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在我國由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的體制轉(zhuǎn)軌過程中，政府擔當了培育和建設(shè)人才市場的任務(wù)，政府人才服務(wù)機構(gòu)逐漸發(fā)展成了具有多種綜合功能的服務(wù)機構(gòu)，不但提供公益性人才交流服務(wù)和政府委托的部分市場監(jiān)管和社會管理職能，還提供人才市場經(jīng)營性服務(wù)項目。然而，隨著我國市場經(jīng)濟進一步完善，社會對于公共服務(wù)需求的日益增長，我國政府人才服務(wù)機構(gòu)越來越不適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的要求。因此，根據(jù)進一步完善市場、加強公共服務(wù)以及行政體制改革要求，政府人才服務(wù)機構(gòu)管理體制和運行模式需要進行改革。

一、政府人才服務(wù)機構(gòu)改革的背景

政府人才服務(wù)機構(gòu)是由我國各級政府人事部門主辦的人才交流服務(wù)機構(gòu)。根據(jù)我國《事業(yè)單位登記管理暫行條例實施細則》（中央編辦發(fā)［2005］15號），政府人才服務(wù)機構(gòu)是指國家為了社會公益目的，由國家機關(guān)舉辦，從事人才交流、人才就業(yè)服務(wù)等活動的社會服務(wù)組織。這類機構(gòu)在國際上屬于“公共就業(yè)服務(wù)機構(gòu)”的范疇。政府人才服務(wù)機構(gòu)在促進人才就業(yè)、合理配置人才資源、提高人才就業(yè)能力、為人才提供社會保障以及維護人才市場秩序等方面發(fā)揮著重要作用。

在由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程中，我國人才市場的建立是政府主導型的,并以政府成立人才交流服務(wù)機構(gòu)為標志而發(fā)展起來的(如非特別指出，本文的人才市場指人才交流的場所或中介機構(gòu))。**年，我國成立了第一家政府所屬的人才交流服務(wù)機構(gòu)。隨后，全國各地的政府人才服務(wù)機構(gòu)相繼成立。到**年底，我國政府人事部門所屬的人才服務(wù)機構(gòu)已達到3500家，約占全國各類人才中介機構(gòu)總數(shù)的53%，逐步形成了覆蓋全國的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，成為我國人才就業(yè)公共服務(wù)的主體。

在我國人才市場建設(shè)初期，民營人才中介服務(wù)機構(gòu)還比較弱小，政府人才服務(wù)機構(gòu)成為人才市場中介服務(wù)的主體，并具有多種綜合服務(wù)的功能。它不但提供各種公益性人才交流服務(wù)，也承擔政府委托的市場監(jiān)管和社會管理職能，同時還提供人才市場經(jīng)營性服務(wù)項目。由于在相當長的時期中，政府人才服務(wù)機構(gòu)的財政投入嚴重不足，因此發(fā)展經(jīng)營性服務(wù)逐漸成為各級政府人才服務(wù)機構(gòu)的重要任務(wù)。隨著經(jīng)營性活動的發(fā)展，一些地區(qū)的政府人才服務(wù)機構(gòu)基本解決了經(jīng)費不足和機構(gòu)自我發(fā)展的問題；一些機構(gòu)甚至可以不要政府的財政支持，轉(zhuǎn)化為自由度更大的企業(yè)型機構(gòu)。

隨著環(huán)境變化、體制改革的深入和完善人才市場的需要，政府人才服務(wù)機構(gòu)中的一些深層次問題逐步凸現(xiàn)出來：一是政府機構(gòu)的職能定位問題。作為政府公共服務(wù)的執(zhí)行機構(gòu)，人才服務(wù)機構(gòu)設(shè)立的初衷是為實現(xiàn)社會公共利益，而不是追求組織自身利益。然而，當前的這種情況，政府人才服務(wù)機構(gòu)能否真正履行其公共服務(wù)的職能就成為社會質(zhì)疑的問題。二是公共服務(wù)與經(jīng)營性服務(wù)目標沖突問題。雖然，在許多人才服務(wù)機構(gòu)中對這兩類服務(wù)實行了內(nèi)部分開管理，但管理體制上仍是一體化的，在利益上也不能脫離關(guān)系。實際上，在兩類服務(wù)目標沖突、相互制約的情況下，兩類業(yè)務(wù)的發(fā)展都受到了影響。三是市場競爭的公平問題。人才服務(wù)機構(gòu)借助于政府名義開展經(jīng)營性服務(wù)，管市場和辦市場不分，有悖市場公平、公正的原則，而且，經(jīng)營中的矛盾還可能會引發(fā)社會對政府機構(gòu)的行政訴訟問題。另外，這種狀況也會使政府人才服務(wù)機構(gòu)對未來發(fā)展方向產(chǎn)生認識模糊。比如：有人提出“兩手都要抓，兩手都要硬”，公共服務(wù)和經(jīng)營性服務(wù)要共同發(fā)展；也有人認為要“一業(yè)為主，另一業(yè)為輔”，以公共服務(wù)為主，商業(yè)性服務(wù)為輔；還有人提出要“做大做強，參與市場競爭”，成為具有國際競爭力的人才服務(wù)產(chǎn)業(yè)等，各種認識很難達成共識。因此，基于完善市場經(jīng)濟、從人才市場健康發(fā)展的長遠目標出發(fā)，政府人才服務(wù)機構(gòu)的改革必然成為政府行政體制改革的重要內(nèi)容。

二、我國政府人才服務(wù)機構(gòu)面臨的挑戰(zhàn)

我國政府所屬的人才服務(wù)機構(gòu)從誕生伊始，就處于不斷的變革之中。近年來，隨著我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展和國內(nèi)國際環(huán)境的變化，政府人才服務(wù)機構(gòu)面臨著新的挑戰(zhàn)。

（一）日益增長的人事人才公共服務(wù)需求

近年來，隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展，我國已經(jīng)開始進入小康社會。總體上，人們的生存需要已經(jīng)基本滿足，社會消費結(jié)構(gòu)將不斷升級。人們用于衣、食、家庭用品等方面費用的比例逐漸下降，而用于教育文化、醫(yī)療保健和社會保障等方面費用的比例不斷上升。公眾對公共服務(wù)的需求將會明顯增加。同時，社會對人事人才公共服務(wù)的需求也出現(xiàn)不斷增長的趨勢。主要表現(xiàn)在：

1.隨著我國人才資源市場化配置進程的發(fā)展，人才跨地區(qū)、跨國的流動日益頻繁，流動規(guī)模增大，對人才流動的公共服務(wù)需求增加。根據(jù)原國家人事部《全國人才流動服務(wù)機構(gòu)工作情況統(tǒng)計表》和人才市場公共信息網(wǎng)有關(guān)數(shù)據(jù)，1993-**年，我國人才流動總量逐年增加，在人才服務(wù)機構(gòu)登記的流動人員從174萬上升到2015萬，平均年增長率約為23%。

2.高校畢業(yè)生快速增長，人才供求矛盾凸現(xiàn)，需要政府對促進畢業(yè)生就業(yè)提供更多、更有效的公共服務(wù)。1978年我國剛恢復高考時，高等院校招收大學生只有40余萬人，1998年達到108萬人左右，在20年中增長了約68萬人，平均每年增長6萬人左右。［1］在這段時間中，高校畢業(yè)生基本是供不應(yīng)求。然而，根據(jù)教育部全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報的數(shù)據(jù)，在1998-2005年，我國高校年招生從108萬猛增為504萬人，7年中增加了396萬人，平均每年增加50多萬人(此外高校畢業(yè)生為普通高等教育本?？飘厴I(yè)生，不包含成人高等教育。）我國人才市場的供求狀況發(fā)生了重大的變化，買方市場逐漸形成，高校畢業(yè)生就業(yè)壓力逐年增大。

3.在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)快速調(diào)整和激烈的市場競爭中，人才就業(yè)和擇業(yè)面臨更加困難的環(huán)境。在當前的市場環(huán)境中，不僅是畢業(yè)生，留學回歸人員、軍隊轉(zhuǎn)業(yè)干部以及各類下崗人員都面臨著同樣的就業(yè)和再就業(yè)困難，社會對人才就業(yè)公共服務(wù)的需求十分迫切。因此，政府人才服務(wù)機構(gòu)的工作任務(wù)也將不斷加重。有關(guān)問卷調(diào)查顯示，目前公眾特別需要政府加強的人才就業(yè)公共服務(wù)有：人才就業(yè)信息、職業(yè)介紹、政策咨詢、就業(yè)指導等，其中選擇前三項的人數(shù)比例分別約為70%、53%、49%。［2］

（二）我國事業(yè)單位整體改革的要求

根據(jù)《事業(yè)單位登記管理暫行條例》（國務(wù)院公告，1998年10月25日），我國的事業(yè)單位是指“國家為了社會公益目的，由國家機關(guān)或其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會組織”。上個世紀90年代以來，我國事業(yè)單位進行了三次分類管理模式的改革：第一次是1996年，根據(jù)事業(yè)單位的社會功能、運行機制，將事業(yè)單位分為7種類型，即行政（監(jiān)督）管理類、社會公益類、公益兼經(jīng)營類、技術(shù)開發(fā)類、生產(chǎn)經(jīng)營類和經(jīng)營服務(wù)類（咨詢、后勤、中介）；第二次是1998年，取消了以前的分類，根據(jù)公共財政供給的程度，將事業(yè)單位分為全額撥款、差額撥款和自收自支三類事業(yè)單位。目前，適應(yīng)我國建設(shè)和諧社會和服務(wù)型政府的要求，以促進公共事業(yè)發(fā)展為目標，我國事業(yè)單位的第三次分類管理改革正在進行?，F(xiàn)階段改革的主要特點是：一是從科學界定和合理分類的角度，對事業(yè)單位進行分類；二是從規(guī)范管理的角度，重新設(shè)計事業(yè)單位的管理制度；三是從整體配套的角度，進行包括總體方案和若干配套制度的系統(tǒng)性的制度設(shè)計。

政府人才服務(wù)機構(gòu)屬于事業(yè)單位，必然要與事業(yè)單位整體改革保持一致。根據(jù)事業(yè)單位改革的進程和要求，當前政府人才服務(wù)機構(gòu)體制改革的主要任務(wù)有：一是分類定位問題，要進一步明確政府人才服務(wù)機構(gòu)的職能定位；二是“事企分離”問題，要解決政府人才服務(wù)機構(gòu)公益服務(wù)與經(jīng)營服務(wù)界限不清問題以及實施必要的機構(gòu)轉(zhuǎn)制；三是改革后的人員分流和分類管理問題。

（三）民營和外資人才中介機構(gòu)的挑戰(zhàn)

20世紀90年代以來，隨著我國人才市場的不斷完善，民營和外資人才中介機構(gòu)也相繼發(fā)展起來，人才市場中介服務(wù)組織呈現(xiàn)多元化的格局。據(jù)原國家人事部《人才流動與人才市場基本情況》有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，1994年，全國民營人才中介機構(gòu)只有784家，占人才中介服務(wù)機構(gòu)總數(shù)的20.8%，到**年增加到2427家，占總數(shù)的36.6%。在民營機構(gòu)的發(fā)展中，一些優(yōu)秀的人力資源中介服務(wù)商脫穎而出，如“前程無憂”、“中華英才”等，其中有的已經(jīng)成為具有國際競爭力的企業(yè)。2003年11月，我國政府下發(fā)了《中外合資人才中介機構(gòu)管理暫行規(guī)定》。此后，正式注冊登記的中外合資人才中介機構(gòu)逐年增長，2003年為30家，**年底增加到69家，占總數(shù)比例也從0.6%上升到1%。民營和外資人才中介機構(gòu)的發(fā)展，通過公平競爭，提高了人才服務(wù)行業(yè)的整體水平，也對政府人才服務(wù)機構(gòu)的發(fā)展形成競爭壓力。

（四）國際公共服務(wù)改革浪潮的影響

在國際上，發(fā)達國家政府公共服務(wù)職能的發(fā)展經(jīng)歷了三個時期：第一個時期——職能有限。早期資本主義市場經(jīng)濟時代，西方國家的政府機構(gòu)很少，職能范圍很小，主要在國防、保護私有產(chǎn)權(quán)、維護社會秩序等有限的公共領(lǐng)域中發(fā)揮作用，政府基本不干預經(jīng)濟，被稱為是“守夜型”政府；第二個時期——職能擴張。20世紀初期以后，由于市場競爭加劇，許多西方市場經(jīng)濟國家面臨著嚴重的經(jīng)濟危機，“市場失靈”的弊端暴露出來。第二次世界大戰(zhàn)后，以凱恩斯為代表的“政府干預”理論被政府認同。政府以“彌補市場失靈，提供公共產(chǎn)品”為理由，廣泛地介入到市場不能發(fā)揮作用或不能充分發(fā)揮作用的公共服務(wù)領(lǐng)域。這一時期各國政府的職能不斷擴大，設(shè)立了大量的公共部門，逐步形成“大而全”政府組織模式。同時，各國政府的支出也不斷攀升，如美國、日本、德國、法國和英國，政府支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重在1870年前后只有10%，到1935年前后上升到25%，而1995年前后又上升到40%以上，其中歐共體高達54%［3］；第三個時期——職能分權(quán)。20世紀60年代以后，在西方國家中，一方面由于經(jīng)濟增長緩慢，失業(yè)率上升，同時在全球化競爭中，需要政府提供領(lǐng)域更寬的公共服務(wù)；另一方面由于政府機構(gòu)龐大，財政壓力巨大，引起民眾不滿。公眾對全能政府的治理模式提出質(zhì)疑。因此，從20世紀70年代末期以來，西方發(fā)達國家開始倡導公共服務(wù)社會化、市場化的改革。［4］他們提出政府要從部分公共服務(wù)領(lǐng)域中退出，讓社會與民間資本參與公共產(chǎn)品的生產(chǎn)，以提高公共服務(wù)的供給效率。

加入WTO以后，我國的經(jīng)濟與社會發(fā)展將更多地融入到全球一體化的潮流中，不僅經(jīng)濟運行、市場規(guī)則逐步與世界接軌，而且政府公共管理模式也會受到重大影響。

三、我國政府人才服務(wù)機構(gòu)改革模式的探索

2002年，黨的十六大提出，要深化行政體制改革，進一步轉(zhuǎn)變政府職能，按照政事分開的原則，改革事業(yè)單位管理體制。為此，原國家人事部部長張學忠同志在2002年的有關(guān)講話中指出：在進一步深化“政事分開、管辦分離”的基礎(chǔ)上，要“大力發(fā)展人事人才公共服務(wù)”，政府人才服務(wù)機構(gòu)要探索“兩類業(yè)務(wù)分開管理、分類發(fā)展”的思路。2003年底，“中央人才工作決定”中提出要“推進政府人才服務(wù)機構(gòu)體制改革”，“全面發(fā)展各類人才中介服務(wù)機構(gòu)”。在黨的十七大會議上，中央又對建設(shè)服務(wù)型政府提出了進一步的要求。其中理順責權(quán)關(guān)系，完善公共服務(wù)體系，加快推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開以及規(guī)范政府行為等是現(xiàn)階段我國行政體制改革的重要任務(wù)。在這種情況下，許多地區(qū)政府人才服務(wù)機構(gòu)開展了改革的探索。回顧近年來的改革，各地區(qū)政府人才服務(wù)機構(gòu)的體制改革主要有以下幾種類型：

（一）綜合配套改革模式

2002年4月，中國上海人才市場，依據(jù)“公共服務(wù)、市場運作、行業(yè)自律、市場監(jiān)督”的原則，分別設(shè)立了以公共服務(wù)為主要職能的“上海人才服務(wù)中心”；以經(jīng)營性服務(wù)為主要職能的“上海人才有限公司”；以行業(yè)自主、自助、自律為宗旨的“上海人才中介行業(yè)協(xié)會”；以市場監(jiān)管為主要職能的上海市工商管理局“人才市場監(jiān)督管理處”四大機構(gòu)。這四大機構(gòu)相互分開、分別運作、協(xié)同發(fā)展。這是一種根據(jù)行政管理體制改革的要求，遵循市場經(jīng)濟規(guī)律和國際接軌要求的系統(tǒng)配套的改革模式。從實踐的效果看，這種改革的方向是正確的，但是還存在著一些需要繼續(xù)完善的問題：一是政府人事部門依然行使對人才服務(wù)機構(gòu)的行政管理與資產(chǎn)管理職能，因此難以真正實現(xiàn)政企分離、政事分離和政資分離；二是人才有限公司應(yīng)該在管理上逐步消除官僚化和行政化的傳統(tǒng)管理模式，按照現(xiàn)代企業(yè)公司治理結(jié)構(gòu)進行改革，以適應(yīng)市場競爭的要求；三是改革需要整體規(guī)劃和協(xié)同推進，需要制定配套政策和相關(guān)制度，以促進四大系統(tǒng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）完全企業(yè)化運作的模式

2001年底，廣州市中國南方人才市場根據(jù)按市場要求設(shè)計和改革政府人才服務(wù)中心，決定退出參照公務(wù)員管理的體制，將原有的一些行政管理職能交還給人事局人才市場管理處，實現(xiàn)“政事分開、管辦分離”，成為自收自支的事業(yè)單位。目前，他們已形成了一套按企業(yè)方式運作的管理體系，形成了自己的市場優(yōu)勢。企業(yè)化運作以后，財政支持方式由全額撥款逐步轉(zhuǎn)為自收自支，員工實行聘用制（包括高層領(lǐng)導、中層管理者和一般職工）；業(yè)務(wù)收益主要來自市場競爭性的增值服務(wù)。

這種模式是政府人才服務(wù)機構(gòu)由公益性事業(yè)制度轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營性企業(yè)制度的過渡階段，是以企業(yè)經(jīng)營性服務(wù)為主，參與公共服務(wù)的模式。在現(xiàn)階段，這種模式由于機制較為靈活，有助于培養(yǎng)具有國際競爭力的國有人才服務(wù)中介機構(gòu)；有利于利用經(jīng)營服務(wù)支持公共服務(wù)。但主要問題在于：一是從長遠看，這種模式很難處理好既要加強公共服務(wù)，又要增強市場競爭能力的矛盾；二是根據(jù)改革的方向，企業(yè)化管理的事業(yè)單位在條件成熟時要轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)，脫離事業(yè)單位管理系統(tǒng)，那么基礎(chǔ)性的人才公共服務(wù)由誰來承擔，是否要成立新的人才公共服務(wù)機構(gòu)就成為了問題；另外，隨著人才市場中各類中介服務(wù)機構(gòu)不斷發(fā)展壯大，政府機構(gòu)主要應(yīng)該在市場失靈的領(lǐng)域發(fā)揮作用，而在市場能夠做好的領(lǐng)域中逐步退出。

（三）事企分開，分類管理的模式

這種模式是根據(jù)“事企分離，分類管理”的改革要求，將具有混合職能的人才服務(wù)中心從組織機構(gòu)上一分為二，人才服務(wù)中心主要從事人才就業(yè)公共服務(wù)，人才市場主要從事經(jīng)營性人才市場服務(wù)。比如，2002年，云南省人才中心實現(xiàn)人才中心與人才市場的分離。省人才中心主要從事人才公共服務(wù)，并承擔一部分行政職能，人員參照公務(wù)員管理；分離出來的人才市場實行自收自支，企業(yè)化管理，直屬省人事廳領(lǐng)導。又如，2003年10月，江蘇省將省人才中心一分為三，形成了“一個中心和三個市場”，即“江蘇省人才流動服務(wù)中心”、“中國江蘇企業(yè)經(jīng)營管理人才市場”、“江蘇省人才市場”、“江蘇省信息技術(shù)人才市場”。分離后的省人才流動服務(wù)中心主要履行人才公共服務(wù)職能和部分的政府管理職能。三大人才市場與人才中心解除行政依附關(guān)系，開展經(jīng)營性人才交流、獵頭、培訓等服務(wù)。再如，四川省遂寧市已將市人才中心與市人才市場分離。市人才中心承擔市委市政府及人事行政部門的行政委托和社會公益服務(wù)任務(wù)；市人才市場通過股份制改造，吸納民間資金，成為合資合作的人才服務(wù)股份有限責任公司。

這種模式，實現(xiàn)了事企分離和分類管理，為加強公共服務(wù)，規(guī)范不同類型服務(wù)的管理奠定了組織基礎(chǔ)。但從各地區(qū)改革的情況看，還存在一些問題：一是承擔公共服務(wù)職能的人才服務(wù)中心的管理體制不統(tǒng)一，有的實行比較嚴格的“參公管理”，有的實行較為靈活的事業(yè)管理體制，這種狀況有待于進一步統(tǒng)一規(guī)范；二是對于已經(jīng)從人才服務(wù)中心分離出的人才市場（目前還是政府人事部門所屬），要根據(jù)公平競爭和按市場規(guī)律辦事的原則，下一步要研究如何推進“政企分開、政資分開”的改革。

（四）業(yè)務(wù)外包的模式

這種改革模式的主要特點是，政府人事部門所屬人才服務(wù)機構(gòu)從人才市場中退出，專門從事公共服務(wù)，而將經(jīng)營性服務(wù)委托外包給民營機構(gòu)。據(jù)調(diào)查，廣東省人才服務(wù)中心將原有的經(jīng)營性業(yè)務(wù)全部外包經(jīng)營，不辦人才市場，退出市場競爭領(lǐng)域，集中力量做好人才市場管理指導和人才公共服務(wù)工作。［5］又如，廣東中山市人才服務(wù)中心不再經(jīng)營市場，市政府將自己出資建立的人才市場大樓通過招標租賃給實力較強、運作規(guī)范的民營人才中介機構(gòu)經(jīng)營。再如，重慶市人事局及人才服務(wù)中心，考慮到市場競爭激烈，經(jīng)營管理難度大，投入市場業(yè)務(wù)過多的精力，會削弱公共服務(wù)力量等因素，在2004年也采取了部分經(jīng)營外包的方式，將人才大市場外包經(jīng)營，外包期為15年。

市場競爭性業(yè)務(wù)外包的優(yōu)點在于：一是可以使人才服務(wù)中心集中精力做好公共服務(wù)；二是可以避免經(jīng)營糾紛所引起的政府連帶法律責任；三是有利于促進人才市場民營中介機構(gòu)的發(fā)展壯大，為政府逐步退出競爭性領(lǐng)域創(chuàng)造條件。但是，在進一步的改革中，要考慮國有資產(chǎn)（人才市場設(shè)施）的歸屬和規(guī)范管理的問題。

總之，由于各個地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平的差異，人才市場發(fā)展的程度不同，各地區(qū)政府人才服務(wù)機構(gòu)改革的進度與方式也各具特色。從以上情況看，目前各地對加強人事人才公共服務(wù)和分類規(guī)范管理的認識是一致的，但對于有些問題的看法還存在分歧，特別是分離出來的經(jīng)營性機構(gòu)如何發(fā)展、如何處理這類機構(gòu)與政府部門的關(guān)系、政府人才服務(wù)機構(gòu)應(yīng)實行何種管理體制，以及如何界定和規(guī)范公益性服務(wù)收費等問題上還存在分歧。這些問題將隨著改革的深入逐漸清晰。

四、我國政府人才服務(wù)機構(gòu)改革的對策思路

改革是一個歷史過程，面臨著社會環(huán)境的變化，不同階段的改革目標和任務(wù)不同。根據(jù)我國建設(shè)小康和諧社會的需要，按照“十一五規(guī)劃綱要”關(guān)于推進政府職能轉(zhuǎn)變，加快推進事業(yè)單位分類改革，公共財政配置的重點要轉(zhuǎn)到為全體人民提供均等化基本公共服務(wù)的方向，千方百計擴大就業(yè)，進一步完善人才市場的要求，穩(wěn)步推進我國政府人才服務(wù)機構(gòu)改革。

（一）政府所屬人才服務(wù)機構(gòu)改革的指導思想與原則

1.以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導

人才資源配置與開發(fā)是實施人才強國戰(zhàn)略、促進我國經(jīng)濟社會和諧發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。政府人才服務(wù)機構(gòu)擔負著為人才資源配置與開發(fā)提供公共服務(wù)的職能，直接關(guān)系到人才生存與發(fā)展。政府人才服務(wù)機構(gòu)改革要以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，以“尊重知識、尊重人才”以及“代表最廣大人民的根本利益”為宗旨，力求通過改革實現(xiàn)加強人事人才公共服務(wù)，更好地履行公共服務(wù)職能的目的。

2.堅持科學發(fā)展的原則，完善人事人才公共服務(wù)

2003年，中共十六屆三中全會提出了“堅持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀”。**年，中共十六屆六中全會又提出“構(gòu)建社會主義和諧社會”的目標。2007年黨的十七大提出，新時期我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要指導方針就是要深入貫徹落實科學發(fā)展觀，就是要以人為本，統(tǒng)籌兼顧，實現(xiàn)社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。人才充分就業(yè)和合理配置是社會穩(wěn)定和協(xié)調(diào)發(fā)展的基本保證。政府人才服務(wù)機構(gòu)要通過改革，完善人事人才公共服務(wù)體系，加強人才公共服務(wù)的供給，滿足人才就業(yè)與發(fā)展中的公共服務(wù)需求，促進人才與經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.堅持按規(guī)律辦事的原則，促進人才服務(wù)的有效供給

根據(jù)服務(wù)的目的和產(chǎn)品消費的排他性和競爭性特征，人才市場服務(wù)產(chǎn)品可分為純公共產(chǎn)品、準公共產(chǎn)品、私人產(chǎn)品等。不同類型的產(chǎn)品通過不同的生產(chǎn)配置模式實現(xiàn)有效供給。實踐證明，純公共產(chǎn)品由政府組織通過計劃安排提供最為有效，私人產(chǎn)品由企業(yè)通過市場配置更為有效，而準公共產(chǎn)品既可以由公共組織提供也可以由市場經(jīng)營性組織提供。不同類型產(chǎn)品的配置模式遵循不同的規(guī)律。公共產(chǎn)品的生產(chǎn)與配置要按照公共經(jīng)濟規(guī)律運作，而私人產(chǎn)品的生產(chǎn)與配置則應(yīng)遵循市場經(jīng)濟規(guī)律，從而實現(xiàn)產(chǎn)品的有效供給。因此，通過進一步明確政府人才服務(wù)機構(gòu)公共服務(wù)的職能，合理界定公共服務(wù)與經(jīng)營性服務(wù)，實現(xiàn)不同類型的服務(wù)遵循不同的規(guī)則運行，促進各類人才市場服務(wù)產(chǎn)品的有效供給，是政府人才服務(wù)機構(gòu)改革的重要任務(wù)。

4.堅持公平公正的原則，促進人才市場健康發(fā)展

在市場經(jīng)濟條件下，人才資源的有效配置取決于人才市場完善程度。人才市場完善的重要指標包括市場主體行為規(guī)范和公平競爭。在人才市場上，政府人才公共服務(wù)是人才服務(wù)業(yè)中的重要組成部分。政府機構(gòu)必須與其他服務(wù)主體共處一個公平、公正市場環(huán)境之中。因此，政府人才公共服務(wù)機構(gòu)的改革必須以完善人才市場為己任，通過改革理順政府、市場和社會的關(guān)系，促進人才市場的健康發(fā)展。

（二）政府人才服務(wù)機構(gòu)改革的目標

以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，堅持科學發(fā)展觀，遵循客觀規(guī)律，維護人才市場公平公正，根據(jù)“十一五發(fā)展規(guī)劃綱要”提出的“政企分開、政資分開、政事分開，以及政府與市場中介組織分開的原則”，我國政府人才服務(wù)機構(gòu)的改革目標是：為滿足社會人才就業(yè)和再就業(yè)以及人才開發(fā)的公共服務(wù)需要，構(gòu)建“公益目標明確、投入機制完善、基礎(chǔ)配置均等、監(jiān)管制度健全、服務(wù)運行高效”的政府人才公共服務(wù)管理體制和運行機制。［6］

1.公益目標明確。要進一步明確政府人才服務(wù)機構(gòu)公共服務(wù)目標，通過機構(gòu)改革，合理界定人才公共服務(wù)的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，加強政府人才公共服務(wù)職能，充分發(fā)揮政府公共服務(wù)的基礎(chǔ)性作用。

2.投入機制完善。要建立和完善人才公共服務(wù)供給的財政投入機制，保證基礎(chǔ)性人才公共服務(wù)的穩(wěn)定和持續(xù)供給，滿足社會日益增長的人才公共服務(wù)需求。

3.基礎(chǔ)配置均等。要統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一配置人才公共服務(wù)資源，建立全國各地區(qū)分布合理、結(jié)構(gòu)優(yōu)化的人才市場公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施，保證基礎(chǔ)性人才公共服務(wù)的均等供給。

4.監(jiān)管制度健全。要建立和完善政府人才服務(wù)機構(gòu)監(jiān)督管理制度，規(guī)范人才公共服務(wù)行為，提高人才公共服務(wù)質(zhì)量，確保政府人才公共服務(wù)機構(gòu)的公益性方向。

5.服務(wù)運行高效。機構(gòu)改革的目的是為了更好地履行人才公共服務(wù)職能。改革的重要任務(wù)之一是建立符合公共服務(wù)目標和公共組織運行特點的管理體制和運行機制，以保證人才公共服務(wù)提高質(zhì)量和高效運行。

（三）政府人才服務(wù)機構(gòu)改革的對策建議

1.依法明確政府人才服務(wù)機構(gòu)的公共服務(wù)職能

根據(jù)我國現(xiàn)行的事業(yè)單位管理法規(guī)，人才服務(wù)機構(gòu)是政府人事行政部門舉辦提供人才交流的公益性服務(wù)機構(gòu)。**年1月1日實施的《中華人民共和國就業(yè)促進法》（以下簡稱“就業(yè)促進法”）規(guī)定“縣級以上人民政府有關(guān)部門按照各自的職責分工，共同做好促進就業(yè)工作”?！翱h級以上人民政府建立健全公共就業(yè)服務(wù)體系，設(shè)立公共就業(yè)服務(wù)機構(gòu)”。目前，我國政府人才服務(wù)機構(gòu)主要從事與人才就業(yè)有關(guān)的公共服務(wù)。因此，根據(jù)政府人事部門在促進畢業(yè)生就業(yè)中的職能分工，政府人才服務(wù)機構(gòu)屬于“公共就業(yè)服務(wù)體系”的范疇，也就是說其性質(zhì)為政府公共服務(wù)機構(gòu)，其業(yè)務(wù)范圍是人才就業(yè)服務(wù)。這就進一步明確了政府人才服務(wù)機構(gòu)的職能定位。

2.進一步理順政府、事業(yè)和企業(yè)的關(guān)系

根據(jù)中央行政體制改革的總體要求，推進“政企分開、政資分開、政事分開、政府與人才市場中介組織分開”。按照《就業(yè)促進法》關(guān)于“地方各級人民政府和有關(guān)部門不得舉辦或者與他人聯(lián)合舉辦經(jīng)營性的職業(yè)中介機構(gòu)”的規(guī)定，政府人才服務(wù)機構(gòu)應(yīng)該為勞動者提供免費的公共就業(yè)服務(wù)，不得從事經(jīng)營性活動。因此，政府人才服務(wù)機構(gòu)改革應(yīng)該在前一階段改革的基礎(chǔ)上，將公共服務(wù)與經(jīng)營性服務(wù)的“內(nèi)部分離”轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲摹笆缕蠓珠_”，可以將一些經(jīng)營性業(yè)務(wù)發(fā)展好的機構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)，與政府人才服務(wù)機構(gòu)服務(wù)“脫鉤”，實行兩類機構(gòu)分開發(fā)展、分類管理；也可以把一部分競爭性較強的服務(wù)轉(zhuǎn)交給社會人才中介機構(gòu)，退出市場競爭性業(yè)務(wù)領(lǐng)域，進一步規(guī)范政府人才服務(wù)機構(gòu)的行為，將政府的財力和工作重點集中到提供人才就業(yè)公共服務(wù)上。

3.納入統(tǒng)一的政府公共就業(yè)服務(wù)財政支持系統(tǒng)

一般來講，根據(jù)公益性強弱程度不同，公共服務(wù)可分為基本公共服務(wù)和非基本公共服務(wù)兩類?；竟卜?wù)主要由政府財政支持提供，以提供免費公共服務(wù)為主；非基本公共服務(wù)是以提供準公共服務(wù)為主，不以營利為目的，可以有多種經(jīng)費支持渠道，如政府財政、使用者付費、社會贊助等。根據(jù)《就業(yè)促進法》，公共就業(yè)服務(wù)機構(gòu)應(yīng)該為勞動者提供免費公共就業(yè)服務(wù)。因此，人才服務(wù)機構(gòu)提供的免費公共服務(wù)屬于基本公共服務(wù)，其經(jīng)費必須得到國家財政的保障。這些費用應(yīng)包括：公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費、公共服務(wù)人員與辦公經(jīng)費、公共服務(wù)項目運作經(jīng)費以及與公共服務(wù)有關(guān)其它經(jīng)費。因此，要統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌管理，科學、合理規(guī)劃人才公共服務(wù)的規(guī)模和業(yè)務(wù)范圍，將其納入到國家整體公共就業(yè)服務(wù)的制度框架中，為人才公共服務(wù)建立穩(wěn)定和充分的財政保障。

4.建立統(tǒng)一、協(xié)調(diào)和規(guī)范的政府人才服務(wù)機構(gòu)監(jiān)管機制

為了解決以前管理不統(tǒng)一、標準不一致、資源不共享、服務(wù)質(zhì)量和效率不高等問題，要加強對政府人才服務(wù)機構(gòu)的管理與監(jiān)督。根據(jù)《就業(yè)促進法》關(guān)于各級政府應(yīng)“培育和完善統(tǒng)一開放、競爭有序的人力資源市場”，“加強對公共就業(yè)服務(wù)和職業(yè)中介服務(wù)的指導和監(jiān)督”，不斷提高服務(wù)質(zhì)量和效率的要求，要將政府人才服務(wù)機構(gòu)的指導與監(jiān)督納入到各級政府統(tǒng)一管理的框架中，建立和完善政府人才服務(wù)機構(gòu)的管理監(jiān)督機制。首先要建立和完善有各級政府對人力資源市場公共服務(wù)的工作協(xié)調(diào)機制，建立統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌管理、分別擔當、協(xié)調(diào)有序的人力資源公共服務(wù)管理體制；其次要加強政府人事部門對人才服務(wù)機構(gòu)的監(jiān)管，通過建立和完善人才公共服務(wù)的業(yè)績考評制度、財務(wù)管理制度、多元化的服務(wù)監(jiān)督制度，制定人才公共服務(wù)標準和業(yè)務(wù)流程，規(guī)范服務(wù)行為，構(gòu)建高質(zhì)量、高水平的政府人才公共服務(wù)體系。

5.積極、穩(wěn)妥，推進政府人才服務(wù)機構(gòu)改革順利進行

政府人才服務(wù)機構(gòu)的改革是一項復雜的系統(tǒng)工程，涉及到不同地區(qū)和不同部門的工作。因此，人才服務(wù)機構(gòu)改革要考慮到不同地區(qū)的財政狀況、人才市場的發(fā)育程度、人才供求的差異性以及政府部門分工等情況。首先，要依據(jù)現(xiàn)行有關(guān)法規(guī)制定改革方案，以保證改革的順利進行；其次，要根據(jù)不同地區(qū)的特殊情況，因地制宜、分步推進，有針對性地制定改革對策；第三，要處理好“事企分離”中各方面的利益關(guān)系，比如，對事業(yè)單位的非經(jīng)營性資產(chǎn)轉(zhuǎn)為經(jīng)營性資產(chǎn)的，要明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系，堅持有償使用的原則，保證國有資產(chǎn)保值和增值；在解決有關(guān)人員歸類、分流時，要妥善解決有關(guān)人員的勞動關(guān)系和社會保障制度銜接等問題，保護人員的合法權(quán)益；對于實行改制轉(zhuǎn)企的人才服務(wù)機構(gòu)，要注意將基本公共服務(wù)的順利轉(zhuǎn)接，保證公共服務(wù)的穩(wěn)定供給。

6.促進政府公共服務(wù)機構(gòu)相關(guān)政策法規(guī)的修改與調(diào)整

近年來，隨著政府行政管理體制改革的深入，原有一些公共服務(wù)機構(gòu)的管理法規(guī)與新法規(guī)和各項事業(yè)的發(fā)展要求不相適應(yīng)。比如，根據(jù)1997年1月財政部的《事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則》，我國《事業(yè)單位登記管理暫行條例》（中央編辦發(fā)［2005］15號）第二條規(guī)定，事業(yè)單位可以舉辦營利性的組織；《事業(yè)單位財務(wù)管理規(guī)則》第十二條第三款規(guī)定，事業(yè)單位的收入除財政補貼收入、上級補助收入、事業(yè)收入外，還可以有“經(jīng)營收入，即事業(yè)單位在專業(yè)業(yè)務(wù)活動及其輔助活動之外開展非獨立核算經(jīng)營活動取得的收入”。因此，在推進政府人才服務(wù)機構(gòu)改革的同時，在科學合理進行機構(gòu)分類的基礎(chǔ)上，要加快對相關(guān)管理制度的改革，建立和完善符合現(xiàn)行法規(guī)和社會發(fā)展要求的政府公共服務(wù)機構(gòu)管理制度。