導語：如何才能寫好一篇社會治理的內(nèi)涵，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

地方政府，是指中央政府為治理國家一部分地區(qū)或部分地域的某些社會事務(wù)而設(shè)立的政府單位。地方政府的社會管理職能是指政府需要制定相應(yīng)的社會規(guī)范和政策，去協(xié)調(diào)社會利益關(guān)系，規(guī)范社會組織，維護正常的社會秩序，使經(jīng)濟、社會與自然協(xié)調(diào)發(fā)展，創(chuàng)造良好的社會氛圍與安定的社會秩序。良好的社會管理，能使政府更了解民情、民意，妥善處理利益關(guān)系，更好地化解社會矛盾。我國政府的發(fā)展和建設(shè)目標是實現(xiàn)服務(wù)型政府，落實到地方政府，就包括調(diào)整地方社會管理機構(gòu)，健全地方政府社會管理體制，培育地方社會管理的多元主體，落實社會保障制度和措施，穩(wěn)定和維護地方社會的安全等。

地方政府的社會管理職能是一個隨時代變遷的動態(tài)概念，需要不斷調(diào)整。當前，我國地方政府的社會管理職能涉及到勞動與社會保障事務(wù)、民政、人口、衛(wèi)生、教育、國土資源以及環(huán)境保護等領(lǐng)域，地方政府需要通過實施社會控制，保證和維護社會的安定秩序，創(chuàng)造良好的再生產(chǎn)條件和必要的硬件系統(tǒng)，提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，適時地培育社會管理的多元主體，同時加強保護生態(tài)環(huán)境。就與中央政府的政治性比較而言，地方政府的社會管理職能更側(cè)重于公共性質(zhì)，即管理方面。其主要特點有以下幾方面：一是服從統(tǒng)一性。地方政府受中央政府的領(lǐng)導，需要落實上級的決定與命令，有效處理地方公共事務(wù)，與中央保持高度一致。二是區(qū)域性。地方政府僅限處理本地區(qū)的社會事務(wù)。三是直接靈活性。地方政府直接面對人民群眾，能夠更好地因地制宜，應(yīng)對新變化，更好地發(fā)揮服務(wù)性。

二、我國地方政府社會管理職能存在的問題

近些年來，雖然一些地方政府對社會管理職能給予了較大關(guān)注，社會管理質(zhì)量不斷提高，經(jīng)濟社會發(fā)展的環(huán)境有了明顯改善，但也同樣涌現(xiàn)出了大量的社會問題和社會事務(wù)，這些問題和矛盾對現(xiàn)有的社會管理體制提出了嚴峻的挑戰(zhàn)。

（一）忽略社會管理與社會建設(shè)

改革開放以來，我國地方政府一直比較注重經(jīng)濟建設(shè)，履行經(jīng)濟職能，相對忽視社會管理職能，缺少公共服務(wù)意識。在全面建成小康社會的新時期，只盲目追求經(jīng)濟發(fā)展，把GDP的增長當做政府的主要目標甚至是唯一標準，勢必會產(chǎn)生地方政府定位不明確、發(fā)展缺乏規(guī)劃、管理盲目等現(xiàn)象，這也必將阻礙我國社會主義和諧社會的建設(shè)。隨著改革進程的深化，若這種情況長期下去，將會激化社會矛盾，雖會出現(xiàn)經(jīng)濟一時的繁榮，但社會卻要承擔各種潛在危機的后果，社會問題的處理不當將直接變成地方政府的失職，從而制約地方經(jīng)濟與社會的全面發(fā)展。地方社會的發(fā)展應(yīng)該是綜合的、和諧的發(fā)展，而不能是單一的經(jīng)濟進步。

（二）社會管理手段單一

目前，面對我國經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，地方政府社會管理手段依然單一、落后。在日趨多元化和復(fù)雜化的社會主義建設(shè)新時期，地方政府仍以行政手段為主，導致政府社會管理大多突擊性、簡單化而缺乏科學化和人性化。一些地方政府在社會管理職能的行使過程中，只是簡單地采取以罰代管，以罰代法手段，毫無政策性和公共性可言，這正體現(xiàn)了地方政府社會管理存在的行政專制作風和經(jīng)濟處罰特征。一些基層政府的執(zhí)法人員，習慣于運用行政的專制和經(jīng)濟的處罰手段管理社會公共事務(wù)，而惟獨不善于運用法律、思想教育等手段實施管理。行政人員易于執(zhí)法不當，以強制性手段侵犯相對人利益，從而造成管理過程中政府與公民的沖突，降低社會對政府的信任度。面對嚴峻的形式，地方政府應(yīng)該擺正姿態(tài)，堅持“以人為本”的服務(wù)理念，完善調(diào)控手段，不斷從“權(quán)利政府”向“服務(wù)政府”轉(zhuǎn)變，從“人治”政府向“法治”政府轉(zhuǎn)變。

（三）社會不公平現(xiàn)象突出

首先體現(xiàn)在政策上的公平。經(jīng)濟政策主要追求效率，而社會政策的基本目標則是實現(xiàn)社會公平，即全體社會成員都有同等的權(quán)利享受相同的社會政策。但從我國目前地方政府的社會政策實施來看，不公平性十分突出，特別是城市與農(nóng)村之間的政策差異，形成了擁有財富、權(quán)力、資源、知識、話語權(quán)等的強勢群體和以貧困人口、失地農(nóng)民、城市失業(yè)者等為主體的弱勢群體，在就業(yè)、社會保障、教育醫(yī)療方面區(qū)別對待。隨著社會的不斷進步，雖然在一定程度上打破了嚴格的城鄉(xiāng)有別，也允許農(nóng)民工進城，但沒有從根本上解決農(nóng)民的“相同待遇”問題。此外，就算對待城市中不同的社會群體，地方政府的社會政策也有明顯的不同。比如對進城的農(nóng)村勞動力及其子女在社會保障方面存有社會排斥的觀念；又如企業(yè)職工與國家機關(guān)、事業(yè)單位工作人員之間的待遇也存在差別，產(chǎn)生這種差異是由于社會政策的不公平與不合理造成的。因此，我國地方政府要積極面對弱勢群體，如果采取消極對待或者逃避的態(tài)度，導致社會公平缺失，這將會給整個社會秩序和發(fā)展帶來嚴重破壞和消極影響。

三、加強我國地方政府社會管理職能的對策

面對我國地方政府社會管理職能存在的種種問題，我們必須科學地制定應(yīng)對措施，才能使我國經(jīng)濟社會在轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期得到更好的發(fā)展。如何履行好社會管理職能，建設(shè)一個服務(wù)型的地方政府，成為當前地方政府改革的必然趨勢，也是構(gòu)建社會主義和諧社會的需要。

（一）轉(zhuǎn)變社會管理理念

首先，要求我國地方政府從舊式發(fā)展觀向科學發(fā)展觀轉(zhuǎn)變。隨著改革開放的不斷深入，以經(jīng)濟建設(shè)為中心，單純的追求經(jīng)濟指標和GDP總量，這是一種嚴重偏離我國經(jīng)濟社會和諧發(fā)展的模式。新時期，新形勢下，我們要把握科學發(fā)展的理念，不僅要關(guān)注經(jīng)濟的發(fā)展，更要關(guān)注社會、生態(tài)環(huán)境的發(fā)展，走和諧發(fā)展的道路。其次，要從管制服務(wù)向公眾服務(wù)轉(zhuǎn)變，地方政府要摒棄過去錯誤的思維模式，要不斷加強社會管理，通過制定一系列的政策法規(guī)，協(xié)調(diào)各類社會事務(wù)，化解社會矛盾，調(diào)節(jié)收入差距，維護社會公正、穩(wěn)定，不斷建設(shè)一個以人為本的服務(wù)型政府，逐步把政府行為納入法制化軌道，取消過去命令式的政府管理，由“人治”走向“法治”。

（二）完善社會調(diào)控手段

在過去，地方政府的管理手段基本是靠命令，手段生硬，負責執(zhí)法的人員蠻橫無理，導致社會矛盾不斷激化，人民群眾漸漸失去對政府的信任。社會主義現(xiàn)代化建設(shè)新時期，要求地方政府必須采取多樣化的管理手段來處理不同時期，不同特點的社會事務(wù)，改進社會管理方式，地方政府可以采取法律手段，通過立法，嚴格要求執(zhí)法人員的行為素質(zhì)，規(guī)范解決社會問題和調(diào)節(jié)社會矛盾的程序；可以有效發(fā)揮市場的資源配置作用，放權(quán)于各類社會組織，引進績效考核機制，調(diào)動地方政府各管理部門的積極性；可以聯(lián)合新聞媒體，不斷進行網(wǎng)絡(luò)信息建設(shè)，做到群眾困難有地方反映，政府工作有群眾監(jiān)督，不斷提高地方政府管理人員的知識水平，樹立公眾服務(wù)意識。

（三）建立健全社會保障制度

篇2

[關(guān)鍵詞]回應(yīng)型政府 回應(yīng) 合作共治 治理

[中圖分類號]D63　[文獻標識碼]A　[文章編號]1000-7326(2009)07-0066-05

回應(yīng)(response)，即回答、答應(yīng)或響應(yīng)，是所有社會形態(tài)及其政府運作模式下，政府管理公共事務(wù)、解決公共問題、謀求政府與社會間穩(wěn)定、和諧關(guān)系的基本方式。無論何種政府，作為公民的政府、社會的政府，都應(yīng)程度不同地回應(yīng)社會。當代社會，經(jīng)濟乃至整個社會生活的市場化、信息化、全球化，對政府治理模式、治理過程、治理效果提出了新要求。著眼于改善政府治理，提高政府的回應(yīng)性與回應(yīng)效能，有必要研究和把握回應(yīng)型政府的理論基礎(chǔ)、內(nèi)涵和特征。

一、理論基礎(chǔ)

“回應(yīng)型”一詞最早出現(xiàn)于當代西方法學理論中。對回應(yīng)型政府問題的研究，發(fā)端于20世紀后期的新公共管理運動。公共治理理論的創(chuàng)始人之一、美國學者羅西瑙(J.N.Rosenau)在其代表作《沒有政府的治理》和《21世紀的治理》等著述中，把治理定義為一系列活動領(lǐng)域的管理機制，它們雖未得到正式授權(quán)，卻能有效發(fā)揮作用。他強調(diào)，與統(tǒng)治不同，治理指的是一種由共同的目標支持的活動，這些管理活動無須依靠國家強制力來實現(xiàn)，其主體也未必是政府。之后，有關(guān)治理的論述不一而足，大多論述了相似的思想。雖然治理理論還不很成熟，其基本概念也還比較模糊，但它十分清晰地賦予了治理(govemanee)與統(tǒng)治(government)的不同涵義。如果說傳統(tǒng)政府理論認為政府是社會管理的主體，自上而下的統(tǒng)治是政府管理社會的主要方式的話，那么，公共治理理論的主要發(fā)展則是強調(diào)了治理主體的多元化。在治理過程中，政府與社會、政府機構(gòu)與非政府組織、公共機構(gòu)與私人機構(gòu)間具有合作的可能性及其雙向互動、相互影響的必要性。治理更多地是一個社會作用日益明顯、社會力量自下而上影響政府，不再像過去那樣單向度地依靠自上而下的政府安排，而主要通過政府與社會間的合作、協(xié)商，共同對社會公共事務(wù)進行管理。這種自上而下和自下而上相結(jié)合的政府權(quán)力運行向度，凸顯了社會在治理過程中的重要作用?？傊瑥母旧险f，公共治理理論，其實就是研究新的社會歷史條件下，政府如何與社會合作，共同治理或共同解決公共問題，以達到治理的良好狀態(tài)，即“善治”。善治，是公共治理的目標。 “回應(yīng)性越大，善治的程度也就越高”?；貞?yīng)，是善治的基本要素。沒有對政府回應(yīng)性問題的研究，就難以研究善治問題；研究回應(yīng)型政府建設(shè)問題，才能從理論上闡明，如何在不斷提高并確保政府回應(yīng)社會的自覺性、穩(wěn)定性、有效性、可持續(xù)性的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)政府的善治。因此，回應(yīng)型政府問題，理應(yīng)成為公共治理理論研究的重要內(nèi)容。同樣，公共治理理論也為回應(yīng)型政府問題的研究提供理論支撐，是回應(yīng)型政府的重要理論基礎(chǔ)。

與此同時，新公共管理運動以來，尤其是近10多年來，在有關(guān)政府回應(yīng)社會的問題上，無論是新公共管理理論，還是新公共服務(wù)理論，雖然具體觀點不盡一致，但就通過改革，建設(shè)全方位服務(wù)或回應(yīng)社會的責任政府這一點上是一致的。如美國學者奧斯本等人提出新公共管理理論時概括的政府再造的十個方面，其中一條就是，要建設(shè)“顧客驅(qū)使的政府(customer-driven govemment)――滿足顧客而不是官僚制度的需要”。雖然其中的企業(yè)化政府改革原則有其局限并受到了批評，但其“顧客驅(qū)使的政府”的理念，蘊含了對政府正確、及時回應(yīng)社會的要求。。引新公共服務(wù)理論則更進一步：相對于政府而言，“公民不只是顧客，他們是‘所有者或主人”’，政府顯然更須無條件地回應(yīng)公民或社會。新公共服務(wù)理論倡導以結(jié)果、以競爭為導向，使政府的每一項資源投入、人員活動、公共服務(wù)的提供等，都能真正符合社會需要，使社會能在“任何時間”、“任何地方”，得到“無縫隙”服務(wù)，形成真正體現(xiàn)以民為本、“服務(wù)，而不是掌舵”的“無縫隙政府”，建立起政府與社會間信任、合作共治的關(guān)系，以確保政府的回應(yīng)性。在這里，新公共服務(wù)理論把新公共管理理論的政府服務(wù)范疇，由“顧客”擴展到了“公民”，更強調(diào)政府回應(yīng)社會的必要性和必然性?？傊?，比之于傳統(tǒng)的政府理論，無論是新公共管理理論，還是新公共服務(wù)理論，與公共治理理論都有一個重要共識：政府不應(yīng)是權(quán)力的惟一所有者，而應(yīng)在與社會的互動中，創(chuàng)造機會或條件，將公民個體利益，整合成社會公共利益，并完整地加以回應(yīng)。新公共管理理論和新公共服務(wù)理論，同樣是研究回應(yīng)型政府問題的理論指導。

還應(yīng)強調(diào)，科學社會主義理論從本質(zhì)上也要求，政府必須具有對于社會的回應(yīng)性，政府應(yīng)不斷提高其回應(yīng)力。社會主義經(jīng)濟、政治的制度屬性，在更高的層面上要求建設(shè)以人為本、以社會為本，能夠全方位回應(yīng)社會的責任政府，在盡可能滿足社會包括政治、經(jīng)濟、文化等方面需求的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)社會利益、政府利益與個人利益的統(tǒng)一。無疑，科學社會主義理論是回應(yīng)型政府問題研究的重要指導思想。

二、基本內(nèi)涵

迄今為止，在中國學術(shù)界，尚無對回應(yīng)型政府內(nèi)涵的權(quán)威界定，專門的研究文獻較少。盡管有學者提出了“回應(yīng)型政府”的概念，甚至還進行了公共治理視角下政府回應(yīng)問題的分析，但還存在明顯不足。首先，已經(jīng)提出的“回應(yīng)型政府”的概念不系統(tǒng)、不明確，過于籠統(tǒng)；其次，近年來，包括從政府公共決策過程中公民參與的角度，對回應(yīng)型政府問題所進行的研究，尚未從體制建構(gòu)的角度來闡述體現(xiàn)對政府自覺、穩(wěn)定、有效、可持續(xù)回應(yīng)社會要求的回應(yīng)型政府的內(nèi)涵，有著明顯的視角局限。認真梳理中外學者對政府回應(yīng)和政府回應(yīng)性等概念的研究成果，對準確把握回應(yīng)型政府的內(nèi)涵是必要的。

關(guān)于政府回應(yīng)和回應(yīng)性問題的研究，散見于中外學者有關(guān)政府改革和公共行政理論的研究中。這些研究，為科學界定回應(yīng)型政府的內(nèi)涵打下了基礎(chǔ)。尤其是中國學者俞可平在介紹、研究治理和善治理論的過程中，在強調(diào)政府的回應(yīng)性作為善治的基本要素的同時，闡明了公共管理人員和管理機構(gòu)必須對公民的要求作出及時、負責的反應(yīng)，不得無故拖延或沒有下文，在必要時還應(yīng)定期、主動地向公民征詢意見、解釋政策和回答問題，促進了回應(yīng)型政府內(nèi)涵的明晰化。回應(yīng)，“從某種意義上說是責任性的延伸”?；貞?yīng)型政府，首先是責任型政府，表現(xiàn)為政府的一種責任性(accountabmty)，強調(diào)政府公務(wù)員及管理機構(gòu)由于其承擔的職務(wù)，必須履行一定的職能和義務(wù)。沒有或不適當?shù)芈男衅鋺?yīng)當履行的職能和義務(wù)，就是失職，或者說缺乏責任性，也就無所謂回應(yīng)型政府。

可見，回應(yīng)型政府的內(nèi)涵要素至少應(yīng)包括：回應(yīng)型政府的價值理念；回應(yīng)型政府的基本責任；回應(yīng)

型政府體制或機制的特點；回應(yīng)型政府與社會之間的關(guān)系，等等?？梢哉J為，所謂回應(yīng)型政府，就是以公共治理為理念，以解決公共問題、社會問題為責任，具有自覺、穩(wěn)定、可持續(xù)的回應(yīng)性和回應(yīng)機制，以及有效回應(yīng)社會所需的回應(yīng)力，政府與社會平等合作的治理模式。顯然，與作為過程的“政府回應(yīng)”和作為特征的“政府回應(yīng)性”不同， “回應(yīng)型政府”實質(zhì)上是一種治理模式――政府用怎樣的運行模式來行使其對于公共事務(wù)或社會事務(wù)的治理職能，是確保政府回應(yīng)性穩(wěn)定有效、政府回應(yīng)力可持續(xù)提高的體制性安排，是對傳統(tǒng)政府管制體制下政府對社會集權(quán)式管理的革命。

應(yīng)該指出，政府回應(yīng)是政府對于社會的回答、答應(yīng)或響應(yīng)，更多地是反映政府對于社會訴求的傾向性態(tài)度；政府服務(wù)，更多地是指政府為滿足社會訴求而采取的措施或行動。回應(yīng)型政府是有別于服務(wù)型政府的概念。前者是政府與社會平等合作、共同治理的模式；后者是政府作為單一主體前提下的政府對于社會的管理模式。當然，這種區(qū)別毫不影響兩者之間緊密的、難以分割的聯(lián)系，它們在價值歸屬上是一致的，都著眼于政府公共服務(wù)能力與質(zhì)量的提升?；貞?yīng)型政府治理理念的確立，可以為建設(shè)服務(wù)型政府提供更好的價值導向、目標體系和基本條件；回應(yīng)型政府治理模式和運行機制的建立，可以使政府更好地實現(xiàn)其服務(wù)性職能，是建設(shè)服務(wù)型政府的重要基礎(chǔ)。準確把握回應(yīng)型政府的科學內(nèi)涵，對于推進服務(wù)型政府建設(shè)是有益的。

三、基本特征

研究回應(yīng)型政府的基本特征，實際上是在回應(yīng)型政府的理論基礎(chǔ)之上，對其內(nèi)涵的進一步解讀?；貞?yīng)型政府要體現(xiàn)公共治理的理念，具有穩(wěn)定、自覺、可持續(xù)發(fā)展的回應(yīng)性和回應(yīng)機制，以及回應(yīng)社會所需的回應(yīng)能力，并有效履行解決公共問題、社會問題的職責，就應(yīng)體現(xiàn)以民為本、服務(wù)導向、合作共治、及時反應(yīng)、依法治理的特征或?qū)傩浴?/p>

(一)以民為本

政府回應(yīng)的本質(zhì)，就是回應(yīng)公眾利益，處理公共事務(wù)，解決公共問題，這也是回應(yīng)型政府的主要要求之一?！?P64)在傳統(tǒng)政治學者看來，政府與社會、公眾的關(guān)系，主要通過選舉投票和多數(shù)決定的民主原則來實現(xiàn)。但在實踐中，由于長期形成的官僚體系對于社會的支配地位，在很大程度上，社會和公眾不得不依賴這樣的政府官僚體系。所以，官僚體系對社會需求反應(yīng)的時效與質(zhì)量，直接決定了在政府回應(yīng)社會的過程中，政府與社會之間關(guān)系的優(yōu)劣。這一關(guān)系的優(yōu)劣，是政府體現(xiàn)其回應(yīng)性、回應(yīng)能力、回應(yīng)的穩(wěn)定性或可持續(xù)性的晴雨表。顯然，以民為本的政府，才能建立起優(yōu)良的政府與社會間的關(guān)系。羅伯特?B?登哈特指出，公共行政的核心問題是，“一方面，政府機構(gòu)要求在進行服務(wù)時要保持最高的效率：另一方面，公共組織是為公共利益而運作，必須反映服務(wù)對象的需求及期望”。事實上，早在20世紀30年代，迪馬克(M，Dimock)等公共行政學者就建議， “顧客滿意標準在政府運作中的運用應(yīng)當與企業(yè)中的運用一樣廣泛開展”。這實際上可視為政府須“以民為本”的政治學和行政學的初步表達。然而，對這一觀點的廣泛認同和支持是在20世紀80年代，一批新公共管理理論學者強調(diào)，“受顧客驅(qū)使的政府”應(yīng)滿足顧客的需要，而不是官僚政治的需要。這是對傳統(tǒng)政府體制缺乏回應(yīng)性的批評，也是對回應(yīng)型政府須以民為本的又一重要提示。

新公共服務(wù)理論在批評和發(fā)展新公共管理理論的基礎(chǔ)上，進一步提出了政府應(yīng)服務(wù)于公民而不只是顧客的觀點。登哈特夫婦在《改革政府》中關(guān)于政府應(yīng)該“掌舵而不是劃槳”的建議后指出，當我們急于掌舵時，也許我們正在淡忘誰擁有這條船。登哈特夫婦轉(zhuǎn)述了金和斯蒂弗斯(King and Stivers)《政府屬于我們》中的提醒：我們不要忘記，政府是屬于其公民的，應(yīng)將公民置于首位，政府強調(diào)的重點不應(yīng)放在為政府這艘航船掌舵或是劃槳上，而應(yīng)放在建立明顯具有完整性和回應(yīng)性的公共機構(gòu)上。這就十分清晰地闡明：既然政府本來就是屬于公民的，就必須無條件地回應(yīng)社會訴求，就理應(yīng)成為以民為本的回應(yīng)型政府，向公民提供滿意的公共產(chǎn)品?？傊?，以民為本是回應(yīng)型政府最基本的價值觀和動力源泉，從而也是回應(yīng)型政府的首要特征。

(二)服務(wù)導向

以民為本的邏輯結(jié)果，是對回應(yīng)型政府須以服務(wù)為導向的要求。持續(xù)至今的新公共管理運動，實質(zhì)上是從官僚制向后官僚制的轉(zhuǎn)型運動，公共管理作為一種新型的政府模式，體現(xiàn)的就是一種公共服務(wù)精神。新公共服務(wù)理論在對將政府服務(wù)對象看成顧客提出批評的同時，十分強調(diào)的就是服務(wù)。對此，登哈特夫婦在轉(zhuǎn)述格倫?科普的觀點時進行了詳盡的論述，認為為顧客服務(wù)的驅(qū)動力是利潤動機：只有顧客得到了滿足，他們才會以指定的價格去購買這種產(chǎn)品或服務(wù)；為公民服務(wù)的驅(qū)動力是責任約束：鑒于政府所提供的公民所需的產(chǎn)品或服務(wù)的購買，因其常常是通過稅收付費而不具有自愿性，所以“這就給政府造成了一種特殊的責任，即它不僅要使其直接的顧客滿意，并以一種高效率的方式運作，而且還要提供其公民所需要的服務(wù)”；為作為主人的公民服務(wù)的驅(qū)動力則是利害關(guān)系：對政府而言，“顧客正在等著見我們”有別于“主人正在等著見我們”。在第一種情況下，政府可能會按照他們出現(xiàn)的順序，以盡可能禮貌的、最有效率的方式，來對每一個人的需求或偏好作出回應(yīng)，在結(jié)束這筆交易時，也就結(jié)束了服務(wù)與被服務(wù)的關(guān)系。而在第二種情況下，政府所服務(wù)的是主人，每一個主人都對政府的所作所為有利害關(guān)系。政府不僅要關(guān)注、服務(wù)每一個人的自身利益，而且必須服務(wù)于更大的公共利益，并為公共利益的實現(xiàn)與社會進行持續(xù)的對話。

總之，無論是新公共管理理論下“顧客驅(qū)使的政府”對公民顧客身份的界定，還是新公共服務(wù)理論下“公民導向的政府”或“主人的政府”對公民主人身份的認可，都從不同角度表明，政府必須像企業(yè)對于顧客、仆人對于主人，以服務(wù)為導向，全面回應(yīng)“顧客”或“主人”的需要。這說明，對政府以服務(wù)為導向的要求，有著廣泛的理論基礎(chǔ)。以服務(wù)為導向的政府，才能體現(xiàn)以民為本的要求，更為負責、有效地協(xié)調(diào)各類社會利益主體的關(guān)系，解決各類公共問題和社會問題，實現(xiàn)公共利益，才能成為回應(yīng)型政府。

(三)合作共治

公共治理理論深刻揭示了政府與社會間的合作對善治的重要性。俞可平在總結(jié)善治問題時強調(diào)，“善治的本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理”，“善治表示國家與社會或者說政府與公民之間的良好合作，從全社會的范圍看，善治離不開政府，但更離不開公民”，“有效的管理”就是“兩者的合作過程”。一方面，政府須積極扶植和支持社會組織的自主管理，努力為社會力量的發(fā)育創(chuàng)造條件，促進社會治理體制的建立和完善；另一方面，各類社會組織要積極與政府配合，及時向政府反映社會成員的意見、要求，及時提出合理建議，在與政府合作過程中，積極幫助政府，使政府的回應(yīng)性和回應(yīng)力得到穩(wěn)定、有效、持續(xù)的強化和提高。善治離不開政府與社會間的合作共治。

新公共服務(wù)理論在揚棄新公共管理理論、特別是其中的企業(yè)家政府理論的基礎(chǔ)上，揭示了當代社會所要求的政府與社會間服務(wù)與被服務(wù)的關(guān)系，也強調(diào)了政府與社會間合作的重要性。它強調(diào)，“諸如公

正、公平、回應(yīng)性、尊重、授權(quán)和承諾這樣的理想，不是否定而常常是超過了那種把效率作為政府工作惟一標準的價值觀”，政府對社會的回應(yīng)方式應(yīng)進行徹底變革。傳統(tǒng)的政府是通過說“是的，我們能夠提供那種服務(wù)”，或者說“不，我們不能提供那種服務(wù)”，來回應(yīng)社會、公眾的種種需求。而新公共服務(wù)理論則要求，經(jīng)過選舉產(chǎn)生的官員和公共管理者，應(yīng)該不只通過說“是”或者“否”來回應(yīng)公民的需求，而應(yīng)該說諸如“我們先來一起想想該怎么辦，然后再來付諸實施”。在具有積極公民權(quán)的社會里，公務(wù)員不僅將日益扮演一種調(diào)解、中介、申說、裁判的角色，而且將以促進、當經(jīng)紀人、協(xié)商以及解決沖突的技巧，取代管理控制的方法。

公眾、社會作為公共事務(wù)管理的平等主體，在融入政府治理過程中，實現(xiàn)合作共治，一方面，可以在克服政府壟斷對公共事務(wù)的管理的基礎(chǔ)上，形成政府與社會間“回應(yīng)一參與”的良性互動，從根本上防止政府誤讀、甚至挪占公共利益，提高和確保政府回應(yīng)社會的自覺性、穩(wěn)定性、有效性和可持續(xù)性；另一方面，可以以公共治理主體、而不是被動接受者的身份，于事前、事中、事后參與公共利益的實現(xiàn)過程，推動公共利益的最大化，在實現(xiàn)善治的過程中挖掘政府回應(yīng)的最大潛能；同時，可以更好地集中民智。改善公共決策，提高政府回應(yīng)能力?？傊?，政府與社會間的合作共治，有利于促進以民為本、服務(wù)導向的政府回應(yīng)機制的建立，是形成回應(yīng)型政府體制的重要基礎(chǔ)，是回應(yīng)型政府的核心要求和主要的運行特征。

當然，強調(diào)政府與社會間的合作共治，強調(diào)政府對社會主體力量的尊重和發(fā)揮，不能忽視或否定政府不可替代的作用。不能將西方學術(shù)界對“沒有政府的治理”模式的探討，㈣與現(xiàn)實“有政府的治理”實踐等價齊觀。一方面，羅西瑙等人的“沒有政府的治理”的設(shè)想，主要是就國際政治而言的，他本人卻是無政府主義的堅決反對者；另一方面，真正意義上的“沒有政府的治理”，是所論證的國家消亡后的理想狀態(tài)，還是一個遙遠的未來。即使是在國家消亡的理想狀態(tài)下，社會也仍然需要“非國家機構(gòu)的政府”的治理?？梢哉J為，回應(yīng)型政府職能實現(xiàn)的過程，是伴隨國家權(quán)力向社會逐漸回歸的過程，一方面。離不開政府和社會兩個合作主體作用的發(fā)揮；另一方面，也離不開政府對公共治理秩序的持續(xù)、有效供給，政府仍然是回應(yīng)型政府治理模式的主導方面。

(四)及時反應(yīng)

顧名思義，回應(yīng)型政府要求政府對于社會訴求，不能不(回)應(yīng)，也不可久拖不(回)應(yīng)，而必須及時、有效地予以回應(yīng)，否則，就是失職，就不能稱之為回應(yīng)型政府。政府及時反應(yīng)社會訴求，強調(diào)的是政府對于社會的回應(yīng)必須快速，否則，就難以及時；必須有效，否則就“不到位”?！翱焖佟?，是指在回應(yīng)社會的有效期內(nèi)，政府要以盡可能短的時間，對社會提出的、需要政府予以解決的問題，給予積極響應(yīng)，并在與社會積極合作的基礎(chǔ)上解決問題?！坝行А保侵刚貞?yīng)社會的方向有效――政府幫助社會解決問題的基本方向符合公共利益的實現(xiàn)方向；內(nèi)容有效――政府具體解決問題的內(nèi)容符合而不偏離社會基本或主要的價值或需求；時間有效――政府在解決問題所要求的時段內(nèi)解決準確反應(yīng)社會訴求的問題。當然，就時間的有效性而言，不是說解決問題的速度一定是越快越好，而應(yīng)該是“正當其時”。總之，快速、有效地回應(yīng)社會需求。是對回應(yīng)型政府的基本要求。及時反應(yīng)是回應(yīng)型政府主要特征之

(五)依法治理

回應(yīng)型政府要求建立一個與威權(quán)和絕對統(tǒng)治相對的政府，即負責、有限的政府，而法治則是達到這一目的的最佳手段。 “法治”(rule of law)是19世紀末英國憲法學家戴雪在其代表作《英憲精義》中提出的，現(xiàn)已成為普遍原則：政府和公民或社會在法律上負有相同的義務(wù)和責任，尤其是政府不能享有不必要的特權(quán)，政府和公民或社會都必須守法。所謂依法治理，指政府與社會間的合作共治必須依法進行，否則，政府對于社會的回應(yīng)，就難以有體制和機制的保證。首先，政府必須守法，即政府參與治理的過程只有依法進行，才能使以民為本、服務(wù)導向的基本理念、與社會合作的治理方式、對社會需求予以及時反應(yīng)的基本要求，具有法制保障和剛性約束。其次，公民或社會必須守法，即公民或社會參與治理的過程必須依法進行，才能確保其在有序參與的基礎(chǔ)上，向政府表達正當、合理的利益訴求，使得政府能夠在合理、合法的范圍內(nèi)予以及時反應(yīng)?？傊?，“法治是善治的基本要求，沒有健全的法制，沒有對法律的充分尊重，沒有建立在法律之上的社會秩序，就沒有善治”。依法治理是治理和善治的基本要求，也是使政府回應(yīng)制度化、體制化的基本保證，因而是回應(yīng)型政府的又一重要特征。

總之，以民為本、服務(wù)導向、合作共治、及時反應(yīng)、依法治理，既是回應(yīng)型政府的內(nèi)在屬性和基本特征，又是形成和保證政府的回應(yīng)性，回應(yīng)的體制、制度，回應(yīng)的目標、速度，回應(yīng)的數(shù)量、質(zhì)量等方面不可缺少的因素。把握這些特征，對于更好地理解回應(yīng)型政府的理論脈絡(luò)、基本內(nèi)涵，厘清建設(shè)回應(yīng)型政府的基本思路，其啟示一定是有益的。

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篇3

關(guān)鍵詞：地方政府 公共服務(wù) 治理 績效評估

引言

地方政府承擔著大量地方性公共事務(wù)管理和公共產(chǎn)品供給職能，如交通、公共安全、消防、教育、公共衛(wèi)生、醫(yī)療保健、供水、供電等。地方政府的職能定位在本質(zhì)上要求地方政府治理應(yīng)加強公共服務(wù)職能、建立多中心的治理結(jié)構(gòu)、提高地方治理的效率等?？梢哉f，地方政府治理績效不僅影響地方公共服務(wù)的供給水平和質(zhì)量，同時影響地方公眾的生活質(zhì)量、地方公眾對政府的信任、和諧社會建設(shè)與社會穩(wěn)定。因此，加強地方政府治理績效的評估對于提高地方政府治理能力，改善公共服務(wù)質(zhì)量，提高地方政府治理績效具有重要的理論與現(xiàn)實意義。

到目前為止，我國在公共部門的績效評估方面，主要集中政府目標、政府網(wǎng)站及一些職能部門工作績效與公共服務(wù)的評價，對于地方政府治理績效評估的研究還比較少。倪星（2007）指出在我國績效評估中存在地方治理過程與績效評估脫節(jié)、對績效評估的整體設(shè)計和系統(tǒng)過程考察不夠、多種方法的應(yīng)用尚欠整合、缺乏原創(chuàng)性研究等問題。

地方政府治理的內(nèi)涵與基本特征

（一）地方政府治理的內(nèi)涵

自從1989年世界銀行正式使用“治理危機”以來，治理一詞頻繁出現(xiàn)在行政學、政治學和管理學等學科領(lǐng)域，但是對于治理內(nèi)涵的界定目前還是模糊且不統(tǒng)一的。例如，Kooiman（2003）認為治理旨在解釋社會問題或創(chuàng)造社會機會，建立一套社會規(guī)則，為管理活動建立一套標準。我國學者毛壽龍（1998）認為治理是指政府對公共事務(wù)管理過程不直接介入，掌舵而不是劃槳。俞可平（2001）認為治理是指在一個既定的范圍內(nèi)運用公共權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要。尚虎平（2009）把政府治理界定為：“在一個既定的范圍內(nèi)政府與市場、第三部門、公民社會實現(xiàn)合作、協(xié)調(diào)，以達到合理分配資源、適當處置各種利益、圓滿處理各種關(guān)系，從而滿足公眾需要的一種新型的政府與市場、政府與第三部門、政府與公民社會的多重伙伴關(guān)系”。楊雪冬（2008）指出治理關(guān)注的是權(quán)力如何行使，并指出從全球到國家，再到地方以及社區(qū)都可以發(fā)生治理現(xiàn)象，涉及國家、私人部門以及公民社會等眾多主體。民主、法治、透明、責任、服務(wù)、公平、效率、有競爭力等被認為是治理的基本準則。

對于地方治理，鄭志龍（2009）指出地方治理意味著政府與公民社會之間的互動更為頻繁，治理關(guān)系也更為復(fù)雜。英國學者Bovaird和Loeffler（2007）對把地方治理的定義為：“為了影響公共政策的結(jié)果，地方利益相關(guān)者相互作用的方式”。地方治理已不僅僅是政府自己的事情，而是更多的征求相關(guān)利益者的意見基礎(chǔ)上形成的協(xié)商管理地方公共事務(wù)的民主過程。正如Bovarid（2004）所指出的地方政府治理不再僅在政府內(nèi)部尋找好的管理模式，而是追求外部利益相關(guān)者認可價值的管理模式。鑒于此，本文認為地方治理是地方政府在充分尊重公眾及其它利益相關(guān)者意見的基礎(chǔ)上，進行地方性決策、實施地方事務(wù)管理、提供地方公共服務(wù)的過程。

（二）地方政府治理的基本特征

1.地方政府治理的主體具有多元性。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，復(fù)雜的地方公共事務(wù)僅憑借公共機構(gòu)難以解決，需要借助非政治的力量。因此，地方政府治理的主體具有多元性，除地方政府外，還包括社會公共機構(gòu)、公眾、企業(yè)、第三組織等。

2.地方政府治理的內(nèi)容具有復(fù)雜性。凡是與地方政府有關(guān)的事務(wù)都在其治理范圍之內(nèi)，如地方公共服務(wù)供給、經(jīng)濟增長、地區(qū)穩(wěn)定、相鄰地區(qū)協(xié)調(diào)等。并且在不同國家的不同時期，地方政府治理的內(nèi)容可能具有一些差異。

3.地方政府治理要求具有回應(yīng)性。地方政府治理要達到共建和諧社會的目標，在客觀上要求應(yīng)具有回應(yīng)性，及時了解、回應(yīng)公眾多樣化的需求。一個具有回應(yīng)性的政府，應(yīng)具有透明性、責任性、效率性和公平性等基本特征。

4.地方政府治理的保障是法治。治理下的地方政府是法治政府，這就要求任何地方政府依法行事，其各個部門各司其職，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)履行公共服務(wù)職責，維護公眾的合法權(quán)益。

地方政府治理績效評價的指標體系構(gòu)建―以公共服務(wù)為例

地方政府治理績效是指各級地方政府在管理社會公共事務(wù)、提供公共服務(wù)過程中所取得的成績和效益。地方政府治理績效評估，就是根據(jù)治理的目標、采用科學的方法，對各級地方政府治理的績效進行測量、考核，反映其工作的實際效果，從而獎優(yōu)罰劣，促進政府改進工作，提升管理效率和服務(wù)質(zhì)量（倪星，2007）。

對于地方政府治理的績效評價，目前文獻不多，并且不同的文獻從不同角度進行評價，例如透明國際的腐敗指數(shù)，世界銀行的責任與行政執(zhí)行能力指標，英國國際發(fā)展部從人事和民主方面評估治理績效。對于公眾而言，最關(guān)心的問題在于地方政府是否改善了他們的生活質(zhì)量以及是否克守透明、公平的治理規(guī)則。英國學者Bovaird（2006）以英國康沃爾（Cornwall）市Carrick區(qū)議會公共住房服務(wù)為例，從公眾生活改善與治理規(guī)則的執(zhí)行兩個方面對地方政府治理的質(zhì)量進行了評估，這對于我國地方政府治理績效評估具有較強的借鑒意義。借鑒Bovaird的評價方法，本文從結(jié)果評估和過程評估兩個維度設(shè)計我國地方政府治理績效評估指標體系。

（一）地方政府治理績效―結(jié)果評估

從結(jié)果角度評估政府治理，是對政府治理實施一段時間后效果的評價。近年來興起的政策科學評估，即是從結(jié)果緯度評估公眾對于政策執(zhí)行結(jié)果的滿意度，進而判斷政策是否合理。地方政府治理績效的結(jié)果評估，主要從公眾對公共服務(wù)與生活質(zhì)量的滿意程度方面來評價。表1給出了地方政府治理結(jié)果評估的緯度及內(nèi)容解釋。

需要說明的是，雖然本文建立的地方政府治理績效評價指標體系以公共服務(wù)為例，但是地方政府治理并不僅停留在公共服務(wù)提供層面，而是通過公共服務(wù)提供達到所想要的治理效果，如經(jīng)濟發(fā)展、政治穩(wěn)定、社會和諧等。因此，在指標衡量時，都是從公眾感知角度，評價公眾是否對公共服務(wù)滿意，而不是對公共服務(wù)本身的質(zhì)量進行評價。如健康和社會福利項中，應(yīng)從公眾感知角度衡量目前的健康和福利服務(wù)是否達到滿意，而不是從健康和福利服務(wù)本身去衡量。在具體指標設(shè)計方面，可以進一步細化，如在健康與社會福利方面，可以通過以下幾個問題進行主觀評價：目前的狀況與以前相比是否有所改善？對目前的狀況是否滿意？同時，還可以用客觀性指標，如目前健康與社會福利標準是否低于國際標準或經(jīng)濟發(fā)展水平相似國家標準？

（二）地方政府治理績效―過程評估

對地方政府治理績效從結(jié)果緯度進行評估，可以監(jiān)督地方政府在治理過程中是否把地方公共利益放在最重要的位置，但怎樣才能保證良好的治理效果，則需要評估者關(guān)心在地方政府治理過程是否遵守了治理的基本準則和基本程序，因此過程緯度的評估可以通過對治理準則和程序的遵守情況的評價促進治理結(jié)果的公共利益趨向，具體評估指標及其內(nèi)容解釋如表2所示。

結(jié)論與應(yīng)用前景分析

地方治理在我國的發(fā)展與創(chuàng)新在客觀要求在理清地方治理的基本內(nèi)涵、準則與基本特征的基礎(chǔ)上，對地方治理的績效進行評價，以達到總結(jié)經(jīng)驗、監(jiān)督治理過程、激勵治理創(chuàng)新的目的。在我國，改革和創(chuàng)新地方政府治理過程，是提高地方政府治理能力，改善地方政府治理績效，是落實科學發(fā)展觀、建設(shè)和諧社會的關(guān)鍵。因此，對于地方政府治理績效的評價對于完成地方政府的政治與管理任務(wù)都具有重要的意義。

雖然本文提出評估地方政府治理績效的基本構(gòu)想，試圖從結(jié)果與過程兩個緯度來界定治理存在的領(lǐng)域以并評價治理績效，但眾所周知，一個好的評估指標體系需要客觀公正的評估主體采用科學的評價方法，才能達到客觀公正評價的目的。在我國，地方政府績效評價雖已引入非政府主體，但是企業(yè)、公眾、第三組織等參與的程度有限，這在一定程度上影響評價結(jié)果的客觀性。因此，應(yīng)鼓勵支持社會組織積極參與政府治理過程及其評估活動。在評估主體合理、評估指標體系科學、評估方法有效、評估信息獲取成本可控等條件下，地方政府治理績效評估將成為改善地方政府治理績效的重要途徑。

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篇4

關(guān)鍵詞：公共危機；協(xié)同治理；多元參與

自從有文字記載以來，危機就時刻伴隨著人們，可是說，人類文明的發(fā)展過程便是回應(yīng)各種危機的挑戰(zhàn)的過程。所謂危機，就是指在社會生活中突然發(fā)生的、嚴重危及社會秩序、并造成重大損失或者威脅的事件。而公共危機，簡單地說，就是一個事件突然發(fā)生對大眾正常的生活、工作以至生命財產(chǎn)構(gòu)成威脅。

隨著經(jīng)濟全球化的不斷深入以及我國改革開放后經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，特別是互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，使得信息傳播的速度和范圍不斷加大，給予政府處理公共危機的反應(yīng)時間越來越短，要求越來越高。

現(xiàn)如今，鑒于公共危機的不確定性、突發(fā)性的特點，以及政府的人力，財力等資源的限制，單靠政府的一己之力已經(jīng)很難控制危機處理的局面，也很難滿足所涉居民的要求。新形勢下，對于政府而言，危機處理的主要任務(wù)已經(jīng)不再是完善內(nèi)部的機制，而是，如何建立起一個多元主體協(xié)同參與的公共危機治理管理體系，調(diào)動相關(guān)的社會資源與力量進行危機救治，并將治理體系制度化，完善監(jiān)督和制約機制。

一、概念界定：公共危機與協(xié)同治理

（一）公共危機的內(nèi)涵與特點

關(guān)于公共危機的內(nèi)涵，不同的學者給予的不同的定義，美國學者羅森塔爾（Rosenthal）認為，公共危機是“對一個社會系統(tǒng)的基本價值和行為準則構(gòu)架產(chǎn)生嚴重威脅，并在時間壓力和不確定性極高的情況下必須對其做出關(guān)鍵決策的事件”。本文所研究的公共危機，是指對人們的生命、財產(chǎn)等造成威脅，且超出政府在行政常態(tài)下的管理能力，需要政府和社會能夠采取及時恰當?shù)念A(yù)警、應(yīng)急措施來加以應(yīng)對的事件。從定義上，我們不難看出，公共危機具有公共性、緊急性、不確定性、變動性階段性的特點。

（二）協(xié)同治理的內(nèi)涵與特點

所謂協(xié)同，即“相互協(xié)調(diào)、共同作用”。 所謂治理，是指各種公共的、私人的、個人和機構(gòu)共同參與事務(wù)的管理方式。那么，公共危機中的協(xié)同治理，是指在網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和信息技術(shù)的支持下， 針對潛在的和當前的危機，政府、非政府組織、企業(yè)、個人等多種社會要素采用相互合作的方式，采取一系列的控制行動，有效地預(yù)防、處理危機的過程。

從定義上來看，協(xié)同治理下的政府公共危機處理，有以下幾個特點：首先，多元化的危機處理主體。政府雖然仍舊起著主導的作用，但已經(jīng)不是唯一的主體。其次，合作是危機處理的運作方式。為達成社會秩序穩(wěn)定的目的，各個主體通過協(xié)商對話，發(fā)揮各自所長，參與到危機處理中來，努力促成多元合作，相互制約監(jiān)督的社會治理局面。第三，公共利益的增進是協(xié)同危機治理的最終目的所在。在危機處理中，各主體構(gòu)成有彈性的協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)，在各自的領(lǐng)域發(fā)揮所長，實現(xiàn)整體大于部分之和的治理效果。在此過程中，不僅提高了社會以及居民對于公共事務(wù)的關(guān)心程度，更是合理的利用了社會的資源，轉(zhuǎn)移了政府的作業(yè)壓力，通過危機轉(zhuǎn)化為增進社會認同感的機遇，實現(xiàn)公共利益。

二、協(xié)同治理公共危機的必要性分析

轉(zhuǎn)型期的中國，正經(jīng)歷著全球化的巨大考驗，人口流動加速，社會結(jié)構(gòu)分化，不同國家地區(qū)的文化碰撞等，都將導致社會的不穩(wěn)定性，使得公共危機時隱時現(xiàn)，對于政府的危機處理能力也提出了巨大的考驗?！案Ｙ獾溨?，禍兮福之所倚”，公共危機，“危險”和“機遇”的結(jié)合。在此情況下，及時、妥善的公共危機治理措施以及機制顯得尤為必要。同時我們也需意識到，在現(xiàn)代社會，個體限于其信息、資源、技術(shù)能力的限制，憑借一己之力解決問題已經(jīng)不現(xiàn)實。面對日益復(fù)雜的公共危機局面，以及社會力量的不斷發(fā)展的現(xiàn)實，政府尋求社會的合作已經(jīng)成為必然的選擇，協(xié)同治理在危機處理中也顯得尤為必要。

但是我們也需要意識到，政府是公共服務(wù)的主要提供者和管理者，擁有大量的社會資源。在公共危機治理機制中，鑒于其權(quán)威性和強制性，仍然占有著主導地位，制定危機處理的方針政策，統(tǒng)籌參與的社會力量，調(diào)解期間的矛盾，促使危機的解決和后期安撫工作的開展，其次，我們也需看到，公共危機不僅是對政府能力的挑戰(zhàn)，更是對全社會整體能力的綜合考驗。政府應(yīng)該通過宣傳，強化社會和公眾對危機的意識，提供多主體參與的法律制度保障，促使公共危機治理網(wǎng)絡(luò)整體水平的提升。

三、協(xié)同治理視角下公共危機處理的實現(xiàn)路徑

通過上文的論述，我們不難發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)如今，公共危機的治理關(guān)鍵是在于政府是否提供了一系列的制度和程序保障，來確保社會力量的作用得以發(fā)揮，矛盾得以協(xié)調(diào)，各自取長補短，實現(xiàn)公共危機解決，公共利益增進的目的。目前，我國協(xié)同治理公共危機的機制還未完善，危機治理網(wǎng)絡(luò)也存在者不足之處，因此，政府轉(zhuǎn)變治理理念、提供法律保障、完善制約監(jiān)督體系、提供社會力量的參與渠道，鼓勵多元參與是如今公共危機治理的首要任務(wù)。

（一）觀念轉(zhuǎn)變：實現(xiàn)管理理念向協(xié)同治理理念的轉(zhuǎn)變

政府需要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的管理理念，從自上而下、管制與命令的管理方式向多元合作治理的方式轉(zhuǎn)變。首先，樹立人本理念。在危機處理中，堅持以人為本，保護人民的生命財產(chǎn)安全、保障人民的權(quán)利。其次，危機處理透明化。隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，信息傳播的速度已經(jīng)大大提升。如果政府故意隱瞞事態(tài)，反而會處于被動的局面。因此，在危機處理過程中，政府應(yīng)該完善社會信息的傳播機制，及時的與民眾溝通，爭取危機處理的時間和社會大眾的認可。

（二）制度保障：完善多元主體參與危機治理的法律法規(guī)

在危機處理中，只有明晰各主體的權(quán)責，做到有章可循，才不會出現(xiàn)忙亂，促使公共危機有序解決。《突發(fā)事件應(yīng)對法》，是我國針對公共危機的一部法律，其中對危機應(yīng)對與管理作出了詳細的規(guī)定。但是我們不難看出，其主要是針對政府這一主體在公共危機中應(yīng)該如何治理，對于在公共危機治理中，社會力量以及居民個人等主體的權(quán)責并未詳細做出規(guī)范。

因此，政府應(yīng)加強制定公共危機中協(xié)作治理的法律規(guī)范，明晰各主體的權(quán)利和義務(wù)，并且制定相應(yīng)的對于越規(guī)矩的懲罰措施，做到公共危機處理中有法可依，各部門各司其職。

（三）監(jiān)督機制：保障協(xié)同治理參與者的權(quán)責實現(xiàn)

沒有監(jiān)督的權(quán)力，會演變成“惡力”，導致權(quán)力“尋租”，破壞社會秩序。因此健全監(jiān)督保障機制，保證政府和參與主體的權(quán)利，促使治理網(wǎng)絡(luò)運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)，是危機治理成功的關(guān)鍵。政府應(yīng)該利用立法、司法監(jiān)督體系和行政監(jiān)督體系，以及社會監(jiān)督、媒體監(jiān)督、公眾監(jiān)督等多種渠道，搭建一個完整的監(jiān)督系統(tǒng)，各種監(jiān)督力量共同參與，促使機制化的監(jiān)督體系形成，實現(xiàn)危機治理中，參與者安于其責，有序參與。

四、結(jié)語

當公共危機事件發(fā)生后，人們不可能阻止其發(fā)生，那么，如何及時恰當?shù)奶幚砦C，是政府的首要任務(wù)。以協(xié)同治理為理念，調(diào)動社會力量，完善相應(yīng)的法律法規(guī)，無疑是政府危機治理的一個良策。然而我們也需意識到，體制的搭建與完善，不可能一蹴而就，仍然需要政府與社會公共同的努力。

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【關(guān)鍵詞】 財務(wù)治理；財務(wù)管理學；財權(quán)配置；財務(wù)文化

一、界定內(nèi)涵：財務(wù)治理與財務(wù)管理的概念約定

近年來，我國的財務(wù)學者們從不同的研究目的出發(fā)，對財務(wù)治理的內(nèi)涵的界定提出了不同的見解。程宏偉（2002）認為，財務(wù)治理是財務(wù)治理主體對企業(yè)財力的統(tǒng)治和支配，即關(guān)于企業(yè)財權(quán)的安排，它決定財務(wù)運營的目標以及實現(xiàn)目標所采取的財務(wù)政策；楊淑娥（2002）則把財務(wù)治理理解為通過財權(quán)在不同利益相關(guān)者之間的不同配置，從而調(diào)整利益相關(guān)者在財務(wù)體制中的地位，提高公司治理效率的一系列動態(tài)制度安排；饒曉秋（2003）提出，財務(wù)治理的實質(zhì)是一種財務(wù)權(quán)限劃分，從而形成相互制衡關(guān)系的財務(wù)管理體制；林鐘高（2003）指出，財務(wù)治理是一組聯(lián)系各利益相關(guān)主體的正式的和非正式的制度安排和結(jié)構(gòu)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，其根本目的在于試圖通過這種制度安排，以達到利益相關(guān)主體之間的權(quán)利、責任和利益的均衡，實現(xiàn)效率和公平的合理統(tǒng)一。以上這些有關(guān)財務(wù)治理的定義，雖然都從不同角度對財務(wù)治理的內(nèi)涵進行了闡述，但也不可避免地存在認識偏差。他們要么從制度安排的角度將“財務(wù)治理”與“公司治理”等同，要么將“財務(wù)治理”與“財務(wù)管理”混為一談，或者只強調(diào)財權(quán)配置的重要地位而忽視其他方面，因而無法全面準確地理解財務(wù)治理的內(nèi)涵。

綜上所述，對于財務(wù)治理內(nèi)涵的理解，筆者比較傾向于衣龍新（2005）的概括，即財務(wù)治理就是基于財務(wù)資本結(jié)構(gòu)等制度安排，對企業(yè)財權(quán)進行合理配置，在強調(diào)以股東為主導的利益相關(guān)者共同治理的前提下，形成有效的財務(wù)激勵約束等機制，實現(xiàn)公司財務(wù)決策科學化的一系列制度、機制、行為的安排、設(shè)計和規(guī)范。這一概念的主要特征就是既肯定了財務(wù)治理是一種制度安排，又強調(diào)了財務(wù)治理是對財權(quán)的合理配置，同時還突出了財務(wù)治理是為了形成有效的財務(wù)激勵約束機制。

我國絕大多數(shù)財務(wù)管理學教材都認為，財務(wù)管理是利用價值形式對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營過程進行的管理，是企業(yè)組織財務(wù)活動，處理與各方面財務(wù)關(guān)系的一項綜合性管理工作。這一概念的主要特征就是表明財務(wù)管理是一項管理活動，其直接對象是企業(yè)的資金運動和企業(yè)的價值。

從以上對財務(wù)治理與財務(wù)管理的概念約定可以看出，財務(wù)治理與財務(wù)管理的區(qū)別主要在于，財務(wù)治理是一種制衡機制，其目標是協(xié)調(diào)企業(yè)各利益相關(guān)者之間的利益沖突，解決信息不對稱問題；而財務(wù)管理則是一種運行機制，其目標在于實現(xiàn)企業(yè)價值最大化。也就是說，財務(wù)治理規(guī)定了整個企業(yè)財務(wù)運作的基本網(wǎng)絡(luò)框架，財務(wù)管理則是在這個既定的框架下駕馭企業(yè)財務(wù)奔向目標。財務(wù)治理與財務(wù)管理同時也存在許多共同點，那就是財務(wù)治理與財務(wù)管理的理論基礎(chǔ)具有同源性（都以產(chǎn)權(quán)制度和公司治理為基礎(chǔ)）；財務(wù)治理與財務(wù)管理的對象具有同質(zhì)性（都涉及到財權(quán)問題）；財務(wù)治理與財務(wù)管理具有體系上的統(tǒng)一性（同屬財務(wù)范疇且都是企業(yè)財務(wù)報告的影響因素）；財務(wù)治理決定了財務(wù)管理的框架和軌道，財務(wù)治理的模式特征在很大程度上影響財務(wù)管理的模式特征。

二、財務(wù)管理學目前存在的缺憾：基于財務(wù)治理的考量

“組織財務(wù)活動、處理財務(wù)關(guān)系”這一概念特征決定了財務(wù)管理學的研究應(yīng)從財務(wù)的二重性：經(jīng)濟屬性（財務(wù)活動）與社會屬性（財務(wù)關(guān)系）相結(jié)合來進行考察。但現(xiàn)實情況是，傳統(tǒng)財務(wù)管理學僅從數(shù)量層面來對財務(wù)的經(jīng)濟屬性進行分析和論述，而對財務(wù)的社會屬性――財務(wù)關(guān)系的處理這一財務(wù)管理的本質(zhì)問題卻一帶而過。而財務(wù)管理作為一種綜合管理，企業(yè)內(nèi)部各種權(quán)利的制衡、責任的分擔以及利益的劃分，最終將以財務(wù)的形式體現(xiàn)。但這些問題的解決，光靠加強日常財務(wù)管理是不夠的，應(yīng)注重公司各利益相關(guān)者財務(wù)權(quán)利和責任的明晰界定和有效行使，以及在公司治理中的財務(wù)行為規(guī)范等財務(wù)治理的問題?，F(xiàn)在的問題是，當人們過于注重研究財務(wù)管理學的具體內(nèi)容時，卻忽視了一個對推進公司財務(wù)理論發(fā)展至關(guān)重要的問題，這就是從財務(wù)治理的角度把握財務(wù)管理學的特征。

從財務(wù)治理的角度來觀察，筆者認為，傳統(tǒng)財務(wù)管理學存在以下的缺憾：第一，把企業(yè)財務(wù)行為視為一種把非經(jīng)濟動機排除在外的純經(jīng)濟行為，較少關(guān)注制度與財務(wù)文化等社會因素對財務(wù)行為和財務(wù)效率的影響，而是把影響財務(wù)行為的制度看作是一既定的前提而加以認同，致使制度無法納入財務(wù)行為的解析框架，對兩者之間的內(nèi)在聯(lián)系也缺乏深入的分析，從而使財務(wù)管理學的構(gòu)建日趨保守乃至封閉。第二，沒有進行相關(guān)財務(wù)治理影響分析，因而產(chǎn)生對“財權(quán)配置”問題的輕視及與此相關(guān)的“內(nèi)部人控制財務(wù)”，導致企業(yè)外部利益相關(guān)者對企業(yè)財務(wù)監(jiān)控的弱化及其財務(wù)利益的受損，致使理論與實踐相背離。第三，以理性經(jīng)濟人假設(shè)作為理論前提，必然形成對經(jīng)濟屬性（財務(wù)活動）的過度關(guān)注而輕視其社會屬性（財務(wù)關(guān)系），從而加劇財務(wù)沖突和財務(wù)道德的失落。

三、財務(wù)管理學再造：基于財務(wù)治理的創(chuàng)新

公司財務(wù)理論構(gòu)建于特定的企業(yè)假設(shè)基礎(chǔ)之上，企業(yè)的不同界定和企業(yè)特征的現(xiàn)實變遷都會對公司財務(wù)理論產(chǎn)生決定性影響?，F(xiàn)有的公司財務(wù)理論構(gòu)建于傳統(tǒng)的企業(yè)特性之上，從總體上屬于價值管理理論。誠然，企業(yè)作為系列契約的聯(lián)結(jié)現(xiàn)象是一個客觀事實，但我們同樣不能忽視一個更為重要的事實，即企業(yè)的本質(zhì)特征并不在于這種聯(lián)結(jié)以及實現(xiàn)這種聯(lián)結(jié)的契約本身，而是在于形成這種聯(lián)結(jié)之后的企業(yè)財務(wù)活動以及在活動中產(chǎn)生的財務(wù)關(guān)系。隨著公司制企業(yè)的出現(xiàn)和現(xiàn)代企業(yè)理論對成本、信息不對稱等問題的研究，由所有權(quán)與控制權(quán)分離帶來的公司治理問題便成為當前公司財務(wù)理論的主要議題?，F(xiàn)實表明，單純從各自的學科出發(fā)獨立研究財務(wù)管理或財務(wù)治理問題，已經(jīng)不能滿足學科發(fā)展和現(xiàn)實經(jīng)濟的需要。因此，財務(wù)管理學需要拓寬研究視野和豐富理論內(nèi)涵，就必須與財務(wù)治理進行交叉性融合研究。

（一）財務(wù)管理目標的重新界定與企業(yè)財權(quán)的有效配置

合理界定和選擇財務(wù)目標，建立和完善財務(wù)的導向機制，是保證財務(wù)治理和財務(wù)管理高效運行并實施有效對接的前提。近年來，財務(wù)管理目標的定位經(jīng)過了企業(yè)利潤最大化、股東財富最大化和企業(yè)價值最大化等發(fā)展階段。但就我國目前的企業(yè)組織形式主流為非上市公司、資本市場的弱勢有效、法治建設(shè)處于起步期、商業(yè)倫理有所缺失、公司治理結(jié)構(gòu)不太完善等現(xiàn)實背景下，新《企業(yè)財務(wù)通則》將企業(yè)財務(wù)管理目標界定為“企業(yè)價值最大化”，既反映了市場經(jīng)濟條件下企業(yè)為其資源供給者創(chuàng)造財富的受托經(jīng)濟責任，也是當代財務(wù)管理學教材普遍接受的觀點，具有較強的理論邏輯性和實踐有用性。但也應(yīng)清醒地看到，這些過分強調(diào)股東或企業(yè)價值的財務(wù)管理目標，勢必會將非價值性的社會責任排除在財務(wù)管理目標之外。結(jié)合我國公司法改革局限于“股東至上”的邏輯和利益相關(guān)者的參與權(quán)被弱化的現(xiàn)狀，以及企業(yè)是在復(fù)雜的、充滿競爭的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中開展經(jīng)營活動的現(xiàn)實，筆者認為“利益相關(guān)者的利益均衡”應(yīng)成為企業(yè)財務(wù)管理的終極目標。這一目標不僅有利于協(xié)調(diào)各利益相關(guān)者的矛盾，而且還使企業(yè)的經(jīng)濟性目標和社會性目標得以有機結(jié)合，保證了企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。企業(yè)的經(jīng)濟性目標就是追求自身經(jīng)濟利益的最大化，這是由企業(yè)的本質(zhì)所決定的，因此，企業(yè)財務(wù)管理目標并不總是與宏觀社會的要求保持絕對的一致性。于是，國家往往利用法律手段來強制企業(yè)必須履行社會責任。但是，企業(yè)應(yīng)當承擔的社會責任在許多場合無法完全進行硬性規(guī)定。這就需要企業(yè)的社會性目標，注重企業(yè)的社會責任，追求社會效益的最優(yōu)化，這是由企業(yè)所處的社會環(huán)境決定的。任何企業(yè)都不可能獨立于社會而存在，若過分強調(diào)企業(yè)的經(jīng)濟性目標而忽視社會性目標，將會失去社會的支持，從而使企業(yè)的生存與發(fā)展舉步維艱。特別是隨著SA8000在全球范圍的推廣和實施，企業(yè)重視社會責任、推動社會責任以及落實社會責任便有了最佳保證。這一堅持多邊主義的理財目標，是與公司財務(wù)治理的思想和目標相適應(yīng)的。按照利益相關(guān)者共同治理理論，企業(yè)財權(quán)配置不能只考慮股東和經(jīng)理層的利益，每個利益相關(guān)者在企業(yè)財權(quán)配置中都有權(quán)享有相應(yīng)的財務(wù)權(quán)利，有不同的財務(wù)利益訴求。此外，利益相關(guān)者對企業(yè)的相機財務(wù)治理，也應(yīng)在財務(wù)管理學再造中占有一席之地。

（二）重視制度因素在財務(wù)管理學中的地位

內(nèi)生于公司財務(wù)行為的制度因素可按財務(wù)活動的關(guān)系分為財務(wù)本體性制度和財務(wù)關(guān)聯(lián)性制度。但目前在我國的財務(wù)管理學中，只是企業(yè)財務(wù)通則、公司法、稅法等財務(wù)本體性制度散見于籌資、投資、收益分配和資產(chǎn)重組及清算等財務(wù)活動中，而對在性質(zhì)上并不是財務(wù)性的卻會對公司財務(wù)行為及利益相關(guān)者的財務(wù)網(wǎng)絡(luò)起約束和限制作用的財務(wù)關(guān)聯(lián)性制度（如產(chǎn)權(quán)制度、社會保障制度和倫理道德等）閉口不談，這不僅背離現(xiàn)實而且還會把財務(wù)管理學引入歧途。財務(wù)管理學的再造，除繼續(xù)重視和完善財務(wù)本體性制度對公司財務(wù)行為的規(guī)范約束，還應(yīng)當重視財務(wù)關(guān)聯(lián)性制度與企業(yè)財務(wù)行為之間關(guān)聯(lián)性研究，這是基于我國的基本國情所決定的。引入財務(wù)關(guān)聯(lián)性制度的研究，將有利于擺脫現(xiàn)有財務(wù)管理學“就財務(wù)論財務(wù)”的思維偏差，使財務(wù)管理學再造更具動態(tài)調(diào)整性和環(huán)境適應(yīng)性。

（三）注重激勵和監(jiān)督機制構(gòu)建的研究

財務(wù)管理學如果只關(guān)注具體的資金運動而忽視在這一過程中的激勵與監(jiān)督問題，勢必會導致資本運營的效率低下和利益相關(guān)者的利益受損。因此，財務(wù)管理學再造就必須注重激勵和監(jiān)督機制構(gòu)建的研究。目前的財務(wù)管理學中在闡述企業(yè)財務(wù)活動時，本能地運用了諸如企業(yè)財務(wù)通則、公司法、會計法等財務(wù)本體性制度來約束與制衡管理者，而對于內(nèi)部控制這一影響企業(yè)命運的制度安排卻沒有片言只語，這與企業(yè)財務(wù)治理與財務(wù)管理的本質(zhì)要求極不相稱。2008年6月28日，財政部、證監(jiān)會、審計署、銀監(jiān)會、保監(jiān)會聯(lián)合了《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》，這為企業(yè)內(nèi)部控制的內(nèi)容融入財務(wù)管理學再造提供了絕好的契機。公司的成本問題，僅僅靠制衡是不能解決問題的。恰當?shù)募顧C制能夠通過委托人設(shè)計的一系列制度安排促使人采取適當?shù)男袨?，最大限度增加委托人的效用。近年來，以財?wù)治理的觀點考察薪酬對公司財務(wù)業(yè)績的敏感性漸成潮流。因此，許多學者認為，我國上市公司應(yīng)采用股票期權(quán)激勵制度。但股票期權(quán)的應(yīng)用是有條件的，需要有比較健全的法人治理結(jié)構(gòu)、比較健全的資本市場和透明度高的公司信息披露及相關(guān)的法律框架等，而這些條件我國目前并不完全具備。我們在財務(wù)管理學的再造中，對于這些問題的研究必須緊密結(jié)合中國的國情，關(guān)注中國特殊的文化和社會背景，不能掉進“國際大廚房陷阱”而食洋不化。

（四）關(guān)注財務(wù)文化對解決財務(wù)沖突和財務(wù)敗德行為的作用

目前的財務(wù)管理學較為強調(diào)和崇尚“工具理性”，致使社會責任和道德品質(zhì)等人類的一些基本價值在現(xiàn)代企業(yè)理財中倍受蹂躪而變得支離破碎，企業(yè)與其利益相關(guān)者之間的財務(wù)關(guān)系也日趨惡化，使企業(yè)無法實現(xiàn)全面、健康的可持續(xù)發(fā)展。財務(wù)管理學關(guān)注資本、成本、利潤等本是應(yīng)有之義，但影響和決定這些物化因素的人及其行為也不應(yīng)該忽視，因為這有利于解決財務(wù)沖突和財務(wù)敗德行為。企業(yè)財務(wù)文化是一種“內(nèi)隱文化”，是企業(yè)為了實現(xiàn)財務(wù)目標而一貫倡導、逐步形成、不斷充實并為全體成員所自覺遵循的理財價值標準、道德規(guī)范、工作態(tài)度、行為取向和生活觀念，以及由這些因素融會、凝聚而形成的整體財務(wù)管理精神風貌。財務(wù)準則有形而財務(wù)文化無形，但財務(wù)文化對企業(yè)的影響卻無處不在。鑒于財務(wù)文化對企業(yè)競爭力所具有的原生性決定作用以及它所蘊涵的更為深刻的企業(yè)本質(zhì)特征，要求人們在財務(wù)管理學再造過程中必須高度關(guān)注這一問題。財務(wù)管理學再造關(guān)于企業(yè)財務(wù)文化研究，其最終成果是要拿出具有中國企業(yè)特色、與中國企業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的財務(wù)文化發(fā)展戰(zhàn)略模式，從而更好地指導企業(yè)財務(wù)管理實踐。

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第一，法治價值文化:是法治文化的核心層，也是最高層，是全體成員對社會的共同看法或觀念，也反映了社會成員的精神狀態(tài)和精神風貌。其中，公正、責任和誠信是其價值追求。

第二，法律制度規(guī)范:是法治文化的中間層，是以憲法、法律、法規(guī)為基本內(nèi)容的正式規(guī)則和以習俗、習慣、傳統(tǒng)等非正式規(guī)則交錯形成的一整套規(guī)則體系及其實現(xiàn)機制，是社會成員為了存續(xù)和利益分配而在相互作用的過程中，通過復(fù)雜的方式共同選擇、共同安排且必須共同遵守的關(guān)于人們社會行為的規(guī)則體系。

第三，法治行為方式:屬于法治文化的基礎(chǔ)層，是社會成員在社會交往和社會實踐中的習慣定勢、行為方式等所構(gòu)成的文化層，行為具有鮮明的組織、地域或民族特色，常常以具體的集體或個人行為、民風民俗、日常活動等形式出現(xiàn)，是一種動態(tài)的文化識別與交往體現(xiàn)。

二、高職院校法治文化

(一)高職院校法治文化的內(nèi)涵高職院校法治文化作為法治文化體系中的亞文化形態(tài)，具有自身獨特的內(nèi)涵。高職院校法治文化是指法治溶注在高職人(包括高職院校的學生、教師及行政管理人員)思想和行為方式中的意識、原則、精神、行為及其價值追求，是一所高職院校通過規(guī)章制度、法律課堂、教學設(shè)施等所體現(xiàn)出來的文化內(nèi)涵，更是一種體現(xiàn)治校理念和規(guī)范高職人言行的精神文化體系。

(二)高職院校法治文化的結(jié)構(gòu)由于高職院校法治文化是一種法治文化體系中的亞文化形態(tài)，因此它應(yīng)具有自己的結(jié)構(gòu)特點。通過對高職院校法治文化的研究，高職院校法治文化應(yīng)包含三個層面，且這三個層面呈金字塔型分布:第一層:法治環(huán)境。這一層是高職院校法治文化體系最基礎(chǔ)的層面。高職院校是培養(yǎng)高技能創(chuàng)新型人才的重要場所，它的制度環(huán)境優(yōu)劣直接影響學生的學習氛圍、學習效果，因此這也是法治文化體系的基礎(chǔ)。第二層:法律素質(zhì)。高職院校中廣大教職工與學生法律素質(zhì)水平的高低直接影響法治文化建設(shè)的成果，只有提高他們的法律素質(zhì)才能促進法治文化建設(shè)。因此教職工與學生的法律素質(zhì)是高職院校法治文化體系的中間層，又是影響法治文化建設(shè)的一個重要因素。法律素質(zhì)通常涵蓋很多因素，其中法治意識、法律認知、法律運用等要素都是影響高職人法律素質(zhì)的重要方面。第三層:法治理念。法治理念是高職院校法治文化體系的最高層。法治理念是法治文化體系的核心，因為法治理念能夠穩(wěn)定、持續(xù)地存在于人們思想深處，是一種長久指導人們思想、行為的信念和觀念。所以，法治理念是精神上的最高境界，沒有良好的法治理念，就不可能有良好的法律素質(zhì)，也不可能有良好的法治環(huán)境，更不可能進行良好的法治文化實踐。因此，法治理念在高職院校法治文化體系中具有舉足輕重的地位。

三、高職院校法治文化與其他文化的關(guān)系

(一)高職院校法治文化與先進文化的關(guān)系社會存在決定社會意識，社會存在的多樣性決定了文化形態(tài)的多樣性。先進文化代表了中國社會主義初級階段的文化發(fā)展方向，因此，應(yīng)當使先進文化始終居于主導地位，保證文化形態(tài)沿著健康的軌道運行。高職院校法治文化能夠創(chuàng)新學院辦學理念，提高師生整體法律素養(yǎng)，也是社會主義先進文化的一部分，對我國先進文化理論的發(fā)展起著一定的推動作用，因此，應(yīng)加強高職院校法治文化建設(shè)，推動高職教育可持續(xù)發(fā)展。

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關(guān)鍵詞：治理；公共管理；政府改革

“治理”（governance）一詞最早源于拉丁文和古希臘語，原意是控制、引導和操縱，長期以來與“統(tǒng)治”（government）一詞交叉使用，并且主要用于與國家的公共事物相關(guān)的管理活動和政治活動中。但20世紀70年代以來，西方社會乃至整個世界開始發(fā)生根本性變化。信息技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用正在深刻地改變著人類社會，越來越強的經(jīng)濟全球化趨勢使世界形勢更加復(fù)雜。時代的大變遷對政府管理提出了新的要求，與此同時，與工業(yè)社會相適應(yīng)的官僚制卻日益顯示出運作僵化和反應(yīng)遲鈍的弊端。20世紀90年代，西方政治學和經(jīng)濟學家紛紛賦予治理這一概念以豐富而嶄新的內(nèi)涵，新的政治分析框架即治理理論應(yīng)運而生，被認為是替代傳統(tǒng)政府統(tǒng)治理論的新思想，并逐漸地在社會科學各領(lǐng)域中廣泛運用。

一、治理理論的內(nèi)涵

1989年世界銀行在概括當時非洲的情形時，首次使用了“治理危機”一詞，以后各國學者又對“治理”這一概念做了許多新的界定。

治理理論的主要創(chuàng)始人之一詹姆斯?羅西瑙在其代表作《沒有政府統(tǒng)治的治理》和《21世紀的治理》等文章中將治理定義為一系列活動領(lǐng)域里的管理機制，它們雖未得到正式授權(quán)，卻能有效地發(fā)揮作用。與統(tǒng)治不同，治理指的是一種由共同目標支持的活動，這些活動的主體未必是政府，也無須依靠國家的強制力來實現(xiàn)。另一位權(quán)威人物格里?斯托克認為治理是公共機構(gòu)與自愿社團的相互依存，意味著政府并不是國家惟一的權(quán)力中心，來自公民社會的機構(gòu)和行為者對傳統(tǒng)的政府權(quán)威提出了挑戰(zhàn)，正在承擔越來越多的原來由國家承擔的責任。

我國學者從20世紀90年代起也開始關(guān)注并研究治理理論。毛壽龍在《西方政府的治道變革》中將Governance譯為治道，認為“治道變革指的是西方政府如何適應(yīng)市場經(jīng)濟有效運行的需要來界定自己的角色，進行市場化變革，并把市場制度的基本觀念引進公共領(lǐng)域，建設(shè)開放而有效的公共領(lǐng)域”。1俞可平則認為治理是在各種不同的制度關(guān)系中運用權(quán)力去引導、控制和規(guī)范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益。

由于目前治理理論發(fā)展的還不成熟，各國學者對治理概念的理解也有差異，因此對于治理尚沒有統(tǒng)一的定義。但從治理概念的基本涵義來看，治理包含以下一些基本特征：第一，認為政府并不是國家唯一的權(quán)力中心，各種公共的和私人的機構(gòu)只要得到公眾的認可，就可以成為不同層次上和范圍內(nèi)的權(quán)力中心；第二，強調(diào)在國家與社會合作的過程中，公私機構(gòu)之間的界限和責任存在模糊性，兩者相互依存和互動，不再堅持國家職能的專屬性和排他性；第三，重視管理對象的參與，他們與政府在特定的領(lǐng)域中進行合作，分擔其行政管理責任，自我管理的主動性不斷強化；第四，主張在公共事務(wù)的管理中，不僅僅局限于政府的發(fā)號施令或運用權(quán)威，還存在許多其他的管理方法和技術(shù)，政府有責任采用和推廣這些新措施來不斷提高效率，有效控制和引導公共事務(wù)。

與政府統(tǒng)治相比，治理的內(nèi)涵更加豐富，不僅承認我們的政府愈來愈復(fù)雜，而且提醒我們注意責任的轉(zhuǎn)移，要求那些屬于第三種勢力的志愿社團組織為解決集體關(guān)切的問題做出貢獻，標志著統(tǒng)治這個領(lǐng)域正在發(fā)生變化和與過去的決裂。即使我們使用“政府治理”這一概念，其治理主體也不僅僅只是政府組織，還包括眾多的利益相關(guān)者，如政黨、非政府組織、公民等。正是由于治理與統(tǒng)治之間存在著這些不同，才使得治理理論能夠彌補傳統(tǒng)政府統(tǒng)治的不足，對政府改革的理論和實踐產(chǎn)生重要影響。

二、治理理論對我國政府改革的啟示

由于實際國情不同，我國政府改革不應(yīng)該也不可能照搬別國的模式或理論，只能學習和借鑒他們的一些有效機制、合理因素。治理理論作為21世紀國際前沿的理論之一，對于我國政府改革有很大的指導作用。

1.從全能政府轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢拚?/p>

過去普遍認為我們的政府是無所不管、無所不能的，實際上它管了許多不應(yīng)該也無力管好的事情，從而產(chǎn)生了政府失靈。因此，我國政府改革必須實現(xiàn)從全能政府向有限政府的轉(zhuǎn)變，使政府的職能和精力集中于提供只能并且必須由政府供應(yīng)的公共物品和服務(wù)。在一些競爭性物品和服務(wù)的生產(chǎn)與供給上，要實現(xiàn)政企分開，打破政府壟斷，引入市場機制，允許私營部門和第三部門的參與，這正是治理理論所積極倡導的。就政府與社會關(guān)系而言，政府行為只能發(fā)生在公共領(lǐng)域而不能是合法的私人領(lǐng)域，不能侵犯社會的自主和自由，而要建立與社會的合作關(guān)系，更加注重社會公平。

2.充分發(fā)揮市場機制的作用和優(yōu)勢

“治理主義主張政府要找到管理市場和社會的合理界限，通過多元化的制度和組織結(jié)構(gòu)安排，在市場的確能夠發(fā)揮作用和優(yōu)勢的領(lǐng)域”，1確定首先由市場組織來提供服務(wù)，滿足利益要求，并承擔相關(guān)的責任。通過政府政策性的間接支持和引導，使市場功能與政府職能彼此協(xié)調(diào)，打破政府壟斷局面，進而將市場的供求機制和企業(yè)精神引入政府部門，使政府精簡機構(gòu)，轉(zhuǎn)變職能，實現(xiàn)與市場機制的最佳結(jié)合，這是政府改革的根本途徑和思路。

3.培育社會公眾的自我管理意識

如果沒有公民的積極參與和合作，政府的管理運行在最好的情況下也只能達到善政，而無法達到善治。隨著生活水平和社會文明程度的不斷提高，我國公民社會正在興起和發(fā)展。為了使之在公共管理中發(fā)揮更為突出的作用，政府需要大力培育社會公眾的自我管理意識，使每一位公民學會成為自己的治理者，學會與他人協(xié)作來解決問題或滿足需求。政府要提供組織上和制度上的支持，積極推進基層民主管理，通過農(nóng)村村民自治和城市居民自治的不斷完善，提高公民自我管理的主動性。

4.為第三部門的健康發(fā)展創(chuàng)造條件

隨著社會自治的觀念日益深入人心，第三部門（非政府組織）日益成為公共管理的重要主體，與政府的關(guān)系極為密切。我國第三部門的運行機制尚不健全，資金匱乏，缺乏獨立自主性。政府應(yīng)積極為第三部門的獨立發(fā)展和自主活動提供資金支持，建立約束機制，保證其行為符合公益目標。為了使第三部門減少對政府的依賴性，可以制定鼓勵向第三部門捐助的法律和政策，擴大其吸收社會資源的能力。通過政府機構(gòu)改革，使之徹底獨立于政府體系之外，有更廣闊的活動空間。同時利用政府政治社會化的優(yōu)勢地位，加深公民對第三部門的認識和信任，使社會自組織體系充滿活力。

三、結(jié)束語

治理理論興起于經(jīng)濟全球化的時代背景之下，為世界各國行政改革和公共管理提供了新的理論基礎(chǔ)。越來越多的國家不再試圖明確劃分政府、市場和公民社會的界限，而是強調(diào)通過多方合作，共同分享公共權(quán)力并承擔相應(yīng)的責任來實現(xiàn)公共利益的最大化。雖然治理理論還很不成熟，基本概念也比較模糊，沒有統(tǒng)一的定論，但它打破了社會科學中長期存在的兩分法傳統(tǒng)思維方式，如市場與計劃、公共部門與私人部門、政治國家與公民社會、民族國家與國際社會，把有效的管理看作是多方主體的對話與協(xié)作。當今世界流行的口號是“少一些統(tǒng)治，多一些治理”，作為民主的一種新的現(xiàn)實形式，治理帶給我國公共管理和政府改革很大的啟示。

參考文獻：

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Abstract: The government by law and the legal system have experienced the calendar long evolution process, in its connotation's tendentiousness has the huge difference. The western culture's disposition favors the government by law idea and the practice, but Chinese and the Eastern society's cultural connotation favors the use legal system utilizable value. The government by law and the legal system in the modern society are not the opposition two social operation ways, the two have in the difference foundation unity and the conformability.

關(guān)鍵詞： 法治與法制的內(nèi)涵 分離與結(jié)果 融合與結(jié)果

key words: Government by law and legal system's connotation Separation and result Fusion and result

一、 法治和法制的內(nèi)涵

（一） 法治的內(nèi)涵

法治概念自產(chǎn)生以來，由于其內(nèi)在的復(fù)雜，許多著作都沒有直接、簡單的對“法治”進行定義。當代法學界中仍然存在對法治概念的爭論?！杜＝蚍纱筠o典》將法治表述為：“一個無比重要的，但未被定義，也不是隨便就能定義的概念。它意指所有的權(quán)威機構(gòu)，立法，行政，司法及其他機構(gòu)都要服從于某些原則?！?法治的抽象性時期難以被定義而只能被描述。國內(nèi)法學界一般認為法治的含義中應(yīng)包括“法治是一種宏觀的治國方略”，“法治是一種民主的法治模式”， “法治”的概念在現(xiàn)代傾向于對國家等公共權(quán)威機構(gòu)的權(quán)力的限制和約束以保障公民個人和市民社會的權(quán)利和自由。

（二）法制的思想起源和概念

法制和法治在中國古代具有同一性，中國古代先秦時期的法家所倡導的“以法治國”的理念即是要求社會的法治（法制）。此后，中國歷代封建王朝在專制統(tǒng)治的政治背景下無不重視法律的創(chuàng)制和運行。直至中華人民共和國建立之初，對于法治和法制的內(nèi)涵仍然部分的繼承了中國古代的概念性思維。

法制對法律這種客觀存在的強調(diào)更加傾向于一種純粹意義上的工具性理解。法制一直是中國古代帝王進行社會統(tǒng)治所利用的手段和方式，古代社會對法律所有的并不是尊重和信仰，而是一種工具性的利用心理甚至帶有某種鄙夷心態(tài)的蔑視。當人們在社會生活中所積累而成的習慣性規(guī)則和對規(guī)則的墨守的心態(tài)被廣泛的接受以后，伴隨著國家和社會情況的日益復(fù)雜，多元因素的滲透結(jié)合習慣性的規(guī)則形成了法律制度，成為了明示給社會群體的規(guī)范。

二、法制和法治的分離與結(jié)果

法治和法制在概念上的區(qū)別前以進行了簡短的分析，法制和法治的差異本質(zhì)上體現(xiàn)了二者背后價值觀的沖突與矛盾。法治的背后是對權(quán)利的張揚和保護；而法制的背后則是對權(quán)力的突顯和維護。而除去概念以外，二者在實行，特征等方面也存在著差異。

法治中隱含了人類在長期的實踐的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的思想認識的結(jié)晶，是人類自由精神價值的衍生物。，它更多的具有精神層面的價值內(nèi)涵。

而法制則是絕大多數(shù)社會成員沒有選擇意識和能力的純粹的客觀存在，它幾乎完全被動地由統(tǒng)治者指定，善惡并不是它的終極價值。按照分析法學派的觀點，“惡法亦法”，法制并沒有性質(zhì)上的明顯的區(qū)分。當民主共和的精神選擇了法制的方式并與之結(jié)合，就有可能產(chǎn)生法治；而當專制選擇了法制的形態(tài)，它就有可能淪為專制統(tǒng)治的罪惡的工具。

而法制在結(jié)合“法治”的精神之前只是純粹的國家統(tǒng)治工具，人們對于法律只有被動的、無奈的服從以及基于這種服從之上的恐懼甚至憎惡，而缺乏對法律的敬畏和尊重，但這一切并不能歸咎于法律自身。

總之，法治是具有主動地人格的治理主體，而法制則是在被動的狀態(tài)下被治理主體所采用的工具。

三、法治與法制的融合與結(jié)果

法制的工具主義特性明確的說明了法制是在人的治理之下運轉(zhuǎn)的機器，法治則是在被人們授予了人格之后進行統(tǒng)治的擬制主體。而法治并不與法制相對立，而是與人類社會實踐中早期所產(chǎn)生的“德治”和“禮治”相對立。

德治和禮治產(chǎn)生于人治主義主體的時代?！啊轮巍汀Y治’與‘人治’在古代中國的內(nèi)在意蘊是相通的，德治，禮治只不過是人治的美稱罷了?！?“德治”和“禮治”都強調(diào)君主（統(tǒng)治者）依靠個人的道德和賢明來統(tǒng)治國家，國家的興衰存亡完全取決于統(tǒng)治者個人的道德和賢明以及這種“性尚”所延及的整個統(tǒng)治體系，最終達到儒家所倡導的“圣人”治理，也即柏拉圖眼中的“哲人王”的社會。而“德”是人們在理念認識的基礎(chǔ)上進過合意而要求君主（統(tǒng)治者）應(yīng)具備的品質(zhì)。 “德”和“禮”成為了社會的主體和信條，但不可忽略它們的工具特征。

而法治也是人所要治理國家和社會采用的工具，具有與法制相似的工具屬性。法治是“良法之治”，前提之一是法律是人所創(chuàng)設(shè)和使用運行的，法不會自發(fā)的生成并流淌至每一個人的心里，生活中。而“法治”的屬性“善”也是基于人們所賦予和注入的價值理念的“善”?！胺ㄖ巍敝吧品ā痹诮?jīng)過全體人民的認同后，同時也被賦予了高于一切個人和集體的權(quán)威，法治時代的人們在訂立法之前所墨守的主要義務(wù)是服從將要制定出來的法并不得超越，所有人就當然的處于法之下。法治取代了表面上人所欲為的統(tǒng)治，而具有了部分代替人類自身的主體性。，但它的背后還是人性和需求的促動?！胺ㄖ巍笔腔谌藗冏栽负驼J同的基礎(chǔ)上所選擇的具有主體性質(zhì)的一種社會治理手段和方式。

四、結(jié)語

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關(guān)鍵詞：政治效能感 政治參與 鄉(xiāng)村治理 村民自治

中圖分類號：F325 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2015）09-042-03

我國的鄉(xiāng)村治理是一個非常吸引人的領(lǐng)域，學者鄧大才認為，研究中國鄉(xiāng)村治理的范式主要有三種：結(jié)構(gòu)主義、理性主義和文化理論。這些研究成果紛繁，但并沒有重視農(nóng)民個人及其心理的作用。本文認為從政治效能感的角度看鄉(xiāng)村治理，從農(nóng)民視角出發(fā)，沿著“文化――心理”這個研究路線，將政治效能感與鄉(xiāng)村治理相結(jié)合，并探討二者的關(guān)系具有一定的研究意義。

一、村民政治效能感與鄉(xiāng)村治理的關(guān)系

（一）村民政治效能感與鄉(xiāng)村治理的內(nèi)涵

1.村民政治效能感的內(nèi)涵。最早對政治效能感進行界定的學者是坎貝爾，他認為，“所謂政治功效感，意指個人認為其政治行為對于政治過程必定有或者能夠有所影響的感覺，亦即個人認為履行公民責任是值得的?！崩^坎貝爾之后，學者們的研究使得政治效能感的內(nèi)涵逐漸豐富與完整：政治效能感是一般民眾對自我政治能力和對政治客體回應(yīng)自身需求的主觀感知。

將這一概念置于鄉(xiāng)村治理中，即得到村民政治效能感的內(nèi)涵：在鄉(xiāng)村治理過程中，村民相信自己能夠作用于鄉(xiāng)村公共事務(wù)，會對治理過程產(chǎn)生影響，并且認為村民委員會、政府部門及其工作人員會對村民的訴求有所回應(yīng)的一種主觀感受和能力判斷。

村民政治效能感可分為村民內(nèi)在政治效能感與村民外在政治效能感。村民內(nèi)在政治效能感是指村民認為自己能夠參與到鄉(xiāng)村治理的過程中，相信自己能夠?qū)Υ逦瘯?、政府官員、鄉(xiāng)村政治事務(wù)及政府行為施加影響。村民外在政治效能感則是指村民對村委會、政府部門以及相應(yīng)的政治活動對村民的利益、訴求予以重視并有所回應(yīng)的主觀感知。

2.鄉(xiāng)村治理的內(nèi)涵。本文將鄉(xiāng)村治理定義為黨和政府、村民自治組織、廣大村民、其他社會組織或社會力量在平等參與、協(xié)商合作原則的指導下，通過多種形式，對鄉(xiāng)村公共事務(wù)進行協(xié)商管理的過程，最終保障村民合法權(quán)益，提高村民生活質(zhì)量。

這一概念是對鄉(xiāng)村治理的理論詮釋，是一種理想狀態(tài)，治理主體的多元化、權(quán)力配置的多元性、過程的自主化均為治理的核心要義，多元主體的平等參與、談判、協(xié)商與合作管理是理想狀態(tài)的鄉(xiāng)村治理的關(guān)鍵詞。

（二）政治效能感與鄉(xiāng)村治理的關(guān)系

要實現(xiàn)真正意義上的鄉(xiāng)村治理，必需最重要、最廣泛的主體――村民的積極參與，這就需要、也必將導致村民政治效能及其各維度感呈現(xiàn)中等及以上水平。而村民政治效能感，作為一種特殊的政治態(tài)度，在很大程度上能反映出村民對政府、村委會以及政治事務(wù)的認知和情感，因此運用村民政治效能感這一面向來審視我國幾十年來鄉(xiāng)村治理的成效具有非常重要的意義。二者的關(guān)系具體表現(xiàn)在：

1.鄉(xiāng)村治理主體的多元化要求廣大村民積極參與鄉(xiāng)村公共事務(wù)，這就需要、也必將導致作為村民參與基礎(chǔ)的內(nèi)在政治效能感呈現(xiàn)較高水平。

治理主體多元化是治理理論的首要內(nèi)容，在鄉(xiāng)村治理中，村民作為最廣泛、最重要的主體，積極參與鄉(xiāng)村公共事務(wù)是鄉(xiāng)村治理的首要要求。

內(nèi)在政治效能感是村民主動參與鄉(xiāng)村公共事務(wù)的基礎(chǔ)，同時村民內(nèi)在政治效能感水平會在正常的參與過程中得到明顯提升。村民內(nèi)在政治效能感的這一改變過程與強化理論非常相似。根據(jù)強化理論的作用機制，如果村民在協(xié)商過程中，能夠參與到對公共事物的治理中，并且能夠影響決策結(jié)果，那他們便增強了自身參與到農(nóng)村公共事務(wù)的信心，這種正強化過程使得村民內(nèi)在政治效能感提升;相反，在協(xié)商過程中他們的想法和建議得不到重視，那他們的挫敗感就會增強。所以，通過對村民政治效能感的分析，即可折射出我國這么多年鄉(xiāng)村治理的狀態(tài)。

2.鄉(xiāng)村治理權(quán)力配置的多元化要求外在政治體系必須對村民的訴求予以回應(yīng)，這將導致村民外在政治效能感呈現(xiàn)較高水平，終至內(nèi)、外在政治效能感達到均衡狀態(tài)。

治理理論提出了權(quán)力的多元化配置。鄉(xiāng)村治理理論的權(quán)力配置多元化承認了鄉(xiāng)村社會的私權(quán)力在公共事務(wù)的治理過程中發(fā)揮著國家權(quán)力不可取代的作用。公共權(quán)力的運行在政府和社會之間呈現(xiàn)出上下互動的雙向運行過程：既有村民自下而上的參與，以影響村委會和政府的決策進程，又有自上而下的重視與回應(yīng)，村委會和政府對于村民的利益訴求予以回應(yīng)，在互動中協(xié)調(diào)各方利益，實現(xiàn)對鄉(xiāng)村公共事務(wù)的治理。這些反映在村民政治效能感上，均表現(xiàn)為村民外在政治效能感水平偏高。村民內(nèi)在政治效能感水平是村民主動參與公共事務(wù)的基礎(chǔ)，外在政治效能感水平強調(diào)外在政治體系的回應(yīng)，也是鄉(xiāng)村治理的重要組成部分，只有二者均衡，治理的結(jié)構(gòu)方能完善。

3.鄉(xiāng)村治理過程的自主化要求、也必將導致村民更為熟悉村級地方政治環(huán)境，因而村民村級政治效能感水平高于政府級的政治效能感水平才是鄉(xiāng)村治理的正常體現(xiàn)。

根據(jù)阿爾蒙德的理論，不同政治層級的公民政治能力感（政治效能感）存在一定的差異性。即相對于接觸較少或比較陌生的國家層次環(huán)境，在地方層次的政治環(huán)境中，公民的政治效能感水平更高。因此，本文對政治效能感進行了層次劃分，根據(jù)我國村民政治環(huán)境背景，分為“村級”政治層級和“政府級”政治層級（村級以上的政治環(huán)境層次均認為是“政府級”）。同時，在更為熟悉的村級地方環(huán)境中，村民的政治效能感應(yīng)表現(xiàn)得更高。

二、村民政治效能感的特征

為了全面反映農(nóng)村鄉(xiāng)村治理的基本狀況，文章從山西省北、中、南部選擇了7個村莊進行實地調(diào)研。這7個村莊有些是傳統(tǒng)型農(nóng)村，有些是現(xiàn)代化新農(nóng)村，有些處于過渡時期，經(jīng)濟發(fā)展水平各異，地理位置、文化背景等均不同，村莊的選擇具有一定的代表性。隨后，通過隨機選擇，在保證男女比例相當、家庭收入與教育水平等分布均勻的前提下，進入村民家中進行調(diào)查和訪談，最后共獲得802份有效問卷?；谝勋@得的調(diào)查數(shù)據(jù)，通過運用spss軟件，分析村民政治效能的特征。

（一）村民總體政治效能感的特征分析

從表1可以看出，村民整體政治效能感均值為2.4589（<2.5），處于中等偏低水平。

根據(jù)西方政治效能感的相關(guān)理論，中等水平的政治效能感是最為合適的公民政治效能感的水平。然而我國村民政治效能感較低。而政治效能感作為剖析鄉(xiāng)村治理的工具，在一定程度上可以折射出鄉(xiāng)村治理過程中存在的問題。

（二）村民內(nèi)在、外在政治效能感的特征分析

從表2中可以看出，村民內(nèi)在政治效能感均值為2.3955，處于中等偏低水平，村民外在政治效能感均值為2.5108（>2.5），處于中等偏高水平，呈現(xiàn)“內(nèi)低外高”特征。

這說明村民對政治系統(tǒng)的了解不多，認為自己對政治系統(tǒng)影響力不足，但同時又表現(xiàn)出對政府、村委會極高的信任和極強的依賴，期望他們重視并回應(yīng)自身的需求。

從表3中可以發(fā)現(xiàn)，村民內(nèi)在政治效能感較低，村民“影響型”政治效能感（2.3974）與“了解型”政治效能感（2.3940）基本持平，都處于較低的水平。

通常情況下，“了解型”的政治效能感是村民參與鄉(xiāng)村公共事務(wù)的知識儲備庫，是村民進行自我教育、自我管理和自我服務(wù)的動力基礎(chǔ)，數(shù)據(jù)調(diào)查的結(jié)果說明村民認為自己對規(guī)章制度、選舉程序、村委會運作方式不甚了解，對鄉(xiāng)村公共事務(wù)不甚關(guān)注。

“影響型”的政治效能感，作為一種較高層次的政治效能感，體現(xiàn)行為意向的特征，會直接導致村民政治行為的發(fā)生。而表中數(shù)據(jù)表明村民對影響政府、村委會干部的主觀感知也不甚強烈，由此可推出村民參與政治的積極性不是很高。

從表4中可以看出，村民外在政治效能感水平較高。村民“重視型”（2.5787）明顯高于“回應(yīng)型”（2.3918）。

這說明村民認為政府及村委會比較重視自身的利益訴求，而對于有事去找他們的時候，他們的工作態(tài)度和工作方式往往是不能讓人接受的。在訪談中就會發(fā)現(xiàn)，很多村民認為政府出臺各項政策的初衷是好的，只是在政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)了問題。而當具體到政府或者村委會的工作人員時，很多村民對他們的工作態(tài)度和工作精神表示質(zhì)疑。

（三）村民政府級、村級政治效能感的特征分析

從表5中可以看出，村級政治效能感均值為2.3591，處于中等偏低水平;政府級政治效能感均值為2.5406，政府級的明顯高于村級政治效能感水平。

這說明村民對于政府級的環(huán)境層次的主觀感知更為強烈一些，而對與自身關(guān)系更為密切的村級組織則感覺一般，這說明以“鄉(xiāng)政”為代表的國家政權(quán)已經(jīng)深入農(nóng)村，在一定程度上維護了農(nóng)村社會的穩(wěn)定，但是不利于農(nóng)村農(nóng)民社會的發(fā)育和鄉(xiāng)村治理的真正實現(xiàn)。

在表6中，從內(nèi)、外在政治效能感的角度進行比較，仍然是政府級高于村級。之所以會呈現(xiàn)這種特征，與我國目前“行政化”和“空殼化”的村委會密不可分。這些在社會流動很弱的鄉(xiāng)村中，都沉淀在村民的內(nèi)心世界中，使得村民對政府級更為熟悉，更易感知，而對與自身關(guān)系更為密切的村級組織則感覺一般。

三、從村民政治效能感看鄉(xiāng)村治理存在的問題

自改革開放以來，我國鄉(xiāng)村所形成的“鄉(xiāng)政村治”模式是具有中國特色的、符合中國實際情況的鄉(xiāng)村治理模式，在一定程度上推進了鄉(xiāng)村政治發(fā)展的進程。但是我國鄉(xiāng)村治理畢竟還處在發(fā)展階段，仍然存在許多問題。本文從村民政治效能感這個角度出發(fā)，審視鄉(xiāng)村治理在主體、內(nèi)容、性質(zhì)等方面存在的問題。

（一）從村民政治效能感看鄉(xiāng)村治理的主體：主體積極性和主動性有限

我國鄉(xiāng)村治理目前仍是以村民自治為基礎(chǔ)的“鄉(xiāng)政村治”的主要特征。首先，廣大村民作為村民自治的主體，其政治效能感整體處于中等偏低水平，即他們認為無力作用于治理過程，自己的利益訴求也不會得到重視與回應(yīng)，那村民自治制度對于村民來說，只是個與自己無關(guān)的、形同虛設(shè)的制度。其次，“鄉(xiāng)政村治”模式中，“鄉(xiāng)政”與“村治”是指導與被指導的關(guān)系，政府行政權(quán)力與村民自治權(quán)力的終極目標應(yīng)是一致的，但由于二者權(quán)力運行方向不一致，在鄉(xiāng)政村治的具體運行中，需要這兩種力量相互作用，不斷博弈，以期達到協(xié)商合作，合力共贏的狀態(tài)，最終實現(xiàn)鄉(xiāng)村的良善治理。然而，實際生活中，由于各種原因，“村治”本身處于弱勢地位，二者已是非均衡博弈，再加上，村民效能感水平整體偏低，認為參與“鄉(xiāng)政”的博弈是不值得的，面對一大主體的缺失，那鄉(xiāng)村要實現(xiàn)真正的治理，真是任重而道遠。

（二）從村民政治效能感看鄉(xiāng)村治理的內(nèi)容：內(nèi)容失衡

村民內(nèi)在政治效能感水平是村民主動參與公共事務(wù)的基礎(chǔ)，外在政治效能感水平強調(diào)外在政治體系的回應(yīng)，也是鄉(xiāng)村治理的重要組成部分，只有二者均衡，治理的結(jié)構(gòu)方能完善。通過之前的數(shù)據(jù)分析，得出村民政治效能感呈現(xiàn)“內(nèi)低外高”的特征。較低的村民內(nèi)在政治效能感說明村民認為自己對政治的認知能力和影響能力不足，那么，他們就無法很好地參與到村民自治中，必將影響村民自治的強度和持久性;較高的村民外在政治效能感反映出村民對政府以及村委會干部的信任和依賴，這雖然構(gòu)成了鄉(xiāng)村治理的社會資本，但在一定程度上會影響村莊的自治性。

（三）從村民政治效能感看鄉(xiāng)村治理的性質(zhì)：偏離治理性質(zhì)

鄉(xiāng)村治理強調(diào)的是治理，而非管理、管制，村民自治強調(diào)的是自治，而非“他治”。我國的鄉(xiāng)村治理以“鄉(xiāng)政村治”為典型特征，融合“他治”與自治，集行政功能和自治功能于一身。根據(jù)阿爾蒙德的研究表示，村民在熟悉的村級地方政治環(huán)境中，政治效能感的水平應(yīng)該更高。在農(nóng)村，無論是作為自然村的熟人社會還是行政村的半數(shù)人社會，村民對于村委會和村干部還是比較熟悉的，再加上村民自治制度，本文認為，相比于包括“鄉(xiāng)政”在內(nèi)的政府級的政治環(huán)境，村民對于“村治”更為熟悉，更易作用。然而通過之前的數(shù)據(jù)分析，村民在村級政治效能感的均值以及各維度的得分均低于政府級的。那么，數(shù)據(jù)統(tǒng)計的結(jié)果在一定程度上說明了目前的鄉(xiāng)村治理，行政色彩過于濃厚，有違治理的本質(zhì)。

四、結(jié)語

本文通過對已獲得的802份有效問卷的量化分析，從村民政治效能感的角度審視鄉(xiāng)村治理，發(fā)現(xiàn)目前鄉(xiāng)村治理仍然存在很多問題：從村民政治效能感整體水平偏低可以看出治理主體的積極性和主動性有限;村民政治效能感“內(nèi)低外高”的特征表明鄉(xiāng)村治理內(nèi)容失衡;村民在政府級的政治效能感水平均要高于在村級上的表現(xiàn)，表明目前的治理行政色彩濃厚，偏離治理性質(zhì)?？傊?，村民政治效能感以其復(fù)雜的內(nèi)在結(jié)構(gòu)和不同的測試維度為我們展現(xiàn)出目前鄉(xiāng)村治理的全貌，從中折射出我國30多年實踐取得一定成效，但仍需要逐步完善。

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關(guān)鍵詞：社會交換理論；核心價值觀；社會治理

中圖分類號：D0-0 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2015）11-0234-02

黨的十從國家、社會和個人三個層面概括了“社會主義核心價值觀”基本內(nèi)容為“倡導富強、民主、文明、和諧，倡導自由、平等、公正、法治，倡導愛國、敬業(yè)、誠信、友善”。黨的十八屆三中全會則首次提出了“社會治理”的概念。

針對這兩個論題，學術(shù)界分別從不同視角出發(fā)，進行了深入研究，并取得了豐碩成果。但是，通過CNKI檢索發(fā)現(xiàn)：學術(shù)界從“社會主義核心價值觀”出發(fā)探索“社會治理”的相關(guān)研究相對薄弱。已有相關(guān)研究成果可歸納：第一，凝練與建構(gòu)社會主義價值觀的方法論探討（寇東亮《中國特色社會主義研究》2013；左亞文《理論月刊》2013；韓震《紅旗文稿》2012）。第二，社會主義核心價值觀的內(nèi)容概括（田心銘《紅旗文稿》2012；梅榮政《紅旗文稿》2012）。第三，社會主義核心價值觀的功能詮釋（陳先達《與現(xiàn)實》2011；王學儉《理論探討》2013；韓震《紅旗文稿》2012）。第四，確立社會主義核心價值觀信仰的路徑探索（范玉剛《湖南社會科學》2013；周文彰《前線》2013；施惠玲《中國特色社會主義研究》2012）。

縱觀國內(nèi)成果，主要集中在社會主義核心價值觀本體論、認識論與方法論研究層面。而從社會學出發(fā)，探索通過社會主義核心價值觀推進社會治理的研究不足。龔群《以社會有機體論為基礎(chǔ)概括社會主義核心價值觀》（《紅旗文稿》2012）借鑒社會學理論對社會主義核心價值觀內(nèi)容概括做了方法論探索；這對本論題所要開展的跨學科研究有一定啟示意義。但是其文主要集中在社會主義核心價值觀內(nèi)容與內(nèi)涵研究，對社會主義核心價值觀功能的分析相對不足。韓冬雪《政治合法性視域下的中國社會管理內(nèi)涵探究》（《理論探討》2013）則在對社會主義核心價值觀的研究中直接論及了社會治理問題，認為社會主義核心價值觀是社會治理的指導思想與價值追求，社會治理是實現(xiàn)社會主義核心價值觀社會認同的具體化路徑與方法，而對于社會主義核心價值觀在社會管理實踐中的功能研究相對不足。這都為當前的研究預(yù)留了理論與實踐探索的空間。

其實，對于社會核心價值觀和社會治理之間的關(guān)系，西方社會交換理論學派對此進行過深入的研究。借鑒社會交換理論學派的研究成果，明晰社會核心價值觀在推進社會治理實踐中的作用對于當前推進我國國家治理能力現(xiàn)代化將具有重要的現(xiàn)實意義。

現(xiàn)代化治理型的社會管理與傳統(tǒng)的“統(tǒng)治”型的社會管理存在本質(zhì)區(qū)別。社會治理中行使公權(quán)力的主體不再僅限于政府和國家。如皮埃爾?塞納克倫斯指出的：“治理既涉及公共部門，也包括私人部門”[1]。社會治理的主體呈多元化，打破了國家和政府對公共管理權(quán)的壟斷，他們只是參與公共事務(wù)管理的眾多權(quán)力中的一個，多元治理主體集體行動的“治理過程的基礎(chǔ)不是控制和支配，而是協(xié)調(diào)”[1]。社會治理的協(xié)商性民主取代了統(tǒng)治下的強制性規(guī)范。社會治理權(quán)力主體的多元化，治理的民主化趨勢直接決定了公權(quán)力運行向度的改變?！敖y(tǒng)治”是國家和政府依靠自身的政治權(quán)力對社會公共事務(wù)強力推行自上而下單向度“硬”管理。社會“治理”則是多元化主體（國家、社會、個人）在協(xié)商性民主的平等互動中采取合作的方式對社會公共事務(wù)進行“軟”管理，以實現(xiàn)公共利益最大化目標。民主協(xié)商、平等合作成為現(xiàn)代社會治理最顯著的特征。但是在現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型期，身處社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)變遷中的多元社會治理主體的利益訴求各不相同，基于民主協(xié)商的多方利益博弈如何以最低的談判成本和最高效的方式達成公共利益最大化的共識，成為社會治理的所面臨關(guān)鍵問題。