黨代會(huì)常任制試點(diǎn)問(wèn)題與出路
時(shí)間:2022-07-02 04:48:00
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黨的十七大明確提出,要以保障黨員民主權(quán)利為基礎(chǔ),以完善黨的代表大會(huì)制度和黨的委員會(huì)制度為重點(diǎn),從改革體制機(jī)制入手,建立健全充分反映黨員和黨組織意愿的黨內(nèi)民主制度,并擴(kuò)大在市、縣進(jìn)行黨的代表大會(huì)常任制的試點(diǎn)。根據(jù)中央的精神,一些地方在實(shí)踐中積極探索,大膽創(chuàng)新,在黨的代表大會(huì)常任制的試點(diǎn)工作方面取得了明顯的成效,這是值得肯定的。但是,試點(diǎn)工作也使一些深層次問(wèn)題逐漸顯露出來(lái),需要我們認(rèn)真探索和解決。
一、存在的問(wèn)題
試點(diǎn)工作中出現(xiàn)的一個(gè)很重要的問(wèn)題,就是一些新增設(shè)的黨內(nèi)機(jī)關(guān)與原有黨內(nèi)體制之間的關(guān)系明顯緊張。這種緊張關(guān)系主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面,一是新設(shè)黨內(nèi)機(jī)關(guān)同原有黨內(nèi)機(jī)關(guān)在功能上的沖突,二是新設(shè)機(jī)關(guān)的運(yùn)行同尚未改革的黨內(nèi)傳統(tǒng)體制設(shè)置不好兼容。這個(gè)問(wèn)題的顯露,表明黨代會(huì)常任制試點(diǎn)工作已經(jīng)涉到了深水區(qū),遇到了深層次問(wèn)題,即整個(gè)黨內(nèi)傳統(tǒng)體制必須進(jìn)一步理順。
有的縣級(jí)地方黨委在試點(diǎn)工作中,為解決黨代會(huì)在大會(huì)閉會(huì)期間發(fā)揮作用的問(wèn)題,專門制定了新的黨代表大會(huì)工作辦法,在原有黨內(nèi)機(jī)關(guān)設(shè)置不變的同時(shí),在黨代表大會(huì)下新設(shè)監(jiān)督委員會(huì)、代表工作委員會(huì)和決策咨詢委員會(huì)。其中,監(jiān)督委員會(huì)在非同級(jí)黨委委員、紀(jì)委委員的代表中通過(guò)無(wú)記名方式選舉產(chǎn)生,主要受代表大會(huì)委托行使日常監(jiān)督職能;代表工作委員會(huì)由大會(huì)主席團(tuán)提名,大會(huì)表決通過(guò),負(fù)責(zé)處理代表的提案辦理、開(kāi)展活動(dòng)、組織測(cè)評(píng)、通報(bào)情況、指導(dǎo)選舉、聯(lián)絡(luò)服務(wù)等工作;決策咨詢委員會(huì)由大會(huì)主席團(tuán)提名,大會(huì)表決通過(guò),負(fù)責(zé)組織有關(guān)專家、學(xué)者、社會(huì)各界知名人士對(duì)需要由常委會(huì)、全委會(huì)和代表大會(huì)作出決策的重大問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查研究,提供科學(xué)的參考依據(jù),對(duì)決策實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估和意見(jiàn)反饋。
設(shè)計(jì)者們的初衷是很明確的,即試圖在制度和機(jī)制的層面解決原有體制下黨內(nèi)主要領(lǐng)導(dǎo)者權(quán)力過(guò)于集中和黨員權(quán)利弱化的問(wèn)題。然而,實(shí)際運(yùn)行中的效果卻并不那么如人意。以黨內(nèi)監(jiān)督為例,《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》(試行)規(guī)定,黨內(nèi)專門監(jiān)督機(jī)關(guān)是黨的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì),它們受同級(jí)黨委和上級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)。而試點(diǎn)中黨代表大會(huì)下新設(shè)監(jiān)督委員會(huì),其在監(jiān)督職能和隸屬關(guān)系上,都與原有體制存在沖突。按照黨代會(huì)授予的職權(quán),監(jiān)督委員會(huì)主要是對(duì)縣(區(qū)、市)委委員、紀(jì)委委員工作履職的情況進(jìn)行監(jiān)督。實(shí)際上,這種規(guī)定若不同黨內(nèi)監(jiān)督條例中的相關(guān)規(guī)定結(jié)合起來(lái),則很難形成實(shí)際有效的監(jiān)督,若結(jié)合在一起,則又有機(jī)構(gòu)設(shè)置重疊之嫌。因此,監(jiān)督委員會(huì)如何與原有的黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào),如何理順其與同級(jí)黨委和上級(jí)黨委的關(guān)系,就成為一個(gè)敏感而關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。試點(diǎn)實(shí)踐表明,這個(gè)問(wèn)題確實(shí)很難得到妥善解決。再以代表工作委員會(huì)為例,這個(gè)新設(shè)機(jī)關(guān)就掛在組織部,實(shí)際上還由原有機(jī)關(guān)來(lái)運(yùn)作,并無(wú)實(shí)質(zhì)性變化。最后,決策咨詢委員會(huì)在改變傳統(tǒng)黨內(nèi)決策方式問(wèn)題上,沒(méi)有也不可能有更大的作為,因?yàn)?,在試點(diǎn)工作中,形式上由代表大會(huì)、全委會(huì)執(zhí)行的地方經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)發(fā)展、人事等重大問(wèn)題決策的權(quán)力,仍然牢牢掌握在“一把手”手中,用試點(diǎn)工作中當(dāng)事者的話說(shuō),地方?jīng)Q策仍然是“一把手”推動(dòng)型,而非真正的民主決策型。
問(wèn)題還不僅僅如此。試點(diǎn)工作中反映出的另一個(gè)更難解決的問(wèn)題,也許更能折射出新舉措與原有體制的深層矛盾,那就是“人走政息”和“政績(jī)工程”現(xiàn)象。毋庸諱言,我們黨的原有體制存在明顯的對(duì)上負(fù)責(zé)特征,這也是下級(jí)服從上級(jí)的原則性要求,原本無(wú)可厚非。但是,在黨代會(huì)常任制試點(diǎn)工作中,卻暴露出新舉措與這一原則間的內(nèi)在沖突。在下面搞試點(diǎn)工作的人雖然不乏自覺(jué)的改革者,但跟上級(jí)的支持也密切相關(guān)。這樣,上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)者的注意力如果發(fā)生了變化,就會(huì)直接影響到下面試點(diǎn)工作的實(shí)踐者。同樣,試點(diǎn)工作的實(shí)踐者如果因“工作需要”而調(diào)轉(zhuǎn),則原有的試點(diǎn)工作就存在極大的“擱淺”可能性。一些試點(diǎn)地方的人士,甚至是熱情很高的人士,也流露出自己在這個(gè)問(wèn)題上的擔(dān)憂。這種擔(dān)憂已經(jīng)成為有的地方試點(diǎn)工作中的殘酷現(xiàn)實(shí)。此外,在對(duì)上負(fù)責(zé)的體制下,一些地方很難通過(guò)經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得明顯政績(jī)的領(lǐng)導(dǎo)者,往往會(huì)順應(yīng)“上面”的精神,另辟蹊徑,順理成章地把“寶”壓在黨的代表大會(huì)常任制的試點(diǎn)這類工作上,這就難免使得這種試點(diǎn)工作變味走樣。
二、解決的思路
如何解決上述矛盾和問(wèn)題,各地還在努力探索。這些探索,從總的方面看,可以概括為引存量入增量,完善增量,用足存量,逐步形成新的體制和機(jī)制,以求真正建立健全充分反映黨員和黨組織意愿的黨內(nèi)民主制度。具體表現(xiàn)為兩個(gè)方面。一方面,人們主要地是在技術(shù)操作層面上,對(duì)黨內(nèi)機(jī)關(guān)設(shè)置及其運(yùn)行規(guī)則作新的考慮。例如,有的主張縣級(jí)黨代會(huì)是全縣(區(qū)、市)黨的最高權(quán)力機(jī)關(guān)、最高決策機(jī)關(guān)和最高監(jiān)督機(jī)關(guān),下設(shè)工作委員會(huì)(由全委會(huì)改變而來(lái))和紀(jì)律檢查委員會(huì)。在黨代會(huì)閉會(huì)期間,工作委員會(huì)代行黨代會(huì)的決策權(quán),紀(jì)律檢查委員會(huì)則代行黨代會(huì)的監(jiān)督權(quán)。其中,工作委員會(huì)下設(shè)組織工作委員會(huì)、宣傳工作委員會(huì)、重大決策研究工作委員會(huì)、黨的建設(shè)工作委員會(huì)等,負(fù)責(zé)處理工作委員會(huì)的日常工作事宜。也有的地方在實(shí)踐中把“內(nèi)三會(huì)”的職能進(jìn)行重新界定,明確黨代表大會(huì)是縣(區(qū)、市)黨的最高權(quán)力機(jī)關(guān),規(guī)定原則上每年召開(kāi)一次,突出黨代表大會(huì)的權(quán)威性;把傳統(tǒng)的常委會(huì)決定下一級(jí)黨政正職領(lǐng)導(dǎo)干部任免的權(quán)力交給全委會(huì)來(lái)表決決定,常委會(huì)只行使向全委會(huì)提名和推薦的權(quán)力;把轄區(qū)內(nèi)有關(guān)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)事業(yè)等重大事項(xiàng)的決策權(quán)交給每年一次的代表大會(huì);增加代表審議社會(huì)各界普遍關(guān)心的組織工作報(bào)告和增補(bǔ)、罷免“兩委”委員的職能。另一方面,也有學(xué)者從更深的層面思考解決上述問(wèn)題的路徑,認(rèn)為發(fā)展黨內(nèi)民主要在實(shí)質(zhì)上下功夫,不能作秀?,F(xiàn)在的有些做法,包括一些地方的試點(diǎn),實(shí)際上還是“管主”的擴(kuò)大,而不是黨內(nèi)民主的擴(kuò)大,黨內(nèi)集權(quán)的根子還是沒(méi)有解決。觀察中國(guó)的任何問(wèn)題,包括黨代會(huì)常任制試點(diǎn)工作,都必須從中國(guó)的政治生態(tài)著眼,而中國(guó)的政治生態(tài)說(shuō)到底還是人治色彩太濃。所以,試點(diǎn)工作必須跟所有的政治體制改革配套進(jìn)行,要有總體路線圖,不能零打碎敲。而總體的政治體制改革,又必須有助于削弱黨內(nèi)一把手的權(quán)力,否則方向肯定就錯(cuò)了。所以,從長(zhǎng)遠(yuǎn)看,黨代會(huì)常任制試點(diǎn)工作的進(jìn)一步推進(jìn)和最終成功,取決于整個(gè)政治體制改革的配套跟進(jìn)。
應(yīng)該說(shuō),上述探索和認(rèn)識(shí)都有其合理性。不過(guò),從近期看,第一方面探索的成功實(shí)行,有賴于中央加大試點(diǎn)工作進(jìn)一步發(fā)展的政策上的支持力度,主要是給試點(diǎn)地方更大的自主權(quán),使試點(diǎn)工作不受同級(jí)黨委主要負(fù)責(zé)人和上級(jí)黨委更多的掣肘,讓人們大膽地試,大膽地闖。而第二方面認(rèn)識(shí)的成功實(shí)踐,則取決于整個(gè)政治體制改革的進(jìn)一步深化,特別是取決于這種改革的成功。與第一方面相比,第二方面難度更大,更帶有根本性。