公共行政學(xué)論文范文

時(shí)間:2023-04-07 08:17:23

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公共行政學(xué)論文

篇1

公共行政學(xué)的發(fā)展歷史只有一百多年,它的科學(xué)性很難在短時(shí)間內(nèi)人們得出科學(xué)的結(jié)論。公共行政學(xué),屬于社會(huì)科學(xué),社會(huì)科學(xué)的非常復(fù)雜。其次,由于人們自己認(rèn)識(shí)自己,其主觀性也很難克服,在自己研究自己的同時(shí),本身在心里就某個(gè)實(shí)驗(yàn)有了一定的預(yù)期,使社會(huì)實(shí)驗(yàn)有了人們的思想活動(dòng)而變得異常復(fù)雜。因此,當(dāng)今公共行政學(xué)正處在幼年時(shí)期,他們的某些結(jié)論或許都是正確的,但這種正確性是相對(duì)的,是有一定客觀條件限制的。

公共行政學(xué)如何走向科學(xué)性?筆者提出了自己的思考。物質(zhì)決定意識(shí),科學(xué)原理必須來源于物質(zhì)世界,必須對(duì)物質(zhì)世界有真實(shí)的觀察、切實(shí)的反映??茖W(xué)的理論必須接受實(shí)踐的反復(fù)檢驗(yàn)。研究科學(xué)問題,必須首先對(duì)客觀因素進(jìn)行分析,其次對(duì)意識(shí)領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)進(jìn)行剖析,找出意識(shí)領(lǐng)域與物質(zhì)領(lǐng)域連接的橋梁和方式。因此研究公共行政學(xué),必須對(duì)里面最主要的客觀因素進(jìn)行分解和確定,找出各因素之間的聯(lián)系,再延伸到思想領(lǐng)域。公共行政學(xué),屬于社會(huì)科學(xué)。社會(huì)科學(xué)中最重要的客觀因子就是單個(gè)的人。必須對(duì)人是什么、人為什么存在、人存在有什么意義進(jìn)行研究,然而這些都是哲學(xué)的終極命題,至今沒有統(tǒng)一的答案。這個(gè)基礎(chǔ)沒有統(tǒng)一,社會(huì)科學(xué)中答案的不唯一性也就司空見慣。然而,我們可以通過曲線研究法,避開這個(gè)最直接最基礎(chǔ)的命題,通過向內(nèi)研究。社會(huì)科學(xué)歸根結(jié)底是研究人與人之間關(guān)系,人與人之間關(guān)系的總和構(gòu)成社會(huì),人與人之間的關(guān)系歸根結(jié)底是利益關(guān)系。沿著這三個(gè)已經(jīng)統(tǒng)一的、公認(rèn)的三個(gè)“公理”,可以試著構(gòu)建公共行政學(xué)大廈的框架。公共行政學(xué)似乎只有首先研究,人與人的關(guān)系結(jié)構(gòu)(第一物質(zhì)層次),人與人之間的行為互動(dòng)(物質(zhì)與意識(shí)的重疊區(qū)域,連接真理和現(xiàn)實(shí)的橋梁),人的思想意識(shí)(意識(shí)領(lǐng)域)、人與人的互動(dòng)效果(對(duì)三者關(guān)系的總評(píng)價(jià),是一種價(jià)值判斷)。下面,我們來分述一下這四個(gè)研究結(jié)構(gòu)演變。

人與人的關(guān)系結(jié)構(gòu)是研究公共行政的邏輯起點(diǎn)。何謂公共,它是與私人領(lǐng)域相對(duì)的,至少涉及到兩個(gè)人以上,進(jìn)而延伸到人與人之間的關(guān)系。從中國歷史的脈絡(luò)中,我們大概抽出人與人關(guān)系的演變路徑,這種人與人之間的關(guān)系結(jié)構(gòu)大致折射出某種社會(huì)形態(tài)。可見人與人之間的關(guān)系結(jié)構(gòu),是政治領(lǐng)域,特別是公共行政領(lǐng)域一個(gè)特別重要的變量,研究它對(duì)于簡化公共行政現(xiàn)象,構(gòu)建公共行政互動(dòng)模型具有重要意義。原始社會(huì)時(shí)期,社會(huì)中存在奴隸主和奴隸兩大階級(jí),奴隸直接為其私有財(cái)產(chǎn),毫無獨(dú)立人格可言,身體、生命都不是自己所掌握的,睡覺都要鎖鏈鎖著,防止其逃跑,體現(xiàn)出完全的依附和絕對(duì)服從的關(guān)系結(jié)構(gòu);到了封建社會(huì)早期,實(shí)行勞役地租,在一星期中的幾天,其自身歸封建主所有,其終身不得遷移,雖然獲得了一定的自由,但還是有很強(qiáng)的依附烙印,社會(huì)中存在著大量的奴婢,在封建社會(huì)中期,實(shí)行實(shí)物地租,人與人之間的依附關(guān)系進(jìn)一步松動(dòng),以對(duì)于人身的控制,逐漸變?yōu)殚g接的以對(duì)財(cái)產(chǎn)的剝削;在封建社會(huì)末期,張居正實(shí)行一條鞭法,賦稅征銀,直到雍正廢除人頭稅,封建政府放棄了對(duì)其人身的控制,人與人之間的關(guān)系逐漸由束縛變得流動(dòng)、由等級(jí)森嚴(yán)變得相對(duì)平等;進(jìn)入資本主義社會(huì),勞動(dòng)者已經(jīng)完全獲得在法律上的人身獨(dú)立,自由、平等、生命安全是不可侵犯的天賦人權(quán),勞動(dòng)者完全可以支配自己的身體和意志達(dá)成商業(yè)契約式的關(guān)系,然而建立在生產(chǎn)資料資本私有制的社會(huì)基礎(chǔ)上,其勞動(dòng)者自身必須屈服于資本,事實(shí)上的自由并沒有真正達(dá)到。

在短期人與人之間的關(guān)系結(jié)構(gòu),從根本上制約人與人之間的互動(dòng)行為。反不是由一個(gè)人所能完全控制的行為都可以是公共行為,它涉及到兩個(gè)以上的人與人之間的關(guān)系。如果人與人之間的關(guān)系式完全擁有與被擁有的關(guān)系,那么一個(gè)人完全可以隨意殺死另一人(夏主把人當(dāng)座椅);如果人與人之間是依附與被依附的關(guān)系,那么君臣父子夫妻都有嚴(yán)格的等級(jí),而且關(guān)系穩(wěn)固且世襲,連婚姻都不能自主,是依附的產(chǎn)物;如果是自由的交換式關(guān)系,會(huì)受某種物質(zhì)或精神匱乏做自己不愿意做的事;如果是平等協(xié)作團(tuán)結(jié)的關(guān)系,每個(gè)人可以自由選擇與他人應(yīng)該又怎樣互動(dòng)的關(guān)系;如果是友愛奉獻(xiàn)的關(guān)系結(jié)構(gòu),人與人之間不不有搭便車、犯罪等行徑,取而代之的是相親相愛的互動(dòng)。公共行為長期重復(fù)著某種固定模式,不僅會(huì)形成行為慣性,而且會(huì)形成思維慣性。例如,古代君要臣死、父要子死,不得不死,不僅被當(dāng)事人雙方看做是正常的,而且在整個(gè)社會(huì)也是支持的;如果放在現(xiàn)在,就是犯法,喪失人性;再論婚姻觀念,古代都是“父母之命,媒約之言”連面都沒有見,就結(jié)婚,都沒有自由選擇過,何談幸福,但仍然是允許的。

作者:章曉爽單位:中南大學(xué)公共管理學(xué)院

篇2

一、性別公正的含義

性別公正通常與西方的女權(quán)運(yùn)動(dòng)、女性解放運(yùn)動(dòng)相聯(lián)系。西方女性主義理論繁雜、流派眾多,并且在不同時(shí)期的關(guān)切點(diǎn)有所不同,因此很難給性別公正下一個(gè)確切的定義。但不可否認(rèn),性別公正一般包括性別平等、尊重差異、自由選擇等三方面的內(nèi)容。

性別平等是性別公正的首要內(nèi)容。性別平等的含義通俗點(diǎn)說就是,男女兩性在價(jià)值上是沒有高低、優(yōu)劣的區(qū)別的,兩性價(jià)值是無差別的,是平等的。但在人類歷史的長河中,一直存在著男女兩性價(jià)值的不平等,男性是高尚的,處于統(tǒng)治地位,而女性則是低下的,處于被統(tǒng)治、順從的地位。這種觀點(diǎn)維持著男性長達(dá)千年的霸權(quán)地位,而對(duì)于女性則一味地貶低,使女性弱化,從而安心于自己的地位。如果要對(duì)兩性的不平等找尋依據(jù),常常落腳于男女兩性在生理上的差別,這種生理上的差異與社會(huì)分工相聯(lián)系,導(dǎo)致了男女的社會(huì)差異,進(jìn)而成為兩性在價(jià)值上不平等的社會(huì)依據(jù)??陀^地說,男女兩性在生理上的差異是生存與繁衍的需要,我們必須承認(rèn)這種差異,但不應(yīng)該扭曲這種差異,它僅僅是造物主賦予的一種自然天賦,在社會(huì)價(jià)值上沒有任何區(qū)別,不應(yīng)該以此為理由將女性從某種生活領(lǐng)域中排斥出去。在人類活動(dòng)的領(lǐng)域內(nèi),不論是公共領(lǐng)域、私人領(lǐng)域還是社會(huì)心理領(lǐng)域,從性別平等的要求出發(fā),都應(yīng)該平等地向兩性開放,不能為特定的性別設(shè)置障礙與限制,這就是我們通常所說的“領(lǐng)域無界”。

尊重差異,是性別公正的進(jìn)一步要求。人們一般認(rèn)為影響男女不平等的原因主要有兩個(gè):自然生理上的差異以及社會(huì)文化的不同。反對(duì)男女不平等的原因就在于,從道德上講,社會(huì)文化的任意性和自然天賦的偶然差異性所造成的男女不平等是不應(yīng)該的。不是因?yàn)槿松降?,男女平等才有其正?dāng)性的根據(jù),而是因?yàn)槟信鷣砭陀胁町悾信降鹊囊蟛判枰?dāng)性證明。男女平等的要求和主張所針對(duì)的乃是差異,其所主張及其正當(dāng)性要求的出發(fā)點(diǎn)并不是人生而平等,而是男女兩性之間或是每個(gè)個(gè)體之間的差異。因此主張性別公正,在提倡性別平等的同時(shí)還要提倡尊重差異。這種尊重差異也包括兩個(gè)方面的內(nèi)容,即生理上的差異,以及社會(huì)文化所賦予的性別差異。我們知道,“性”與“性別”是兩個(gè)不同的概念,“性”是指男女身體解剖和生理方面的特征,是指人的生物性別;“性別”是指男女兩性之間心理、社會(huì)、文化的差異,是指人的社會(huì)性別,是社會(huì)所賦予的。因此,可以說,我們天生有性,但并不是天生而有性別。社會(huì)上認(rèn)可的男性特征與女性特征都會(huì)通過潛移默化的學(xué)習(xí)而獲得,長期的積累,則會(huì)被人視為自然。因此,對(duì)于男女兩性生理上的差別是無法改變的,我們應(yīng)該尊重。對(duì)于男女兩性社會(huì)性別的差異,我們要關(guān)注差異背后的歷史、文化因素,這種兩性的差異是歷史、文化濡染的結(jié)果。既然男女兩性的性別特征是社會(huì)文化在漫長的歷史過程中早就存在的,從性別公正的要求出發(fā),就應(yīng)該尊重社會(huì)文化所賦予的這些特征,尤其是對(duì)待女性。在一定的歷史時(shí)期內(nèi)對(duì)于女性要給予一定的補(bǔ)償優(yōu)惠待遇,特別是對(duì)處于弱勢地位的女性,比如生育孩子、從事家務(wù)等的補(bǔ)償,讓兩性得其所得。

自由選擇。既然男性特征與女性特征都是人性的表達(dá),是在社會(huì)文化歷史中形成的,那么人們就可以從男性特征與女性特征中進(jìn)行選擇,以使人類優(yōu)秀的品質(zhì)集中于自身。因此,更深層次的性別公正則主張兩性,特別是女性,擁有自主自愿的個(gè)性選擇的平等機(jī)會(huì),讓兩性特別是女性去實(shí)現(xiàn)自己的理想和追求。換句話說就是,生物性別不是決定性別特征恰當(dāng)性的基礎(chǔ),每一個(gè)人都可以從純粹的女性特征到純粹的男性特征這一跨度內(nèi)進(jìn)行選擇以實(shí)現(xiàn)自己人性的最優(yōu)化,我們將之稱為“男女共享體”,其精髓就在于,不強(qiáng)求一個(gè)人要么具有女性特征,要么具有男性特征,也不強(qiáng)求一個(gè)人同時(shí)具有男性特征和女性特征,而是使一個(gè)人不因?yàn)樽约旱纳镄詣e而失去從所有的人性表達(dá)方式中進(jìn)行自由選擇的權(quán)利。兩性之間并沒有明確的界限,并不能說某種特征一定是男性的,某種特征一定是女性的,對(duì)方就不能擁有。對(duì)于這些優(yōu)秀的品質(zhì),男女雙方都可以根據(jù)自己的需要來獲取。在此基礎(chǔ)之上,性別公正要使機(jī)會(huì)對(duì)所有的人開放,比如保障女性有權(quán)利去做某些排除生理上要求的適合男性的工作,比如公司CEO,往往被認(rèn)為是男性的特權(quán),女性如參與其中就會(huì)被冠上“女強(qiáng)人”的稱號(hào),這就是一種性別不公正的體現(xiàn),只要沒有生理上的特殊要求,所有的工作就應(yīng)該面對(duì)全體,必須保證所有人包括女性都有參與其中的可能性。這都應(yīng)由女性個(gè)體自主選擇、自我決定,不能從觀念或體制上強(qiáng)制或排斥女性的自由選擇和發(fā)展。

綜合上述內(nèi)容,可以看出性別公正既要求男女兩性人格、機(jī)會(huì)的平等,也包括個(gè)性的自由選擇,在一定情況下還要注重給予弱勢群體以一定的補(bǔ)償。

二、學(xué)校教育中的性別不公正

雖然當(dāng)今女性的地位不再像波伏娃寫作《 第二性 》時(shí)那樣,而是在各個(gè)方面都有了較大的改善,但不可否認(rèn),長期的男權(quán)統(tǒng)治造成的影響不是可以一掃而去的。女性依舊處于弱勢地位,性別的不公正普遍存在。學(xué)校作為主要的文化機(jī)構(gòu),正如布迪厄所說,“被學(xué)校制度傳輸?shù)奈幕瑹o論是哲學(xué)、文學(xué)、醫(yī)學(xué)、法學(xué),直到最近還一直不停地輸送陳舊的思想方法和模式,如使男人成為積極成分、使女人成為消極因素的亞里士多德傳統(tǒng)”。[2] 同樣不是無性別的,或是超性別的,不僅再現(xiàn)著社會(huì)文化中的性別不公正,而且在建構(gòu)著這種不公正,并在不知不覺中傳輸給下一代。學(xué)校有自己一套機(jī)制與方法來建構(gòu)這種不公正,但主要體現(xiàn)在課程與教師兩方面。

1.課程中的性別不公正

學(xué)校課程通常分為顯性課程與隱性課程,顯性課程通過學(xué)科的學(xué)習(xí)來傳輸性別的偏見,隱性課程則通過學(xué)校日常生活的方方面面來潛移默化地影響學(xué)生,在不知不覺中將這種性別的偏見傳遞出去。

顯性課程的性別偏見既包括學(xué)科上的偏見,也包括學(xué)科內(nèi)容上的偏見。在學(xué)科上,很多人認(rèn)為女生的抽象思維、空間想象能力等方面天生不如男生,某些學(xué)科不適合女生學(xué)習(xí),比如數(shù)理化,而使女生懷疑自己能否學(xué)好這些科目,喪失信心,轉(zhuǎn)而學(xué)習(xí)人文社會(huì)科學(xué)。人們又常常認(rèn)為人文學(xué)科的地位低于自然學(xué)科,人文學(xué)科只是讀讀背背,而不像自然學(xué)科那樣需要大量的實(shí)驗(yàn)驗(yàn)證、邏輯推理等,從這方面說,女性的地位再次降低。這種性別偏見在學(xué)科內(nèi)容上表現(xiàn)更加明顯。我國關(guān)于中小學(xué)生課本及課外讀物的多項(xiàng)研究發(fā)現(xiàn),各種課本都或多或少地存在著男性出現(xiàn)的比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)高過女性的情況。單單想想我們學(xué)習(xí)的歷史課本,就可得到這一結(jié)論,厚厚的歷史課本中女性的個(gè)數(shù)屈指可數(shù),淹沒在男性的海洋中。這或許可以以男性在歷史上長期占據(jù)統(tǒng)治地位來解釋,但是在現(xiàn)代學(xué)習(xí)的其他課本上,男性依舊遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于女性就很難解釋了。同時(shí),在課本中出現(xiàn)的女性形象往往比較單一,被限定在特殊的領(lǐng)域、特定的行為之上,強(qiáng)化著社會(huì)中已經(jīng)存在的性別刻板影響,比如教師、家庭主婦、售票員等。而男性角色較為豐富多樣,基本上涉及各個(gè)領(lǐng)域,尤其是人們?cè)u(píng)價(jià)較高的職業(yè)領(lǐng)域,比如領(lǐng)導(dǎo)者、科學(xué)家等。更為嚴(yán)重的是,一些教材甚至存在著歪曲、貶低女性的傾向,比如將女性描述為目光短淺、毫無遠(yuǎn)見、愛慕虛榮、軟弱、懦弱、膽小等特征的人。也就是說,學(xué)生從課本上主要學(xué)習(xí)的是男性的經(jīng)歷和成就,學(xué)習(xí)的是男性的優(yōu)秀品質(zhì),而對(duì)于女性的成就則是知之甚少的,結(jié)果就形成了男性優(yōu)于女性的偏見。

隱性課程在學(xué)校中的存在更為廣泛,涉及到學(xué)生生活、學(xué)習(xí)的各個(gè)方面,因此對(duì)于學(xué)生的影響更為深刻。第一,在人員結(jié)構(gòu)上,學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)者往往是男性,而具體的操作者——教師則往往是女性,在中小學(xué)尤其明顯。這就對(duì)學(xué)生形成了一種心理暗示作用,即女性的地位是較低的,是一種服從的地位,適合從事輔、執(zhí)行性的工作,而男性的地位較高,適合從事指導(dǎo)者、領(lǐng)導(dǎo)者的工作,這才是一種正常與合理的職業(yè)安排。第二,學(xué)校設(shè)施的男性化特征。從表面上看,學(xué)生處在同一所學(xué)校,面對(duì)同樣的教師與同學(xué),使用同樣的教學(xué)實(shí)施、活動(dòng)場所,似乎沒有什么不同,但是學(xué)校的軟硬件設(shè)施、各項(xiàng)規(guī)章條例等無不散發(fā)著性別信息。最明顯的例子就是校服的款式,往往是不考慮女性特征,統(tǒng)一裁剪成適合男生穿著的肥肥大大的運(yùn)動(dòng)服。第三,學(xué)校男性化的教學(xué)方法。不可否認(rèn),男女生在認(rèn)知方式上是存在差別的,并沒有優(yōu)劣之分,只是雙方擅長不同的學(xué)習(xí)方法而已。一般認(rèn)為,女生擅長合作互動(dòng)的方式,男生則擅長獨(dú)自思考,女生的描述性思維較好,男生的抽象思維較好,但是在課堂中,通常采取的則是適合男生的競爭式的教學(xué)方式,教學(xué)內(nèi)容的呈現(xiàn)方式更多的也是以男生更擅長的線條、圖表等抽象方式呈現(xiàn)的。單從學(xué)習(xí)方法上說,女生就已經(jīng)處于劣勢了。另外,日常交往中的語言也暗示了性別的不平等。語言是社會(huì)文化的載體,社會(huì)文化中的性別偏見常常被無意識(shí)地帶到語言文字中。這些語言經(jīng)過長時(shí)間的使用已經(jīng)被人們所接受,并成為通用語。許多與女性相關(guān)的語言暗含著輕視、反對(duì)、諷刺、消弱女性以及與女性相關(guān)的事物,進(jìn)而起到貶低女性的作用。許多與男性有關(guān)的詞匯則往往與理性、成就等相聯(lián)系,暗含一種贊揚(yáng)、欣賞。這些帶有性別暗示的語言在兒童的心靈深處扎根,并在交往中表現(xiàn)出來。比如,一些不符合社會(huì)期望的男孩往往被同伴諷刺為“娘娘腔”等,男性的優(yōu)越,不尊重差異,表露無遺。

2.教師教育行為顯示的性別不公正

教師作為社會(huì)文化的主要傳遞者,同時(shí)也是深受社會(huì)文化的影響者,不可避免地存在著一定的性別偏見。這種性別偏見,有意或無意地在教學(xué)過程中、在與學(xué)生的交往中體現(xiàn)出來。伍德通過研究發(fā)現(xiàn),教師對(duì)于男女生的重視程度始終存在差異,一些常見的行為最為反復(fù)出現(xiàn),比如:教師對(duì)于男生的名字比對(duì)女生的名字更清楚;與男生談話時(shí),教師有更多的眼神接觸和關(guān)注的表情;教師向男生提出更有挑戰(zhàn)性的問題;教師對(duì)于男生的發(fā)言給予更長的時(shí)間和更重要的言語和非言語上的回應(yīng);教師在課堂上叫男生的次數(shù)更多;教師更愿意花時(shí)間與男生討論問題;教師對(duì)女生的貢獻(xiàn)更容易忽視或不屑一顧;教師經(jīng)常會(huì)接著男生的話說或者鼓勵(lì)男生發(fā)表評(píng)論,等等。[3] 教師的這些行為很可能是無意識(shí)的,是社會(huì)文化長期熏陶的結(jié)果,但作為社會(huì)文化的主要傳遞者,教師的這種行為強(qiáng)化了性別的不公正,并將其傳送給下一代。

總的來說,學(xué)校教育中的課程內(nèi)容、教育方法、組織機(jī)構(gòu)、教育語言等方面都在彰顯著性別的不公正,優(yōu)化男性地位,貶低女性地位,與社會(huì)中廣泛存在的性別不公正問題一脈相承,甚至在對(duì)此進(jìn)行強(qiáng)化與傳播。

三、走向性別公正的學(xué)校教育

學(xué)校中存在著性別不公正的問題是無需置疑的。學(xué)校作為傳遞社會(huì)文化最重要的場所,同時(shí)也作為為社會(huì)培養(yǎng)年輕一代的教育機(jī)構(gòu),應(yīng)該努力改變這種性別的不公正,以期去引起社會(huì)中性別不公正的變革。

學(xué)校的這種功能主要體現(xiàn)在兩方面:一方面是修正學(xué)校教育工作者的教育理念,進(jìn)而來消除學(xué)校中存在的各種性別不公正現(xiàn)象;另一方面,也是更重要的則是喚起學(xué)生對(duì)于現(xiàn)存性別不公正的意識(shí)。學(xué)校教育應(yīng)該將性別公正作為一種價(jià)值追求,在學(xué)校教育中使女生意識(shí)到自己的不利地位,力求擺脫這種不利處境。這種對(duì)于性別公正的追求也需要男性的共同努力,學(xué)校教育應(yīng)該使男生認(rèn)識(shí)到社會(huì)文化對(duì)于自己有太多的偏向與要求,從而產(chǎn)生幫助女性擺脫這種不公正待遇的意愿,這種努力也是幫助自己實(shí)現(xiàn)公正的過程。學(xué)校教育的引導(dǎo)者教師只有明白了自己在其中的地位與作用,從自我做起,消除自身所有的性別偏見,才能引導(dǎo)學(xué)生去追求性別的公正。

(作者單位:南京師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院,江蘇 南京,210097)

參考文獻(xiàn):

[1][法]西蒙娜·德·波伏娃,第二性[M].陶鐵柱,譯.北京:中國書籍出版社,2004.

篇3

【關(guān)鍵詞】公共行政學(xué);價(jià)值追求;單擺模型

公共行政學(xué)的價(jià)值追求是行政哲學(xué)上的一個(gè)重要理論問題,是公共行政實(shí)踐的靈魂和核心,效率和公平這兩大公共行政的基本目標(biāo)自古以來就是人類社會(huì)面臨的重大問題。由于追求效率的同時(shí)可能會(huì)影響公平的實(shí)現(xiàn),追求公平又可能妨礙效率的提高,所以二者常被視為一組相互對(duì)立的目標(biāo)。樹立正確的公共行政價(jià)值觀,引領(lǐng)公共行政的發(fā)展和行政人員的行為,對(duì)實(shí)現(xiàn)政府高效運(yùn)作、社會(huì)公平穩(wěn)定與和諧發(fā)展具有重要意義。

一、效率與公平的單擺模型

從1887年美國學(xué)者伍德羅?威爾遜發(fā)表《行政學(xué)研究》至今,公共行政學(xué)已走過了125個(gè)年頭,回顧公共行政學(xué)百余年來的發(fā)展歷程,可以大致將其劃分為四個(gè)階段,從l9世紀(jì)末、20世紀(jì)初的傳統(tǒng)公共行政學(xué)到20世紀(jì)70年代的新公共行政,再到20世紀(jì)80―90年代的新公共管理以及最近一二十年的新公共服務(wù)理論,公共行政學(xué)的價(jià)值追求呈現(xiàn)出一種從效率到公平,再到效率,再到公平的循環(huán)往復(fù)現(xiàn)象,就像物理學(xué)中不斷來回?cái)[動(dòng)的單擺一樣,如圖1所示,本文將其形象地命名為效率與公平的單擺模型。

圖1中的圓球代表公共行政學(xué),圖形的左側(cè)代表效率,右側(cè)代表公平,中間虛線位置代表效率與公平的平衡點(diǎn),當(dāng)效率被過分強(qiáng)調(diào)而忽視了公平時(shí)圓球處于左側(cè)較高的位置,此時(shí)圓球處于不穩(wěn)定的狀態(tài),在細(xì)線拉力和自身重力的作用下開始向右側(cè)公平擺動(dòng)。同樣,當(dāng)公平被過分強(qiáng)調(diào)而忽視了效率時(shí),圓球處于圖中右側(cè)較高的位置,此時(shí)的圓球也處于不穩(wěn)定狀態(tài),受細(xì)線拉力和自身重力作用開始向左側(cè)效率擺動(dòng),只不過不同時(shí)期單擺擺動(dòng)的幅度和頻率不同罷了,公共行政學(xué)價(jià)值追求的百年演變正是在效率與公平之間來回?cái)[動(dòng)的循環(huán)往復(fù)過程。

二、公共行政學(xué)發(fā)展的四個(gè)階段

關(guān)于公共行政學(xué)百年演變的階段劃分,不同的學(xué)者有不同的分法,大部分都是按時(shí)間劃分成不同的階段,學(xué)界最熟悉當(dāng)屬武漢大學(xué)丁煌教授劃分的六階段,也有部分學(xué)者按研究范式和研究途徑來劃分,如陳振明教授的三范式與巴瑞?波茲曼教授的二途徑,還有學(xué)者按思想與流派劃分,如竺乾威教授的四學(xué)派,本文采用主流的時(shí)間階段劃分法將其大致劃分為以下四個(gè)階段,分別論述其各自的價(jià)值追求。

1.傳統(tǒng)公共行政(19世紀(jì)末―20世紀(jì)70年代):效率至上

行政管理學(xué)界公認(rèn)1887年美國學(xué)者伍德羅?威爾遜(后任美國第28屆總統(tǒng))在行政學(xué)季刊上發(fā)表《行政學(xué)研究》一文標(biāo)志著公共行政學(xué)作為一門獨(dú)立學(xué)科的創(chuàng)立,在文中威爾遜強(qiáng)調(diào)強(qiáng)調(diào)對(duì)一般的組織與管理問題的研究,關(guān)心組織的有效性和效率。此后,盧瑟?古利克也認(rèn)為效率是行政管理的價(jià)值尺度中的頭等公理,效率也是行政科學(xué)的大廈得以建立起來的價(jià)值基石。馬克思?韋伯將官僚制看做是一種建立在權(quán)威和理性基礎(chǔ)上的最有效率的組織形式,其不僅滿足了傳統(tǒng)公共行政追求效率的需要,也使得效率成為傳統(tǒng)公共行政的主導(dǎo)價(jià)值。

這一時(shí)期的公共行政學(xué)主要受到弗雷德里克?溫斯洛?泰勒科學(xué)管理理論的影響,其強(qiáng)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)化的工作流程,對(duì)提高公共行政的效率起了很大作用。20世紀(jì)30年代以后公共行政學(xué)開始受到行為科學(xué)影響,認(rèn)為公共行政應(yīng)當(dāng)把人看成社會(huì)人,通過發(fā)揮人的創(chuàng)造性來提高工作效率。20世紀(jì)40年代以后,公共行政管理思想又先后受到?jīng)Q策理論、系統(tǒng)和權(quán)變理論以及管理科學(xué)學(xué)派的重大影響,產(chǎn)生了許多新的特點(diǎn),但其追求效率的目標(biāo)并未改變。此時(shí)的公共行政學(xué)處于圖中1的位置,達(dá)到了左側(cè)效率的高點(diǎn),即將向右側(cè)公平擺動(dòng)。

2.新公共行政(20世紀(jì)70年代):關(guān)注公平

20世紀(jì)70年代,西方國家出現(xiàn)了長達(dá)十年之久的滯脹現(xiàn)象,政府在決策上處于兩難的境地,以德懷特?沃爾多為首的一批美國公共行政學(xué)者將論文結(jié)集,于1971年以《走向一種新公共行政學(xué):明諾布魯克觀點(diǎn)》為書名出版。該書被認(rèn)為是新公共行政學(xué)的宣言,集中表述了新公共行政學(xué)的基本觀點(diǎn)。

新公共行政對(duì)傳統(tǒng)公共行政效率至上的價(jià)值追求進(jìn)行批判,認(rèn)為公共行政應(yīng)將公平、責(zé)任等價(jià)值注入公共行政過程,形成以社會(huì)公平為核心,民主、責(zé)任、效率并存的價(jià)值體系。正如新公共行政的代表人物喬治?弗雷德里克森所說,社會(huì)公平是一組價(jià)值的前提,社會(huì)公平包含著對(duì)包括組織設(shè)計(jì)和管理形態(tài)在內(nèi)的一系列價(jià)值取向的選擇。此時(shí)的公共行政學(xué)處于圖中2的位置,達(dá)到了右側(cè)公平的高點(diǎn),即將向左側(cè)效率擺動(dòng)。

3.新公共管理(20世紀(jì)80―90年代):回歸效率

20世紀(jì)80年代以來,為應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)重的社會(huì)危機(jī),英美等國出現(xiàn)了新公共管理的改革思潮,代表人物是美國學(xué)者戴維?奧斯本和特德?蓋布勒,其在《改革政府――企業(yè)家精神如何改革公共部門》一書中提出的新公共管理、政府再造和績效管理等概念已經(jīng)成為公共管理理論的主要范疇。1991年9月20日,70多位學(xué)者在美國雪城大學(xué)召開了第一屆全國公共管理研究會(huì)議,會(huì)議確定了新公共管理研究的重點(diǎn)問題。這次會(huì)議標(biāo)志著作為一門新學(xué)科的公共管理學(xué)的理論構(gòu)架基本形成。

新公共管理將市場機(jī)制和私人部門管理策略引入公共部門,把3E:Economy、Efficiency、Effectiveness,即經(jīng)濟(jì)、效率、效能作為其價(jià)值追求。澳洲學(xué)者歐文?E?休斯指出,經(jīng)濟(jì)就是以盡可能低的投入提供與維持既定數(shù)量的公共產(chǎn)品或服務(wù);效率就是公共部門投入與產(chǎn)出的比例關(guān)系;效能就是公共產(chǎn)品或服務(wù)符合政策目標(biāo)的程度。新公共管理并不是簡單地重復(fù)效率至上的價(jià)值追求,而是把傳統(tǒng)的效率拓展為3E在內(nèi)的全方位績效,擴(kuò)展了效率的內(nèi)涵。此時(shí)的公共行政學(xué)處于圖中3的位置,又回到了左側(cè)效率的高點(diǎn),但隨即將向右側(cè)公平擺動(dòng)。

4.新公共服務(wù)(20世紀(jì)90年代至今):重現(xiàn)公平

20世紀(jì)90年代后期,美國學(xué)者羅伯特?丹哈特提出了新公共服務(wù)理論,該理論認(rèn)為,把公民當(dāng)成“顧客”的觀念存在著某種局限性,應(yīng)把傳統(tǒng)的對(duì)效率和業(yè)績的關(guān)注轉(zhuǎn)移到對(duì)社會(huì)回應(yīng)性的關(guān)注上來。新公共管理強(qiáng)調(diào)政府掌舵而非劃槳,而新公共服務(wù)則認(rèn)為政府是服務(wù)而非掌舵。它重視人而不是生產(chǎn)率,它所強(qiáng)調(diào)的社會(huì)公平包括公共部門和公民兩個(gè)方面,體現(xiàn)了政府與公民之間的平等協(xié)商新關(guān)系。

新公共服務(wù)在兼顧效率與目標(biāo)達(dá)成的同時(shí),力圖提升社會(huì)公平與責(zé)任,使公共行政具有適應(yīng)性和動(dòng)態(tài)彈性以更好地回應(yīng)社會(huì)治理發(fā)展,在一定意義上超越了新公共管理。但新公共服務(wù)也面臨著一些困境,如政府與公民的選擇性協(xié)商機(jī)制會(huì)導(dǎo)致討論過多而行動(dòng)不足,多元化民主治理與治理者的關(guān)系的協(xié)調(diào)等。此時(shí)的公共行政學(xué)處于圖中4的位置,再次回到了右側(cè)公平的高點(diǎn),不久就會(huì)向左側(cè)效率擺動(dòng)。

三、小結(jié)

公共行政學(xué)價(jià)值追求的百年演變呈現(xiàn)出一種從效率到公平,再到效率,再到公平循環(huán)往復(fù)的單擺模型,但需要指出的是,公共行政學(xué)在不同發(fā)展階段的價(jià)值追求在強(qiáng)調(diào)某一方面時(shí)并未忽視另一方面,只是側(cè)重點(diǎn)有所不同,例如傳統(tǒng)公共行政在遵循效率至上的同時(shí)也關(guān)注公平、責(zé)任等價(jià)值取向,新公共行政在強(qiáng)調(diào)社會(huì)公平核心價(jià)值的同時(shí)并不排斥效率的價(jià)值,新公共管理在號(hào)召回歸效率的同時(shí)也關(guān)注責(zé)任和公平價(jià)值,新公共服務(wù)在兼顧效率與目標(biāo)達(dá)成的同時(shí),更加強(qiáng)調(diào)其目的性,當(dāng)公共行政學(xué)對(duì)效率與公平的追求達(dá)到兩者平衡時(shí),圓球?qū)⑻幱趫D中虛線的位置,此時(shí)圓球?qū)⑻幱诜€(wěn)定狀態(tài)。正是由于關(guān)注的重點(diǎn)在公平與效率之間來回?cái)[動(dòng),才形成了公共行政學(xué)價(jià)值追求百年演變的單擺模型。

參考文獻(xiàn)

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[5]歐文?E?休斯.公共管理導(dǎo)論[M].中國人民大學(xué)出版社,2001.

[6]羅伯特?B?丹哈特,珍妮特?V?丹哈特.新公共服務(wù):服務(wù)而非掌舵[J].中國行政管理,2002(10).

篇4

論文關(guān)鍵詞:丙戊酸鈉治療精神分裂癥攻擊行為體會(huì)

 

精神分裂癥患者住院期間常伴有沖動(dòng)和攻擊行為,具有很大的危險(xiǎn)性,日益受到精神科專業(yè)人員的重視。丙戊酸鈉,是一種不含氮的廣譜抗癲癇藥,屬GABA轉(zhuǎn)氨酶抑制劑,作為一種情緒穩(wěn)定劑被廣泛用于躁狂癥的治療,并取得了較滿意的效果,本文回顧分析我科2008年6月~2010年6月間住院用丙戊酸鈉治療的30例精神分裂癥且具有攻擊行為患者臨床資料,現(xiàn)將結(jié)果報(bào)告如下。

1 臨床資料與方法

1.1一般資料 選取2010年1月~2010年12月間我住院治療具攻擊行為、精神分裂癥患者30例,符合《中國精神障礙分類與診斷標(biāo)準(zhǔn)》第3版(CCMD-3)精神分裂癥診斷標(biāo)準(zhǔn),簡明精神病評(píng)定量表總分>38分;外顯攻擊行為量表修訂版(MOAS)評(píng)分總分4分以上。≥2種抗精神病藥物治療8周以上;排除腦器質(zhì)性疾病,無嚴(yán)重心、肝、腎等軀體疾病、癲癇、藥物過敏、白細(xì)胞減少史及嚴(yán)重的慢性衰退癥狀等。男26例,女4例,患者平均年齡(32.4±5)歲。病程(1~8)年,平均病程(4.5±3)年,住院時(shí)間0.5~3年,平均住院時(shí)間(2±0.5)年。

1.2方法 治療以原用抗精神病藥物維持不變藥學(xué)論文,其中氯丙嗪15例,氯氮平8例,利培酮5例,喹硫平2例。加用丙戊酸鈉,起始劑量為0.6g/d,平均劑量1~1.2g/d;

于治療前及治療后第4周用包括言語攻擊、對(duì)財(cái)物的攻擊、自身攻擊、對(duì)他人軀體攻擊4個(gè)分量表的MOAS各評(píng)定一次。簡明精神病評(píng)定量表共18項(xiàng),分別計(jì)算加權(quán)分及5個(gè)因子分,于治療前及治療后第4周各評(píng)定1次。分別于治療前及治療第2周、4周末各檢查心電圖、肝功能、腎功能及血常規(guī)1次。

2 結(jié) 果

2.1治療前后患者在焦慮憂郁、缺乏活力、思維障礙、激活性、敵對(duì)猜疑5個(gè)因子分比較無顯著變化。30例治療后MOAS比較:降至0分者8例,占26.7%,不同程度改善者10例,占33.3%,無改變12例,占40%,總有效18例,總有效率為60%。

2.2不良反應(yīng) 加用丙戊酸鈉后,檢查血常規(guī)、肝功能、尿常規(guī)、心電圖均無明顯異常。5例(16.67%)患者在治療開始的2周出現(xiàn)輕度胃腸反應(yīng),飲食差, 惡心,8例(26.67%)患者出現(xiàn)椎體外系癥狀,7例(23.33%)患者出現(xiàn)嗜睡、口干、頭痛,4例(13.33%)患者出現(xiàn)心動(dòng)過速等不良反應(yīng),均經(jīng)對(duì)癥處理后減輕或消失。無因嚴(yán)重不良反應(yīng)而停藥者。

3討論

有研究顯示精神病患者攻擊行為的發(fā)生率高于普通人群,而精神分裂癥患者的攻擊行為的發(fā)生率更高。精神分裂癥患者的攻擊行為,往往與命令性幻覺、被害妄想、易激惹、猜疑、敵意和怪異行為有關(guān);經(jīng)抗精神病藥治療,大部分患者其攻擊暴力行為會(huì)好轉(zhuǎn)或消失,但對(duì)部分患者的沖動(dòng)攻擊行為療效不是很理想。臨床上常聯(lián)合應(yīng)用苯二氮革類藥物治療,可短時(shí)間治療精神分裂癥患者的攻擊行為和激惹,但苯二氮繭類藥物較快耐受、鎮(zhèn)靜和成癮性的問題不易解決。有報(bào)道采用改良電休克(MECT)治療可快速有效治療精神分裂癥的沖動(dòng)攻擊行為[1]。另外,神經(jīng)松弛劑氯丙嗪、氟哌啶醇急性期應(yīng)用雖有良好效果,但較易出現(xiàn)錐體外系反應(yīng)。

近年來,抗癲癇藥丙戊酸鈉作為心境穩(wěn)定劑被廣泛應(yīng)用精神疾病治療中,丙戊酸鈉可強(qiáng)化抗精神病藥治療精神分裂癥的臨床效果[2]。本研究結(jié)果顯示:合用丙戊酸鈉治療具有興奮躁動(dòng)或攻擊暴力行為、對(duì)抗精神病藥物反應(yīng)不佳的患者,有效率為60%得以控制或顯著改善。Casey等通過多中心的雙盲研究實(shí)驗(yàn)也發(fā)現(xiàn),用奧氮平或利培酮合并丙戊酸鈉比單一用奧氮平或利培酮治療精神分裂癥的起效速度快、療效好,可不增加抗精神病藥的劑量,縮短了住院時(shí)間藥學(xué)論文,安全有效,患者有很好的依從性。丙戊酸鈉可強(qiáng)化不典型抗精神病藥治療精神分裂癥,單一治療時(shí)無效,這些效應(yīng)顯然不能為穩(wěn)定心境、減少?zèng)_動(dòng)或抑制攻擊所解釋,而是改善了精神分裂癥的核心癥狀,如陽性癥狀和陰性癥狀。本組8例以氯氮平長期治療,仍具有攻擊行為,加用丙戊酸鈉1~2周后攻擊行為得到控制。原因可能是合用丙戊酸鈉后提高氯氮平治療精神分裂癥陽性癥狀的療效[3],阻斷了電壓敏感鈉通道,減少神經(jīng)遞質(zhì)釋放,強(qiáng)化了不典型抗精神病藥阻斷D2和5-HT2A受體的效應(yīng)有關(guān)。本資料中加用丙戊酸鈉后,檢查血常規(guī)、肝功能、尿常規(guī)、心電圖均無明顯異常。常見輕度胃腸反應(yīng),椎體外系癥狀,心動(dòng)過速等不良反應(yīng),對(duì)癥處理后減輕。無因嚴(yán)重不良反應(yīng)而停藥者。

總之,丙戊酸鈉可強(qiáng)化抗精神病藥治療精神分裂癥的臨床效果,可不增加抗精神病藥的劑量,安全有效,患者有很好的依從性,值得臨床進(jìn)一步推廣應(yīng)用。

【參考文獻(xiàn)】

[1]楊孔軍,劉鐵榜,楊海晨,等.MECT聯(lián)合治療伴興奮攻擊行為的難治性分裂癥的對(duì)照研究[J].中國民康醫(yī)學(xué),2005,17(9):485-486.

[2]左代英,吳英良.抗癲癇藥物在精神分裂癥治療中的應(yīng)用[J].山東精神醫(yī)學(xué),2006,1(1)62-65

[3]賈曉.丙戊酸鈉對(duì)氯氮平血液濃度和療效的影響[J].臨床精神醫(yī)學(xué)雜志,2007,1(1):310-311.

篇5

1.準(zhǔn)人方案設(shè)置

在完成所有全校通選課的學(xué)習(xí)后,政治學(xué)與行政學(xué)專業(yè)的準(zhǔn)人課程可以設(shè)置為:當(dāng)代中國政府與政治、公共管理導(dǎo)論、社會(huì)學(xué)原理、政治學(xué)原理、公共政策基礎(chǔ)、國際政治學(xué)。準(zhǔn)人標(biāo)準(zhǔn)為:在第二學(xué)期結(jié)束時(shí),完成全校面向本科生開設(shè)的所有通識(shí)通修類課程。本院學(xué)生第二學(xué)期結(jié)束時(shí)須完成上述6J’丁專業(yè)準(zhǔn)人課程的學(xué)習(xí),并取得相應(yīng)的學(xué)分。外院系申請(qǐng)準(zhǔn)人的學(xué)生在第二學(xué)期結(jié)束時(shí)至少取得4個(gè)準(zhǔn)人課程,并取得相應(yīng)的學(xué)分。

2.準(zhǔn)出方案設(shè)置

準(zhǔn)出標(biāo)準(zhǔn)為:首先必須修完下列基礎(chǔ)課程:西方政治思想史、憲法學(xué)、中國政治制度史、公共行政學(xué)、中國政治思想史、政治學(xué)方法論、當(dāng)代西方政治思潮、公務(wù)員制度、政治社會(huì)學(xué)、比較政治制度、中外政治文化比較。其次,完成全校通識(shí)通修類課程、準(zhǔn)人課程、專業(yè)準(zhǔn)出課程,并取得所有學(xué)分。

3.構(gòu)建多元化人才培養(yǎng)模式

根據(jù)培養(yǎng)拔尖創(chuàng)新人才的辦學(xué)目標(biāo),應(yīng)嚴(yán)格按照專業(yè)學(xué)術(shù)類、跨專業(yè)復(fù)合類以及就業(yè)創(chuàng)業(yè)類這三種類型的人才的培養(yǎng)模式進(jìn)行運(yùn)作和施教。首先,認(rèn)真培養(yǎng)從事本專業(yè)學(xué)習(xí)和深造的學(xué)生,創(chuàng)造良好的學(xué)習(xí)環(huán)境和學(xué)術(shù)氛圍,為他們將來能成長為本專業(yè)的高級(jí)專門人才做好準(zhǔn)備。該類學(xué)生除了要認(rèn)真學(xué)習(xí)該專業(yè)的平臺(tái)課程和專業(yè)課程之外,推薦選學(xué)本專業(yè)的選修課程,并且鼓勵(lì)選學(xué)一級(jí)學(xué)科選修課。其次,積極支持學(xué)生們從事跨學(xué)科的、跨專業(yè)的學(xué)習(xí)和深造,在他們完成該專業(yè)的平臺(tái)課程和專業(yè)核心課程之外,可以根據(jù)個(gè)人的興趣愛好以及社會(huì)的需要自由地選學(xué)其他學(xué)科、專業(yè)的課程。在選學(xué)過程中,系里將提供一定的專業(yè)咨詢和指導(dǎo)。

二、政治學(xué)與行政學(xué)專業(yè)課程模塊設(shè)置

根據(jù)上述培養(yǎng)目標(biāo)和培育方案的設(shè)置,政治學(xué)與行政學(xué)本科專業(yè)課程體系可分為三大課程模塊:

1.通識(shí)通修課程模塊

這一模塊的目的是加強(qiáng)學(xué)生愛國主義教育,培養(yǎng)學(xué)生基本的哲學(xué)、邏輯學(xué)等思維。課程包括學(xué)校統(tǒng)一安排全校公共課和文科公共基礎(chǔ)課,例如:中國近代史綱要、思想道德修養(yǎng)與法律基礎(chǔ)、形勢與政策、基本原理概論、思想和中國特色社會(huì)主義理論體系概論、軍訓(xùn)、軍事理論與軍事高科技、大學(xué)英語、大學(xué)計(jì)算機(jī)信息技術(shù)、大學(xué)計(jì)算機(jī)應(yīng)用、簡明微積分、體育等。

2.學(xué)科專業(yè)課程模塊

包括所在院系的學(xué)科基礎(chǔ)課程和專業(yè)核心課程。課程包括當(dāng)代中國政府與政治、公共管理導(dǎo)論、社會(huì)學(xué)原理、政治學(xué)原理、公共政策基礎(chǔ)、國際政治學(xué)、公共行政學(xué)、西方政治思想史、憲法學(xué)、中國政治制度史、中國政治思想史、政治學(xué)方法論、當(dāng)代西方政治思潮、公務(wù)員制度、政治社會(huì)學(xué)、比較政治制度、中外政治文化比較。

3.開放選修課程模塊

包括專業(yè)選修課、一級(jí)學(xué)科選修課、跨學(xué)科跨院系選修課和公共選修課。該模塊的課程,應(yīng)該在院系的指導(dǎo)下由學(xué)生根據(jù)自己的興趣和社會(huì)的需要自由選擇搭配。課程包括政治學(xué)專業(yè)英語、政府公共關(guān)系理論與實(shí)務(wù)、公共財(cái)政與預(yù)算管理、城市與社區(qū)管理、行政倫理學(xué)、人力資源管理、公共政策分析、西方行政學(xué)說史、公共部門績效管理、公務(wù)員職業(yè)能力與職業(yè)發(fā)展、數(shù)字化政務(wù)信息管理、政治心理學(xué)、政治認(rèn)同導(dǎo)論、中國行政改革與發(fā)展、臺(tái)港澳政治與行政、社會(huì)實(shí)踐??鐚I(yè)選修課包括社會(huì)科學(xué)研究方法、公共經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共管理的量化方法、國際法、國際組織、國際經(jīng)濟(jì)學(xué)、西方國際關(guān)系理論。

篇6

論文摘要:經(jīng)過分析,本文認(rèn)為西方新公共管理運(yùn)動(dòng)的成功存在三個(gè)內(nèi)在決定因素,即官僚制的高度發(fā)育、市場經(jīng)濟(jì)的高度發(fā)達(dá)、市民社會(huì)的發(fā)展及強(qiáng)大。

20世紀(jì)七八十年代初,西方各國政府開展了一場前所未有的、聲勢浩大的政府改革運(yùn)動(dòng)。對(duì)于這場運(yùn)動(dòng),學(xué)者們有著諸多不同的稱謂,“管理主義”、“新公共管理”、、“企業(yè)家政府”等。盡管它們的稱謂不盡相同,卻內(nèi)在本質(zhì)地一致,即針對(duì)傳統(tǒng)公共行政范式所存在的問題.提出市場化方向、社會(huì)化方向的改革措施。這場聲勢浩大的改革運(yùn)動(dòng),在西方取得了巨大的成功,“對(duì)政府管理的理論與實(shí)踐產(chǎn)生了重大而深遠(yuǎn)的影響”。習(xí)新公共管理運(yùn)動(dòng)的影響在于它對(duì)傳統(tǒng)公共行政范式的成功替換,使人們看到了新公共管理范式的巨大生命力。正是傳統(tǒng)公共行政范式存在的種種弊病及新公共管理范式示范效應(yīng),使人們堅(jiān)信新公共管理范式是未來公共行政的發(fā)展目標(biāo)模式,新公共管理范式取代傳統(tǒng)行政范式是歷史的必然。

在當(dāng)代中國,這種思潮同樣存在,將新公共管理范式作為未來中國行政改革目標(biāo)模式選擇的呼聲不斷。“從表面上看,中國政府也面臨同西方發(fā)達(dá)國家類似的困境。行政效率低下,政府規(guī)模龐大?!?,陰因此.我國許多學(xué)者通過研究認(rèn)為,中國應(yīng)該進(jìn)行新公共管理式的改革,把新公共管理范式作為未來中國行政改革的目標(biāo)模式。我們無法否認(rèn)新公共管理模式在西方國家所取得的成就,但這并非意味著它就能夠作為我國行政改革的目標(biāo)模式?!爱?dāng)我們研究一個(gè)國家的行政制度和行政行為時(shí),不能從行政本身作孤立的描述和比較,而必須進(jìn)一步了解它與周圍環(huán)境的相互關(guān)系?!剬?duì)一個(gè)國家公共行政的研究,“不應(yīng)該僅僅局限于行政系統(tǒng)本身,而應(yīng)該跳出行政系統(tǒng),從社會(huì)這個(gè)大系統(tǒng)來考察行政。正如里格斯所言:“只有以生態(tài)學(xué)的觀點(diǎn)—亦即從非行政的因素去觀察,才能了解這些國家的政治和行政?!睗M以,對(duì)新公共管理運(yùn)動(dòng)必須進(jìn)行生態(tài)分析,找出其成功背后的決定因素,從而為我們對(duì)新公共管理模式提供更為深人的認(rèn)識(shí)。

一、公共行政發(fā)展過程中存在的三種范式

澳大利亞學(xué)者歐文·E"休斯在其(新公共管理的現(xiàn)狀》一文中將公共行政的發(fā)展分為三個(gè)階段,即前傳統(tǒng)階段、公共行政傳統(tǒng)模式階段和公共管理改革階段,并相應(yīng)地存在著三種公共行政模式,即前傳統(tǒng)模式、傳統(tǒng)公共行政模式和新公共管理模式。岡傳統(tǒng)行政模式主要特點(diǎn)是“官僚制”,這是與工業(yè)社會(huì)相適應(yīng)的。科層制為代表的傳統(tǒng)的公共行政模式的建立,極大地促進(jìn)了行政機(jī)構(gòu)的高效運(yùn)作,正是傳統(tǒng)公共行政模式所獲得的巨大成功,使得它成為全世界各國政府廣泛采用。階‘傳統(tǒng)的公共行政學(xué)理論及實(shí)踐是與西方工業(yè)社會(huì)的政府管理相適應(yīng)的?!?,IN隨著社會(huì)的發(fā)展,西方各國逐漸由工業(yè)社會(huì)向后工業(yè)社會(huì)過渡。傳統(tǒng)公共行政模式逐漸顯示出與社會(huì)的極大不適應(yīng)。無論是在理論上還是在現(xiàn)實(shí)中,傳統(tǒng)公共行政學(xué)的理論、原則都受到了社會(huì)民眾的普遍懷疑和指責(zé),以“官僚制”為基礎(chǔ)的公共行政模式被認(rèn)為是政府眾多問題的根源,公共行政遭遇嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

20世紀(jì)八九十年代,隨著各國行政改革的不斷深入,在公共部門中出現(xiàn)了針對(duì)傳統(tǒng)行政弊病的新管理方法。這種新的管理方法在很大程度上可以克服傳統(tǒng)行政模式的缺陷,同時(shí)也使公共部門的管理發(fā)生巨大的變化?!斑@種新的管理方法有著許多名稱,‘管理主義’、‘新公共管理’、‘以市場為基礎(chǔ)的公共行政’、‘后官僚制典范’或‘企業(yè)型政府’。無論它的名稱有多少種,都是在描述著同一個(gè)現(xiàn)象,即對(duì)以“官僚制”為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)行政模式的批判,主張用私營部門的管理思想、方法、技術(shù)來管理公共部門.將市場競爭機(jī)制引人公共部門中,強(qiáng)調(diào)市場取向等等。學(xué)者們把這一新的公共行政理論稱為“新公共管理”或“管理主義”。

我們可以看到,西方在工業(yè)時(shí)期向后工業(yè)時(shí)代過渡時(shí)期.一方面是傳統(tǒng)公共行政模式表現(xiàn)出了極大的不適應(yīng);另一方面是新公共管理運(yùn)動(dòng)在公共部門獲得巨大的成功。這種巨大的反差.便得西方許多國家紛紛開始構(gòu)建新公共管理模式,推行新公共管理理念,“新公共管理成為一種國際思潮”。新公共管理的興起,不僅僅是對(duì)傳統(tǒng)行政模式的革新,更是代表著一種新的模式的建立,它代表著公共行政的發(fā)展進(jìn)人了新的歷史時(shí)期階段。正如休斯在《公共行政與管理》一書中所說:“自從80年代中期以來,發(fā)達(dá)國家的公共部門管理已發(fā)生了轉(zhuǎn)變,曾在本世紀(jì)的大部分時(shí)間中居于支配地位的傳統(tǒng)公共行政管理的那種刻板(僵化)。層級(jí)官僚體制形式逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N靈活的、以市場為基礎(chǔ)的(新)公共管理形成。后者并不是一種改革事務(wù)或管理方式的微小變化,而是政府作用以及政府與公民社會(huì)關(guān)系的一種深刻變化。傳統(tǒng)公共行政在理論與實(shí)踐上都已受到懷疑,新公共管理的采納意味著公共部門的領(lǐng)域中新范式的出現(xiàn)?!?/p>

二、新公共管理運(yùn)動(dòng)的背景分析

我們知道,傳統(tǒng)行政模式是以“官僚制”為基礎(chǔ),與工業(yè)社會(huì)的發(fā)展相適應(yīng)的。休斯把傳統(tǒng)行政模式的特點(diǎn)歸納為七點(diǎn):"1.官僚制,2.,最好的工作方式和程序都在詳盡方面的手冊(cè)中加以規(guī)定,以供行政人員遵循。3.官僚服務(wù)。4.在政治、行政二者關(guān)系中,行政管理者一般認(rèn)為政治與行政事務(wù)是可以分開的。S.公共利益被假定為公務(wù)員個(gè)人的唯一動(dòng)機(jī),為公共服務(wù)是無私的付出。6.職業(yè)化官僚制。7.行政任務(wù)的書面含義是執(zhí)行他人的指令而不承擔(dān)由此而致的個(gè)人責(zé)任。從傳統(tǒng)行政模式的特點(diǎn)可以看出,“在分工精細(xì)、任務(wù)簡單、外部環(huán)境相對(duì)穩(wěn)定的工業(yè)社會(huì),科層制模式的公共行政府和需要。20世紀(jì)70年代特別是80年代之后,隨著后工業(yè)化時(shí)代的到來,高科技、信息技術(shù)的發(fā)展和普遍應(yīng)用,全球化日益加強(qiáng),這都深深地影響和改變著整個(gè)社會(huì)。新時(shí)代對(duì)政府提出了新的要求,而在社會(huì)變革的要求面前,傳統(tǒng)行政模式卻顯示出力不從心?!芭c工業(yè)社會(huì)相適應(yīng)的科層制比較僵化、遲鈍,而且使行政機(jī)構(gòu)和公共預(yù)算總額產(chǎn)生最大化傾向,易于導(dǎo)致高成本、低效率,顯然難以滿足這些要求,難以適應(yīng)新時(shí)代的需要。時(shí)代變遷呼喚著新的公共行政模式?!眗ug于是,新公共行政模式應(yīng)運(yùn)而生。 針對(duì)新公共管理模式成功的原因,大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為來自四個(gè)方面:1.經(jīng)濟(jì)和政治因素將行政改革提到議事議程;2.經(jīng)濟(jì)全球化推動(dòng)了西方政府和新公共管理的產(chǎn)生;3.科技革命尤其是信息革命是西方行政改革的動(dòng)力之一;4,傳統(tǒng)官僚制的實(shí)效以及私營部門成功的示范性。ns}我們無法否認(rèn)上述四方面在新公共管理模式產(chǎn)生過程中的巨大作用,但是筆者認(rèn)為這些因素只是表面的。事實(shí)上,在新公共管理模式的產(chǎn)生過程中還存在著根本決定性的因素,而這些因累則構(gòu)成了新公共管理模式產(chǎn)生的根本因素。或者說,如果缺乏這些必備的因素,即便存在上述四方面的所謂動(dòng)因,新公共管理模式也不會(huì)產(chǎn)生。這些因素是:I.官僚制的高度發(fā)育;2.市場經(jīng)濟(jì)的高度發(fā)達(dá);3.市民社會(huì)的發(fā)展及強(qiáng)大。

首先,高度發(fā)育的官僚制是新公共管理模式產(chǎn)生的直接因素。在西方社會(huì)由工業(yè)社會(huì)向后工業(yè)社會(huì)過渡中,傳統(tǒng)行政模式所遭受到的嚴(yán)厲抨擊的起因便是高度發(fā)達(dá)的官僚制,這也成為新公共管理產(chǎn)生的起點(diǎn)。事實(shí)上,建立在官僚制基礎(chǔ)之上的傳統(tǒng)行政模式,不僅能夠確保行政的統(tǒng)一性,更能維持行政組織的穩(wěn)定性。但是,過度發(fā)育的官僚制使得行政組織變得僵化、遲鈍,無法及時(shí)、快速地回應(yīng)社會(huì)發(fā)展的要求,與后工業(yè)社會(huì)極不適應(yīng)。于是,對(duì)官僚制的不滿日益增加,同時(shí)對(duì)新的行政模式的要求也日益強(qiáng)烈。在這種社會(huì)背景之下,新公共管理在對(duì)傳統(tǒng)行政模式中的官僚制進(jìn)行抨擊,并在此基礎(chǔ)之上提出了新的管理思想。所以,對(duì)高度發(fā)育的官僚制的抨擊成為新公共管理的開始,是新公共管理產(chǎn)生的直接因素。在這個(gè)意義上講,過度發(fā)展的官僚制成為新公共管理運(yùn)動(dòng)發(fā)起的導(dǎo)火索,為新公共管理運(yùn)動(dòng)的發(fā)起奠定了致變因素,為新的行政模式的產(chǎn)生埋下了成長的種子。

其次,高度發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)是為新公共管理提供生存的土壤。從市場經(jīng)濟(jì)制度的建立到后工業(yè)化社會(huì)時(shí)期,市場經(jīng)濟(jì)已經(jīng)經(jīng)歷了相當(dāng)長時(shí)期的發(fā)展,市場經(jīng)濟(jì)已日趨完善。市場經(jīng)濟(jì)的高度發(fā)達(dá)使得市場成為社會(huì)中資源分配最為有效率的手段,市場已經(jīng)成為政府之外的私營領(lǐng)域中的唯一分配主體。與此同時(shí),在公共領(lǐng)域中,傳統(tǒng)行政模式下的政府其運(yùn)行效率卻是十分低下,與高效運(yùn)作的市場極其不適應(yīng)。正是二者之間的巨大反差,使得人們反思傳統(tǒng)行政模式。一方面,高度發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)下的私營部門取得了管理的巨大成功,市場經(jīng)濟(jì)使得私營部門走向社會(huì)的前臺(tái)。另一方面,傳統(tǒng)行政模式與高度發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)之間的沖突為新公共管理產(chǎn)生提供了可能性。新公共管理正是吸取了私營部門的成功經(jīng)驗(yàn),把市場規(guī)則引人公共部門??梢哉f,新公共管理脫胎于市場經(jīng)濟(jì),同時(shí)它又回歸市場經(jīng)濟(jì),根植于市場經(jīng)濟(jì)。它的思想是來源于市場經(jīng)濟(jì),它的主張又要依靠市場經(jīng)濟(jì)來實(shí)現(xiàn)。因此,無論從新公共管理產(chǎn)生的思想根源還是其主張的措施來講,市場經(jīng)濟(jì)是新公共管理的生存土壤,離開市場經(jīng)濟(jì),新公共管理便無法生存。

第三、市民社會(huì)的發(fā)展并不斷強(qiáng)大是新公共管理成功的保障。我們知道,新公共管理模式主張將私營部門的管理理念、方法和技術(shù)引人公共部門,主張民營化、分權(quán)和社會(huì)化。這一切的措施都是存在一個(gè)邏輯前提的,這個(gè)前提就是強(qiáng)大的市民社會(huì)。在一個(gè)市民社會(huì)相對(duì)比較軟弱的社會(huì)中,即便將一部分的公共權(quán)力回歸社會(huì),社會(huì)也是無法承擔(dān)起公共事務(wù)的管理職能,當(dāng)然更不會(huì)存在公共部門向私營部門學(xué)習(xí)的可能。因此,市民社會(huì)的崛起和不斷壯大,使得私營部門不斷成長和壯大,這是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果,是新公共管理模式成功運(yùn)作的保障。在市民社會(huì)相對(duì)強(qiáng)大的社會(huì)中,市場經(jīng)濟(jì)是高度發(fā)達(dá)的,私營部門也是高效運(yùn)作的,這就提供了兩種可能性:一是公共部門向私營部門學(xué)習(xí)的可能性,只有私營部門成功了,公共部門才會(huì)有動(dòng)力去學(xué)習(xí)私營部門。二是私營部門能夠承擔(dān)社會(huì)公共管理職能。只有市民社會(huì)的強(qiáng)大,私營部門才有能力承擔(dān)起社會(huì)公共管理職能。所以,在這個(gè)意義上講,市民社會(huì)是新公共管理模式成功的保障。

篇7

[論文關(guān)鍵詞]公共行政 價(jià)值中立 效率 現(xiàn)代性 正義

[論文摘要]經(jīng)過現(xiàn)代性三次浪潮的沖擊以及科層制的建立,行政擺脫道德的糾纏,建立以價(jià)值中立為基礎(chǔ)、效率為導(dǎo)向的發(fā)展邏輯。然而,行政并非與道德無涉,不能簡約為行政技術(shù)主義。行政本身的合理性、合法性論證,不僅需要以單純技術(shù)為基礎(chǔ)的效率支撐,而且有賴于目的性價(jià)值的支撐,而道德始終是實(shí)現(xiàn)行政目的的必要條件。因此,行政必須超脫傳統(tǒng)的發(fā)展邏輯,以正義為導(dǎo)向?qū)で笙虻赖碌幕貧w。而要尋求道德的價(jià)值性辯護(hù),毋寧是要建立起正義的行政制度以及呼喚公民的美德。

西方主流思想家尤其是自由主義者主張:在多元文化和現(xiàn)代民主政治的條件下,惟有以價(jià)值中立為基礎(chǔ)、效率為導(dǎo)向才是公共行政的發(fā)展邏輯。他們辯護(hù)現(xiàn)代實(shí)證主義哲學(xué)的“事實(shí)與價(jià)值兩分”之單純自然科學(xué)主義思維模式是保證行政發(fā)展唯一可行的方向。換言之,只有以價(jià)值中立的形式超脫倫理道德甚至一切差異性的文化價(jià)值觀念的糾纏,才符合行政的發(fā)展邏輯,才能實(shí)踐最有效的行政治理和贏取合法性。然而,這樣的發(fā)展邏輯在價(jià)值問題上的緘默不語無法解決多元競爭的沖突,更是無法論證行政本身的合法性。行政與其說需要目的性價(jià)值,毋寧更是需要道德辯護(hù)。而我們所要探討的主題與此關(guān)涉密切:公共行政為何游離道德公共行政如何回歸道德的目的性價(jià)值辯護(hù)?

一、溯源:公共行政的發(fā)展為何游離道德

公共行政對(duì)道德的訴求是在對(duì)官僚制甚至是傳統(tǒng)行政發(fā)展邏輯的批判中獲得肯定的。在公共行政的實(shí)踐中,傳統(tǒng)行政機(jī)械化的發(fā)展邏輯使政府效率急劇下降,甚至在一定程度上成為“政府失靈”的原因之一。在此境遇下,無論是“新公共行政運(yùn)動(dòng)”還是“新公共管理運(yùn)動(dòng)”,皆以否定官僚制為政府重構(gòu)的前提。換言之,是要通過這一批判性的否定為政府再造重塑地基。然而,對(duì)官僚制的否定,即使邏輯地符合公共行政對(duì)道德的訴求,卻始終擺脫不了傳統(tǒng)行政發(fā)展邏輯。在這一問題上,麥金太爾引領(lǐng)了我們的視線。他認(rèn)為,現(xiàn)代行政發(fā)展的邏輯有一鮮明的脈絡(luò):始于啟蒙時(shí)代的政治理想,中經(jīng)社會(huì)改良者的抱負(fù)以及管理者的合理性證明,直至技術(shù)官僚的實(shí)踐。麥金太爾所描繪的是行政發(fā)展的顯性圖景,然其背后卻潛藏這樣的論斷:考據(jù)現(xiàn)代公共行政與道德的分離無可避免地讓我們回歸啟蒙時(shí)代,思索先哲的政治理想,而這探究的立足點(diǎn)恰恰就在于政治領(lǐng)域。

行政實(shí)踐并非與行政學(xué)的創(chuàng)立者們所想象的與政治全然無涉,而是扎根于政治與道德領(lǐng)域。即使是行政學(xué)的創(chuàng)立者們以“政治是國家意志的表達(dá),行政是國家意志的執(zhí)行”這一二分法作為行政學(xué)的方法論開端也難以否認(rèn):行政須以政治為先導(dǎo),隱藏在行政背后的政治、道德是論證行政的目的性價(jià)值的必要條件。如此說來,從政治領(lǐng)域抽離出來討論行政和道德的分離問題,作為現(xiàn)代探討行政問題的普遍方式,盡管可以探討得細(xì)致入微,卻未必比近代的思維習(xí)慣更為高屋建瓴。由此,探尋“公共行政的發(fā)展為何游離道德”這一命題須回歸源頭,分析政治與道德分離這一行政游離道德的前提。

自亞里士多德以來,行政是政治作為實(shí)踐性的學(xué)科在技術(shù)操作上的應(yīng)有之義。按照亞里士多德的闡釋,政治關(guān)乎城邦這一“最崇高、最有權(quán)威、并且包含了一切其他共同體的共同體,所追求的一定是至善”…。在傳統(tǒng)意義上,行政本身也包含追求至善這一本性。然而隨著政治與道德的分離,現(xiàn)代行政催生以來便消逝了這種本性,此時(shí)行政在名義上已擺脫了政治。著名的解釋學(xué)家列奧·施特勞斯曾斷言:政治與倫理的分離具有明晰的路線圖,經(jīng)過始于馬基雅維利、中經(jīng)盧梭、近到尼采的“現(xiàn)代性的三次浪潮”的連續(xù)沖擊,西方政治哲學(xué)及其傳統(tǒng)已在三次危機(jī)中難以挽回地衰落。古希臘所塑造的傳統(tǒng)哲學(xué)認(rèn)為人本身是向善的,政治或者是行政本身就在于實(shí)踐這種至善,所追求的價(jià)值就在于城邦的道德,道德與政治并沒有被嚴(yán)格區(qū)分,而且兩者相互糾結(jié)、支撐與印證。然而,現(xiàn)代性的三次浪潮對(duì)這一傳統(tǒng)進(jìn)行了釜底抽薪:“當(dāng)馬基雅維利以政治權(quán)力取代政治美德、盧梭以自由(權(quán)利)作為政治原則、尼采用權(quán)力意志取代國家政治本身時(shí),在古老雅典城邦的政治生活和古希臘哲賢的‘愛智’冒險(xiǎn)中生長出來的政治哲學(xué),便開始從‘權(quán)力政治學(xué)’向‘自由(權(quán)利)政治學(xué)’——經(jīng)過霍布斯的‘自然權(quán)利政治學(xué)’和洛克的‘財(cái)產(chǎn)政治學(xué)’的預(yù)制——最后到‘權(quán)力意志政治學(xué)’的蛻變。”

按照施特勞斯的診斷,政治游離道德是一個(gè)“現(xiàn)代性事件”,主要由“三次現(xiàn)代性浪潮”的沖擊所導(dǎo)致。然而,沖擊后的行政還要有能夠?qū)嵭袃r(jià)值中立、提高效率的實(shí)踐性或環(huán)境性契機(jī)。政黨分肥制便為之提供了這樣的機(jī)遇。威爾遜的行政“價(jià)值中立”原則便是針對(duì)當(dāng)時(shí)美國的“政黨分肥制”,為了一勞永逸地?cái)[脫其糾纏所做出的設(shè)置。他以完全超脫道德、政治甚至是法律領(lǐng)域的“事務(wù)性”來描述行政管理的領(lǐng)域,“它與政治的領(lǐng)域那種混亂和沖突相距甚遠(yuǎn)。在大多數(shù)問題上,它甚至與憲法研究方面那種爭議甚多的場面也迥然不同。”恰是服從于解決“政黨分肥制”這一具體問題的“價(jià)值中立”原則與韋伯的“官僚制”相結(jié)合,把道德價(jià)值從公共行政領(lǐng)域中徹底剔除。

由此,現(xiàn)代行政發(fā)展邏輯在歷次的思潮碰撞中,在政治與行政的分離過程中,形成了這樣的理論抑或假象:行政與道德全然無涉。它試圖邏輯周延地表明:效率是價(jià)值中立的必然結(jié)果,而要實(shí)現(xiàn)效率,惟有尋求事實(shí)與價(jià)值兩分的價(jià)值中立。

二、問題:現(xiàn)代行政邏輯與道德之間

行政擺脫了道德、行政學(xué)脫離政治而產(chǎn)生毋寧是現(xiàn)代性事件,經(jīng)過與道德的決裂以及機(jī)械論科層制的發(fā)展,公共行政嘗試依據(jù)科學(xué)和技術(shù)路線尋求自身發(fā)展邏輯的理性化,逐漸構(gòu)建起自己的邏輯體系。然而正當(dāng)現(xiàn)代行政構(gòu)造起自足的技術(shù)體系,準(zhǔn)備擺脫道德飛躍發(fā)展的時(shí)候,道德的問題卻又緊緊地糾纏著它,使之返回始發(fā)點(diǎn)。道德問題猶如現(xiàn)代行政背負(fù)的“原罪”,即使他們妄圖遺棄,卻又總是悄然復(fù)歸。這一“原罪”,便成為新公共行政運(yùn)動(dòng)及新公共管理運(yùn)動(dòng)進(jìn)行政府再造的突破點(diǎn)。盡管它們的努力無法超脫現(xiàn)代行政的發(fā)展邏輯,甚至恰恰表現(xiàn)了官僚制總體實(shí)現(xiàn)的結(jié)局,但闡明了行政邏輯的顯性危機(jī)。對(duì)這一問題的探究迫使我們回到現(xiàn)代行政發(fā)展邏輯鏈的始發(fā)點(diǎn)——價(jià)值中立的問題上回復(fù)這樣的追問:行政能不能徹底脫離道德的范疇?易言之,超道德的行政是否可能?

顯然,價(jià)值中立本身也是一種價(jià)值觀,并非沒有價(jià)值立場,而是為了確保自身的價(jià)值及效率性,“超越于包括道德倫理、宗教和其他一切非政治文化價(jià)值之外的獨(dú)立性,”l4追尋中立性的立場。從行政本身的建構(gòu)來說,這樣的立場始終是難以存在,因?yàn)樾姓旧聿皇且环N純粹的技術(shù)應(yīng)用問題,而這正是由行政的意圖和手段所決定的。行政的目的并非單純機(jī)械性地分配資源,其作用本身潛涵著價(jià)值性的目的或關(guān)懷。盡管政府通過援引其之為社會(huì)變化的管理者的科學(xué)能力及純粹的技術(shù),來證明其自身的合法性和權(quán)威性的方式曾經(jīng)起到一定的作用,但是公共行政所面臨的是包括多元文化、多元價(jià)值觀的沖突所產(chǎn)生的難題,單純依靠簡單的技術(shù)能否解決價(jià)值沖突上的問題已是不言而喻。單純追求效率和中立價(jià)值的技術(shù)操作始終無法越過難以精確衡量隱性價(jià)值這一鴻溝,功利主義的困境深刻地表明了這個(gè)難題。因此,針對(duì)這一難題,法默爾不無義憤地說:“人在這種形式的合理性(為效率追求技術(shù))中當(dāng)然可以獲益,但要以拋棄實(shí)質(zhì)的合理性為代價(jià)?!盻5因此,他建議我們應(yīng)該擺脫這種困境,從后現(xiàn)代性而非現(xiàn)代性的心靈模式思考公共行政。然而,這種現(xiàn)代普遍理性主義規(guī)范論的視角只注意到了行政作為一種非人格的組織化、效率化的治理方式的外在特征,卻忽略行政作為社會(huì)組織化生活方式的內(nèi)在價(jià)值特征和精神特性。

誠然,現(xiàn)代行政的發(fā)展邏輯的弊端不僅僅在于先天道德論證的缺失,其具體運(yùn)作機(jī)制上也反映出超道德行政的謊言。行政的體制的建構(gòu)以及行政機(jī)制效能的發(fā)揮都有賴于公民的政治參與,作為民主政治的基本特征之一,政治參與是現(xiàn)代政治發(fā)展的重要內(nèi)容。沒有公民對(duì)政府行政的參與和實(shí)踐,也就不可能實(shí)現(xiàn)全體公民對(duì)政府行政的共同認(rèn)同和實(shí)踐承諾。每一個(gè)具有自由意志和獨(dú)立的理性判斷能力的人,不會(huì)在無強(qiáng)迫壓力的情況下認(rèn)同和承諾任何外在于他自己意志認(rèn)同的制度約束或規(guī)范限制。在公民對(duì)約束自己自由意志的行政機(jī)制的認(rèn)同過程中,個(gè)人的理性判斷和價(jià)值篩選起著關(guān)鍵的作用,解決不了這個(gè)關(guān)鍵因素,行政效率也無從談起。然而,問題在于個(gè)體存在著差異,而且道德上的差異甚于生理上的區(qū)別。作為公民的個(gè)體在政治參與的實(shí)際進(jìn)程時(shí),不可能完全擺脫不同家庭教育、宗教信仰和道德理想的影響。恰好相反,這些差異巨大的非政治的因素常常深刻地影響著公民的意識(shí)和主張,乃至他們的政治選擇和政治行動(dòng)。在這樣的矛盾中,單純依靠技術(shù)顯然不能解決這些問題,反而會(huì)陷入非此即彼的困境,毫無效率可言。

如果在現(xiàn)代行政的邏輯中,以價(jià)值中立為出發(fā)點(diǎn),僅僅為了追求科學(xué)能力的優(yōu)越感和效率的提升,以單純的手段或技術(shù)來理解行政,而與正義與非正義、善或惡、美德、至善等道德問題全然無涉,那么行政本身也難以證明其合法性和基本的效率優(yōu)越。

三、回歸:公共行政的道德價(jià)值性辯護(hù)

若缺少道德的價(jià)值向度,或者過度強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代民主政治的“價(jià)值中立”或“價(jià)值無涉”而追求行政的道德無涉,那么行政的正當(dāng)合法性也就成為問題。

如果我們把行政界定為以行政機(jī)關(guān)為主體,運(yùn)用公共權(quán)力所實(shí)踐的具有強(qiáng)烈組織性能的治理活動(dòng),那么公共行政如何回歸道德的目的性價(jià)值辯護(hù)這一追問的實(shí)質(zhì)意義就在于如何建構(gòu)、論證行政權(quán)力及其運(yùn)用方式的道德正當(dāng)性及合理性基礎(chǔ),實(shí)踐行政行為的道德準(zhǔn)則,實(shí)現(xiàn)其價(jià)值層面上的意義。解決問題的關(guān)鍵在于純粹的價(jià)值中立以及效率不可取的境域中應(yīng)該遵循一種什么導(dǎo)向?由行政本身的內(nèi)在邏輯和需求探尋,這導(dǎo)向毋寧是公共行政中的正義。

羅爾斯在《正義論》中開篇明義:“正義是社會(huì)制度的首要價(jià)值,正像真理是思想體系的首要價(jià)值一樣”。這一論斷同樣適用于行政領(lǐng)域。作為一種制度,首要的便是在紛繁復(fù)雜的價(jià)值沖突中能有效地維護(hù)政治秩序,獲得公眾的認(rèn)可及同意,贏得合法性基礎(chǔ)。現(xiàn)代行政的發(fā)展邏輯在獲得合法性方面暴露了自己的缺陷,因?yàn)楹戏ㄐ缘牡於ê途S護(hù)除了依靠政府單純的價(jià)值中立和效率之外,更多地基于政治制度本身內(nèi)蘊(yùn)的理性和人們對(duì)它的信念,“合法性作為政治利益的表述,它標(biāo)志著它所證明的政治體制是盡可能正義的”。因此,合法性基礎(chǔ)實(shí)際上包含著對(duì)政治秩序有效維持這一合理性評(píng)價(jià)和道德性評(píng)價(jià)中的實(shí)質(zhì)正義。而正義正是合法性的內(nèi)在動(dòng)因。以合法性的結(jié)構(gòu)視之,管理者和公眾是合法性的結(jié)構(gòu)載體,兩者不是純粹的單維構(gòu)建,而是具有回應(yīng)性的,共同使合法性呈現(xiàn)動(dòng)態(tài)發(fā)展過程。并且隨著公眾價(jià)值的多元性、精神特性的差異化擴(kuò)大,公民更多的是在現(xiàn)代民主法則的框架下,根據(jù)自己的道德判斷和利益來評(píng)價(jià)政治及行政,因此對(duì)公眾回應(yīng)需求的滿足程度成為能否贏得認(rèn)可和支持的重要關(guān)鍵因素,而這種需求最根本的是對(duì)正義的訴求。

然而,正義要成為現(xiàn)代行政的新導(dǎo)向還必須滿足這樣的事實(shí):行政雖然不能以單純的效率為導(dǎo)向,但是卻不能缺乏效率。以正義原則為導(dǎo)向是否會(huì)降低行政效率?換言之,正義導(dǎo)向是否排斥效率?恰恰相反,正義導(dǎo)向之中涵蓋著最大的效率追求?!皩?duì)于一個(gè)社會(huì)來說,最大的潛在的動(dòng)蕩因素是來自社會(huì)內(nèi)部各個(gè)階層之間的隔閡、不信任、抵觸和沖突。通過對(duì)社會(huì)成員基本權(quán)利和基本尊嚴(yán)的保證,通過必要的社會(huì)調(diào)節(jié)和調(diào)劑,社會(huì)各階層之間的隔閡可以得到最大限度的消除,至少可以緩解,進(jìn)而可以減少社會(huì)潛在的動(dòng)蕩因素。”社會(huì)成員之間價(jià)值觀等非政治因素的差異是客觀存在的事實(shí),以統(tǒng)一的觀念整合人們的思想難以達(dá)成,重要的是應(yīng)付這些非政治因素的滲透所采取的方式。行政的正義導(dǎo)向能夠?yàn)楣娞峁┢降鹊乇磉_(dá)社會(huì)訴求、參與社會(huì)治理的機(jī)會(huì),積極地發(fā)揮自己的潛能,“不僅在行政體系自身中呼喚出有效率的行動(dòng),而且能夠在它的管理對(duì)象那里,即在整個(gè)社會(huì)中激發(fā)出存在于社會(huì)成員之中的整合社會(huì)秩序、推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的潛能。”因此,正義的導(dǎo)向消弭了社會(huì)矛盾,增強(qiáng)社會(huì)成員的凝聚力,極大地激勵(lì)他們的主動(dòng)J眭和積極性,使政府在獲得最佳的社會(huì)秩序的同時(shí),政府從日常社會(huì)事務(wù)的管理中極大地解放出來,降低政府的運(yùn)行成本,呼喚出高效率。

因此,現(xiàn)代公共行政應(yīng)該拋棄以往的邏輯,以正義為導(dǎo)向。然而,以平等、正義為主張的新公共行政或新公共服務(wù)并不能真正實(shí)現(xiàn)正義,法國學(xué)者皮埃爾·卡藍(lán)默對(duì)新公共行政追求正義的困境做出了很貼切的診斷:“僅僅進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革是不夠的。必須‘改變觀點(diǎn)’,對(duì)當(dāng)前治理模式的基礎(chǔ)本身提出質(zhì)疑,即使這些基礎(chǔ)已經(jīng)為長期的習(xí)慣所肯定?!眑l。。這實(shí)際上是一個(gè)大膽的結(jié)論,意味著公共行政也和人類的治理一樣處在根本的轉(zhuǎn)型之中,這促使我們重新思考行政正義導(dǎo)向的內(nèi)在需求。羅爾斯認(rèn)為正義是社會(huì)制度的首要價(jià)值,這實(shí)質(zhì)上潛藏著這樣的論斷:正義毋寧是制度的正義。以此推之,行政的正義毋寧是行政制度的正義,實(shí)現(xiàn)行政正義導(dǎo)向的關(guān)鍵在于行政制度本身。

行政制度是行政最為重要的規(guī)則體系。只有通過制度的安排,對(duì)有限的社會(huì)資源進(jìn)行合理的分配,公共行政才可能保持它的正義導(dǎo)向,才能實(shí)現(xiàn)良好的社會(huì)秩序。同時(shí),也只有體現(xiàn)正義的制度才能成為協(xié)調(diào)社會(huì)各階層相互關(guān)系的基本準(zhǔn)則,才能為全體社會(huì)成員所接受并自覺遵守,否則就淪落少數(shù)人謀取私利的工具。構(gòu)建符合正義導(dǎo)向的行政制度是一個(gè)系統(tǒng)的工程,需要考慮到行政的制度選擇、制度設(shè)計(jì)和安排的正當(dāng)性程度,深入研究制度的實(shí)際運(yùn)作。這關(guān)涉到“制度選擇、設(shè)計(jì)和安排的社會(huì)客觀條件和環(huán)境,包括社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化條件和環(huán)境,比如,社會(huì)的政治自由程度、公共理性程度、制度創(chuàng)新的資源供應(yīng)、社會(huì)公民的政治參與、政治責(zé)任和政治美德狀況,以及特別重要的是制度選擇、設(shè)計(jì)和安排與社會(huì)政治生活實(shí)踐要求的契合程度,等等?!薄_立行政制度的正義導(dǎo)向不僅是公共行政目標(biāo)模式的變更,而且意味著公共行政的制度、運(yùn)行機(jī)制和行為模式的根本性變革。

篇8

論文摘要:經(jīng)過現(xiàn)代性的三次浪潮的沖擊以及科層制的建立,行政擺脫道德的糾纏,建立以價(jià)值中立為基礎(chǔ)、效率為導(dǎo)向的發(fā)展邏輯。然而,行政并非與道德無涉,不能簡約為行政技術(shù)主義。行政本身的合理性、合法性證成,不僅需要以單純技術(shù)為基礎(chǔ)的效率支撐,而且有賴于目的性價(jià)值的支撐,而道德始終是證成行政目的的必要條件。因此,行政必須超脫傳統(tǒng)的發(fā)展邏輯,以正義為導(dǎo)向?qū)で笙虻赖碌幕貧w。而要尋求道德的價(jià)值性辯護(hù),還是要建立起正義的行政制度以及呼喚公民的美德。

西方主流思想家、尤其是自由主義者主張:在多元文化和現(xiàn)代民主政治的條件下,惟有以價(jià)值中立為基礎(chǔ)、效率為導(dǎo)向才是公共行政的發(fā)展邏輯。他們辯護(hù)現(xiàn)代實(shí)證主義哲學(xué)的“事實(shí)與價(jià)值兩分”之單純自然科學(xué)主義思維模式是保證行政發(fā)展唯一可行的方向。換言之,只有以價(jià)值中立的形式超脫倫理道德、甚至一切差異性的文化價(jià)值觀念的糾纏,才符合行政的發(fā)展邏輯,才能實(shí)踐最有效的行政治理和贏取合法性。然而,這樣的發(fā)展邏輯在價(jià)值問題上的緘默不語無法解決多元競爭的沖突,更無法證成行政本身的合法性。行政與其說需要目的性價(jià)值,毋寧說更需要道德辯護(hù)。而我們所要探討的主題與此關(guān)涉密切:行政為何游離道德?公共行政如何回歸道德的目的性價(jià)值辯護(hù)?

一、溯源:公共行政的發(fā)展為何游離道德

公共行政對(duì)道德的訴求是在對(duì)官僚制甚至是傳統(tǒng)行政發(fā)展邏輯的批判中獲得迫切肯定的。在公共行政的實(shí)踐中,傳統(tǒng)行政機(jī)械化的發(fā)展邏輯使政府效率急劇下降,甚至在一定程度上成為“政府失靈”的原因之一。在此境遇下,無論是“新公共行政運(yùn)動(dòng)”還是“新公共管理運(yùn)動(dòng)”,皆以否定官僚制為政府重構(gòu)的前提。換言之,是要通過這一批判性的否定為政府再造重塑地基。然而,對(duì)官僚制的否定,即使邏輯地符合公共行政對(duì)道德的訴求,卻始終擺脫不了傳統(tǒng)行政發(fā)展邏輯。在這一問題上,麥金太爾引領(lǐng)了我們的視線。他認(rèn)為,現(xiàn)代行政發(fā)展的邏輯有一鮮明的脈絡(luò):始于啟蒙時(shí)代的政治理想,中經(jīng)社會(huì)改良者的抱負(fù),以及管理者的合理性證明,直至技術(shù)官僚的實(shí)踐。麥金太爾所描繪的是行政發(fā)展的顯性圖景,然其背后卻潛藏這樣的論斷:考據(jù)現(xiàn)代公共行政與道德的分離不可避免地讓我們回歸啟蒙時(shí)代,思索先哲的政治理想,而這探究的立足點(diǎn)恰恰就在于政治領(lǐng)域。

行政實(shí)踐并非與行政學(xué)的創(chuàng)立者們所想象的與政治全然無涉,而是扎根于政治與道德領(lǐng)域。即使是行政學(xué)的創(chuàng)立者們以“政治是國家意志的表達(dá),行政是國家意志的執(zhí)行”這一“二分法”作為行政學(xué)的方法論開端也難以否認(rèn):行政須以政治為先導(dǎo),隱藏在行政背后的政治、道德是證求行政的目的性價(jià)值的必要條件。如此說來,從政治領(lǐng)域抽離出來討論行政和道德的分離問題,作為現(xiàn)代探討行政問題的普遍方式,盡管可以探討得細(xì)致人微,卻未必比近代的思維習(xí)慣更為高屋建瓴。由此,探尋“公共行政的發(fā)展為何游離道德”這一命題需回歸源頭,分析政治與道德分離這一行政游離道德的前提。

自亞里士多德以來,行政是政治作為實(shí)踐性的學(xué)科在技術(shù)操作上的應(yīng)有之義。按照亞里士多德的闡釋,政治關(guān)乎城邦這一“最崇高、最有權(quán)威、并且包含了一切其他共同體的共同體,所追求的一定是至善’。在傳統(tǒng)意義上,行政本身也包涵追求至善這一本性。然而隨著政治與道德的分離,現(xiàn)代行政催生以來便消逝了這種本性,此時(shí)行政在名義上已擺脫了政治。著名的解釋學(xué)家列奧·施特勞斯曾斷言:政治與倫理的分離具有明晰的路線圖,經(jīng)過始于馬基雅維利、中經(jīng)盧梭、近到尼采的“現(xiàn)代性的三次浪潮”的連續(xù)沖擊,西方政治哲學(xué)及其傳統(tǒng)已在三次危機(jī)中難以挽回地衰落。古希臘所塑造的傳統(tǒng)哲學(xué)認(rèn)為人本身是向善的,政治或者是行政本身就在于實(shí)踐這種至善,所追求的價(jià)值就在于城邦的道德,道德與政治并沒有被嚴(yán)格區(qū)分,而且兩者相互糾結(jié)、支撐與印證。然而,現(xiàn)代性的三次浪潮對(duì)這一傳統(tǒng)進(jìn)行了釜底抽薪:“當(dāng)馬基雅維利以政治權(quán)力取代政治美德、盧梭以自由(權(quán)利)作為政治原則、尼采用權(quán)力意志取代國家政治本身時(shí),在古老雅典城邦的政治生活和古希臘哲賢的‘愛智’冒險(xiǎn)中生長出來的政治哲學(xué),便開始從‘權(quán)力政治學(xué)’向‘自由(權(quán)利)政治學(xué)’——經(jīng)過霍布斯的‘自然權(quán)利政治學(xué)’和洛克的‘財(cái)產(chǎn)政治學(xué)’的預(yù)制——最后到‘權(quán)力意志政治學(xué)’的蛻變。”按照施特勞斯的診斷,政治游離道德是一個(gè)“現(xiàn)代性事件”,主要由“三次現(xiàn)代性浪潮”的沖擊所導(dǎo)致。然而,沖擊后的行政還要有能夠?qū)嵭袃r(jià)值中立、提高效率的實(shí)踐性或環(huán)境性契機(jī)。“政黨分肥制”便為之提供了這樣的機(jī)遇。威爾遜的行政“價(jià)值中立”原則便是針對(duì)當(dāng)時(shí)美國的“政黨分肥制”,為了一勞永逸地?cái)[脫其糾纏所做出的設(shè)置。他以完全超脫道德、政治甚至是法律領(lǐng)域的“事務(wù)性”來描述行政管理的領(lǐng)域,“它與政治的領(lǐng)域那種混亂和沖突相距甚遠(yuǎn)。在大多數(shù)問題上,它甚至與憲法研究方面那種爭議甚多的場面也迥然不同。恰恰是服從于解決“政黨分肥制”這一具體問題的“價(jià)值中立”原則,與韋伯的“官僚制”相結(jié)合,把道德價(jià)值從公共行政領(lǐng)域中徹底剔除。

由此,現(xiàn)代行政發(fā)展邏輯在歷次的思潮碰撞中,在政治與行政的分離過程中,形成了這樣的理論抑或假象:行政與道德全然無涉。它試圖邏輯周延地表明:效率是價(jià)值中立的必然結(jié)果,而要實(shí)現(xiàn)效率,惟有尋求事實(shí)與價(jià)值兩分的價(jià)值中立。

二、問題:現(xiàn)代行政邏輯與道德之間

行政擺脫了道德、行政學(xué)脫離政治而產(chǎn)生是現(xiàn)代性事件,經(jīng)過與道德的決裂以及機(jī)械論科層制的發(fā)展,公共行政嘗試依據(jù)科學(xué)和技術(shù)路線尋求自身發(fā)展邏輯的理性化,逐漸構(gòu)建起自己的邏輯體系。然而正當(dāng)現(xiàn)代行政構(gòu)造起自足的技術(shù)體系,準(zhǔn)備擺脫道德飛躍發(fā)展的時(shí)候,道德的問題卻又緊緊地糾纏著它,使之返回始發(fā)點(diǎn)。道德問題猶如現(xiàn)代行政背負(fù)的“原罪”,即使他們妄圖遺棄,卻又總是悄然復(fù)歸。這一“原罪”,便成為新公共行政運(yùn)動(dòng)及新公共管理運(yùn)動(dòng)進(jìn)行政府再造的突破點(diǎn)。盡管它們的努力無法超脫現(xiàn)代行政的發(fā)展邏輯,甚至恰恰表現(xiàn)了官僚制總體實(shí)現(xiàn)的結(jié)局,但闡明了行政邏輯的顯性危機(jī)。對(duì)這一問題的探究迫使我們回到現(xiàn)代行政發(fā)展邏輯鏈的始發(fā)點(diǎn)——價(jià)值中立的問題上回復(fù)這樣的追問:行政能不能徹底脫離道德的范疇?易言之,超道德的行政是否可能?

顯然,價(jià)值中立本身也是一種價(jià)值觀,并非沒有價(jià)值立場,而是為了確保自身的價(jià)值及效率性,“超越于包括道德倫理、宗教和其他一切非政治文化價(jià)值之外的獨(dú)立性”,追尋中立性的立場。從行政本身的建構(gòu)來說,這樣的立場始終難以存在,因?yàn)樾姓旧聿皇且环N純粹的技術(shù)應(yīng)用問題,而這正是由行政的意圖和手段所決定的。行政的目的并非單純機(jī)械性地分配資源,其作用本身潛涵著價(jià)值性的目的或關(guān)懷。盡管政府通過援引其為社會(huì)變化的管理者的科學(xué)能力及純粹的技術(shù),來證明其自身的合法性和權(quán)威性的方式曾經(jīng)起到一定的作用,但是公共行政所面臨的是包括多元文化、多元價(jià)值觀的沖突所產(chǎn)生的難題,單純依靠簡單的技術(shù)能否解決價(jià)值沖突上的問題已是不言而喻。單純追求效率和中立價(jià)值的技術(shù)操作始終無法越過難以精確衡量隱性價(jià)值這一鴻溝,功利主義的困境深刻地表明了這個(gè)難題。

因此,針對(duì)這一難題,法默爾不無義憤地說:“人在這種形式的合理性(為效率追求技術(shù))中當(dāng)然可以獲益,但要以拋棄實(shí)質(zhì)的合理性為代價(jià)?!币虼?,他建議我們應(yīng)該擺脫這種困境,從后現(xiàn)代性而非現(xiàn)代性的心靈模式思考公共行政。然而,這種現(xiàn)代普遍理性主義規(guī)范論的視角只注意到了行政作為一種非人格的組織化、效率化的治理方式的外在特征,卻忽略了行政作為社會(huì)組織化生活方式的內(nèi)在價(jià)值特征和精神特性。

誠然,現(xiàn)代行政的發(fā)展邏輯的弊端不僅僅在于先天道德證成的缺失,其具體運(yùn)作機(jī)制上也反映出超道德行政的謊言。行政體制的建構(gòu)以及行政機(jī)制效能的發(fā)揮都有賴于公民的政治參與,作為民主政治的基本特征之一,政治參與是現(xiàn)代政治發(fā)展的重要內(nèi)容。沒有公民對(duì)政府行政的參與和實(shí)踐,也就不可能實(shí)現(xiàn)全體公民對(duì)政府行政的共同認(rèn)同和實(shí)踐承諾。每一個(gè)具有自由意志和獨(dú)立的理性判斷能力的人,不會(huì)在無強(qiáng)迫壓力的情況下認(rèn)同和承諾任何外在于他自己意志認(rèn)同的制度約束或規(guī)范限制。在公民對(duì)約束自己自由意志的行政機(jī)制的認(rèn)同過程中,個(gè)人的理性判斷和價(jià)值篩選起著關(guān)鍵的作用,解決不了這個(gè)關(guān)鍵因素,行政效率也無從談起。然而,問題在于個(gè)體存在著差異,而且道德上的差異甚于生理上的區(qū)別。作為公民的個(gè)體在政治參與的實(shí)際進(jìn)程時(shí),不可能完全擺脫不同家庭教育、宗教信仰和道德理想的影響。恰好相反,這些差異巨大的非政治的因素常常深刻地影響著公民的意識(shí)和主張,乃至他們的政治選擇和政治行動(dòng)。在這樣的矛盾中,單純依靠技術(shù)顯然不能解決這些問題,反而會(huì)陷人非此即彼的困境,毫無效率可言。

三、回歸:公共行政的道德價(jià)值性辯護(hù)

若缺少道德的價(jià)值向度,或者過度強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代民主政治的“價(jià)值中立”或“價(jià)值無涉”而追求行政的道德無涉,那么行政的正當(dāng)合法性也就成為問題。如果我們把行政界定為以行政機(jī)關(guān)為主體,運(yùn)用公共權(quán)力所實(shí)踐的具有強(qiáng)烈組織性能的治理活動(dòng),那么公共行政如何回歸道德的目的性價(jià)值辯護(hù)這一追問的實(shí)質(zhì)意義就在于如何建構(gòu)、證成行政權(quán)力及其運(yùn)用方式的道德正當(dāng)性及合理性基礎(chǔ),實(shí)踐行政行為的道德準(zhǔn)則,實(shí)現(xiàn)其價(jià)值層面上的意義。解決問題的關(guān)鍵在于純粹的價(jià)值中立以及效率不可取的境域中應(yīng)該遵循一種什么導(dǎo)向?由行政本身的內(nèi)在邏輯和需求探尋,這導(dǎo)向毋寧是公共行政中的正義。

羅爾斯在《正義論》中開篇明義:“正義是社會(huì)制度的首要價(jià)值,正像真理是思想體系的首要價(jià)值一樣?!边@一論斷同樣適用于行政領(lǐng)域。作為一種制度,首要的便是在紛繁復(fù)雜的價(jià)值沖突中能有效地維護(hù)政治秩序,獲得公眾的認(rèn)可及同意,贏得合法性基礎(chǔ)?,F(xiàn)代行政的發(fā)展邏輯在獲得合法性方面暴露了自己的缺陷,因?yàn)楹戏ㄐ缘牡於ê途S護(hù)除了依靠政府單純的價(jià)值中立和效率之外,更多地基于政治制度本身內(nèi)蘊(yùn)的理性和人們對(duì)它的信念,“合法性作為政治利益的表述,它標(biāo)志著它所證明的政治體制是盡可能正義的。”因此,合法性基礎(chǔ)實(shí)際上包含著對(duì)政治秩序有效維持這一合理性評(píng)價(jià)和道德性評(píng)價(jià)中的實(shí)質(zhì)正義。而正義正是合法性的內(nèi)在動(dòng)因。以合法性的結(jié)構(gòu)視之,管理者和公眾是合法性的結(jié)構(gòu)載體,兩者不是純粹的單維構(gòu)建,而是具有回應(yīng)性的,共同使合法性呈現(xiàn)動(dòng)態(tài)發(fā)展過程。并且隨著公眾價(jià)值的多元性、精神特性的差異化擴(kuò)大,公民更多的是在現(xiàn)代民主法則的框架下,根據(jù)自己的道德判斷和利益來評(píng)價(jià)政治及行政,因此對(duì)公眾回應(yīng)需求的滿足程度成為能否贏得認(rèn)可和支持的重要關(guān)鍵因素,而這種需求最根本的是對(duì)正義的訴求。

然而,正義要成為現(xiàn)代行政新原則的新導(dǎo)向還必須滿足這樣的事實(shí):行政雖然不能以單純的效率為導(dǎo)向,但是卻不能缺乏效率。以正義原則為導(dǎo)向是否會(huì)降低行政效率?換言之,正義導(dǎo)向是否排斥效率?恰恰相反,正義導(dǎo)向之中涵蓋著最大的效率追求?!皩?duì)于一個(gè)社會(huì)來說,最大的潛在的動(dòng)蕩因素是來自社會(huì)內(nèi)部各個(gè)階層之間的隔閡、不信任、抵觸和沖突。通過對(duì)社會(huì)成員基本權(quán)利和基本尊嚴(yán)的保證,通過必要的社會(huì)調(diào)節(jié)和調(diào)劑,社會(huì)各階層之間的隔閡可以得到最大限度的消除,至少可以緩解,進(jìn)而可以減少社會(huì)潛在的動(dòng)蕩因素?!盵8社會(huì)成員之間價(jià)值觀等非政治因素的差異是客觀存在的事實(shí),以統(tǒng)一的觀念整合人們的思想難以達(dá)成,重要的是應(yīng)付這些非政治因素的滲透所采取的方式。行政的正義導(dǎo)向能夠?yàn)楣娞峁┢降鹊乇磉_(dá)社會(huì)訴求、參與社會(huì)治理的機(jī)會(huì),積極地發(fā)揮自己的潛能,“不僅在行政體系自身中呼喚出有效率的行動(dòng),而且能夠在它的管理對(duì)象那里,即在整個(gè)社會(huì)中激發(fā)出存在于社會(huì)成員之中的整合社會(huì)秩序、推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的潛能?!盵9]因此,正義的導(dǎo)向消弭了社會(huì)矛盾,增強(qiáng)社會(huì)成員的凝聚力,極大地激勵(lì)他們的主動(dòng)性和積極性,使政府在獲得最佳的社會(huì)秩序的同時(shí),政府從日常社會(huì)事務(wù)的管理中極大地解放出來,降低政府的運(yùn)行成本,呼喚出高效率。

因此,現(xiàn)代公共行政應(yīng)該拋棄以往的邏輯,以正義為導(dǎo)向。然而,以平等、正義為主張的新公共行政或新公共服務(wù)并不能真正實(shí)現(xiàn)正義,法國學(xué)者皮埃爾·卡藍(lán)默對(duì)新公共行政追求正義的困境做出了很貼切的診斷:“僅僅進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革是不夠的。必須‘改變觀點(diǎn)’,對(duì)當(dāng)前治理模式的基礎(chǔ)本身提出質(zhì)疑,即使這些基礎(chǔ)已經(jīng)為長期的習(xí)慣所肯定。,I[1013~4這實(shí)際上是一個(gè)大膽的結(jié)論,意味著公共行政也和人類的治理一樣處在根本的轉(zhuǎn)型之中,這促使我們重新思考行政正義導(dǎo)向的內(nèi)在需求。羅爾斯認(rèn)為正義是社會(huì)制度的首要價(jià)值,這實(shí)質(zhì)上潛藏著這樣的論斷:正義毋寧是制度的正義。以此推之,行政的正義毋寧是行政制度的正義,實(shí)現(xiàn)行政正義導(dǎo)向的關(guān)鍵在于行政制度本身。

篇9

19世紀(jì)末期,馬克斯•韋伯創(chuàng)建了傳統(tǒng)公共行政學(xué)的核心理論——官僚制。官僚制是建立在法理性權(quán)威基礎(chǔ)上的一種高度理性化的組織機(jī)構(gòu),其特點(diǎn)是:在職能專門化的基礎(chǔ)上進(jìn)行勞動(dòng)分工;嚴(yán)格規(guī)定等級(jí)層次結(jié)構(gòu);運(yùn)用規(guī)章制度清晰明確劃分責(zé)權(quán);人際關(guān)系非人格化;遵守嚴(yán)格的系統(tǒng)工作程序;以業(yè)務(wù)能力作為選拔提升的依據(jù)。管理效率是官僚制的核心價(jià)值觀念。

傳統(tǒng)公共行政學(xué)獲得了極大成功,為世界各國政府廣泛采用。20世紀(jì)60、70年代,以美國行政學(xué)家弗雷德里克森為代表的新公共行政學(xué)派對(duì)官僚制行政理論的效率至上原則提出質(zhì)疑。他們認(rèn)為傳統(tǒng)公共行政學(xué)只重視效率,將公民當(dāng)作實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)的工具。他們提出的改革主張是建立政府與公民對(duì)話、溝通、互動(dòng)的機(jī)制,使政府能對(duì)公民的需求積極地做出響應(yīng),從而實(shí)現(xiàn)公共行政的社會(huì)性效率。

20世紀(jì)70年代全球石油危機(jī)以后,伴隨著信息化及全球化時(shí)代的來臨以及公民社會(huì)的興起,公眾對(duì)政府官員和公共機(jī)構(gòu)管理人員的服務(wù)品質(zhì)要求更高,于是在世界范圍內(nèi)掀起了一股持久不衰的政府機(jī)構(gòu)改革潮流,出現(xiàn)了以市場機(jī)制逐漸取代政府干預(yù);減少政府開支、鼓勵(lì)私人投資;縮小文官隊(duì)伍的規(guī)模;鼓勵(lì)公司競爭及公共事務(wù)向私營部門轉(zhuǎn)移為特征的“新公共管理運(yùn)動(dòng)”。新公共管理運(yùn)動(dòng)對(duì)傳統(tǒng)的行政管理進(jìn)行了反思,強(qiáng)調(diào)調(diào)整政府和社會(huì)管理公共事務(wù)職能之間的關(guān)系,重塑政府管理自身和社會(huì)事務(wù)的手段、過程和模式?;镜淖龇ㄊ菫榱颂岣哒峁┕卜?wù)的效率,將政府的“掌舵”職能和“劃槳”職能相對(duì)分離,將后者轉(zhuǎn)移給非政府組織,實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的市場化、社會(huì)化、民營化。[2]經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)關(guān)于西方政府改革的研究報(bào)告總結(jié)了新公共管理的核心內(nèi)容:關(guān)心服務(wù)效率、效果和質(zhì)量方面的結(jié)果;高度集權(quán)、等級(jí)制的組織結(jié)構(gòu)為分權(quán)的管理環(huán)境所取代。在分權(quán)的環(huán)境中,資源配置和服務(wù)提供的決策更加接近第一線,并為顧客和其他利益集團(tuán)的反饋提供更多的余地;靈活地選擇成本效益比更好的方法,如市場的方法,來替代政府直接提供和管制;更加關(guān)心公共部門直接提供服務(wù)的效率,包括生產(chǎn)力目標(biāo)的設(shè)定,在公共部門組織之間建立競爭性的環(huán)境;強(qiáng)化國家核心戰(zhàn)略能力,引導(dǎo)國家變得能夠自動(dòng)、靈活、低成本地對(duì)外界的變化以及不同的利益需要做出反應(yīng)。

2西方公共事業(yè)管理學(xué)科的產(chǎn)生與發(fā)展

科學(xué)意義上的公共事業(yè)管理起源于20世紀(jì)早期的美國,美國前總統(tǒng)威爾遜把科學(xué)管理的方法運(yùn)用到政府的公共部門,形成了公共管理,它的理論基礎(chǔ)來源于泰勒的科學(xué)管理和馬克斯•韋伯的“官僚制”。公共管理的發(fā)展是迅速和曲折的,1887年伍德羅•威爾遜發(fā)表了《行政學(xué)之研究》的論文,是美國公共管理教育開始的標(biāo)志。1911年,紐約市政研究局創(chuàng)辦“公共服務(wù)培訓(xùn)學(xué)?!?,美國公共管理教育正式啟動(dòng)。1924年,“公共服務(wù)培訓(xùn)學(xué)?!边w到了錫拉丘茲大學(xué),并與新成立的“馬克斯維爾公民與公共事務(wù)學(xué)院”合并,面向公共管理領(lǐng)域創(chuàng)辦了綜合性的教育與培訓(xùn)課程。大學(xué)開設(shè)公共管理教育的目的是為公民社會(huì)的管理培養(yǎng)專職的優(yōu)秀管理和研究人才,以便他們能夠智慧地與公眾打交道和在現(xiàn)代公共組織中有效工作—不論是在地方、州、還是中央政府。自20世紀(jì)80年代以來,西方國家普遍掀起了對(duì)公共事務(wù)研究的熱潮,公共事業(yè)管理專業(yè)已成為很多國家培養(yǎng)高層次、應(yīng)用型公共管理人才的主要途徑之一。這可以從國外許多知名高校設(shè)置公共事務(wù)專業(yè)得到證明,如哈佛大學(xué)的公共事務(wù)專業(yè);紐約大學(xué)的公共、非營利事業(yè)管理專業(yè);康奈爾大學(xué)的公共事務(wù)專業(yè)等等。

公共管理的一個(gè)重要理念是對(duì)公共精神和社會(huì)責(zé)任的推崇。美國的許多大的公共管理院系都鼓勵(lì)教師和學(xué)生通過做項(xiàng)目參與社會(huì)實(shí)踐,或到政府掛職,或鼓勵(lì)邊工作邊學(xué)習(xí)的學(xué)生結(jié)合工作實(shí)際寫策論,還聘請(qǐng)?jiān)诠芾韻徫簧系氖姓?jīng)理和部門領(lǐng)導(dǎo)為學(xué)生開課。美國公共管理教育的培養(yǎng)目標(biāo)通常是培養(yǎng)從事公共事務(wù)管理和公共政策研究與分析等方面的高級(jí)應(yīng)用型人才,為政府機(jī)關(guān)和非贏利組織培養(yǎng)具有現(xiàn)代公共管理理論和公共政策素養(yǎng),掌握先進(jìn)分析方法及技術(shù),精通某一具體政策領(lǐng)域的專業(yè)化管理者、領(lǐng)導(dǎo)者和政策分析人才。在培養(yǎng)過程中,注重實(shí)際能力與素質(zhì)的培養(yǎng),教學(xué)內(nèi)容面向公共領(lǐng)域中所面臨的實(shí)際問題。目前,美國開設(shè)公共事業(yè)管理課程的學(xué)校有220多所,在讀學(xué)員達(dá)3萬多人。到目前為止,根據(jù)彼德森大學(xué)指南,美國有312個(gè)公共管理院系,其中244個(gè)重公共管理方向,81個(gè)有公共政策方向。美國公共管理的學(xué)科原則和傳統(tǒng)有三大重要理念:培養(yǎng)專業(yè)化管理人才(Professionalism),注重公共服務(wù)精神(publicservice),強(qiáng)調(diào)實(shí)踐和操作(practice)。例如,作為美國最早的公共管理專業(yè)化教育課程體系,美國錫拉丘茲大學(xué)馬克斯韋爾公民與公共事務(wù)學(xué)院的公共管理課程,注意培養(yǎng)學(xué)員的四方面技能:量化統(tǒng)計(jì)方面的技能、經(jīng)濟(jì)分析方面的技能、預(yù)算和公共財(cái)政方面的技能以及公共管理知識(shí)技能。為此,該學(xué)院為學(xué)員開設(shè)了五類核心課程,分別是公共行政與民主類、統(tǒng)計(jì)分析類、經(jīng)濟(jì)分析類、預(yù)算和公共財(cái)政類、公共管理類。美國哈佛大學(xué)的肯尼迪政府學(xué)院的辦學(xué)目標(biāo)是培養(yǎng)高層次的公共管理人才和從事高質(zhì)量的公共政策分析人員。在其研究生教育中,要求學(xué)生掌握三方面的基本知識(shí):即政策和制度分析、公共組織的戰(zhàn)略管理、政治主張和領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)。

3我國公共事業(yè)管理專業(yè)學(xué)科建設(shè)基本情況

1996年,東北大學(xué)婁成武教授和云南大學(xué)崔運(yùn)武教授,到國外考察公共事業(yè)管理發(fā)展情況后開始醞釀在我國高校建設(shè)公共事業(yè)管理專業(yè)。1997年東北大學(xué)、云南大學(xué)分別向教育部報(bào)告,申請(qǐng)將公共事業(yè)管理專業(yè)列入本科專業(yè)目錄。1998年原國家教委(現(xiàn)為教育部)在新的普通高等學(xué)校專業(yè)目錄中,設(shè)立了公共事業(yè)管理本科專業(yè)。1999年在云南大學(xué)和東北大學(xué)首開公共事業(yè)管理專業(yè)以來,該專業(yè)發(fā)展迅速。到2000年,全國有57所高校招收公共事業(yè)管理專業(yè)本科大學(xué)生。2001年全國招收公共事業(yè)管理專業(yè)的本科大學(xué)生的高校發(fā)展到132所,2002年迅速增加到180多所,2007年已有322所。對(duì)這個(gè)專業(yè)的招生,教育部原本是想由東北大學(xué)、云南大學(xué)兩校通過四年的專業(yè)建設(shè),取得經(jīng)驗(yàn)后再在全國推廣,但由于各高校自主辦學(xué),特別是教育部對(duì)各省屬高校難以控制。如此增長速度,可稱得上中國教育史上的一大“奇觀”。

雖然在公共事業(yè)管理專業(yè)建設(shè)的過程中已經(jīng)取得了較大成就,但公共事業(yè)管理在我國僅有十年的發(fā)展過程,作為一個(gè)有發(fā)展前途的新興專業(yè),公共事業(yè)管理專業(yè)本應(yīng)具有極強(qiáng)的生命力和發(fā)展空間,可現(xiàn)實(shí)的遭遇和形勢卻使該專業(yè)陷入了尷尬的局面。主要表現(xiàn)有:專業(yè)的社會(huì)認(rèn)可度差、專業(yè)方向不明確、人才培養(yǎng)目標(biāo)模糊、學(xué)生就業(yè)難等不少問題。其原因是各高校對(duì)公共事業(yè)管理專業(yè)認(rèn)識(shí)不足,造成專業(yè)課程設(shè)置散亂甚至混亂;教學(xué)內(nèi)容死板,教學(xué)方式單一,實(shí)踐教學(xué)環(huán)節(jié)薄弱;專業(yè)教材建設(shè)滯后、師資力量相對(duì)缺乏等。該專業(yè)目前的辦學(xué)規(guī)模和發(fā)展速度已超出了我國公共事業(yè)發(fā)展的速度和公共管理體制、公共事業(yè)單位改革的步伐;專業(yè)缺乏明顯特色,就業(yè)方向不明確,所培養(yǎng)的學(xué)生缺乏不可替代性,社會(huì)對(duì)該專業(yè)的認(rèn)識(shí)和了解也比較少。因此,作為一個(gè)新興專業(yè),如何構(gòu)建更科學(xué)合理的課程體系,推進(jìn)專業(yè)建設(shè),進(jìn)而提升公共事業(yè)管理專業(yè)的競爭力,成為當(dāng)前公共事業(yè)管理專業(yè)建設(shè)面臨的棘手問題。

4公共管理理論視角下公共事業(yè)管理專業(yè)學(xué)科建設(shè)的改革途徑

4.1變革專業(yè)意識(shí),塑造服務(wù)意識(shí)。新公共管理理論和善治理論指出,公共事業(yè)管理的主體除了政府這一核心之外,還應(yīng)包括非政府組織。公共管理的職能除了政治統(tǒng)治、社會(huì)管理之外,還需強(qiáng)調(diào)社會(huì)服務(wù)。公共事業(yè)管理專業(yè)人才服務(wù)除了面向于政府和事業(yè)單位,還應(yīng)包括企業(yè)和相關(guān)社會(huì)團(tuán)體。因此,公共事業(yè)管理專業(yè)要強(qiáng)調(diào)公共事業(yè)管理主體的非政府性和職能的服務(wù)性。

4.2以社會(huì)需求為導(dǎo)向確定應(yīng)用型人才培養(yǎng)目標(biāo)。公共事業(yè)管理是社會(huì)組織為了滿足社會(huì)全體或部分成員的共同需要和協(xié)調(diào)發(fā)展,采取各種形式,對(duì)社會(huì)的公共事務(wù)進(jìn)行生產(chǎn)、調(diào)節(jié)和控制的過程。針對(duì)當(dāng)前公共事業(yè)管理專業(yè)人才培養(yǎng)目標(biāo)多樣化和模糊化的問題,在培養(yǎng)過程中注重實(shí)際能力與素質(zhì)的培養(yǎng),教學(xué)內(nèi)容面向公共領(lǐng)域中面臨的實(shí)際問題。培養(yǎng)目標(biāo)要強(qiáng)調(diào)注重公共服務(wù)精神,強(qiáng)調(diào)實(shí)踐和操作,使之與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)的需求緊密結(jié)合起來,從而也保障了本專業(yè)學(xué)生更好的就業(yè)前景。以需求為導(dǎo)向,結(jié)合自身的教育資源優(yōu)勢,靈活制定培養(yǎng)計(jì)劃。進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)社會(huì)人才需求的調(diào)研,結(jié)合自身的教育資源優(yōu)勢,靈活的確定培養(yǎng)方案。另外,人才培養(yǎng)方案是動(dòng)態(tài)變化的,在實(shí)施專業(yè)人才培養(yǎng)方案的過程中,要進(jìn)行全程就業(yè)信息管理工作。要依據(jù)就業(yè)市場、用人單位對(duì)人才的評(píng)價(jià)結(jié)果,檢驗(yàn)專業(yè)方向人才培養(yǎng)方案,對(duì)不符合社會(huì)需求的人才培養(yǎng)方案及時(shí)修改完善。

4.3以市場需求為導(dǎo)向,培養(yǎng)學(xué)生各項(xiàng)技能。公共事業(yè)管理人才必須具有廣博的知識(shí)面,具備較高的辦事效能、實(shí)際策劃、運(yùn)用理論及操作能力,必須具有良好的思維創(chuàng)新能力、自我學(xué)習(xí)能力和研究能力,必須具有動(dòng)手操作能力和實(shí)際應(yīng)用能力。主要包括以下幾項(xiàng)技能培養(yǎng):一是社會(huì)調(diào)查技能。公共事業(yè)管理作為實(shí)踐性應(yīng)用性學(xué)科,其理論來源于社會(huì)實(shí)踐,其理論也必須適合于并應(yīng)用于社會(huì)實(shí)踐。能熟練應(yīng)用社會(huì)調(diào)查的方法步驟,使學(xué)生了解社會(huì)、熟悉公共管理的實(shí)際,市場運(yùn)作技能熟練。二是社會(huì)適應(yīng)技能。社會(huì)是不斷發(fā)展變化的,這就要求公共管理專業(yè)人才能夠應(yīng)付各種社會(huì)變化,具有應(yīng)對(duì)各種困難和挫折的心理素質(zhì)。三是熟練的表達(dá)技能。包括語言講述能力和應(yīng)用寫作能力,這也是公共事業(yè)管理專業(yè)人才必須具備的能力。公共管理專業(yè)人才作為社會(huì)管理的決策人員和主要參與者,其設(shè)想、方案等要通過語言和文字準(zhǔn)確、順暢表達(dá)出來,否則就會(huì)限制能力的發(fā)揮,無法履行管理職責(zé)。公共管理工作是對(duì)人的工作,只有通過有效地表達(dá)才能與人溝通,否則不會(huì)得到他人的配合,工作也將無法開展。

4.4強(qiáng)化實(shí)踐教育環(huán)節(jié)。由于公共事業(yè)管理專業(yè)具有明顯的跨學(xué)科特征,因此綜合的知識(shí)結(jié)構(gòu)和管理素質(zhì)是從事公共事業(yè)管理工作的先決條件。公共事業(yè)管理面對(duì)的問題涉及社會(huì)發(fā)展、公共利益、個(gè)人利益等不同的層次,涵蓋領(lǐng)域廣泛。這就要求公共事業(yè)管理人才具有全面的綜合素質(zhì),具有較強(qiáng)的創(chuàng)新能力和實(shí)踐能力。因此,學(xué)校要為本專業(yè)的學(xué)生創(chuàng)造各種時(shí)間平臺(tái)。除建立相關(guān)的實(shí)習(xí)基地為學(xué)生提供鍛煉機(jī)會(huì)外,還可以開設(shè)電子政務(wù)、案例分析等課程,邀請(qǐng)公共事業(yè)管理單位相關(guān)人員為學(xué)生提供講座和培訓(xùn);不僅要充分利用現(xiàn)有的實(shí)驗(yàn)室、實(shí)習(xí)基地等開展好相關(guān)社會(huì)實(shí)踐,學(xué)校與當(dāng)?shù)卣块T和有關(guān)公共事業(yè)管理部門合作,建立專業(yè)見習(xí)、實(shí)習(xí)基地,并在學(xué)生見習(xí)、實(shí)習(xí)期間組織教師不定期進(jìn)行指導(dǎo)、檢查、考核,保證專業(yè)見習(xí)、實(shí)習(xí)有場所,有人指導(dǎo),有人監(jiān)督,不走過程,不搞形式;在學(xué)生中大力提倡各種形式的社會(huì)實(shí)踐和學(xué)術(shù)研究活動(dòng),鼓勵(lì)學(xué)生利用假期、周末參與進(jìn)行社會(huì)調(diào)查和實(shí)踐。通過參與社會(huì)調(diào)查、科研能力培養(yǎng)和論文撰寫,使學(xué)生社會(huì)調(diào)查與理論知識(shí)相結(jié)合,進(jìn)一步擴(kuò)大他們的知識(shí)面,培養(yǎng)他們分析和解決實(shí)際問題的能力。

篇10

論文摘要:在付新公共管理模式產(chǎn)生的社會(huì)動(dòng)因、基本內(nèi)容和理論基礎(chǔ)介紹的基礎(chǔ)上,付該模式在當(dāng)代中國的適用性作以簡要分析。

20世紀(jì)后期,西方各國的行政改革都體現(xiàn)了一個(gè)基本的價(jià)值取向:引入市場競爭機(jī)制,利用私營部門的管理方法和技術(shù)重塑政府,提高公共管理的水平和公共服務(wù)的質(zhì)量,以一種新公共管理行政模式(NPM)取代傳統(tǒng)的官僚制行政模式。在全球化趨勢下,當(dāng)代中國的行政改革不可能不受到這一潮流的影響。

(一)新公共管理模式產(chǎn)生的社會(huì)動(dòng)因

1、全球化的推動(dòng)。全球化浪潮深刻地影響著公共部門的管理,在全球經(jīng)濟(jì)一體化的時(shí)代,經(jīng)濟(jì)競爭在全球范圍內(nèi)展開,這就在客觀上要求變革公共部門的治理模式,以適應(yīng)新的競爭規(guī)律和形式。而且,“在一個(gè)競爭的世界,政府作用在提升國家比較優(yōu)勢中是一個(gè)重要因素,政府的政策正在積極或消極地影響著國家的優(yōu)勢”。這就要求政府具有比以前更高的效能和創(chuàng)新能力,而官僚制行政模式無法提供迎戰(zhàn)全球經(jīng)濟(jì)競爭應(yīng)具備的政府能力。所以,全球化對(duì)各國政府的挑戰(zhàn)和壓力構(gòu)成了政府治理模式變革的一個(gè)強(qiáng)有力的推動(dòng)因素。

2.官僚制行政模式所受到的抨擊。從20世紀(jì)70,80年代起,官僚制行政模式在經(jīng)歷了近百年的輝煌之后,開始遭到普遍的懷疑與批判。針對(duì)官僚制的批判主要集中在價(jià)值與技術(shù)兩個(gè)層面。在價(jià)值層面上,官僚制的理性形式、不透明性、組織僵化以及層級(jí)制等特征不可避免地導(dǎo)致它與民主的沖突。由少數(shù)精英控制的民主,在公民民主參與意識(shí)日益增強(qiáng)的時(shí)代是不可能被接受的。在技術(shù)層面上,官僚制行政模式已不再被視為有效率的組織形式。在人們心目中,官僚制成為“官僚主義”的同意語,是低效組織的代名詞。人們對(duì)官僚制的批判已蔚然成風(fēng),有人曾形象地說,在美國,“給予政府猛烈的一擊,已經(jīng)成為全民最熱愛的運(yùn)動(dòng)”fzl

3.私營部門革新的壓力。與公共部門的壟斷性不同,私營部門長期處于競爭的環(huán)境中,為了在激烈的市場競爭中求得生存與發(fā)展,它們表現(xiàn)出很強(qiáng)的革新精神。奧斯本和蓋布勒在《改革政府》一書中提到,為了在全球市場中保持競爭地位,美國的私營企業(yè)用了近十年的時(shí)間進(jìn)行了一場革命性的變革:下放權(quán)力、減少管理層級(jí)、重視質(zhì)量、強(qiáng)調(diào)顧客取向等。美國的私營企業(yè)在這場改革中成績斐然,比較之下,政府明顯落后了。人們舉目看到的是泛濫、犯罪猖撅和公共部門的冷漠、遲鈍與低效,“與此相對(duì)照,私營部門之中卻充滿了富有傳奇色彩的成功故事”。兩相對(duì)比的鮮明反差勢必對(duì)公共部門形成極大的壓力,促使它奮起直追,迎頭趕上。

4技術(shù)變革的沖擊。信息數(shù)據(jù)的收集與傳遞比以前更廉價(jià)、更快捷,并可以轉(zhuǎn)化為績效信息,這直接導(dǎo)致了管理的分權(quán)。由于信息可以共享并以一種即時(shí)的形式傳輸?shù)礁骷?jí)管理者的電腦屏幕上,這就減少了對(duì)中間層次的需要,政府組織結(jié)構(gòu)由此可以變得更加扁平。信息技術(shù)的發(fā)展也改變了傳統(tǒng)的“辦公室”概念,檔案存儲(chǔ)和大眾溝通逐步實(shí)現(xiàn)電子化,人們處在一個(gè)共同場,所以彰顯組織特性的必要性業(yè)已喪失,電子政府的概念應(yīng)運(yùn)而生。相比之下,依賴打字機(jī)和筆等傳統(tǒng)技術(shù)的官僚制行政模式明顯落伍。

(二)新公共管理模式的基本內(nèi)容

1.社會(huì)力量的利用和公共服務(wù)的社會(huì)化。為了解決公眾對(duì)公共服務(wù)遞增的需求和龐大的財(cái)政開支之間的矛盾,西方各國政府充分利用市場和社會(huì)的力量,通過招投標(biāo)制、合同出租、公私合作等形式把一些公共服務(wù)交給私營企業(yè)或非政府組織來提供。而政府自身則集中精力于“掌舵性”的職能領(lǐng)域,如擬訂政策、確定公共服務(wù)的數(shù)量與質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督合同執(zhí)行等,引導(dǎo)它們?yōu)閷?shí)現(xiàn)公共利益的目標(biāo)服務(wù)。

2.引人私營部門的管理方法與技術(shù)。新公共管理模式認(rèn)為,無論是在私營部門還是在公共部門,管理在本質(zhì)上是一致的?;谶@一認(rèn)識(shí),西方各國在公共管理中廣泛引人私營部門的管理方法與手段。如在提供公共服務(wù)領(lǐng)域引人競爭機(jī)制,打破政府壟斷,實(shí)行目標(biāo)管理、績效評(píng)估、全面質(zhì)量管理、成本一效益分析等,以提高行政效率。

3.授權(quán)與分權(quán)。它既涉及中央與地方之間的授權(quán)和分權(quán),也包括政府內(nèi)部不同層級(jí)組織之間的授權(quán)和分權(quán)。后者是當(dāng)今西方行政改革的熱點(diǎn),其中最為著名的是英國的“下一步行動(dòng)方案,"(The Nexl Steps),他們把政府各部的中下層組織轉(zhuǎn)化為相對(duì)獨(dú)立的“執(zhí)行局”(Executive Agency),執(zhí)行局負(fù)責(zé)人對(duì)工作結(jié)果承擔(dān)責(zé)任,并被賦予在機(jī)構(gòu)編制、人事管理和財(cái)務(wù)等方面的充分自主權(quán)。這就實(shí)現(xiàn)了上下級(jí)之間由隸屬關(guān)系向契約關(guān)系的轉(zhuǎn)變,上級(jí)對(duì)下級(jí)的控制也由著眼于控制過程轉(zhuǎn)向著眼于控制結(jié)果,體現(xiàn)了決策制定和執(zhí)行相分離和分權(quán)化的趨勢。

4、放松嚴(yán)格的行政規(guī)則,實(shí)施明確的績效目標(biāo)控制。新公共管理模式反對(duì)官僚制行政模式重遵守規(guī)章制度輕績效測定與評(píng)估的做法。主張放松嚴(yán)格的行政規(guī)則,實(shí)施明確的績效目標(biāo)控制,即確定組織和個(gè)人的績效目標(biāo),并對(duì)其績效目標(biāo)的完成情況進(jìn)行測定和評(píng)估,促使公共組織由原來的規(guī)則驅(qū)動(dòng)型向任務(wù)驅(qū)動(dòng)型轉(zhuǎn)變。

5.新公共管理模式把社會(huì)公眾視為向政府提供稅收的“納稅人”和享受政府服務(wù)作為回報(bào)的“顧客”。它認(rèn)為,公共組織應(yīng)堅(jiān)持“顧客導(dǎo)向”(Customer Orientation),認(rèn)真聽取顧客的意見,制定明確的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn),向顧客作出承諾并賦予顧客自主選擇的權(quán)利,以實(shí)現(xiàn)提高公共服務(wù)質(zhì)量的目的。

6.公共部門人事制度的改革。新公共管理模式重視人力資源的開發(fā)與管理,采取措施提高在人員錄用、任期、工資及其他人事管理環(huán)節(jié)上的靈活性,如以短期的合同制代替永業(yè)制,實(shí)行以工作業(yè)績?yōu)橐罁?jù)的績效工資制等。

新公共管理模式所包含的內(nèi)容相當(dāng)廣泛,除上述內(nèi)容外,加強(qiáng)對(duì)高級(jí)公務(wù)員的政治控制,非國有化,注重信息技術(shù)運(yùn)用以提高行政效率等都可歸于新公共管理模式的內(nèi)容之中。

(三)新公共管理模式的理論基礎(chǔ)

在理論基礎(chǔ)上,如果說傳統(tǒng)模式的理論基礎(chǔ)是官僚制理論和政治一行政兩分法,那么新公共管理模式的理論基礎(chǔ)則是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和私營部門的管理理論與方法。

現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)理論,諸如公共選擇理論、理論、交易成本理論、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)和博弈論等對(duì)新公共管理模式的形成提供了理論上的指導(dǎo)和支持。就影響而言,公共選擇理論無疑是當(dāng)代行政改革的主導(dǎo)理論,該理論奠定在一個(gè)十分簡單卻頗具爭議的基礎(chǔ)之上,即擔(dān)任政府公職的人同所有人一樣,是理性自私的人,其行為受個(gè)人利益的支配。同企業(yè)家在經(jīng)濟(jì)市場上追求利潤一樣,政治家在政治市場上也有其自身的利益,如連選連任、更高的職位和更大的權(quán)利、本部門預(yù)算最大化等。而且,利益的驅(qū)動(dòng)常常使政治家為了個(gè)人利益不惜犧牲公共利益,利益集團(tuán)會(huì)利用尋租機(jī)會(huì)收買政府官員,損害更大范圍的社群利益,政府官員也會(huì)努力增加本部門的預(yù)算以獲取更多的資源。其結(jié)果,政府日益膨脹并超過必要的規(guī)模,有勢力的利益集團(tuán)會(huì)在國民收入分配中獲取較大的分額,各種制度日趨僵化。這就使如下的措施成為必要:限制政府作用,縮減政府職能范圍,將政策制定和執(zhí)行分離開來,并限制既得利益者在政策制定中的作用;在提供公共服務(wù)領(lǐng)域引人市場競爭機(jī)制,以打破政府壟斷:增加政府運(yùn)作過程的透明度等。此外,理論、交易成本理論等也從不同的角度對(duì)新公共管理模式產(chǎn)生了一定的影響。

新公共管理模式的第二個(gè)理論基礎(chǔ)則是私營部門的管理理論與方法。有人把新公共管理模式又名為“企業(yè)型政府”,集中反映了該模式管理企業(yè)化和市場化取向。當(dāng)前,廣泛引人私營部門的管理技術(shù)與方法已成為新公共管理模式的重要特征。

(四)新公共管理模式在當(dāng)代中國的適用性分析

著名的公共行政學(xué)大師羅伯特·達(dá)爾在《公共行政學(xué):三個(gè)問題》中曾這樣講到:“對(duì)某一民族國家環(huán)境中的公共行政管理的作用做出的概括,不能普遍化并運(yùn)用于不同環(huán)境中的公共行政管理。一種原則則有可能適用于不同的框架,但是,原則的適用性只有在對(duì)那種特殊框架進(jìn)行研究之后才能確定?!币虼?,必須結(jié)合當(dāng)代中國特殊的行政生態(tài)環(huán)境對(duì)新公共管理模式在當(dāng)代中國的適用性進(jìn)行審慎的分析。

與西方國家在20世紀(jì)后期已相繼步人后工業(yè)社會(huì)和信息時(shí)代不同,目前的中國尚處于從前工業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)過渡的階段,具有弗雷德.W·利格斯所說的“棱柱型”社會(huì)的特點(diǎn)。而官僚制恰恰是工業(yè)化初期階段最為合意的政府治理模式,官僚制所體現(xiàn)的科學(xué)、法制、理性、效率和可預(yù)見性也正是處于轉(zhuǎn)型期的中國民眾所普遍認(rèn)同的價(jià)值觀念。美國著名行政學(xué)者B.蓋伊·彼得斯也同樣認(rèn)為:“對(duì)于體制轉(zhuǎn)換中國家和發(fā)展中國家而言,在追求政府部門最大經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí),必須重視建立一個(gè)可被預(yù)測的、屬于全民的、正直的韋伯式官僚政府。""Lsl因此,自20世紀(jì)80年代中期起,除人事制度的部分領(lǐng)域外,中國基本全部接受了官僚制的理念和方法,此后中國一直在朝著理性官僚制的方向努力。然而,20世紀(jì)后期,與西方后工業(yè)時(shí)代相適應(yīng)的新公共管理模式的理念與方法開始傳人中國,它在某種程度上與中國市場化的改革方向相契合,加之其在西方發(fā)達(dá)國家業(yè)已取得的成功先例,它引起了許多人的強(qiáng)烈共鳴。中國行政改革開始面臨來自傳統(tǒng)與后現(xiàn)代的雙重挑戰(zhàn),規(guī)則與彈性、過程與結(jié)果、政治中立與政治回應(yīng)、公平與效率等一系列對(duì)立的價(jià)值觀念使中國的行政改革處于夾縫之中。中國政府一方面要致力于推進(jìn)國內(nèi)從前工業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)的轉(zhuǎn)型,另一方面又要迎接來自后工業(yè)社會(huì)和信息時(shí)代的挑戰(zhàn),中國的行政改革因此呈現(xiàn)出比西方國家更大的復(fù)雜性與特殊性。 中西方社會(huì)發(fā)展階段的差異直接導(dǎo)致了兩者在改革面臨的基本問題上的不同。眾所周知,馬克斯·韋伯在經(jīng)典意義上所提出的官僚制是一種“理想型”,它更多是種理論上的抽象,在現(xiàn)實(shí)生活中很難企及。各個(gè)國家所表現(xiàn)的常態(tài),要么是官僚化過度,要么是官僚化不足。當(dāng)代西方國家的行政改革很大程度上肇始于官僚化的過度發(fā)展,其表現(xiàn)為政府體制的僵化、遲鈍、冷漠與缺乏創(chuàng)新精神。其產(chǎn)生的深層原因則是過度官僚化與后工業(yè)社會(huì)激烈變遷的社會(huì)環(huán)境之間的矛盾與沖突。而在當(dāng)代中國,由于體制的慣性和歷史的原因,中國的官僚制整體上尚處于發(fā)育不全的狀態(tài),其表現(xiàn)為:行政人員輕視規(guī)則與規(guī)范,行政管理的“身份取向”凌駕于“業(yè)績?nèi)∠颉敝?,行政低效與腐敗等。因此,中西方在行政改革的措施選擇上也就體現(xiàn)出不同的價(jià)值取向。例如:在西方國家為提高政府的靈活性和創(chuàng)新能力而大力提倡“解制型政府”時(shí),中國卻面臨著“在規(guī)則的通用性不高的情況下如何確保這些規(guī)則的公平性和一致性”〔“]的問題。當(dāng)前,我們的法制建設(shè)還遠(yuǎn)未達(dá)到把執(zhí)法者驅(qū)趕到“合法不合情理”的僵化狀態(tài),我們不可能在法制體系尚不健全與完善的情況下就大談法制的過繁與過多,加快立法與嚴(yán)格執(zhí)法仍是今后很長時(shí)間內(nèi)我國的主要任務(wù)。B.蓋伊·彼得斯指出:“改革模式的成功取決于解決的方法是否完全適合存在的問題?!敝形餍姓母锩媾R基本問題的差異提醒我們?cè)谛姓母锬J竭x擇上必須對(duì)癥下藥、有的放矢,絕不可照搬照抄。

而且,更進(jìn)一步分析,新公共管理模式在當(dāng)代中國的實(shí)施尚存在諸多現(xiàn)實(shí)條件的制約:

1.缺乏良好的制度環(huán)境。新公共管理模式的實(shí)施需要良好制度環(huán)境的支撐。然而,在當(dāng)代中國,一方面我們的民主法制制度尚不健全,對(duì)公共部門和行政官員缺乏有效的監(jiān)督制約機(jī)制。例如:由于缺乏公開、公平、公正的招投標(biāo)制度和嚴(yán)格的審計(jì)制度,公共服務(wù)的市場化非但沒有實(shí)現(xiàn)提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率的目的,反而成為國有資產(chǎn)流失的黑洞;另一方面,我國目前的市場經(jīng)濟(jì)體制總體上還處于不健全、不完善和不成熟的狀態(tài),缺乏公平交易的制度體系和保證信息高度透明與自由流動(dòng)的機(jī)制。私營部門在獲取公共服務(wù)的政策與信息上與公共部門相比明顯處于劣勢地位,如果缺乏上述制度的保證,私營部門要想長期在公共服務(wù)領(lǐng)域立足是很難的。

2社會(huì)力量發(fā)育水平的限制。新公共管理模式提倡把政府的部分職能轉(zhuǎn)移給市場和社會(huì)力量,這就需要一批發(fā)育成熟、自我管理和自治能力都較強(qiáng)的社會(huì)組織。但由于我國長期處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,市民社會(huì)不發(fā)達(dá),社會(huì)力量總體上還處于發(fā)育不足的狀態(tài),其脆弱的自我管理與自治能力使政府的職能目前還不能一次性“卸載”,而應(yīng)首先采取措施加大對(duì)社會(huì)力量的培育力度,然后在可能的領(lǐng)域里穩(wěn)妥推進(jìn)。

3.技術(shù)條件的制約。未來學(xué)家阿爾溫·托夫勒認(rèn)為,以分權(quán)型行政組織取代等級(jí)森嚴(yán)的行政組織乃大勢所趨,但其前提條件是信息技術(shù)的高度發(fā)展。當(dāng)前,我國信息技術(shù)的發(fā)展與以前相比固然不可同日而語,但是否達(dá)到阿爾溫·托夫勒所指的水平卻也未可知。此外,新公共管理所要求的許多具體技術(shù)目前也很難達(dá)到,例如績效管理,由于在復(fù)雜的組織與政策傳送系統(tǒng)中測量個(gè)人貢獻(xiàn)與工作成績的困難,加之政治因素的介入,在實(shí)踐中就很難實(shí)施。