān)控。在檢查方法上，根據(jù)國(guó)際慣例，應(yīng)該建立定性分析與定量考核相結(jié)合的現(xiàn)場(chǎng)檢查制度。比如引入國(guó)際通用的CAMEL和ROCA標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)所有注冊(cè)外資銀行采取CAMEL評(píng)級(jí)制度，對(duì)外資銀行分行則根據(jù)ROCA標(biāo)準(zhǔn)評(píng)審。在每次檢查后根據(jù)評(píng)級(jí)結(jié)果給予外資銀行一個(gè)綜合評(píng)價(jià)，然后分別不同情況確定相應(yīng)的監(jiān)管制度和措施。

（五）進(jìn)一步明確外資監(jiān)管的國(guó)際合作，使外資銀行受到我國(guó)和母國(guó)監(jiān)管部門(mén)的雙重監(jiān)督，減少金融風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)國(guó)際慣例和我國(guó)國(guó)情，我國(guó)可在外資銀行監(jiān)管的立法中規(guī)定，任何一家外資銀行都要毫無(wú)例外地受到母國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的有效監(jiān)管，而且這種監(jiān)管是建立在統(tǒng)一和綜合的基礎(chǔ)之上的。這樣既能體現(xiàn)《巴塞爾協(xié)議》中的“母國(guó)監(jiān)管”原則和“綜合監(jiān)管”原則，又能彌補(bǔ)外資銀行監(jiān)管中存在的漏洞。尤其是在外資銀行設(shè)立的程序方面，應(yīng)規(guī)定必須得到我國(guó)和母國(guó)監(jiān)管當(dāng)局的雙方同意。這樣就可以發(fā)現(xiàn)并阻止那些不穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)銀行的跨國(guó)設(shè)立，避免給我國(guó)帶來(lái)潛在的金融風(fēng)險(xiǎn)。

（六）完善外資銀行的退出機(jī)制。在加強(qiáng)對(duì)外資銀行設(shè)立和經(jīng)營(yíng)過(guò)程立法的同時(shí)，還必須針對(duì)外資銀行的退出制定相應(yīng)的法律規(guī)范，以避免外資銀行在退出時(shí)導(dǎo)致國(guó)內(nèi)金融市場(chǎng)的波動(dòng)，以及可能對(duì)其他相關(guān)經(jīng)濟(jì)利益主體造成的損失。在對(duì)外資銀行監(jiān)管的過(guò)程中，要通過(guò)有效的監(jiān)管手段來(lái)保證法律的權(quán)威性。比如，限制外資銀行的網(wǎng)點(diǎn)擴(kuò)展，避免外資銀行在我國(guó)境內(nèi)形成地區(qū)壟斷，維護(hù)我國(guó)境內(nèi)銀行的健康發(fā)展；限制外資銀行的最低資本額，保證有實(shí)力的外資銀行進(jìn)來(lái)，并使其中的一部分存款保持在作為我國(guó)的存款；限制外資信貸資金的投向，從而將外資信貸資金導(dǎo)向有益于我國(guó)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的產(chǎn)業(yè)和部門(mén)。

篇6

據(jù)透露，僵持的核心問(wèn)題有兩個(gè)：存款保險(xiǎn)制度監(jiān)管權(quán)的歸屬問(wèn)題，以及具體監(jiān)管權(quán)限范圍，即職能定位于單純“付款箱”還是包括前期處置、救助等職能。

據(jù)知情人士講，建立存款保險(xiǎn)制度是一個(gè)比較靠前的任務(wù)，也列入了國(guó)務(wù)院法制辦2014年的立法計(jì)劃，但現(xiàn)在“誰(shuí)也說(shuō)不好今年能否順利推出”。

而在國(guó)務(wù)院日前批轉(zhuǎn)國(guó)家發(fā)改委《關(guān)于2014年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)任務(wù)的意見(jiàn)》中，“建立存款保險(xiǎn)制度”依然被列為今年的一項(xiàng)改革任務(wù)。

央行日前的《2014年第一季度中國(guó)貨幣政策報(bào)告》中，也再次提及要推進(jìn)存款保險(xiǎn)制度建設(shè)。

核心爭(zhēng)議點(diǎn)

據(jù)悉，央行上報(bào)的方案，已是在第一輪方案基礎(chǔ)上結(jié)合各部委意見(jiàn)再次修改后的方案，核心內(nèi)容包括：監(jiān)管權(quán)歸屬（設(shè)立一個(gè)存款保險(xiǎn)基金，暫歸央行金融穩(wěn)定局管），介入前期救助職能，差別化費(fèi)率，強(qiáng)制保險(xiǎn)。

先設(shè)立存保基金而非直接設(shè)立一個(gè)獨(dú)立存保機(jī)構(gòu)，暫時(shí)放在央行金融穩(wěn)定局之下，先把制度框架建立起來(lái)，積累資金，未來(lái)再考慮轉(zhuǎn)化成獨(dú)立機(jī)構(gòu)，解決最終歸屬問(wèn)題。央行的本意是想先把問(wèn)題簡(jiǎn)單化，以免導(dǎo)致獨(dú)立機(jī)構(gòu)歸屬的爭(zhēng)執(zhí)。

然而，在該“基金”應(yīng)該具備哪些職能的問(wèn)題上又生爭(zhēng)執(zhí)。

據(jù)知情人士講，央行金融穩(wěn)定局不甘心只充當(dāng)該基金的投資運(yùn)作和最終付款箱角色，認(rèn)為職能“太淺太弱”，要求具備前期預(yù)警、救助、對(duì)問(wèn)題銀行的并購(gòu)重組等職能。

在2013年12月的一次論壇上，央行副行長(zhǎng)劉士余曾講到：賦予存款保險(xiǎn)基金或者存款保險(xiǎn)基金的機(jī)構(gòu)對(duì)投保機(jī)構(gòu)早期糾正權(quán)，防止一部分機(jī)構(gòu)將來(lái)會(huì)出現(xiàn)爛賬，尤其是它的資本充足率低于一定水平或者出現(xiàn)重大資產(chǎn)損失導(dǎo)致資產(chǎn)迅速下降的時(shí)候，存款保險(xiǎn)公司或者存款保險(xiǎn)公司的管理機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)其進(jìn)行早期糾正。

《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者采訪的多位業(yè)內(nèi)人士均提到，按國(guó)際慣例，國(guó)外獨(dú)立的存款保險(xiǎn)公司發(fā)展的趨勢(shì)確實(shí)并非簡(jiǎn)單付款箱職能，都對(duì)存款機(jī)構(gòu)有一定的監(jiān)管權(quán)。

但如果央行堅(jiān)持存保基金按照國(guó)外趨勢(shì)行使監(jiān)管職能，就必定要與銀監(jiān)會(huì)目前所擁有的監(jiān)管職能出現(xiàn)交叉。此外，涉及金融國(guó)資部分，財(cái)政部也有管轄權(quán)。

《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者同時(shí)從知情人士處獲悉，銀監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)制定的“商業(yè)銀行破產(chǎn)條例”也已形成初稿，目前央行等部委已經(jīng)提出了各自的修改意見(jiàn)。而央行對(duì)于該條例的立場(chǎng)是，要注重其與存保條例的銜接，避免二者職能范疇出現(xiàn)交叉。

但就破產(chǎn)條例初稿的內(nèi)容來(lái)看，二者確實(shí)存在監(jiān)管職能交叉重合的內(nèi)容，而矛盾沖突的地方依然糾結(jié)在是否參與前期救助上。銀監(jiān)會(huì)在破產(chǎn)條例方案中也同樣強(qiáng)調(diào)要擁有前期救助職能。

據(jù)悉，央行承接的存款保險(xiǎn)條例和銀監(jiān)會(huì)承接的銀行破產(chǎn)條例都是國(guó)務(wù)院的同步課題。但后者成文相對(duì)滯后一些，正式出臺(tái)時(shí)間也將晚于前者。

急需拍板人

《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者采訪的多位銀行人士認(rèn)為，如果從宏觀的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)控制和金融穩(wěn)定的角度來(lái)看存款保險(xiǎn)制度，監(jiān)管權(quán)歸屬央行更合適；但如果涉及到具體處理銀行破產(chǎn)問(wèn)題時(shí)，則銀監(jiān)會(huì)的監(jiān)管職權(quán)更貼近。

但總體來(lái)看，銀行人士偏向于存?；饸w于央行管轄?！耙?yàn)榻Y(jié)算職能、賬戶(hù)、流動(dòng)性管理都在央行?！蹦彻煞葜沏y行人士說(shuō)。

“它是一個(gè)工具，這個(gè)工具將來(lái)可以跟央行其他的宏觀調(diào)控、審慎調(diào)控的工具結(jié)合起來(lái)。否則存保制度作為一個(gè)宏觀調(diào)控工具的功能有可能會(huì)被抑制，或者說(shuō)有可能被弱化?！苯煌ㄣy行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家連平表示。

對(duì)于監(jiān)管權(quán)重疊交叉的爭(zhēng)議問(wèn)題，有人建議，存款保險(xiǎn)條例可以先簡(jiǎn)單化推出，形成制度框架，然后經(jīng)過(guò)一些具體的銀行救助，或出現(xiàn)銀行破產(chǎn)的案例之后，再行調(diào)整，逐漸形成和完善細(xì)則。畢竟，利率市場(chǎng)化進(jìn)程已使存保制度的推出迫在眉睫。

也有不愿具名的監(jiān)管機(jī)構(gòu)人員對(duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者表示，不太贊成央行金融穩(wěn)定局代管的存?；鹩星捌诰戎毮?。“可以先成立一個(gè)基金，央行負(fù)責(zé)收著錢(qián)，負(fù)責(zé)最后支付，即存保基金替代了再貸款，這本身就已經(jīng)是一個(gè)進(jìn)步了?！痹撊耸空f(shuō)。

此外，也有專(zhuān)家認(rèn)為“多龍治水”未嘗不可。

對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)金融學(xué)院兼職教授趙慶明提到，很多國(guó)家存款保險(xiǎn)制度都是成立一個(gè)公司制的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，尤其在大國(guó)，相關(guān)部門(mén)都有監(jiān)管權(quán)，監(jiān)管權(quán)存在重疊，但彼此互不影響，既有合作，又有不同。

“不光是人民銀行、銀監(jiān)會(huì)有監(jiān)管權(quán)，審計(jì)署、稅務(wù)部門(mén)也有一定的監(jiān)管。”趙慶明說(shuō)，“2003年成立銀監(jiān)會(huì)時(shí)，也不是把對(duì)銀行所有的監(jiān)管權(quán)都給銀監(jiān)會(huì)，央行金融市場(chǎng)司、金融穩(wěn)定局后來(lái)陸續(xù)收回一些監(jiān)管權(quán)?！?/p>

早在1993年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于金融體制改革的決定》中就首次提出要建立存款保險(xiǎn)基金。知情人士告訴記者，2006年，時(shí)任央行副行長(zhǎng)蘇寧一度被擬任存款保險(xiǎn)公司董事長(zhǎng)，當(dāng)所有人都感覺(jué)存保公司呼之欲出，但又莫名其妙地戛然而止。

2007年，由國(guó)務(wù)院法制辦牽頭，央行、財(cái)政部、銀監(jiān)會(huì)、發(fā)改委聯(lián)合起草的存款保險(xiǎn)條例就已基本完成，但一直處在征求意見(jiàn)階段；2008年國(guó)務(wù)院工作報(bào)告提出要建立存款保險(xiǎn)制度，后因金融危機(jī)擱置。2012年7月，央行在《2012年金融穩(wěn)定報(bào)告》中表示，我國(guó)推出存款保險(xiǎn)制度的時(shí)機(jī)已基本成熟。

日前，央行行長(zhǎng)周小川提出一兩年內(nèi)實(shí)現(xiàn)利率市場(chǎng)化。而利率市場(chǎng)化的前提是建立存保制度，且存保制度并非一建立就馬上能實(shí)現(xiàn)利率市場(chǎng)化，中間仍需一個(gè)平滑期。

比如，中國(guó)大陸銀行業(yè)目前總存款額在105萬(wàn)億元左右，如果按照臺(tái)灣地區(qū)和香港地區(qū)存保費(fèi)率多為萬(wàn)分之五計(jì)算，則一年的存?；鹗杖胫挥?00多億元。這就需要較長(zhǎng)時(shí)間的攢錢(qián)過(guò)程。

因此，推出存保制度迫在眉睫。

“相關(guān)部門(mén)有必要摒棄部門(mén)小利益，從國(guó)家宏觀大局出發(fā)，盡快推出存保制度。”趙慶明說(shuō)。

多位受訪人士提到，眼下再多爭(zhēng)執(zhí)討論均無(wú)意義，急需高層領(lǐng)導(dǎo)拍板決定。

存款保險(xiǎn)并非萬(wàn)能

隨著存保制度的討論曠日持久，一些新的問(wèn)題和建議也陸續(xù)出現(xiàn)。

比如，對(duì)于“錢(qián)從哪里來(lái)”的問(wèn)題，雖然央行已上報(bào)差別化費(fèi)率方案，但銀行業(yè)內(nèi)及銀行與監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間始終未達(dá)成一致意見(jiàn)。

有人提出，在存保制度建立初期，宜簡(jiǎn)單化采取統(tǒng)一費(fèi)率機(jī)制。差異化費(fèi)率必定需先建立一套風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，評(píng)估每個(gè)銀行的風(fēng)險(xiǎn)高低，過(guò)程復(fù)雜繁瑣。

也有某國(guó)有大行人士建議，可以有個(gè)最簡(jiǎn)單的辦法，即直接從20%的存款準(zhǔn)備金中劃出一個(gè)額度，央行過(guò)個(gè)賬，將其直接變成銀行的成本，拿來(lái)作為存款保險(xiǎn)基金。

持此意見(jiàn)的不是個(gè)例，一位央行人士也提出，這樣做可以部分地解決間接金融向直接金融的轉(zhuǎn)化難題。

“如果央行簡(jiǎn)單地降低存款準(zhǔn)備金率，一定會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大間接金融，簡(jiǎn)單的量化寬松，很可能又會(huì)進(jìn)一步促使銀行擴(kuò)大信貸規(guī)模，難以實(shí)現(xiàn)調(diào)結(jié)構(gòu)的目的?！痹撊耸空f(shuō)，“不如把高額的存準(zhǔn)金拿出一部分，變?yōu)榇姹；?，激活資本市場(chǎng)，推動(dòng)資本重組，更有利于中小企業(yè)。”

另外，廣東金融學(xué)院院長(zhǎng)陸磊也在媒體上建議過(guò)，可以把國(guó)有銀行部分上繳利潤(rùn)劃撥為存款保險(xiǎn)基金，以豁免中小銀行或未來(lái)的“民營(yíng)銀行”保費(fèi)。

另一個(gè)新的問(wèn)題是市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，將以國(guó)家信用為基礎(chǔ)的隱性存款保險(xiǎn)制度，轉(zhuǎn)換成以合同安排為基礎(chǔ)的顯性存款保險(xiǎn)制度，雖然是市場(chǎng)化的進(jìn)步，但也無(wú)法保證是萬(wàn)全手段。

在調(diào)研中，一位知情人士告訴《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者，央行金融穩(wěn)定局曾就50萬(wàn)元的賠付限額帶來(lái)的影響做了壓力測(cè)試，測(cè)試結(jié)果是沒(méi)有問(wèn)題，“但他們的假想條件是小銀行存款不會(huì)搬家?！?/p>

該人士認(rèn)為，小銀行存款會(huì)不會(huì)搬家的問(wèn)題，要分而論之。

城商行和農(nóng)商行存款搬家風(fēng)險(xiǎn)最大，在這類(lèi)規(guī)模的銀行中，常是借助人脈關(guān)系拉大戶(hù)存款，50萬(wàn)以上的儲(chǔ)戶(hù)占了總存款的80%，即存款中80%的儲(chǔ)戶(hù)都是高額存款，這些人如果存款搬家，風(fēng)險(xiǎn)可想而知。

但更小的銀行反倒沒(méi)有問(wèn)題，如村鎮(zhèn)銀行等，因其沒(méi)有那么大額的存款，也就不存在上述風(fēng)險(xiǎn)。

篇7

關(guān)鍵詞：銀行 銀行監(jiān)管 我國(guó)銀行監(jiān)管法制

作者簡(jiǎn)介：李金澤，法學(xué)博士，現(xiàn)在工商銀行總行法律事務(wù)部工作，已發(fā)表法學(xué)學(xué)術(shù)論文50余篇，獨(dú)著《跨國(guó)公司與法律沖突》（武漢大學(xué)出版社2000年版）。

一、我國(guó)銀行監(jiān)管法制的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

自1949年建國(guó)以來(lái)，我國(guó)銀行監(jiān)管法制歷經(jīng)了建國(guó)初期的開(kāi)創(chuàng)階段，計(jì)劃時(shí)期及主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期等三個(gè)階段。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期，1995年3月18日通過(guò)了《中華人民共國(guó)和人民銀行法》(下文簡(jiǎn)稱(chēng)《人民銀行法》)及1995年5月10日通過(guò)的《中華人民共和國(guó)商業(yè)銀行法》(下文簡(jiǎn)稱(chēng)《商業(yè)銀行法》)標(biāo)志著我國(guó)銀行監(jiān)管法制體系已初步成形。這兩部大法成為我國(guó)銀行監(jiān)管法制體系的核心。

《人民銀行法》賦予中國(guó)人民銀行“按照規(guī)定審批，監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)”、“按照規(guī)定監(jiān)督管理金融市場(chǎng)”、“有關(guān)金融監(jiān)督管理和業(yè)務(wù)的命令和規(guī)章”等監(jiān)管職責(zé)，[1]這意味著專(zhuān)門(mén)性的代表國(guó)家的權(quán)威監(jiān)管主體已經(jīng)確立。該法還進(jìn)一步為“金融監(jiān)督管理”設(shè)了專(zhuān)章，共七個(gè)條文，規(guī)制人民銀行的監(jiān)管職責(zé)，包括對(duì)金融機(jī)構(gòu)的審批，金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)的稽核、稽查監(jiān)督、存貸款利率的監(jiān)管、財(cái)會(huì)信息查核，以及政策性銀行的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督等內(nèi)容。[2]

《商業(yè)銀行法》則進(jìn)一步明確地規(guī)定了商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)范圍、設(shè)立的條件和程序、組織機(jī)構(gòu)、銀行存貸款業(yè)務(wù)中的義務(wù)、謹(jǐn)慎性要求、禁止業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)報(bào)告、監(jiān)督管理、接管和終止及違反法律的責(zé)任等內(nèi)容。

與此同時(shí)，還有一系列的法規(guī)和人民銀行制定的金融規(guī)章涉及了銀行監(jiān)管問(wèn)題。比較重要的行政法規(guī)有：《儲(chǔ)蓄管理?xiàng)l例》、《借款合同條例》、《中華人民共和國(guó)外匯管理?xiàng)l例》、《中華人民共和國(guó)外資金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》、《非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)取締辦法》等。金融規(guī)章則更為繁多：《金融機(jī)構(gòu)管理規(guī)定》、《信用卡業(yè)務(wù)管理辦法》、《貸款通則》、《支付結(jié)算辦法》、《銀行帳戶(hù)管理辦法》、《關(guān)于對(duì)商業(yè)銀行實(shí)行資產(chǎn)負(fù)債比例管理的通知》、《信貸資金管理暫行辦法》、《制正存款業(yè)務(wù)中不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的若干規(guī)則》、《大額可轉(zhuǎn)讓定期存單管理辦法》、《銀團(tuán)貸款暫行辦法》、《離岸銀行業(yè)務(wù)管理辦法》、《個(gè)人住房貸款管理辦法》等等。

篇8

兌現(xiàn)承諾

2006年12月11日對(duì)于中國(guó)銀行業(yè)是一個(gè)非同尋常的日子――從這一天起，我國(guó)銀行業(yè)將結(jié)束加入WTO后承諾的五年過(guò)渡期，開(kāi)始與外資銀行進(jìn)行面對(duì)面地競(jìng)爭(zhēng)。根據(jù)此前的《外資銀行管理?xiàng)l例》，中國(guó)將按照國(guó)際規(guī)則給予外資法人銀行全面的國(guó)民待遇，中國(guó)銀行業(yè)全面開(kāi)放邁出了堅(jiān)實(shí)而重大的一步，商業(yè)銀行的競(jìng)爭(zhēng)也將從國(guó)內(nèi)層面提升到國(guó)際層面。從此，溫情的或殘酷的故事勢(shì)必陸續(xù)上演，市場(chǎng)生態(tài)將重建，中國(guó)銀行業(yè)市場(chǎng)由誰(shuí)來(lái)主宰，若干時(shí)間后或能見(jiàn)分曉。不論市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)鹿死誰(shuí)手，金融服務(wù)的消費(fèi)者福利增加是毋庸置疑的。

中國(guó)銀行業(yè)的開(kāi)放總體來(lái)說(shuō)是穩(wěn)步向前、循序漸進(jìn)的一個(gè)過(guò)程，且遵循了有限謹(jǐn)慎的操作理念。實(shí)際上，外資銀行在20世紀(jì)70年代末80年代初就開(kāi)始進(jìn)入國(guó)內(nèi)了。當(dāng)時(shí)，深圳市在內(nèi)地引進(jìn)了第一家外資銀行營(yíng)業(yè)機(jī)構(gòu)，此后20多年的時(shí)間里，外資銀行在國(guó)內(nèi)有了很快和很好的發(fā)展。

回顧中國(guó)銀行業(yè)開(kāi)放的路徑，在區(qū)域選擇上，最先只是開(kāi)放經(jīng)濟(jì)特區(qū)，外資銀行僅在經(jīng)濟(jì)特區(qū)開(kāi)設(shè)機(jī)構(gòu)，接著又開(kāi)放了14個(gè)沿海城市，最后是開(kāi)放中國(guó)的內(nèi)地城市，呈現(xiàn)出階梯式的發(fā)展。中國(guó)銀監(jiān)會(huì)的公開(kāi)資料顯示，在外資銀行的客戶(hù)對(duì)象范圍上，一開(kāi)始只是批準(zhǔn)其經(jīng)營(yíng)經(jīng)濟(jì)特區(qū)內(nèi)外國(guó)人的外匯業(yè)務(wù)，接著允許其經(jīng)營(yíng)中國(guó)企業(yè)、中國(guó)居民個(gè)人的外匯業(yè)務(wù)，進(jìn)而允許其經(jīng)營(yíng)外商投資企業(yè)、外國(guó)居民的人民幣業(yè)務(wù)，然后是開(kāi)放中國(guó)企業(yè)的人民幣業(yè)務(wù)，最后放開(kāi)外資銀行經(jīng)營(yíng)中國(guó)境內(nèi)公民的人民幣業(yè)務(wù)。

在不斷放松管制的過(guò)程中，外資銀行的服務(wù)對(duì)象和從業(yè)地域在不斷擴(kuò)大，外資銀行從業(yè)機(jī)構(gòu)數(shù)量、業(yè)務(wù)品種、業(yè)務(wù)規(guī)模不斷發(fā)展。截至2006年9月，在中國(guó)注冊(cè)的外商獨(dú)資和中外合資法人銀行業(yè)機(jī)構(gòu)共有14家，73家外資銀行在中國(guó)設(shè)立了191家分行和61家支行，183家外國(guó)銀行在中國(guó)設(shè)立了242家代表處，外資銀行本外幣資產(chǎn)總規(guī)模達(dá)到1052億美元，占到整個(gè)銀行業(yè)資產(chǎn)總額的2％左右，外資銀行能提供的業(yè)務(wù)品種已經(jīng)有100多個(gè)。

伴隨著《外資銀行管理?xiàng)l例》的頒布和中國(guó)銀監(jiān)會(huì)對(duì)條例實(shí)施細(xì)則的正式施行，中國(guó)已經(jīng)在法理和具體操作層面全面履行了入世時(shí)對(duì)銀行業(yè)開(kāi)放的承諾，外資銀行在中國(guó)境內(nèi)從業(yè)將不再受地域和業(yè)務(wù)范圍的限制。國(guó)內(nèi)銀行市場(chǎng)全面開(kāi)放時(shí)代到來(lái)，勢(shì)必將重構(gòu)整個(gè)銀行業(yè)的市場(chǎng)生態(tài)。

為什么開(kāi)放？

基本的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和國(guó)際貿(mào)易與投資的事實(shí)表明，隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，各國(guó)國(guó)際貿(mào)易和投資活動(dòng)也將日趨活躍，與此相關(guān)的國(guó)際支付清算結(jié)算業(yè)務(wù)，以及企業(yè)的國(guó)際融資需求增加等，要求一國(guó)銀行業(yè)在市場(chǎng)結(jié)構(gòu)上多元化。改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)的FDI數(shù)量持續(xù)不斷地增加，客觀上要求為中國(guó)境內(nèi)的外國(guó)投資企業(yè)提供服務(wù)的外資銀行存在。事實(shí)上，盡管在加入WTO后的一段時(shí)期內(nèi)，中國(guó)從時(shí)間、地域、客戶(hù)對(duì)象、業(yè)務(wù)種類(lèi)、許可條件、總資產(chǎn)、營(yíng)運(yùn)資本、注冊(cè)資本以及從事本幣業(yè)務(wù)資格等多方面對(duì)外資銀行在中國(guó)銀行業(yè)中的份額進(jìn)行調(diào)控，但在中國(guó)借助于對(duì)外貿(mào)易和外商直接投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的發(fā)展模式下，放開(kāi)對(duì)外資銀行展業(yè)的限制是早晚的事。

開(kāi)放國(guó)內(nèi)銀行市場(chǎng)的另一重要考慮變量是，開(kāi)放本身可以利用國(guó)際資源和外部力量對(duì)中國(guó)銀行業(yè)進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整和重組，提高中資銀行的競(jìng)爭(zhēng)力。中國(guó)的諸多銀行原本成長(zhǎng)于特殊的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，某種程度上是帶有強(qiáng)烈本土色彩的特殊國(guó)有企業(yè)。中國(guó)的銀行系統(tǒng)曾存在大量問(wèn)題，發(fā)展?fàn)顩r并不樂(lè)觀。在經(jīng)濟(jì)金融全球化的大背景下，與有著幾十年上百年經(jīng)營(yíng)歷史的現(xiàn)代西方商業(yè)銀行相比，中國(guó)銀行業(yè)在產(chǎn)權(quán)制度、公司治理、風(fēng)險(xiǎn)管理、人力資源、業(yè)務(wù)創(chuàng)新和產(chǎn)品開(kāi)發(fā)、企業(yè)文化的培育等方面差距不小，且資產(chǎn)質(zhì)量差、資本充足率不達(dá)標(biāo)、盈利能力低、收入結(jié)構(gòu)不合理、競(jìng)爭(zhēng)能力不強(qiáng)、經(jīng)營(yíng)中受到政府干預(yù)等問(wèn)題仍困擾商業(yè)銀行，傳統(tǒng)體制下的政府主導(dǎo)使銀行跟蹤捕捉市場(chǎng)的能力十分低下。銀行業(yè)的改革與發(fā)展需要外部動(dòng)力推動(dòng)，而WTO就扮演了這樣的角色。

2002年初的全國(guó)金融工作會(huì)議結(jié)束后，中國(guó)銀行業(yè)的改革與創(chuàng)新進(jìn)入攻堅(jiān)階段，從入世至今的短短5年間，中國(guó)銀行業(yè)的整體競(jìng)爭(zhēng)力和運(yùn)營(yíng)能力發(fā)生了脫胎換骨的變化：建設(shè)銀行、中國(guó)銀行、工商銀行等國(guó)有大銀行和交通銀行、招商銀行、民生銀行等股份制銀行紛紛引進(jìn)境內(nèi)外戰(zhàn)略投資者，借助現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的力量建立和完善了現(xiàn)代銀行公司治理的基本架構(gòu)，實(shí)現(xiàn)了境內(nèi)或境外上市；在銀行的內(nèi)部管理上，各家銀行普遍以矩陣式、扁平化的管理方式取代了以往的垂直型、直線式管理方式，大力引進(jìn)“流程銀行”的概念取代傳統(tǒng)的“部門(mén)銀行”，并通過(guò)事業(yè)部、風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)集中管理等模式大大提高了內(nèi)控水平；陸續(xù)推出一大批創(chuàng)新型的業(yè)務(wù)和產(chǎn)品，金融創(chuàng)新能力和水準(zhǔn)得以改善。同時(shí)，我國(guó)銀行業(yè)的資本規(guī)模、資產(chǎn)質(zhì)量和資本實(shí)力不斷提高，平均不良貸款率從5年前的25.4%降到了目前的約7.8%，平均資本充足率達(dá)到了《巴塞爾協(xié)議》要求的8%的水平――許多跡象表明，一切都在往好的方面演變。

5年的改革發(fā)展使中國(guó)銀行業(yè)的整體狀況大幅提升，中資銀行已經(jīng)初步具備了與外資銀行進(jìn)行全面競(jìng)爭(zhēng)的實(shí)力。或許對(duì)中國(guó)躊躇滿(mǎn)志的銀行家而言，“狼”是來(lái)了，但“狼”不過(guò)如此，也許“狼”還會(huì)變成“羊”。換個(gè)思路看，雖然有WTO的承諾約束，但全面開(kāi)放銀行市場(chǎng)可以營(yíng)造更加良好而有效率的金融市場(chǎng)，可以進(jìn)一步促進(jìn)中國(guó)銀行業(yè)全面進(jìn)行戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型和業(yè)務(wù)重構(gòu)，提升其核心競(jìng)爭(zhēng)力。目前看來(lái)，這個(gè)目的似乎已經(jīng)初步達(dá)到。

法人導(dǎo)向與審慎監(jiān)管

此次《外資銀行管理?xiàng)l例》的亮點(diǎn)是對(duì)外資銀行實(shí)行法人導(dǎo)向與國(guó)民待遇原則。鼓勵(lì)外國(guó)銀行將其在中國(guó)內(nèi)地的分支機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制為在當(dāng)?shù)刈?cè)的法人銀行，允許其不受限制地全面經(jīng)營(yíng)外匯業(yè)務(wù)和人民幣業(yè)務(wù)，而外國(guó)銀行在國(guó)內(nèi)的分行則只能吸納每筆100萬(wàn)元人民幣以上的居民定期存款業(yè)務(wù)。銀監(jiān)會(huì)等監(jiān)管機(jī)構(gòu)的主要考慮至少有二：首先，轉(zhuǎn)制后更有利于監(jiān)管部門(mén)開(kāi)展對(duì)包括外資銀行在內(nèi)的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行更充分和有效的監(jiān)管。按照國(guó)際監(jiān)管分工慣例，外國(guó)銀行在本國(guó)以外的注冊(cè)法人銀行主要由當(dāng)?shù)氐谋O(jiān)管當(dāng)局監(jiān)管，而對(duì)于母行在海外的分行來(lái)說(shuō)，其監(jiān)管責(zé)任一般由海外母行的監(jiān)管當(dāng)局執(zhí)行。其次，進(jìn)行審慎監(jiān)管，保護(hù)存款人的存款安全。由于信貸中存在的信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題可能引致道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇，對(duì)從某種意義上來(lái)說(shuō)在經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的銀行進(jìn)行到位的監(jiān)管和約束、保護(hù)存款人的利益是監(jiān)管部門(mén)的天然職責(zé)。外國(guó)銀行的分行作為其海外母行的組成部分，一旦母行發(fā)生流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)或支付危機(jī)，風(fēng)險(xiǎn)會(huì)隨時(shí)傳播到這些分行，將使外國(guó)銀行分行所在國(guó)家的存款人無(wú)法得到優(yōu)先清償保障，帶來(lái)?yè)p失。

法人導(dǎo)向本身是一種審慎性的監(jiān)管制度安排。巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)提出，監(jiān)管程序的一個(gè)重要部分是各國(guó)監(jiān)管者有權(quán)制定和利用審慎性法規(guī)的要求來(lái)控制風(fēng)險(xiǎn)，所以凡是為了保護(hù)存款人利益、防范銀行風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)金融市場(chǎng)穩(wěn)健運(yùn)行而采取的監(jiān)管措施都符合審慎性的定義并得到各國(guó)金融監(jiān)管當(dāng)局的公認(rèn)。

在全球化背景下，跨國(guó)銀行在任何地區(qū)、任何業(yè)務(wù)領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)都可能傳遞到分行，分行所在國(guó)監(jiān)管當(dāng)局難以對(duì)其實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)隔離。而對(duì)于當(dāng)?shù)刈?cè)的法人銀行則不同，監(jiān)管當(dāng)局可以進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)隔離，最大限度地維護(hù)本國(guó)金融體系的穩(wěn)定和保護(hù)存款人利益。按照國(guó)際通行的做法，外資法人銀行參加當(dāng)?shù)氐拇婵畋ｋU(xiǎn)，一旦發(fā)生支付危機(jī)，所在國(guó)監(jiān)管當(dāng)局就可以利用存款保險(xiǎn)機(jī)制來(lái)補(bǔ)償存款人的利益。

盡管目前中國(guó)并未建立起存款保險(xiǎn)制度，但外國(guó)銀行分行轉(zhuǎn)制為法人銀行以后，中國(guó)監(jiān)管部門(mén)仍然可以通過(guò)資本充足率、貸款損失準(zhǔn)備金、貸款集中度、大額資金流動(dòng)性等的監(jiān)測(cè)等對(duì)其進(jìn)行更加有效及時(shí)的監(jiān)管，最大程度保護(hù)國(guó)內(nèi)存款人尤其是小額公眾存款人的利益。

這種做法并不是中國(guó)所特有。從國(guó)際范圍看，目前許多國(guó)家和地區(qū)都對(duì)外國(guó)銀行分行從事本國(guó)公民本幣業(yè)務(wù)實(shí)施了不同程度的限制，包括美國(guó)、歐盟、澳大利亞、加拿大、新加坡、俄羅斯、馬來(lái)西亞、新西蘭等都有類(lèi)似的審慎性監(jiān)管制度安排，這也符合WTO《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》中允許成員為保護(hù)存款人利益和保證金融體系完整、穩(wěn)定而采取審慎性措施的規(guī)定。據(jù)銀監(jiān)會(huì)透露，為配合轉(zhuǎn)制的開(kāi)展，監(jiān)管部門(mén)除了專(zhuān)為轉(zhuǎn)制銀行開(kāi)辟“綠色通道”，最大限度降低其轉(zhuǎn)制成本外，還采取了包括給予轉(zhuǎn)制銀行在滿(mǎn)足一些監(jiān)管指標(biāo)方面給過(guò)渡期、實(shí)行和中資銀行同樣的資本金標(biāo)準(zhǔn)等一些激勵(lì)措施。

國(guó)民待遇中的“走出去”

此次《外資銀行管理?xiàng)l例》的全面取消了外資銀行經(jīng)營(yíng)人民幣業(yè)務(wù)的地域和客戶(hù)限制，也將取消其他非審慎性限制，真正給外資銀行以國(guó)民待遇。提及國(guó)民待遇，這不僅要求在業(yè)務(wù)范圍、準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)上對(duì)外資銀行與中資銀行要一視同仁，也包括在其他方面如利率、稅收實(shí)行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，以提供公平高效的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。不過(guò)，國(guó)民待遇作為世界貿(mào)易組織各成員遵循的普適性原則，本身是權(quán)力和義務(wù)的統(tǒng)一。在外資銀行“引進(jìn)來(lái)”的同時(shí)，中資銀行也理應(yīng)“走出去”，拓展自己的生存空間，享受?chē)?guó)民待遇優(yōu)惠光芒的照耀。

金融服務(wù)于貿(mào)易，銀行的國(guó)際化和全球布局必須緊跟著潛在利潤(rùn)空間和現(xiàn)有的經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)走，跟著所服務(wù)的企業(yè)和客戶(hù)走。這就是許多國(guó)際性銀行主張的“銀行跟著客戶(hù)走”，即“客戶(hù)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)走到哪里，銀行服務(wù)就擴(kuò)展到那里”。應(yīng)該說(shuō)，銀行原本是本地化的，其國(guó)際化很大程度上取決于客戶(hù)業(yè)務(wù)的國(guó)際化所產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)需求。目前，我國(guó)企業(yè)的國(guó)際化步伐并不快，而且“走出去”有一個(gè)過(guò)程，這或許是多數(shù)銀行沒(méi)有積極“走出去”的一個(gè)重要考慮因素。

對(duì)于那些已經(jīng)提前“走出去”在國(guó)外安營(yíng)扎寨的國(guó)內(nèi)銀行而言，其將面對(duì)所在國(guó)監(jiān)管當(dāng)局的諸多約束和自身如何發(fā)展的困擾。在監(jiān)管層面，這或許需要國(guó)內(nèi)銀行監(jiān)管部門(mén)更多地與外國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)和磋商，更多地介紹和宣傳我國(guó)銀行業(yè)改革與發(fā)展所取得的巨大成就――可以向?qū)Ψ奖砻魑覈?guó)銀行業(yè)的穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)而爭(zhēng)取更多支持。在銀行自身發(fā)展層面，要重新整合現(xiàn)有海外分支機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)，確立新的發(fā)展框架，以產(chǎn)品導(dǎo)向?yàn)槌霭l(fā)點(diǎn)，開(kāi)發(fā)那些既具有國(guó)際金融市場(chǎng)效應(yīng)又符合自己經(jīng)營(yíng)運(yùn)作特點(diǎn)的金融產(chǎn)品、運(yùn)作機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)防范技術(shù)和金融交易方式，將跨國(guó)銀行慣用的產(chǎn)品導(dǎo)向和地區(qū)導(dǎo)向有機(jī)結(jié)合起來(lái)。這應(yīng)該是當(dāng)前海外中資銀行需要認(rèn)真對(duì)待的工作。

另外，中資銀行還要積極研究和投身國(guó)際金融市場(chǎng)，消除與外資銀行之間風(fēng)險(xiǎn)管理、成本控制、貸款定價(jià)、產(chǎn)品開(kāi)發(fā)和金融創(chuàng)新等方面的差距亦是中資銀行未來(lái)應(yīng)當(dāng)做的文章。當(dāng)然，加強(qiáng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)對(duì)其他經(jīng)濟(jì)體的滲透力應(yīng)是長(zhǎng)期的和最主要的發(fā)展戰(zhàn)略。

《條例》后的市場(chǎng)生態(tài)

《外資銀行管理?xiàng)l例》和銀監(jiān)會(huì)的操作細(xì)則公布后短時(shí)間即得到了許多外資銀行的積極回應(yīng)，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)目前已經(jīng)批準(zhǔn)匯豐銀行、花旗銀行等九家外資銀行將境內(nèi)分行改制籌建為法人銀行的申請(qǐng)。截至2006年9月末，這九家外資銀行在中國(guó)境內(nèi)分行數(shù)量占外資銀行在華分行總數(shù)的34%，總資產(chǎn)占外資銀行在華總資產(chǎn)的55%，盈利占外資銀行在華盈利的58%。

中國(guó)銀行市場(chǎng)多元化格局必將帶來(lái)與以前不同的市場(chǎng)生態(tài)，未來(lái)中國(guó)金融市場(chǎng)由誰(shuí)主宰是業(yè)內(nèi)關(guān)心的重大問(wèn)題。外資銀行在傳統(tǒng)存貸以外的高端業(yè)務(wù)和外匯理財(cái)?shù)戎虚g業(yè)務(wù)上具有優(yōu)勢(shì)，中資銀行則在地緣、網(wǎng)絡(luò)、人民幣資金等方面占據(jù)先機(jī)，也許我們可以預(yù)期藉此金融開(kāi)放之機(jī)培育出中國(guó)銀行業(yè)市場(chǎng)良好的金融生態(tài)，中外雙方在既有競(jìng)爭(zhēng)又有融合的競(jìng)爭(zhēng)中相互促進(jìn)。

篇9

國(guó)庫(kù)監(jiān)管是指中國(guó)人民銀行及其分支機(jī)構(gòu)在依法經(jīng)理國(guó)庫(kù)､執(zhí)行預(yù)算收支任務(wù)的過(guò)程中，依據(jù)有關(guān)規(guī)章制度對(duì)國(guó)庫(kù)資金核算和使用的全過(guò)程實(shí)施的監(jiān)督和管理行為。包括對(duì)財(cái)政預(yù)算單位､征收機(jī)關(guān)､國(guó)庫(kù)經(jīng)收處等部門(mén)在執(zhí)行預(yù)算收支任務(wù)中涉及國(guó)庫(kù)工作以及與其緊密相關(guān)的其他業(yè)務(wù)進(jìn)行的監(jiān)督;對(duì)國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)辦理國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)的合規(guī)性進(jìn)行監(jiān)督;對(duì)轄內(nèi)國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)辦理的合規(guī)性進(jìn)行管理，對(duì)國(guó)庫(kù)資金風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范控制等等。

國(guó)庫(kù)監(jiān)管大體可劃分為內(nèi)部監(jiān)管和外部監(jiān)管。內(nèi)部監(jiān)管主要指對(duì)國(guó)庫(kù)內(nèi)部執(zhí)行制度情況的監(jiān)督檢查;外部監(jiān)管主要是對(duì)財(cái)政機(jī)關(guān)､征收機(jī)關(guān)､國(guó)庫(kù)經(jīng)收處､國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)的商業(yè)銀行等部門(mén)執(zhí)行國(guó)家預(yù)算收支有關(guān)規(guī)定的監(jiān)督管理。會(huì)計(jì)核算是國(guó)庫(kù)管理工作的基礎(chǔ)。因此，按照預(yù)算資金的時(shí)間流程，可以確定國(guó)庫(kù)監(jiān)管范圍的上限和下限，國(guó)庫(kù)監(jiān)管工作范圍是預(yù)算資金收支整個(gè)過(guò)程中與國(guó)庫(kù)工作密切相關(guān)的包含于國(guó)庫(kù)監(jiān)管工作上下限在內(nèi)的全部工作。

國(guó)庫(kù)監(jiān)管范圍上限:依據(jù)《中華人民共和國(guó)預(yù)算法實(shí)施條例》､《國(guó)家金庫(kù)條例》和《中華人民共和國(guó)國(guó)庫(kù)條例實(shí)施細(xì)則》規(guī)定，國(guó)庫(kù)監(jiān)管應(yīng)該從經(jīng)征收機(jī)關(guān)確認(rèn)的預(yù)算收入資金從付款人賬戶(hù)劃出之時(shí)開(kāi)始，此為國(guó)庫(kù)監(jiān)管范圍的上限。國(guó)庫(kù)監(jiān)管范圍下限:按照《預(yù)算法實(shí)施條例》第四十三條､第五十七條和第六十二條之規(guī)定國(guó)庫(kù)監(jiān)管范圍的下限，就是按地方預(yù)算､根據(jù)財(cái)政部門(mén)開(kāi)據(jù)的庫(kù)款支撥憑證將預(yù)算資金撥給指定的用款單位。用款單位若不按預(yù)算合理使用資金，則主要由財(cái)政､主管部門(mén)負(fù)責(zé)管理。

二､當(dāng)前基層國(guó)庫(kù)監(jiān)管工作面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)

(一)國(guó)庫(kù)監(jiān)管法規(guī)制度相對(duì)滯后，不利于監(jiān)管工作的有效開(kāi)展

一是國(guó)庫(kù)監(jiān)管工作的上位法規(guī)定不夠詳細(xì)，指導(dǎo)性不強(qiáng)?！吨腥A人民共和國(guó)預(yù)算法》和《中國(guó)人民銀行法》等相關(guān)法律，對(duì)國(guó)庫(kù)工作規(guī)定的相關(guān)條文比較原則籠統(tǒng)，均未對(duì)國(guó)庫(kù)監(jiān)管工作做出明確､詳盡的具體規(guī)定和要求，可操作性不強(qiáng)，對(duì)實(shí)際監(jiān)管工作開(kāi)展發(fā)揮的參照借鑒作用不大。二是《國(guó)家金庫(kù)條例》及其《實(shí)施細(xì)則》雖然對(duì)國(guó)庫(kù)的基本職責(zé)和權(quán)限作出相關(guān)規(guī)定，但由于其制定于1985年，當(dāng)時(shí)的一些相關(guān)規(guī)定與當(dāng)前實(shí)際情況不相吻合，有的甚至明顯過(guò)時(shí)，很難適應(yīng)國(guó)庫(kù)監(jiān)管新形勢(shì)的需要。三是國(guó)庫(kù)部門(mén)出臺(tái)的制度規(guī)章法律層次低，且不夠系統(tǒng)，外部監(jiān)督監(jiān)管約束效力有限。當(dāng)前國(guó)庫(kù)監(jiān)管的工作部署主要出自人民銀行系統(tǒng)內(nèi)部，相關(guān)制度規(guī)定也僅限定在對(duì)國(guó)庫(kù)內(nèi)控制度建設(shè)､國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)處理風(fēng)險(xiǎn)要害環(huán)節(jié)､各個(gè)崗位工作人員履行職責(zé)情況等國(guó)庫(kù)內(nèi)部監(jiān)管范圍內(nèi)。國(guó)庫(kù)人員在對(duì)外監(jiān)管工作方面縮手縮腳，甚至退化到了“柜面監(jiān)督”的微小領(lǐng)域，形成國(guó)庫(kù)內(nèi)部監(jiān)管日漸嚴(yán)格､外部監(jiān)管依舊乏力的尷尬狀態(tài)。

(二)對(duì)國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)約束激勵(lì)機(jī)制不健全，增大日常監(jiān)管難度

隨著地方行政區(qū)劃的變更和人民銀行分支機(jī)構(gòu)整合力度的加大，基層國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)不可避免，但由于相關(guān)管理機(jī)制沒(méi)有得到相應(yīng)完善，對(duì)國(guó)庫(kù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管相對(duì)薄弱。在管理權(quán)限方面，《預(yù)算法實(shí)施條例》第四十條明確規(guī)定:未設(shè)中國(guó)人民銀行分支機(jī)構(gòu)的地區(qū)，由上級(jí)中國(guó)人民銀行分支機(jī)構(gòu)商有關(guān)的地方政府財(cái)政部門(mén)后，委托有關(guān)銀行辦理。依此規(guī)定地方財(cái)政部門(mén)在決定國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)方面享有重要的協(xié)調(diào)､督導(dǎo)職責(zé)，但由于人民銀行和地方財(cái)政部門(mén)分屬不同行政序列，加之相當(dāng)部分地方政府認(rèn)為國(guó)庫(kù)分支機(jī)構(gòu)的設(shè)置是人民銀行自己的事，機(jī)構(gòu)存撤和日常管理完全依賴(lài)人民銀行，互相協(xié)調(diào)､共同管理的工作變成在人民銀行國(guó)庫(kù)部門(mén)內(nèi)部唱“獨(dú)角戲”，工作的有效開(kāi)展受到一定程度限制。經(jīng)費(fèi)撥付方面，按照國(guó)家相關(guān)制度規(guī)定:國(guó)庫(kù)支庫(kù)的代辦業(yè)務(wù)費(fèi)，按受理各種原始憑證的筆數(shù)，以適當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)計(jì)付，具體計(jì)付標(biāo)準(zhǔn)和撥付辦法由上一級(jí)人民銀行與當(dāng)?shù)刎?cái)政部門(mén)商定后，由當(dāng)?shù)刎?cái)政撥付至人民銀行，再由人民銀行撥付至行。這就決定了在支付支庫(kù)的代辦業(yè)務(wù)費(fèi)方面地方財(cái)政部門(mén)應(yīng)履行義不容辭的付費(fèi)職責(zé)。然而，由于缺乏操作性好､約束力強(qiáng)的相關(guān)制度規(guī)定，加之部分基層政府財(cái)政資金相對(duì)緊張，機(jī)構(gòu)代辦業(yè)務(wù)費(fèi)撥付不及時(shí)甚至拒絕履行付費(fèi)義務(wù)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，大大影響機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)開(kāi)展的積極性。

(三)國(guó)庫(kù)監(jiān)管形勢(shì)日益復(fù)雜，面臨的挑戰(zhàn)更多

一是國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)范圍不斷擴(kuò)大，涉及面更廣。目前國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)涉及到財(cái)政､國(guó)稅､地稅､海關(guān)､國(guó)土資源､環(huán)保､財(cái)監(jiān)辦､社保､商業(yè)銀行等多個(gè)部門(mén)，國(guó)庫(kù)監(jiān)管范圍隨之大大延伸，地方財(cái)政的國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)業(yè)務(wù)､國(guó)稅部門(mén)的出口退增值稅業(yè)務(wù)､財(cái)監(jiān)部門(mén)的一般增值稅退稅業(yè)務(wù)､地方財(cái)政納入預(yù)算管理的非稅收入業(yè)務(wù)､地方環(huán)保部門(mén)的排污費(fèi)征繳業(yè)務(wù)､國(guó)土資源部門(mén)的土地出讓金和新增建設(shè)用地審批業(yè)務(wù)等等，都是政策性強(qiáng)､牽扯面廣的業(yè)務(wù)，業(yè)務(wù)處理稍有不慎，就會(huì)給國(guó)庫(kù)工作質(zhì)量帶來(lái)負(fù)面影響。二是國(guó)庫(kù)政策性資金受到商業(yè)占的可能性更大。隨著商業(yè)化經(jīng)營(yíng)意識(shí)的增強(qiáng)，國(guó)庫(kù)經(jīng)收處受利益驅(qū)使，延壓稅款結(jié)算資金，以適當(dāng)方式增加預(yù)算資金結(jié)算周期的傾向更加明顯，截留甚至挪用資金現(xiàn)象屢禁不止，國(guó)庫(kù)結(jié)算秩序不能得到很好維護(hù)。其他如地方財(cái)政以“往來(lái)款”方式將大量財(cái)政存款從國(guó)庫(kù)劃至在商業(yè)銀行開(kāi)戶(hù)的財(cái)政集中收付中心，形成客觀存在的“第二國(guó)庫(kù)”，已經(jīng)納入預(yù)算管理的非稅收入被大量人為滯留在各家商業(yè)銀行機(jī)關(guān)團(tuán)體存款賬戶(hù)不能及時(shí)入庫(kù)等行為，大大削弱了人民銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)的預(yù)期效果。

(四)監(jiān)管主體間溝通協(xié)調(diào)不夠，監(jiān)管效率大打折扣

在現(xiàn)行管理體制下，對(duì)國(guó)庫(kù)財(cái)政性資金征收､報(bào)解､使用的合法､合規(guī)性進(jìn)行審核監(jiān)管，國(guó)庫(kù)､財(cái)政､征收機(jī)關(guān)､銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)均有一定監(jiān)督管理權(quán)力，不同環(huán)節(jié)有不同的管理部門(mén)。實(shí)際工作中，地方財(cái)政部門(mén)的工作重心更加側(cè)重于督促各征收機(jī)關(guān)完成預(yù)算收入入庫(kù)進(jìn)度，側(cè)重于預(yù)算單位按預(yù)算使用資金，至于預(yù)算收入資金在入庫(kù)過(guò)程，以及國(guó)庫(kù)資金在地方財(cái)政存款賬戶(hù)上滯留情況，則很少問(wèn)津;征收機(jī)關(guān)重納稅申報(bào)，輕稅款繳納。財(cái)政部門(mén)､征收機(jī)關(guān)､國(guó)庫(kù)部門(mén)各管一段，互不相干，職責(zé)權(quán)限的劃分不盡明晰，客觀上造成了各部門(mén)都應(yīng)對(duì)國(guó)庫(kù)資金進(jìn)行監(jiān)管，但又都不能徹底實(shí)施監(jiān)管的“可管可不管”的不正常局面，重復(fù)監(jiān)管和監(jiān)管真空現(xiàn)象并存，職責(zé)既存在交叉又有斷檔。各部門(mén)間缺乏政策溝通意識(shí)，加之尚未健全穩(wěn)定的定期信息交流溝通機(jī)制，相互之間對(duì)其他部門(mén)政策規(guī)定知之甚少，監(jiān)管合力難以有效發(fā)揮。(五)現(xiàn)有國(guó)庫(kù)人員素質(zhì)偏低，難以適應(yīng)監(jiān)管工作的需要

從人員數(shù)量方面看，目前在一個(gè)地級(jí)市中心支庫(kù)管轄范圍內(nèi)，國(guó)庫(kù)經(jīng)收處一般超百個(gè)，多則數(shù)百個(gè)，而基層國(guó)庫(kù)人員定編一般只有10多人，完成日常核算報(bào)解任務(wù)尚十分緊張，更無(wú)法對(duì)屬地國(guó)庫(kù)資金合法合規(guī)情況實(shí)施有效監(jiān)督管理。從人員素質(zhì)情況看，當(dāng)前國(guó)庫(kù)工作對(duì)內(nèi)部控制､資金安全和風(fēng)險(xiǎn)防范的要求更高，懂金融､懂財(cái)政､懂稅務(wù)､懂核算､懂調(diào)研､懂監(jiān)管幾乎成了國(guó)庫(kù)工作人員必備的基本素質(zhì)，然而，當(dāng)前從國(guó)庫(kù)干部隊(duì)伍遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到上述要求，國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)量成倍增長(zhǎng)，使多數(shù)國(guó)庫(kù)人員整日忙于日常核算業(yè)務(wù)工作，參加脫產(chǎn)學(xué)習(xí)､培訓(xùn)的機(jī)會(huì)極少，人員素質(zhì)與業(yè)務(wù)形勢(shì)發(fā)展要求相比差距較大，國(guó)庫(kù)外部監(jiān)管工作尤顯乏力。

三､提高國(guó)庫(kù)監(jiān)管工作效率的政策建議

(一)規(guī)范立法

建議結(jié)合國(guó)庫(kù)工作的發(fā)展?fàn)顩r，對(duì)《預(yù)算法》､《預(yù)算法實(shí)施條例》､《國(guó)家金庫(kù)條例》､《條例實(shí)施細(xì)則》等法規(guī)關(guān)于國(guó)庫(kù)監(jiān)管工作的內(nèi)容進(jìn)行重新定位和完善，站在不斷提升整個(gè)預(yù)算執(zhí)行效果的高度，充實(shí)､豐富各預(yù)算執(zhí)行部門(mén)在配合國(guó)庫(kù)部門(mén)業(yè)務(wù)開(kāi)展中的職責(zé)作用，有效提高國(guó)庫(kù)的外部監(jiān)管工作效率。合理確定各預(yù)算執(zhí)行部門(mén)和商業(yè)銀行在預(yù)算資金收納､報(bào)解､入庫(kù)､支撥等各個(gè)環(huán)節(jié)中應(yīng)負(fù)的主要責(zé)任，明確責(zé)任主體，建立健全獎(jiǎng)懲處罰機(jī)制，體現(xiàn)立法功效。

(二)樹(shù)立財(cái)政在預(yù)算管理工作中的絕對(duì)權(quán)威地位，規(guī)范各預(yù)算執(zhí)行部門(mén)的業(yè)務(wù)操作

一是真正維護(hù)地方財(cái)政部門(mén)在國(guó)庫(kù)機(jī)構(gòu)選擇上的決策權(quán)力。充分體現(xiàn)地方財(cái)政部門(mén)對(duì)國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)的指導(dǎo)和監(jiān)督作用，本著利益共享原則，在充分謀劃財(cái)政管理預(yù)算工作､提高財(cái)政預(yù)算資金社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，合理考慮國(guó)庫(kù)機(jī)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)利益，使其權(quán)力､義務(wù)與經(jīng)濟(jì)收益趨于平衡､對(duì)等。調(diào)動(dòng)商業(yè)銀行國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)的積極性，使其對(duì)地方財(cái)政真正負(fù)起責(zé)任來(lái)，從而實(shí)現(xiàn)財(cái)政､國(guó)庫(kù)､銀行等部門(mén)的利益雙贏､多贏。

二是全力加速財(cái)､稅､庫(kù)､行橫向聯(lián)網(wǎng)推廣進(jìn)程。最大限度地減少預(yù)算收入入庫(kù)中間環(huán)節(jié)，加速預(yù)算收入無(wú)紙化辦公推廣速度，取消紙質(zhì)憑證在征收機(jī)關(guān)､納稅人､銀行､國(guó)庫(kù)等部門(mén)的低效傳遞，以橫向聯(lián)網(wǎng)的強(qiáng)大功能優(yōu)勢(shì)，影響國(guó)庫(kù)經(jīng)收處及早撤出納稅大廳，削減預(yù)算資金在途風(fēng)險(xiǎn)隱患，提高國(guó)庫(kù)監(jiān)管工作可操作性。

三是加快庫(kù)款支撥電子化推廣進(jìn)度，積極拓展單一賬戶(hù)業(yè)務(wù)覆蓋范圍。推廣財(cái)政庫(kù)款支撥業(yè)務(wù)在財(cái)政與國(guó)庫(kù)部門(mén)之間的遠(yuǎn)程控制與操作，實(shí)現(xiàn)庫(kù)款支撥業(yè)務(wù)電子化､無(wú)紙化。充分利用現(xiàn)代化支付系統(tǒng)的功能優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)庫(kù)款按預(yù)算直達(dá)最終用款單位。逐步變商業(yè)銀行直接支付業(yè)務(wù)和授權(quán)支付業(yè)務(wù)，為人民銀行國(guó)庫(kù)部門(mén)直接受理直接支付業(yè)務(wù)和授權(quán)支付業(yè)務(wù)，拓展單一賬戶(hù)業(yè)務(wù)覆蓋面，取締財(cái)政集中收付中心中間業(yè)務(wù)操作，消除預(yù)算資金在商業(yè)銀行的人為滯留，為區(qū)支庫(kù)業(yè)務(wù)最終收歸人民銀行國(guó)庫(kù)部門(mén)經(jīng)理創(chuàng)造先決條件。

(三)加強(qiáng)財(cái)政､征收機(jī)關(guān)與國(guó)庫(kù)部門(mén)的政策溝通與配合，規(guī)范業(yè)務(wù)操作

一是建立法規(guī)､政策溝通機(jī)制。地方財(cái)政部門(mén)要進(jìn)一步發(fā)揮在預(yù)算制定與執(zhí)行過(guò)程中管理作用，加強(qiáng)與上級(jí)財(cái)政的政策溝通與聯(lián)系，保證財(cái)政政策執(zhí)行效果;組織征收機(jī)關(guān)與國(guó)庫(kù)部門(mén)之間的政策傳輸與輔導(dǎo)，在加強(qiáng)國(guó)庫(kù)外部監(jiān)管方面多傾聽(tīng)國(guó)庫(kù)部門(mén)的建議和呼聲。最大限度地讓國(guó)庫(kù)部門(mén)能夠及時(shí)､準(zhǔn)確獲得相關(guān)部門(mén)最新的政策､制度信息，以增強(qiáng)國(guó)庫(kù)監(jiān)管的權(quán)威性和有效性。

二是增強(qiáng)預(yù)算管理政策公眾透明度和國(guó)庫(kù)信息反饋的及時(shí)性。國(guó)庫(kù)監(jiān)管工作的作用范圍可上至國(guó)家機(jī)關(guān)，下到普通百姓。特別是退庫(kù)業(yè)務(wù)，政策依據(jù)繁多，涉及各類(lèi)經(jīng)濟(jì)主體，國(guó)庫(kù)､征收機(jī)關(guān)､納稅人等各方需要有統(tǒng)一的政策標(biāo)準(zhǔn)。在日常工作中，要注重利用各種網(wǎng)絡(luò)､媒體優(yōu)勢(shì)，搞好對(duì)服務(wù)對(duì)象的政策宣傳，增強(qiáng)預(yù)算管理政策的透明度，合理利用各種信息資源和人力資源，在提升國(guó)庫(kù)服務(wù)水平的同時(shí)，增強(qiáng)國(guó)庫(kù)監(jiān)管工作力度和實(shí)施效果。

(四)搞好國(guó)庫(kù)工作人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)和現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)

篇10

(一)管理對(duì)象覆蓋面狹窄

《細(xì)則》第二條中關(guān)于“企業(yè)”的范圍的概念闡述為“國(guó)營(yíng)企業(yè)、城鄉(xiāng)集體企業(yè)、聯(lián)營(yíng)企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)”以及“中外合資和合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)”，未包含“個(gè)體工商戶(hù)”、“民營(yíng)企業(yè)”、“有限責(zé)任公司”、“股份有限公司”等新的所有制形式。

(二)結(jié)算起點(diǎn)過(guò)低

《條例》第五條第八款規(guī)定“結(jié)算起點(diǎn)定為1000元”，即支付1000元以上現(xiàn)金就要履行應(yīng)當(dāng)以支票或者銀行本票支付;確需全額支付現(xiàn)金的，經(jīng)開(kāi)戶(hù)銀行審核后，予以支付現(xiàn)金。24年過(guò)去了，物價(jià)指數(shù)、經(jīng)濟(jì)水平和貨幣形勢(shì)等和當(dāng)時(shí)相比都發(fā)生了重大的變化，而1000元的結(jié)算起點(diǎn)已經(jīng)不符合現(xiàn)實(shí)情況。這一現(xiàn)實(shí)情況給一些國(guó)有企事業(yè)單位在支付現(xiàn)金管理過(guò)程中，造成了極大的不便，如果執(zhí)行《現(xiàn)金管理?xiàng)l例》，這樣難免會(huì)延誤辦事效率，給現(xiàn)金管理帶來(lái)困難，為此，一些單位就沒(méi)有完全履行或應(yīng)付履行《現(xiàn)金管理?xiàng)l例》。審計(jì)部門(mén)在實(shí)施審計(jì)監(jiān)督過(guò)程中，也不便操作。這就導(dǎo)致在現(xiàn)實(shí)中，執(zhí)行單位不便執(zhí)行，監(jiān)督單位不好監(jiān)督。

(三)開(kāi)戶(hù)銀行對(duì)開(kāi)戶(hù)單位的現(xiàn)金監(jiān)督管理不到位

《條例》中第九、十、十一條規(guī)定的開(kāi)戶(hù)銀行對(duì)單位庫(kù)存現(xiàn)金限額的核定、坐支現(xiàn)金額度的審批等，但在目前情形下很難操作。隨著我國(guó)金融市場(chǎng)的逐漸開(kāi)放，銀行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)越來(lái)越激烈，在這種環(huán)境下，開(kāi)戶(hù)銀行出于自身利益的考慮，對(duì)開(kāi)戶(hù)單位不敢檢查，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題更不敢處罰;在執(zhí)行大額現(xiàn)金支付管理制度時(shí)，一些開(kāi)戶(hù)銀行流于形式，沒(méi)有落實(shí)專(zhuān)人負(fù)責(zé)，賬表記錄不完整，少登、漏登或有意不登情況時(shí)有發(fā)生。更有甚者，有些開(kāi)戶(hù)銀行對(duì)開(kāi)戶(hù)單位支現(xiàn)用途的真實(shí)性和合理性根本不把關(guān)，不審查，不登記，敞開(kāi)放行。

(四)對(duì)于大額現(xiàn)金缺乏有效管理

近年來(lái)，一些不法分子通過(guò)大額提取現(xiàn)金，從事偷稅漏稅、洗錢(qián)、販毒、行賄、詐騙、攜款潛逃等犯罪活動(dòng)。由于《條例》的滯后，在引導(dǎo)轉(zhuǎn)賬結(jié)算、減少現(xiàn)金使用、監(jiān)管大額提現(xiàn)行為、防止利用現(xiàn)金交易進(jìn)行洗錢(qián)風(fēng)險(xiǎn)等方面尚未加以規(guī)定，導(dǎo)致一些金融犯罪活動(dòng)脫控。目前，多數(shù)金融機(jī)構(gòu)對(duì)大額現(xiàn)金支付的監(jiān)控采用手工操作方式，尚未建立大額現(xiàn)金支付數(shù)據(jù)庫(kù)和實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，很難掌握開(kāi)戶(hù)單位在本系統(tǒng)，特別是本轄區(qū)的大額現(xiàn)金支取情況，增加了反洗錢(qián)、防風(fēng)險(xiǎn)工作的難度。

(五)開(kāi)戶(hù)銀行對(duì)開(kāi)戶(hù)單位實(shí)施處罰權(quán)利難以實(shí)現(xiàn)

《條例》第二十條和第二十一條及《細(xì)則》第二十條中要求，開(kāi)戶(hù)單位若違犯《現(xiàn)金管理暫行條例》，開(kāi)戶(hù)銀行有權(quán)責(zé)令其停止違法活動(dòng)，并根據(jù)情節(jié)輕重給予警告或罰款，但由于《條例》中規(guī)定的開(kāi)戶(hù)銀行對(duì)開(kāi)戶(hù)單位實(shí)施處罰權(quán)利缺少必要的法律依據(jù)。開(kāi)戶(hù)銀行對(duì)開(kāi)戶(hù)單位實(shí)施庫(kù)存現(xiàn)金監(jiān)督管理缺乏現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

(六)《條例》未對(duì)現(xiàn)金替代性金融工具加以規(guī)定

隨著金融工具的不斷創(chuàng)新，個(gè)人支票、個(gè)人本票、網(wǎng)上銀行、個(gè)人結(jié)算賬戶(hù)等結(jié)算工具的推出和普及，可以替代現(xiàn)金的結(jié)算功能。但由于但《條例》及《細(xì)則》未及時(shí)進(jìn)行修訂，未對(duì)這些新型結(jié)算工具的使用和管理加以規(guī)定，導(dǎo)致假借名目支取現(xiàn)金挪作他用的現(xiàn)象難以監(jiān)管。

二、現(xiàn)金管理制度的現(xiàn)狀述評(píng)

(一)國(guó)內(nèi)研究現(xiàn)狀述評(píng)

目前我國(guó)現(xiàn)金管理基本規(guī)章制度仍是執(zhí)行1988年10月1日國(guó)務(wù)院頒發(fā)的《現(xiàn)金管理?xiàng)l例》及人民銀行制定的實(shí)施細(xì)則，《現(xiàn)金管理?xiàng)l例》及人民銀行制定的實(shí)施細(xì)則的施行，至今已有二十四年了，對(duì)鼓勵(lì)開(kāi)戶(hù)單位使用非現(xiàn)金支付工具、限制使用現(xiàn)金支付工具發(fā)揮了一定作用，對(duì)維護(hù)全國(guó)支付清算秩序、金融秩序和征稅秩序有正面影響。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展和金融體制改革的不斷深化，現(xiàn)金管理的思路、重點(diǎn)、模式、措施已經(jīng)滯后于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，現(xiàn)金管理制度已經(jīng)不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。馮卓茹(1995年)從六個(gè)方面提出了改革現(xiàn)金管理制度措施。簡(jiǎn)錦恩(2004年)認(rèn)為現(xiàn)金管理制度的基礎(chǔ)已經(jīng)發(fā)生了根本性變遷，現(xiàn)金管理制度蘊(yùn)含著變遷的契機(jī)。丁平、孫巖(2004年)分析了現(xiàn)行現(xiàn)金管理制度的缺陷:現(xiàn)行現(xiàn)金管理制度在監(jiān)管對(duì)象上產(chǎn)生了空檔;商品流通的發(fā)展、交易行為的復(fù)雜化都對(duì)現(xiàn)行現(xiàn)金管理制度形成了較大沖擊;以銀行信用卡為代表的新型電子貨幣興起，對(duì)現(xiàn)行現(xiàn)金管理的監(jiān)管手段提出了挑戰(zhàn);銀行經(jīng)營(yíng)機(jī)制的轉(zhuǎn)換也對(duì)現(xiàn)行現(xiàn)金管理制度形成了沖擊。叢春琦(2006年)分析了現(xiàn)金管理在制度建設(shè)、結(jié)算渠道、金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)方式、制度落實(shí)、監(jiān)控手段、信息滯后等方面存在的問(wèn)題，提出現(xiàn)金管理制度進(jìn)行改革的建議。師自國(guó)(2010年)從保證市場(chǎng)的公正性、效率性和維護(hù)誠(chéng)信的市場(chǎng)體系的角度，論述了加強(qiáng)現(xiàn)金管理的必要性，闡述了現(xiàn)金交易的軌跡隱匿性概念及其社會(huì)危害性，并從現(xiàn)金管理的主體、對(duì)象、目標(biāo)、內(nèi)容等方面提出了完善我國(guó)現(xiàn)金管理制度。姜志勤、李江峰(2012年)分析行政事業(yè)單位違反現(xiàn)金管理規(guī)定的主要表現(xiàn)形式，得出結(jié)論，應(yīng)及時(shí)修改現(xiàn)金管理制度有關(guān)法規(guī)條款。國(guó)內(nèi)研究表明，現(xiàn)金管理制度和法規(guī)滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展使現(xiàn)金管理工作處于無(wú)法可依的狀態(tài)中，會(huì)對(duì)國(guó)家宏觀金融政策的實(shí)施，中央銀行貨幣政策的有效傳導(dǎo)以及保持人民幣幣值的穩(wěn)定形成較大的沖擊。因此，亟待加強(qiáng)和完善法規(guī)，盡快修改《現(xiàn)金管理?xiàng)l例》，從法律、法規(guī)上來(lái)重新確定人民銀行在現(xiàn)金管理中的地位、職責(zé)、權(quán)利和義務(wù)，避免人民銀行在現(xiàn)金管理中唱獨(dú)角戲，使現(xiàn)金管理走上法制化的軌道，使企事業(yè)單位和金融機(jī)構(gòu)都能認(rèn)識(shí)到現(xiàn)金管理的重要性，自覺(jué)維護(hù)企業(yè)各項(xiàng)支付結(jié)算法律法規(guī)。

(二)國(guó)外研究現(xiàn)狀述評(píng)

美國(guó)現(xiàn)金管理制度，以規(guī)范現(xiàn)金存取及現(xiàn)金交易為出發(fā)點(diǎn)，由此培育出美國(guó)公民非現(xiàn)金結(jié)算交易的生活習(xí)慣，為完善我國(guó)現(xiàn)金管理制度提供了成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)借鑒。在美國(guó)，現(xiàn)金管理的職能由聯(lián)儲(chǔ)及財(cái)政部下屬的金融犯罪執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)(FinCEN)、國(guó)稅局、雕刻與印刷局(BEP)和造幣廠(USMint)共同完成，并沒(méi)有一個(gè)單獨(dú)的機(jī)構(gòu)來(lái)管理現(xiàn)金。在法律制度方面，美國(guó)沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的控制現(xiàn)金流通，鼓勵(lì)轉(zhuǎn)賬結(jié)算的法律法規(guī)。聯(lián)儲(chǔ)頒布的某些規(guī)范支票和電子支付的法律法規(guī)使得轉(zhuǎn)賬結(jié)算變得更加安全、高效和成本低廉，對(duì)轉(zhuǎn)賬結(jié)算有一定的促進(jìn)作用。如今，美國(guó)已建成以《聯(lián)邦儲(chǔ)備法》為核心的一整套的現(xiàn)金管理系統(tǒng)，包括聯(lián)儲(chǔ)Q法則、《21世紀(jì)支票清算法案》、《銀行保密法》、《國(guó)稅法》、《2001年消除國(guó)際洗錢(qián)與反恐法》等。美國(guó)制定嚴(yán)格的現(xiàn)金管理制度，有效的防止了洗錢(qián)等金融犯罪，并且對(duì)行賄等犯罪也起到了抑制作用。張浩(2009年)，分析了美國(guó)現(xiàn)金管理法律制度框架，介紹了美國(guó)目前規(guī)范現(xiàn)金存取和現(xiàn)金交易的相關(guān)法律制度，為完善我國(guó)現(xiàn)金管理法律法規(guī)提供了成熟市場(chǎng)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)借鑒。盧靜(2011年)發(fā)現(xiàn)美國(guó)現(xiàn)金管理制度，以規(guī)范現(xiàn)金存取及現(xiàn)金交易為出發(fā)點(diǎn)，由此培育出美國(guó)公民非現(xiàn)金結(jié)算交易的生活習(xí)慣，為完善我國(guó)現(xiàn)金管理制度提供了成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)借鑒。國(guó)外研究表明，我國(guó)由于缺乏類(lèi)似美國(guó)這種嚴(yán)密的監(jiān)管體系，國(guó)內(nèi)一些政府官員能夠收受上萬(wàn)元甚至幾十萬(wàn)元的現(xiàn)金賄金，很大程度上是由于我國(guó)現(xiàn)金提取的監(jiān)管體系不完善，監(jiān)管體系作用無(wú)法發(fā)揮造成的。由此可見(jiàn)，重新構(gòu)建我國(guó)現(xiàn)金管理體系非常必要。

三、現(xiàn)行技術(shù)條件下現(xiàn)金管理制度改革的可行性

(一)現(xiàn)行支付結(jié)算系統(tǒng)的完善為現(xiàn)金管理制度改革提供了技術(shù)條件

近年來(lái)，銀行積極疏通支付結(jié)算渠道，改善金融服務(wù)環(huán)境，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。從技術(shù)發(fā)展實(shí)際來(lái)看，我國(guó)支付結(jié)算系統(tǒng)已逐步完善，銀行柜面轉(zhuǎn)帳、網(wǎng)上支付、手機(jī)支付等支付手段基本能滿(mǎn)足人們?nèi)粘＝灰捉Y(jié)算需要，減少現(xiàn)金使用，基本不存在技術(shù)障礙，現(xiàn)行支付結(jié)算系統(tǒng)的完善為現(xiàn)金管理制度改革提供了技術(shù)條件。比如，理論上說(shuō)，無(wú)論單位與個(gè)人，1000元以上的交易通過(guò)轉(zhuǎn)帳完成與無(wú)技術(shù)問(wèn)題。

(二)逐步完善的內(nèi)部控制制度，是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)金管理制度改革必要條件

內(nèi)部控制制度，是指單位為了加強(qiáng)內(nèi)部管理，實(shí)施的一系列規(guī)章制度。該制度管理的主要對(duì)象是單位的管理層和基層員工，通過(guò)制度規(guī)范單位員工的行為。內(nèi)部控制制度，有利于規(guī)范企事業(yè)單位中工作人員的行為，使其遵循規(guī)章制度辦事，能有效地提高工作效率和工作質(zhì)量，比如財(cái)務(wù)的工作，只有進(jìn)行規(guī)范化的管理才能保護(hù)財(cái)產(chǎn)安全。有利于加強(qiáng)監(jiān)督，管理層對(duì)基層的監(jiān)督，讓這種監(jiān)督有章可循，明確責(zé)任和義務(wù)。有利于將企事業(yè)單位的管理納入制度化、規(guī)范化、系統(tǒng)化的管理模式，實(shí)現(xiàn)企事業(yè)單位中財(cái)務(wù)管理的優(yōu)化。逐步完善的內(nèi)部控制制度為現(xiàn)金管理制度改革鋪平道路。

四、現(xiàn)行技術(shù)條件下現(xiàn)金管理制度改革的思路

(一)宣傳支付結(jié)算知識(shí)，轉(zhuǎn)變?nèi)藗兊乃枷胗^念

目前，從技術(shù)發(fā)展實(shí)際來(lái)看，我國(guó)支付結(jié)算系統(tǒng)已逐步完善，減少現(xiàn)金使用，基本不存在技術(shù)障礙，事實(shí)上障礙來(lái)自人們的思想觀念!是舊的觀念在作怪，一是不習(xí)慣于對(duì)新技術(shù)、新的支付手段的運(yùn)用;二是好象只有手持現(xiàn)金才是真的擁有財(cái)富。為此，各金融機(jī)構(gòu)應(yīng)加大支付結(jié)算業(yè)務(wù)宣傳力度，提高金融服務(wù)意識(shí)，普及結(jié)算知識(shí)，使社會(huì)公眾全面了解支付結(jié)算系統(tǒng)的方便性、安全性和快捷性，推動(dòng)支付結(jié)算業(yè)務(wù)發(fā)展，較好地滿(mǎn)足了大眾對(duì)金融服務(wù)日趨多元化的需求，達(dá)到減少現(xiàn)金使用，有效控制利用現(xiàn)金進(jìn)行各種不法交易的目的。

(二)調(diào)整我國(guó)現(xiàn)金管理目標(biāo)

把掌控現(xiàn)金流向、打擊洗錢(qián)等違法犯罪活動(dòng)作為現(xiàn)金管理的重要目標(biāo)之一。把現(xiàn)金管理的重點(diǎn)由以控制現(xiàn)金投放為主，逐步向以防范和打擊利用現(xiàn)金進(jìn)行違法犯罪活動(dòng)為主轉(zhuǎn)移。通過(guò)加強(qiáng)現(xiàn)金管理，規(guī)范現(xiàn)金收支行為，監(jiān)控各類(lèi)經(jīng)濟(jì)主體的大額現(xiàn)金存取和可疑資金交易，實(shí)現(xiàn)通過(guò)現(xiàn)金管理監(jiān)控現(xiàn)金流向、有效預(yù)防打擊違法犯罪。

(三)完善現(xiàn)金管理的具體手段

1.拓寬現(xiàn)金管理的對(duì)象將個(gè)人及單位均納入現(xiàn)金管理范疇;把中國(guó)境內(nèi)開(kāi)立賬戶(hù)、進(jìn)行現(xiàn)金支取活動(dòng)的所有企事業(yè)單位和個(gè)人，納入到現(xiàn)金管理之中，使存款人在銀行進(jìn)行的現(xiàn)金存取業(yè)務(wù)全部納入人民銀行的監(jiān)督和控制之中，從而加強(qiáng)現(xiàn)金流動(dòng)的管理。2.調(diào)整增加結(jié)算起點(diǎn)限額根據(jù)目前經(jīng)濟(jì)狀況和物價(jià)水平，重新核定結(jié)算起點(diǎn)，建立采購(gòu)與通脹率掛鉤的現(xiàn)金結(jié)算起點(diǎn)的調(diào)整機(jī)制，實(shí)行彈性結(jié)算起點(diǎn)金額制，或?qū)嵭泄潭ńY(jié)算起點(diǎn)金額制。如可將原結(jié)算起點(diǎn)1000元放寬到5000—10000元。3.減少現(xiàn)金使用范圍，增加現(xiàn)金替代工具使用的規(guī)定應(yīng)進(jìn)一步減少現(xiàn)金的使用范圍，在金融條件具備的發(fā)達(dá)地區(qū)，尤其是城市企事業(yè)單位，結(jié)算起點(diǎn)之上的向個(gè)人支付款項(xiàng)通過(guò)支票、匯票、本票、向個(gè)人結(jié)算賬戶(hù)轉(zhuǎn)賬等方式支付。同時(shí)，增加對(duì)個(gè)人支票、個(gè)人本票、銀行、網(wǎng)上銀行、個(gè)人結(jié)算賬戶(hù)等現(xiàn)金替代工具使用的規(guī)定，要加大對(duì)結(jié)算工具的宣傳力度，增加公民的金融意識(shí)，提高使用結(jié)算工具的自覺(jué)性，引導(dǎo)轉(zhuǎn)帳結(jié)算，減少現(xiàn)金使用，以達(dá)到有效控制利用現(xiàn)金進(jìn)行洗錢(qián)等不法交易的目的。4.適當(dāng)放寬現(xiàn)金的使用范圍適當(dāng)寬限現(xiàn)金使用范圍，如因采購(gòu)地點(diǎn)不固定、不便利，生產(chǎn)或市場(chǎng)繼續(xù)，搶險(xiǎn)救災(zāi)，以及其他特殊情況和必須使用現(xiàn)金的允許使用現(xiàn)金。5.實(shí)行大額現(xiàn)金交易申報(bào)制度規(guī)定任何人向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)一次性或當(dāng)日累計(jì)支取大額現(xiàn)金達(dá)到一定金額的，應(yīng)填寫(xiě)支取現(xiàn)金用途申報(bào)表，并由金融機(jī)構(gòu)定期匯總、統(tǒng)一上報(bào)人民銀行。建議建立全國(guó)性大額現(xiàn)金支取監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)庫(kù)，對(duì)大額現(xiàn)金交易實(shí)施有效監(jiān)測(cè)管理;加強(qiáng)現(xiàn)金出入境監(jiān)測(cè)，在出入境環(huán)節(jié)對(duì)大額現(xiàn)金的流出、流入進(jìn)行審慎的監(jiān)測(cè)，匹配現(xiàn)金的源頭、數(shù)量及用途。

(四)科學(xué)設(shè)置現(xiàn)金管理職能

(一)重新定位開(kāi)戶(hù)銀行在現(xiàn)金監(jiān)督管理中的作用

根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況調(diào)整開(kāi)戶(hù)銀行對(duì)開(kāi)戶(hù)單位現(xiàn)金監(jiān)督管理的規(guī)定及開(kāi)戶(hù)銀行對(duì)開(kāi)戶(hù)單位違反現(xiàn)金管理規(guī)定進(jìn)行處罰的規(guī)定，以明確銀行對(duì)開(kāi)戶(hù)單位現(xiàn)金管理的監(jiān)督責(zé)任。

(二)增加國(guó)家職能機(jī)構(gòu)在現(xiàn)金管理監(jiān)督中的作用

1.明確現(xiàn)金管理的主體。建議明確由人民銀行統(tǒng)一負(fù)責(zé)現(xiàn)金管理工作，取消開(kāi)戶(hù)銀行對(duì)現(xiàn)金的行政管理職能，規(guī)定商業(yè)銀行負(fù)責(zé)對(duì)日?，F(xiàn)金收支監(jiān)測(cè)、登記，并定期向人民銀行報(bào)告大額及可疑現(xiàn)金交易信息。