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2014年中央、國家機關考試錄用機關工作人員和國家公務員公共科目考試“申論”試題

注意事項

一、本試卷由給定資料與作答要求兩部分構成。考試時限為150分鐘。其中，閱讀給定資料參考時限為40分鐘，做大參考時限為110分鐘。滿分100分。

二、第一題、第二題、第五題，所有考生都必須作答。

第三題僅限行政執(zhí)法類、市（地）以下綜合管理類職位的考生作答。

第四題僅限考省級（含副省級）以上綜合管理類職位的考生作答。

未按上述要求作答的，不得分。

三、清在答題卡上指定的位置填寫自己的姓名、報考部門、填涂準考證號。

考生應在答題卡指定的位置作答，未在指定為之作答的，不得分。

四、監(jiān)考人員宣布考試結束時，考生應該立即停止作答，將是卷、答題卡和草稿紙都留在桌上，待監(jiān)考人員允許離開后，方可離開。嚴禁折疊答題卡

給定資料

1、河北省會石家莊市西北的北焦村，是市二環(huán)路內45個城中村之一，1200多戶、3000多人，一些外地人在村里租房做生意，多數村民靠收房租生活。

1968年2月。河北省會從保定遷至石家莊，失去迅猛擴張，近郊土地被征用的速度急劇加快，修鐵路，該生活區(qū)，建機關，猖狂，醫(yī)院，學校。都在征地。71歲的原村支書陳某說：當地土地征用，政府不給錢，但一畝地拔2—3個民名額給村民身份由農民轉為工人，改革開放以后，國家征地越來越多。省政府的外貿、內貿、輕工業(yè)和化工等七個廳局級機關先后來到北焦村扎寨。村中布滿機關宿舍。北焦村因此號稱七局宿舍。

1975年，陳某還是生產大隊長，他記得70年代開始國家征地油料補貼。這些補貼主要歸生產大隊，用于發(fā)展集體企業(yè)，村民進企業(yè)坐丁，北焦村靠土地補貼該豈料旅館、商店，辦起了塑料廠、鞋廠等20多家企業(yè)。

當時國家規(guī)定土地按征用前三年平均產值來補償，補償分為土地補貼，勞動力補貼和青苗補貼三種，1971年，1畝地補貼240元；1976年，每年1畝補貼1000元。陳某說，補貼增加是因為村民改種糧食為種蔬菜，土地產值增加了。

1986年陳卸任時，北焦村還剩下三四目的。之后，北焦村剩余農地陸續(xù)征用，目前只有30多畝自留地，供村民終點菜，但多半荒草叢生。

《財經時報》2014年報道，中國過去10年間轉眼讓土地達一億畝?！吨袊母铩冯s志2014年引用一項條查表明。被征用土地的收益分配大致是：地方政府占20%—30%，企業(yè)40%—50%，村級組織25%—30%。農民僅占5%—10%地方政府采取強制性土地征用政策。被媒體大力地宣傳。在商業(yè)利益和政府雙重利益的驅動下，城郊農民大量失地，而不法之徒也由此以權力尋租的方式。

從北焦村乘車行駛不到半小時，可到達西營村。西營村處在石家莊市城市地下水源一級保護區(qū)內。工廠不讓進，企業(yè)也不讓進。但2014年8月經省里特批河北政法職業(yè)薛原準備在石家莊市北郊征用土地新建校區(qū)。

西營村村委會主任楊某說，當時為了爭奪學校進村，其他村都相互壓價，賤賣土地。最后，學員傾向于在西營村征地920畝。2014年西營村黨支部和村委會決定對學院爭第一是進行民意測驗，89%的村民同意征地，11%的村民不同意征地。村黨支部和村委會據此成立談判小組，與學院正式談判。雙方達成的結果時，學院為每畝地支付征地補償費7萬元，還有其他補償。

但在2014年4月一份集體上訪的材料上，至少有360多名村民簽字畫押反對上述征地方案。西營村現有村民2014人左右，反對者占18%以上。按《村委會組織法》的規(guī)定，涉及村民利益的重大事項，村委會必須提請村民會議討論決定，方可辦理；又十分之一以上的村民提議，也應當召集村民會議。

該建設被確定為河北省2014年重點建設項目。3月，省國土資源廳和石家莊市政府同意該項目進行工程用地的前期準備工作。但為平整土地，學院和村委會跟村民多次發(fā)生沖突。結果時，學院派施工人員用履帶拖拉機將土地推平，村委會派人把耕地下面用來灌溉的地下水道挖斷，致使大部分耕地閑置至今。學院原定2014年9月新生入住新校區(qū)，而到了11月，還為破土動工。

眼球著是幾畝的果樹一顆一顆干死，村民高某很心疼。100多畝蔬菜大棚，菜秧都長出一寸了，他們說拆就拆。村民傅某說，一家5口共有5畝地，其中2.7畝被征用。他說，2.7畝地若種小麥和玉米，年收入由兩千來元，種蔬菜年收入也有兩三千元。5畝地一年收入一萬來元，勉強夠全家一年的開銷。他說，家里的糧食，兩個小孩上學，日?；ㄙM，都是從地里處。村里的一個企業(yè)也沒著落。

據村委會主任楊某介紹，到10月，學院僅付款2350萬元，只占總額的三分之一多。其中，2014萬元平均分給2014多個村民，每人1萬元，剩下300萬元先由村委會保管。楊說，等省國土廳公告，征地款才能全部到帳，到帳后也將全部分給村民?，F在村里欠每個村民2萬元。

1998年修訂的《土地管理法》規(guī)定，征用耕地的補償費用包括土地的補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。土地補償費，為該耕地被征用前3年平均年產值的6至十倍。安置補助費，按照需要安置的農業(yè)人口數計算，每人的補助標準為該耕地被征用前3年平均年產值的4至6倍。按照這個標準的最高倍數乘以2014元的畝產值，西營村村民每畝地最多獲得土地補償費2萬元，安置補償費1.2萬元，總計3.2萬元。

《土地管理法》還規(guī)定，依照上述規(guī)定支付土地補償費和安置補助費，尚不能是需要安置的農民保持原有生活水平的，經省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準，可以增加安置補助費。但是，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前三年平均產值的30倍，則西營村村民每畝地最多可獲得6萬元補償費。

如此計算，政法職業(yè)技術學院向西營村支付征地補償費每畝7萬元，似乎村民已經占了便宜。2014年4月，石家莊市政府公布了市區(qū)土地基準地價，將商業(yè)用地分為八集，以及每平方米為4723元，折合每畝94萬多元；8級每平方米為497元，折合每畝9.9萬多元。這意味著，西營村被征用土地所獲得的補償，比用于商業(yè)開發(fā)，每畝最低少2.9萬元，最高少87萬元。西營村部分村民一直想按照商業(yè)用地的市場價出讓土地。但政法職業(yè)學院建新校區(qū)不屬于商業(yè)用途，村民的愿望在現行法律和法規(guī)中找不到依據。事實上，村民沒有權利為自己的土地定價。

西營村的情形在中國農村非常普遍。據社科院農村發(fā)展研究所提供的數據，從1990年到2014年，全國占用耕地4736萬畝用于非農建設，今后每年非農建設用地仍需要250萬-300萬畝。這些非農建設用地主要集中在城郊農村，那里一般人均耕地不足0.7畝。每占用一畝耕地就會造成1.4人失去土地，依此推算，13年來至少有6630萬農民失去了土地。

專家認為，由于征地補償標準低，失地農民所獲得的補償不足以創(chuàng)業(yè)，政府又沒有為他們建立合理的安置和社會保障制度。這些失地農民大都成了無地可種、無正式工作崗位、無社會保障的流民。而中國歷史上的社會動蕩，流民都成為隱患。

3、以占江蘇不足4.7%的面積，承載了江蘇6.2%的人口，產出了占江蘇14.8%的經濟總量，以保護土地資源來保障發(fā)展，以保障經濟發(fā)展促進資源保護，成為寫在無錫大地上的辯證法，據統計，江蘇全省GDP每增一個百分點，用地量為2.4萬畝。2014年，無錫GDP實現1901.22億元，增幅達15.4%，而用地增加僅15.6萬畝，土地資源消耗量僅相當于全省平均水平的一半。

在無錫4787.6平方公里的總面積中，山丘與水域占47.7%，人均耕地僅0.55畝，為江蘇地級市中最少的城市。但隨著經濟社會的迅猛發(fā)展，無錫對土地的需求量很大。無錫市政府用嚴格的制度保護耕地，耕地占一補一的工作列入各級政府年度考核目標，每年以“市長令”形式下發(fā)土地復墾方法，全面開展土地開發(fā)整理，明確“誰開墾誰受益”。連續(xù)多年來，無錫每年都召開土地復墾流動現場會，極大激發(fā)了基層熱情。宜興原茗嶺鎮(zhèn)是人均糧田而且增加耕地3400多畝，這里實施的國家級“丘陵山區(qū)萬畝土地綜合開發(fā)整理項目”，被聯合國列為在我國的11個師范區(qū)之一。2014年至今，無錫關閉了沿太湖地區(qū)200多家礦山企業(yè)，通過土地開發(fā)整理，共新增耕地4.3萬畝，相當于10余個中心商務區(qū)。目前，正在建造28層高的農民公寓。據測算，原來農民散居時戶均占地超過0.5畝，住進戶公寓后戶均占地不足0.15畝。

4、首鋼礦業(yè)公司在各級政府部門的指導下，加大投入，加強管理，技術創(chuàng)新，先后完成了大石河鐵礦尾礦庫，新水選礦廠尾礦庫，裴莊土場，羊崖山土場等一大批復墾項目，使礦山的生態(tài)環(huán)境得到了初步的改善。經多年覆土植被，大石河鐵礦尾礦庫，如今處處郁郁蔥蔥，長滿了紫穗槐，三四年前還是一座沙山的新水尾礦庫，如今1200余畝沙棘長勢旺盛，已結出沙棘果；裴莊土場覆土種植的刺槐已經成長為一片參天大樹，好像一座森林公園。

首鋼礦業(yè)公司在生產過程中破壞土地，主要是采礦中形成排土場和在選礦中形成尾礦庫，針對不同的條件，公司組織工程技術人員進行攻關，采取不同方式開展土地復墾工作。

排土場是采礦過程中排出的巖石，堆存場所，是人工堆積起來的廢石山，巖石裸露，陡坡較陡。公司對排土場采取了平整、覆土、綠化的辦法。一是在采礦過程中，將采礦剝離后表土單獨存放，以備復墾利用。二是待排土場停用后，用推土機平整，為減少工作量，做到小平大不平，平臺四周做出0.5米的土擋，防止水土流失。三是將存放的表土覆在上部，厚度0.5米，栽種以刺槐，紫穗槐為主的水土水土保持林。首鋼采用此方法先后使2950畝排土場披上了綠裝。

首鋼公司目前有尾礦庫3座，尹莊尾礦庫是1996年投入使用的新庫，不具備復墾條件，另外2座尾礦均已進行了復墾。為防止水土流失，首鋼公司每年投入大量資金沿壩面堆成10-15米平臺，砌有排水溝，保證了汛期雨水沿排水溝排走，從而防止了水土流失。在平臺和平臺后斜坡上覆蓋20厘米厚的土，種植以紫穗槐為主的壩面水土保持林。經過幾年的實踐，已完成尾礦壩綠化600余畝，給庫區(qū)周圍的群眾建起一條綠色防護帶，有效地控制了二次揚塵污染，也為我國固體廢物治理探索出一條新的路子。

5、從2014年起，河南省開展了整治了“空心村”、磚瓦窯場和工礦廢棄地的工作，計劃用5年整治出土地150萬畝，用于縣城經濟發(fā)展用地或重新恢復為耕地。截至目前，整治出土地46萬畝，凈增耕地總量26萬畝。全省已連續(xù)6年實現耕地占補平衡。

不久前，鄲城縣王拱集村的李老漢得到了一份“大禮”，他家從村里多分了兩畝地。“空心村”整治后，該縣許多農民都像李老漢一樣享受著這份喜悅。目前，鄲城縣已完成了19個“空心村”的智力，新增耕地7801.7畝。河南省國土資源部門有關負責人介紹，該省人均耕地只有1.23畝，低于全國平均水平。而全省從“空心村”、磚瓦窯場和工礦廢棄地整治中可挖掘出土地223.4畝，可復墾耕地183.3萬畝。

6、現實的土地供應中到底存在不存在“地荒”？某專家的回答是否定的。他認為，在城市特別是大型城市，仍要提供土地，支持中小戶型，支持中小戶型、中低價位商品住房的建設用地需求，要嚴格控制大戶型和低密度的住房建設，堅決停止別墅建設。

記者了解到，“長三角”地區(qū)的用地雖然非常緊張，但是仍然有很大的潛力。這種潛力主要來自與城鄉(xiāng)之間的統籌，來自于土地的再利用和再調整。通過存量土地的調整和再調整，舊城舊村，老工業(yè)區(qū)和老企業(yè)改造，可以在已有土地中騰出新的用地空間，能在不占或少占耕地，控制新增建設用地總量的前提下，實現經濟和社會持續(xù)健康發(fā)展。

據悉，近幾年來，我國房地產業(yè)用地占了全國供地總量的30％左右。一邊是建設用地的追加，一邊是開發(fā)商叫喊“地荒”。問題在哪里？閑置問題實在是“地荒”的一個頑疾。

2014年以來。江蘇省蘇州市區(qū)以法取消了184個項目，收回土地達6760畝。僅2014年，蘇州市盤活存量土地2505宗，占建設用地面積的35.7%。

一位業(yè)內人士說，大量的土地閑置，主要是因為一些地方不按經濟規(guī)律辦事，盲目鋪攤子、上項目、大面積占用土地。同時土地管理措施不力，為一些地方變相非法批地、盲目征用或出讓土地帶來了可乘之機。當然，城鄉(xiāng)規(guī)劃之中的粗放用地也“消耗了”大量建設用指標。

按照國家關于城市規(guī)劃建設用地的最高定額，一般城市人均用地面積最高標準是100平方米，首都和特區(qū)城市最多是120平方米。但有關部門統計，我國664個城市中，城鎮(zhèn)居民人均用地已達到133平方米，而世界上發(fā)達國家人均城市用地是82.4平方米，發(fā)展中國家人均城市用地是83.3平方米。

有關部門負責人認為，必須嚴格控制建設用地的規(guī)模，今后土地利用必須保證60%以下是存量土地。據了解60%的提法是新的表述，以前的表述是要求地方充分利用現有建設用地，不占或少占農民用地，而沒有量化標準。

7、在許多國家或者說在全球范圍內，如何有效地利用和保護土地資源對正在增長的千千萬萬人民來說，是生死攸關的問題。更大數目的下代人正處在更嚴重的危險境地，即目前的生產正在毀壞將來農業(yè)賴以生存的土地資源。為了滿足日益增長的需求，全球的農業(yè)生產必須大幅度地增長，而對具體的每一地方來說，當務之急是保護農業(yè)生產的基礎—土地資源。應為，全球所有類型的食物的98%是在陸地上生產的，海洋和陸地水域的產量不到2%。植物產品構成了人類膳食的92%，占全世界膳食供給量的8%的動物產品也間接地來自于生長在陸地上的植物。也就是說，要保持農業(yè)產品或農業(yè)生產的持續(xù)增長，必須保持土地利用的持續(xù)性，凡谷底資源退化和不斷提高土地質量或生成潛力。土地利用方式和農業(yè)生產措施在很大程度上控制著土地退化過程也決定著土地利用的持續(xù)性。

農業(yè)生產是一個開放系統，受到各種各樣的自然環(huán)境條件的影響和限制。將集約農業(yè)方式轉移到貧窮的農民所居住的邊際，和近邊際地區(qū)，經常導致土地退化和生態(tài)災難。因此，不能無限制地開發(fā)利用土地，有些土地必須保護起來。

施肥、灌溉和其他投入，可以繼續(xù)獲得可觀的成功。但生態(tài)環(huán)境成本將越來越高。如目前化肥投入區(qū)，一經發(fā)現了地下水硝酸鹽富集現象，長期使用農藥，使病蟲產生了抗性，也污染了環(huán)境。如進一部加大化肥和農藥的投入，不但經濟效益下降，而且會造成土壤和地下水的污染。因此人們正在探討既能繼續(xù)增產，又不破壞水土資源環(huán)境的持續(xù)土地利用管理方法，防止土壤與水質退化就是維護土地資源的質量和生產能力。因此，有必要就持續(xù)土地利用管理制定評價標準，用來檢驗和檢測土地開發(fā)，利用是否是持續(xù)的

作答要求

一、根據“給定材料1、2”的內容，整理一份供有關負責同志參閱的材料。（30分）

要求：概述全面，觀點鮮明，條理清楚，語言流暢，不超過500字。

二、“給定資料7”提出了“持續(xù)土地利用管理”的問題。請結合“給定材料3—7”，談談對“持續(xù)土地利用管理”應從哪些方面評價。（15）

要求：分調作答，簡明扼要，不超過200字。

三、本題僅限報考行政執(zhí)法類、市（地）以下綜合管理類職位的考生作答。

1、給定材料中談到了排土場、尾礦庫德綠化，“空心村”、磚瓦窯場和工礦廢棄地的整治，請概括說明這些作法的目的和意義。不超過200字。（10分）

2、根據，試分別解釋“存量土地”和“地荒”的含義。（15分）

四、本題僅限報考省級（含副省級）以上綜合管理類職位的考生作答。

1、“給定資料2”提到“把土地轉讓市場區(qū)分為兩大類進行交易”，請進一步說明這兩大類市場怎樣區(qū)分，并談談在這兩大類市場中怎樣解決“農民沒有權力為自己的土地定價”的問題。不超過200字。（10分）

2、假如中央有關部門成立聯合檢查組，對地方征用農民集體所有土地補償費管理使用情況進行專項檢查，請列出此項檢查所查的主要內容。（15分）

五、請以“命脈”為題，寫一篇關于土地問題的文章。（30分）

要求：1、參考給定資料，自選角度，提出問題，解決問題。

2、觀點明確，聯系實際，分析具體，條理清楚，語言流暢。

3、全文不少于800字。

一、根據“給定材料1、2”的內容，整理一份供有關負責同志參閱的材料。（30分）

要求：概述全面，觀點鮮明，條理清楚，語言流暢，不超過500字。

參考答案：

近幾年來，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)建設進程不斷加快的新形勢下，大量農村集體用地被國家征用。

就以河北北焦村和西營村為例，當地的土地征用基本情況為：第一，耕地流失嚴重。第二，土地征用的補償費用偏低，無法彌補農民的損失。第三，在土地征用的過程中存在違法違規(guī)的操作行為。第四，利益的沖突無法很好地解決導致了上訪現象的增加。

由上述情況我們可以發(fā)現，我國在城市化發(fā)展取得巨大成就的同時，在農村土地征用問題的許多方面仍略顯不足。首先，部分地區(qū)的征用土地的利用效率偏低，存在部分征地處于荒廢狀態(tài)的現象。其次，從經濟學角度來衡量，征地收入與征地賠償之間存在不等價性，在獲得巨大征地收入的前提下，對失地農民的補償費用過低，這是違反價值規(guī)律的經濟行為。再次，從構建和諧社會的角度看，農民的權益沒有得到完全的維護必然會影響社會的穩(wěn)定。第四，農村的一些相關管理部門存在違法違規(guī)賣地的行為，如賤賣土地、拖欠農民土地補償費等問題。第五，從市場經濟的角度來看，作為土地使用權的“賣方”的農民，卻沒有權利為自己的土地使用權定價，這也是不符合市場經濟規(guī)律的。

我國政府針對這個問題，已出臺《關于深化改革嚴格土地管理的決定》，規(guī)范審批權，相信該社會問題將逐步地得到解決。

二、“給定資料7”提出了“持續(xù)土地利用管理”的問題。請結合“給定資料3-7”，談談對“持續(xù)土地利用管理”應從哪些方面評價。（15分）

要求：分條作答，簡明扼要，不超過150字。

參考答案：

應從土地使用效率和土地的可持續(xù)利用兩方面來評價。

從土地使用效率看：（一）建設用地的規(guī)模（二）人均用地量（三）經濟產出與用地的比例關系（四）閑置土地的有效利用（五）建設用地規(guī)模的控制（六）土地復墾的效果

從土地的可持續(xù)利用看：（一）防止土地資源退化，提高土地質量（二）適度地開發(fā)土地（三）植樹造林，防止水土流失（四）增加對荒地的使用，減少對耕地和森林資源的使用（五）適度的施肥、灌溉，保護生態(tài)環(huán)境

三、本題僅限報考行政執(zhí)法類、市（地）以下綜合管理類職位的考生作答。

1、給定資料中談到了排土場、尾礦庫的綠化，“空心村”、磚瓦窯場和工礦廢棄地的整治，請概括說明這些作法的目的和意義。不超過200字。（10分）

目的：

一、加快復墾速度，提高廢棄用地的使用率。

二、綠化整治可以防止水土流失，改善生態(tài)環(huán)境。

三、通過整治可以增加耕地面積，實現耕地占補平衡，同時可使農民獲得實惠。

四、綠化還可以控制揚塵污染，保護環(huán)境。

意義：

通過這些措施促進了土地的合理使用，有利于環(huán)境保護，同時也改善了周邊農民的生活。

（講到意義，從國家政策談，可以涉及可持續(xù)發(fā)展、和諧社會中的人與自然及人與人之間的和諧、同時也符合經濟學的要求，使土地發(fā)揮了最大的效用，而且降低了其他相關社會問題的治理成本）

2、根據“給定資料6”，試分別解釋“存量土地”和“地荒”的含義。（15分）

存量土地：城市建設“存量土地”是指現有城市建設用地。是政府經營城市、土地儲備工作中出來的名詞，特指現有城市建設用地中的低效利用的、破產企業(yè)閑置的建設土地、需要調整的不符合城市規(guī)劃的其他建設土地，通過收購、收回方式將這部分土地儲備起來，而后依照規(guī)劃進行招拍掛方式出讓。這部分土地就叫城市建設“存量土地”。

地荒：是指城市建設用地的供應量不能滿足實際需求的問題。

四、本題僅限報考省級（含副省級）以上綜合管理類職位的考生作答。

1、“給定資料2”提到“把土地轉讓市場區(qū)分為兩大類進行交易”，請進一步說明這兩大類市場怎樣區(qū)分，并談談在這兩大類市場中怎樣解決“農民沒有權利為自己的土地定價”的問題。不超過200字。（10分）

分析：最重要的是主體的不同，一類市場的主體是政府和農民，政府是買方，農民是賣方，但要注意的是標的物不是土地，而是土地的使用權。這是一個農民出讓土地使用權的過程。另一類市場的主體政府和土地的開發(fā)商或投資者（即購買土地使用權的個人或企業(yè)、組織），這里政府就是賣方了，這是一個政府轉讓土地使用權的過程。

至于“農民沒有權利為自己的土地定價”的問題，關鍵點是一個制度的問題，即在整個征地的過程中農民是一個被動題，至少缺少了兩種權利，一是決定土地使用權賣不賣的權利，二是將自己的土地使用權賣多少錢的權利。這里最重要的還是要完善社會主義市場經濟制度，因為除非征地是完全為了公共利益，否則征地不應該是一個政治行為，而應該是一個經濟行為。要解決“農民沒有權利為自己的土地定價”的問題，政府首先來說，就是要轉變角色，從“主導”逐步過渡到“引導”。然后是完善相關的征地制度，制度要平衡每一方的利益要求，包括征地方和農民的利益要求。要完善相關的補償制度，要切記，不僅僅要補償農民個人，也補償農民所在的農村集體組織，更要補償的是當地的環(huán)境。

2、假如中央有關部門成立聯合檢查組，對地方征用農民集體所有土地補償費管理使用情況進行專項檢查，請列出此項檢查所查的主要內容。（15分）

分析：首先要明確的是檢查的對象是“土地補償費”的管理使用，而不是檢查征地問題。

參考答案：

一、審核征地的面積，看當地的征地行為是否合理合法。二、根據當地的經濟水平，以確定征地的價格是否合理。三、根據被征地農民近三年平均產值，以及征地后的農民實際產值，以確定土地補償費的使用能否彌補征地后農民的生活需要。四、審核土地的出售價格，核算后以確定土地補償費的額度是否合理。五、審核征用地所興建的項目，以確定是否符合當地經濟發(fā)展的需要，是否符合環(huán)保和可持續(xù)發(fā)展的要求。

五、請以“命脈”為題，寫一篇關于土地問題的文章。（30分）

要求：1、參考給定資料，自選角度，提出問題，解決問題。

2、觀點明確，聯系實際，分析具體，條理清楚，語言流暢。

3、全文不少與800字。

命脈

——“把脈”中國的土地問題

西漢的賈誼有句話，說明了當時土地與人民的關系?！案徽咛镞B阡陌，貧者無立錐之地”。可見對于人民來說，自古以來土地就是人民的命脈。而到了現代社會，土地仍然也是農民的命脈。目前，隨著工業(yè)經濟不斷發(fā)展，城市快速擴大化的沖擊，農民對土地固有的使用權在發(fā)生著各種各樣的變化，在這個變化過程中，農村土地征用過程中存在的問題尤其突出。

在城市先進經濟主導整體經濟的時代，農村地域縮小、人口減少是必然趨勢，國家的作用在于在這個城鄉(xiāng)變遷過程最大限度地捍衛(wèi)和保護農民的利益，以實現工業(yè)經濟快速發(fā)展、農民利益不受損的雙贏局面。那么我們應該怎樣達到這種雙贏的局面呢？筆者認為應從以下幾個角度來考慮：

從經濟學的角度看，最大的問題在于目前我國的征地賠償與征地收益之間存在巨大的差額。這首先就不符合價值規(guī)律的原則，因為征地賠償實際就是農民土地使用權的“價格”，而征地收益更多的是體現農民土地使用權的“價值”，農民土地使用權的“價格”與農民土地使用權的“價值”不相符，那么這就是一個不合理的經濟現象。那么我們要怎么做呢？就是要重拾價值規(guī)律的精神和原則，同時要充分考慮到土地的價值與許多因素有關，我們要制定合理的有彈性的符合當地經濟發(fā)展水平的征地賠償制度。切實維護被征地農民的合法權益，進一步完善征地程序，著重解決征地規(guī)模過大、補償安置不到位、同農民協商不夠等突出問題。建立補償標準聽證制度，嚴格按法律規(guī)定落實補償安置措施；補償標準要合理公正，土地補償費要及時到位。嚴厲查處拖欠、挪用、截留土地補償費等違法行為。

從社會學的角度看，農村土地征用過程中存在的問題直接影響了農民的實際利益，引起了部分被征地農民的不滿，導致了一些沖突、上訪等不和諧的社會現象。對于這方面來說，我們的政府就需要做更多的協調、引導的工作了。首先從制度建設的層面，就要完善相關的土地征用和管理的制度。其次從維護農民權益的層面看，政府除了在征地時給予經濟補償外，更重要的是要解決農民在失地后的“謀生問題”，要“急農民之所急，想農民之所想”，積極探索解決被征地農民社會保障和長遠生計的有效辦法，建議設立失地農民社會保障基金，專門用于失地農民的最低生活保障、養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障等等。建立健全農村勞動力的培訓機制，通過職業(yè)培訓，進一步提高他們的素質、勞動技能和謀生能力，還可組織農村剩余勞動力進城務工，拓寬農民增收渠道。

從環(huán)境保護的角度看，要認識到土地資源的合理利用是關系到子孫后代福址的大事。目前我國少數地區(qū)還存在著“短視”的行政行為，只著重于“開發(fā)”，而不注重“保護”。同時還存在著違法違規(guī)征地的現象。對于這方面問題，關鍵在于“監(jiān)督”和“教育”。“監(jiān)督”是指監(jiān)督各級機關、組織和個人要嚴格遵守我國的征地制度?！敖逃笔侵笍V大干部和群眾要認識到土地資源合理使用的重要性。同時從我國國情出發(fā)，實行最嚴格的耕地保護制度，尤其是要重點保護基本農田，同時還要做好土地占補平衡工作，充分挖掘土地資源潛力，以促進土地資源可持續(xù)利用，保障國家糧食安全。

通過以上幾個角度的分析，我們可以看到，土地實際上不僅僅是農民的命脈，也是城市居民，甚至是我們整個國家的命脈所在?，F在我們的命脈在我們國家的快速發(fā)展過程中出現了一些問題，其實就如同人也會偶爾傷風感冒一樣，是一個很正常的事情。而我們要做的，就是為這個社會問題好好地把把脈，找到問題的癥結所在，然后對癥下藥，自然就能藥到病除了。

深度剖析2014年國家申論考試

2014年中央國家機關公務員申論考試可以說出乎很多人意料，但卻又在情理之中，為什么？因為繼2014年考察了農村方面的問題之后，事隔兩年，國家申論題再一次考察了農村問題。實際上從命題的熱點性來說，07年的題目確實是一個很重要的熱點時事，因為連續(xù)幾年我們國家所出臺的一號文件就是談三農問題，所以再次考察農村方面的問題并不違背申論考試的熱點性的大原則，所以說在情理之中。只是從傳統的壓題角度來看，一般來說大家普遍都會認為不會在很短的時間段內重復考察同一個大方向的社會問題，所以就很出乎很多人意料。

對于07年的申論話題，這一個目前很受關注的一個社會問題，而這次國家在這么重要的考試中將這個社會問題拿出來作為考試題目，實際上是對于廣大的公務員的考生是寄予很大期望。為什么？因為參加公務員考試的考生中必定有一部分人未來是要從事公務員工作，我們現在都在談三個代表，其中最重要的當然就是我們的黨、我們的政府、我們所有的代表國家行使人民所賦予權力的公務員要真正代表最廣大的人民群眾的利益。而現在哪部分人占我國人口的絕大部分，是農民。因此，對于這次申論考試的話題來說，對于考生也是一次政治的教育，由最后一題的題目我們可以明白，“命脈”，什么是命脈，簡單得說就是沒有它就活不下去了。因此我們的文章中要體現的不僅僅是分析問題解決問題的能力，而是要體現一個角度，一個看問題做事情的出發(fā)點，那就是要維護最廣大的人民群眾的利益。這個話說起來好象很簡單，但在我們文章中的解決問題的對策中如何體現呢？很多人或許會覺得給農民利益就可以了，而事實上我們要知道，實際上根據客觀的歷史條件，每一個歷史時期，具體的利益很多時候都是守恒的。有人得到就有人損失。所以，要想在對策中只給一些人利益，而不收回某些人的利益，是無法做到的。有很多人說解決社會問題要中庸，筆者也贊同要中庸地和諧地解決社會問題，但需要強調的是在這里結果是無法做到“中庸”的，要“中庸”的是解決問題的過程，即“中庸”地完成利益的平衡。即我們的關注點應在于“過程”。

而農村的土地流失問題，解決它的關鍵點首先應該是要認識到這是歷史發(fā)展過程中的一個“必然”。為什么？因為從歷史發(fā)展的趨勢來看，人類必定是要不斷地利用和開發(fā)土地的，而在城市土地已經儲量不足的情況下，農村土地被用于開發(fā)是不可避免的，這是我們弄清楚的第一點。即我們要認識到保護土地資源很重要，但不代表只能保護不能開發(fā)，而開發(fā)不可避免地要造成農村的土地流失。當前農村土地征用的程序不規(guī)范甚至違法和補償標準的不統一，賠償額度偏少是引發(fā)農村社會矛盾和加劇農民上訪事件增加的主要因素。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)建設進程不斷加快的新形勢下，市郊區(qū)城邊土地正面臨被蠶食的命運，土地征用的步伐不會停止隨之產生的社會矛盾也不可停息。

說到這里，是不是意味著我們要放任這個問題的發(fā)展呢？不是的。因為我們要清楚的是，使農民利益受損的原因不在于農村的土地流失，而是在于農村的土地是如何流失的。因此，我們的對策的側重點不在于如何避免農村土地被開發(fā)，而在于農村土地如何合理得被開發(fā)。

而農村土地如何合理得被開發(fā)呢？這就是我們關注這個問題第二個關鍵，這個問題牽扯到是什么？就是一系列的利益關系問題。對于廣大的考生來說，首先要做的就是判斷在這里面哪些是合理合法的利益，哪些是不合理不合法的利益。而做完這個判斷之后，對策就非常明確了——“保護合理合法的利益，破除不合理不合法的利益”。接著就是用什么方式去完成“保護合理合法的利益，破除不合理不合法的利益”這一目的。前面講了要中庸地解決社會問題，但不意味我們對非法的行為不給予懲罰，而是我們認識到對策的重點不在于懲罰，而在于“利益的引導”。

對于農民來說，我們是要給予利益的。而“利益的引導”的關鍵就是“征地安置”問題。在土地使用形式轉變過程中，會產生的巨大土地收益，但是征地農民卻沒有獲得很大利益。那么如何使農民在征地之后獲得較大的利益呢？有以下幾個對策：

對策一：保障征地農民的就業(yè)問題。扶持和激勵就業(yè)，尤其要鼓勵自主創(chuàng)業(yè)。向有勞動能力的征地農民發(fā)放具有與城市居民同等效用的勞動手冊；對農民進行技能培訓；鼓勵征地農民自主創(chuàng)業(yè)，對自主創(chuàng)業(yè)的農民提供貼息貸款和實施減免稅優(yōu)惠。

對策二：保障農民對土地收益的安全使用。限制土地收益進入個人消費領域，建立切實可行的基金，幫助農民緩解僅靠個人難以解決的困難。例如，農民的社會保障問題可以通過設立社會保障基金緩解，耕地的復耕可以設立復耕基金，等等。基金來源于土地收益分配前的必要扣除。可以考慮給征地農民一點“自由資金”，讓他們有一個自由發(fā)展、自主創(chuàng)業(yè)的空間和資本。

對策三：完善征地補償辦法，中央制定全國統一最底標準，地方因地制宜按照土地綜合利用和實際年產值制定地方標準，但地方標準不得低于國家標準；在征地補償費是否統一管理問題，中央不適宜制定統一行為，可放權讓地方自行落實，制定省級地方性法規(guī)，但資金要專戶、專項、核算、審計、公開、協商一致，另外，村民民主討論后可以決定該資金的合理使用；應落實失地農民再就業(yè)培訓計劃，引導農民實現再就業(yè)，妥善安置幼、老、傷殘的社會保障問題；逐漸規(guī)范征地審批前聽證制度、批前告知和確認制度的建設，切實維護農民的知情權、參與權、申訴權和救濟權。

而對于政府來說，關鍵就不是利益補償了，而是如何扮演好一個利益協調者的角色問題。而就目前來說，國家也是很關注農村土地征用問題，對于目前的現狀，盡管問題有逐漸好轉的趨勢，但總體而言國家也還是不滿意的，因為還有很多的問題需要去解決。

而當前農村土地征用主要存在哪些問題及原因呢？目前一些主流的觀點主要有如下幾點：

1、征地是政府行為，即由地方政府或相關部門直接介入征地活動，這就使得農民在征地中處于比較被動的位置，當農民和政府或開發(fā)商就補償、安置等問題無法達成協議，申請政府或職能部門協調裁決時，由于政府或職能部門既是“運動員”又是“裁判員”的雙重身份，農民要求解決的問題有時得不到解決。

2、征用農民土地的目的多是為了招商引資、建設各類開發(fā)區(qū)（園區(qū)）或是擴大城市原有規(guī)模，人為加速城市化進程。我國目前正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加快發(fā)展的階段，有計劃地、合理地征用一些農村土地是必需的，但有些地方政府沒有端正經濟發(fā)展的指導思想，考慮本地經濟發(fā)展的實際情況不夠，脫離產業(yè)發(fā)展規(guī)律，缺乏長遠考慮，片面追求眼前效益、地區(qū)效益，盲目立項，建設開發(fā)區(qū)（園區(qū)）貪大求全，或者把征來的土地用來進行無實質意義、不得民心的虛榮建設，大搞所謂的“政績工程”、“形象工程”，這種把經濟發(fā)展和資源保護對立起來，靠大量占用土地、破壞資源和環(huán)境來謀求發(fā)展的做法是脫離我國實際的，是不可取的，也是得不償失的。

3、有關農村土地征用的法律法規(guī)急待完善。目前，土地征用的補償安置標準普遍偏低，安置措施不到位，有的地方出臺土地征用辦法時，更多地考慮政府或開發(fā)商的利益，低價征用，高價出售，犧牲農民利益。而對于農民來說，失地就意味著失業(yè)，因為拿不到足夠的補償，得不到妥善的安置，又失去了收入來源，他們的生活出現了困難，甚至重返貧困，同時也給社會穩(wěn)定埋下了隱患。

4、由于我國農村土地是歸農民集體所有，作為個人狀態(tài)的農民在征地時，權利很難得到保障，一些農民在知之甚少甚至是完全不知情的情況下，土地就被征用了，而且征用土地的補償費用也大多是歸集體所有，所以擠占、挪用、拖欠土地補償費用的情況時有發(fā)生，有的村干部利用手中的權力貪污、揮霍征地補償費，更加激起民憤。

1、各級地方政府及相關部門應提高對“土地是民生之本”的認識，在依法行政中牢固樹立“以民為本”的理念，加強管理，逐步完善有關法律法規(guī)，進一步規(guī)范農村土地征用行為。

2、各地政府及有關部門要從嚴把好征地關，嚴格界定公益性和經營性建設用地，征地時必須符合土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計劃，慎用征地權力，切實控制征地規(guī)模，要進一步發(fā)揮市場配置土地資源的基礎性作用。比如工商企業(yè)或房地產開發(fā)用地，可以通過征購、租賃農民集體所有土地等市場方式取得。

3、從我國國情出發(fā)，實行最嚴格的耕地保護制度，尤其是要重點保護基本農田，同時還要做好土地占補平衡工作，充分挖掘土地資源潛力，以促進土地資源可持續(xù)利用，保障國家糧食安全。

4、切實維護被征地農民的合法權益，進一步完善征地程序，著重解決征地規(guī)模過大、補償安置不到位、同農民協商不夠等突出問題。建立補償標準聽證制度，嚴格按法律規(guī)定落實補償安置措施；急農民之所急，想農民之所想，補償標準要合理公正，土地補償費要及時到位。嚴厲查處拖欠、挪用、截留土地補償費等違法行為。

5、從穩(wěn)定大局出發(fā)，高度重視解決農民失地失業(yè)問題。積極探索解決被征地農民社會保障和長遠生計的有效辦法，建議設立失地農民社會保障基金，專門用于失地農民的最低生活保障、養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障等等。建立健全農村勞動力的培訓機制，通過職業(yè)培訓，進一步提高他們的素質、勞動技能和謀生能力，還可組織農村剩余勞動力進城務工，拓寬農民增收渠道。

6、抓緊清理各類開發(fā)區(qū)（園區(qū)）的違規(guī)用地，該撤的撤，該并的并，杜絕亂征濫占農村土地的現象。

最后，筆者還是要強調的一點是，從現在國家公務員申論考試的趨勢來看，涉及人民群眾切身利益的話題將會是考察的重點，而對于考生來說，無論面對什么樣的考試話題，最關鍵的一點，就是利益的平衡，如何和諧得做到利益的平衡。而對于利益的平衡，我們的對策中有關政府的部分，要盡可能地少使用“強制性”的措施，更多地使用“引導性”的措施，我們現在都在談和諧社會，而在和諧社會里，更多的不是去強迫人民作出適應社會發(fā)展的改變，而是更多的引導人民作出適應社會發(fā)展的改變。

附部分話題的背景材料：

背景材料一：

2014年，農業(yè)大省河南實施最嚴格的耕地保護制度，以確保全省基本農田面積穩(wěn)定。河南省國土資源廳強調要落實“五不準”———不準國家重點建設項目之外的非農建設占用基本農田；不準以退耕還林為名，將平原（坪壩）地區(qū)耕作條件良好的基本農田納入退耕范圍，突破土地利用總體規(guī)劃，隨意減少基本農田面積；不準占用基本農田植樹造林、發(fā)展林果業(yè)；不準以農業(yè)結構調整為名，在基本農田內挖塘養(yǎng)魚和進行畜禽飼養(yǎng)，以及其他破壞耕作層的生產經營活動；不準占用基本農田進行綠色通道和綠化隔離帶建設。

2014年，國土資源部下達給河南的建設用地指標為9000公頃，同比減少近30％。在建設用地指標大幅減少的同時，全省將加大力度實施“空心村”、磚瓦窯場和工礦廢棄地復墾、整治。統計顯示，目前，河南僅“空心村”閑置的土地約有250萬畝，而磚瓦窯場浪費的土地還要多。

河南還強調完善基本農田統計核查制度，嚴肅處罰違法占用基本農田案件；采取措施加大土地整理復墾力度，加強對基本農田和中低產田的改造，確保糧食安全；落實占補平衡措施，已經征用的土地必須依法對農民補償到位。

背景材料二：

從北焦村沿西北方向乘車行駛不到半個小時，可到達石家莊市新華區(qū)杜北鄉(xiāng)的西營村。

西營村處在石家莊市城市地下水源一級保護區(qū)內，河北省環(huán)保局曾經禁止六類污染性項目和行為進入水源保護區(qū)，一度使西營村近似于一塊不能開發(fā)的“死地”。一村民說：“原來這里工廠不讓進，企業(yè)也不讓進，怕污染了水源?！?/p>

2014年8月，經河北省長辦公會議批準，河北政法職業(yè)學院準備在石家莊市北郊征用土地建新校區(qū)。得知這一信息，包括西營村在內的許多鄉(xiāng)村與學院進行接觸。

西營村村委會主任楊建華說，當時為了爭奪學校進村，其他村都相互壓價，賤賣土地。最后，學院傾向于在西營村征地920畝?！艾F在，‘死地’居然變成了‘活地’。”楊建華備感欣慰地說。

2014年11月10日，西營村黨總支部和村委會決定對學院征地一事進行民意測驗，并把征地條件寫在測驗表上。楊建華說，89%的村民同意征地，11%的村民不同意征地。村黨總支和村委會據此成立談判小組，與學院正式談判。雙方達成的結果是，學院為每畝地支付征地補償費7萬元，還有其他補償。

但在2014年4月18日起草的上訪材料上，至少有360多名村民簽字畫押反對上述征地方案。西營村現有村民2014人左右，反對者占18%以上。許多村民說，反對者遠不止這個數，許多人沒來得及簽字畫押。

按《村委會組織法》的規(guī)定，涉及村民利益的重大事項，村委會必須提請村民會議討論決定，方可辦理；有十分之一以上的村民提議，也應當召集村民會議。

村民傅更新說：“村民多次要求召開村民會議，但村委會拒不召開，村干部說，電視宣傳、民意測驗就等于召開村民會議。賣地還是村委會說了算?！?/p>

2014年2月，政法職業(yè)學院新校區(qū)建設被確定為河北省2014年重點建設項目。3月，在征地和開工手續(xù)未辦妥的情況下，河北省國土資源廳和石家莊市政府同意該項目進行工程用地的前期準備工作。4月至今，為平整土地，學院和村委會跟村民多次發(fā)生沖突。

結果是，學院派施工人員用履帶拖拉機將土地推平，村委會派人把耕地下面用來灌溉的地下水道挖斷，致使大部分耕地閑置至今。學院原定2014年9月新生入住新校區(qū)，但到11月，未見校方破土動工。

眼瞅著耕地卻種不成莊稼，十幾畝的果樹一棵一棵干死，村民高銀柱很心疼。他說：“100多畝蔬菜大棚，菜秧都長出一寸了，他們說拆就拆?！?/p>

農民沒有權利為自己的土地定價

按照協議，河北政法職業(yè)學院應向西營村支付征地補償金共6300多萬元，并在2014年5月25日前將總額的80%匯入西營村賬戶。但據村委會主任楊建華介紹，到10月，學院僅付款2350萬元，只占總額的三分之一多。其中，2014萬元平均分給2014多個村民，每人1萬元，剩下300萬元先由村委會保管。楊說，等省國土廳公告，征地款才能全部到賬，到賬后也將全部分給村民?，F在村里欠每個村民2萬元。

按照協議，學院還要向西營村賠付地面附著物損失費50萬元，負責給村里申請200畝高層住宅用地指標，并享受石家莊市“城中村”改造優(yōu)惠政策。

這50萬元地面附著物損失費均攤到920畝地上，每畝地才500多元錢。對于這個賠償標準，許多村民明顯不滿。他們要求按1畝地一年的收入賠償，種糧食賠償1500元，種蔬菜賠償2014元。

1998年修訂的《土地管理法》規(guī)定，征用耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。土地補償費，為該耕地被征用前3年平均年產值的6至10倍。安置補助費，按照需要安置的農業(yè)人口數計算，每人的補助標準為該耕地被征用前3年平均年產值的4至6倍。

被征用土地上的附著物和青苗的補償標準，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。

按照這個標準的最高倍數乘以2014元的畝產值，西營村村民每畝地最多獲得土地補償費2萬元，安置補償費1.2萬元，總計3.2萬元。

《土地管理法》還規(guī)定，依照上述規(guī)定支付土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農民保持原有生活水平的，經省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準，可以增加安置補助費。但是，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前3年平均年產值的30倍，則西營村村民每畝地最多可獲得6萬元補償費。

如此計算，政法職業(yè)學院向西營村支付征地補償費每畝7萬元，似乎村民已經占了便宜。

2014年4月，石家莊市政府公布了市區(qū)土地基準地價，將商業(yè)用地分為8級，1級每平方米為4723元，折合每畝94萬多元；8級每平方米為497元，折合每畝9.9萬多元。這意味著，西營村被征用土地所獲得的補償，比用于商業(yè)開發(fā)，每畝最低少2.9萬元，最高少87萬元。

2014年11月3日，國土資源部印發(fā)《關于完善征地補償安置制度的指導意見》，其中比《土地管理法》優(yōu)厚的規(guī)定是：如果土地補償費和安置補助費合計按30倍計算，尚不足以使被征地農民保持原有生活水平的，由當地人民政府統籌安排，從國有土地有償使用收益中劃出一定比例給予補貼。

西營村部分村民一直想按照商業(yè)用地的市場價出讓土地。但政法職業(yè)學院建新校區(qū)不屬于商業(yè)用途，村民的愿望在現行法律和法規(guī)中找不到依據。

村民傅更新一家5口共有5畝地，其中2.7畝被征用。他說，2.7畝地若種小麥和玉米，年收入有兩千來元，種蔬菜年收入也有兩三千元。5畝地一年收入一萬來元，勉強夠全家一年的開銷?，F在，雖然得到5萬元征地補償和3000元拆毀蔬菜大棚的補償，卻永遠失去了一半的土地。

他說：“家里的糧食，兩個小孩上學，日?；ㄙM，都是從地里出。村里一個企業(yè)也沒有，我們都指著土地吃飯。”一想到所得補償也不夠幾年花銷的，傅更新就發(fā)愁今后的生活沒有著落。

西營村的情形在中國農村非常普遍。10月，浙江省長興縣雉城鎮(zhèn)五峰村的村民胡批金到北京上訪，投訴無果后找到某周刊，他說他們村農民目前是“種田無地，上班無崗，低保無份”。他把給失地農民發(fā)一點征地補償費的做法叫“一腳踢”，即給點錢就一腳踢開，再也沒人管了。

他提供的證據顯示，村里土地被上級政府以每畝28萬元賣給了一家房產公司蓋商品房，但給村里的征地補償款每畝只有24600元，真正落到村民手中的，人均只有15000元左右。

胡批金說，僅有的這點征地補償款也只能支撐幾年光景，眼看原來的溫飽生活都難以維持。當地流行一句口頭禪，“爺爺笑，老子跳，孫子上吊?！闭f的就是祖孫三代靠這點錢生活的情形。

據中國社科院農村發(fā)展研究所提供的數據，從1990年到2014年，大陸占用耕地4736萬畝用于非農建設，今后每年非農建設用地仍需要250萬—300萬畝。這些非農建設用地主要集中在城郊農村，那里一般人均耕地不足0.7畝，每占用一畝耕地就會造成1.4人失去土地。依此推算，13年來大陸至少有6630萬農民失去土地，而且這個數字仍在增長。

于建嶸認為，由于征地補償標準低，失地農民所獲得的補償費不足以創(chuàng)業(yè)，政府又沒有為他們建立合理安置和社會保障制度，這些失地農民大都成了無地可種、無正式工作崗位、無社會保障的流民。而中國歷史上的社會動蕩和改朝換代，流民都成為隱患。