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一、當前反腐倡廉建設面臨的新情況、新問題

（一）腐敗案件的表現(xiàn)形式、特點出現(xiàn)了新變化。

從發(fā)案的部位和指向來看，更多地由政治經(jīng)濟領域腐敗擴散為社會領域腐敗。隨著人民群眾對公共品需求的快速增長與政府提供公共品不足及公共品分配不公的矛盾日益突顯，社會建設力度進一步加大，發(fā)生在房地產(chǎn)、證券投資、環(huán)保等領域的案件呈上升趨勢。

從違紀違法的內(nèi)容來看，更多地由收錢斂物的“硬腐敗”發(fā)展為接受各種服務、出國旅游等“好處”的“軟腐敗”。從違紀違法的主體來看，更多地由一人出事的“個體腐敗”擴大為一揪一串的“群體腐敗”。腐敗群體不再以個人行為為主體，而是遵循“利益均沾”規(guī)則，形成緊密相連、環(huán)環(huán)相扣的腐敗鏈條，“一損俱損、一榮俱榮”。

從作案手段和時間跨度來看，更多地由權(quán)錢交易的“即時腐敗”轉(zhuǎn)化為日后兌現(xiàn)的“期權(quán)腐敗”。一些腐敗分子不再攫取即期利益，而是轉(zhuǎn)向遠期兌現(xiàn)的期權(quán)交易。有的利用職權(quán)為企業(yè)經(jīng)營提供優(yōu)惠政策條件，或為其在土地、稅收等方面給予優(yōu)惠和減免等，以此作為條件暗中交易，安排其親屬子女到企業(yè)任職甚至占有干股，或辭職、退休到該企業(yè)任職并領取高薪。

從腐敗資金的轉(zhuǎn)移方式來看，更多地由就地銷贓洗錢的“內(nèi)陸型腐敗”演變?yōu)閿y款外逃的“涉外型腐敗”一些腐敗分子通過各種渠道，將在內(nèi)地收受的贓款轉(zhuǎn)移至港澳或國外，一俟案發(fā)，即潛逃出境（國）。

（二）防治腐敗更多地面臨制度和文化的瓶頸制約。

體制性問題引發(fā)的腐敗現(xiàn)象依然比較突出。行政權(quán)力部門化，部門權(quán)力利益化，部門利益法制化，極易滋生權(quán)力尋租空間。改革中因制度設計不合理或配套不完善，致使一些違紀違法行為披上了合法的外衣，對經(jīng)濟發(fā)展和社會和諧帶來諸多隱患。如廣東省某百貨集團公司原總經(jīng)理梁某在公司改制中利用政策制度的空檔，大量購買公司內(nèi)部股份，其因受賄事發(fā)被判刑坐牢后，每年仍然享受著股份紅利。

不良風氣新舊問題交織共生，“潛規(guī)則”在一些領域大行其道。當前鋪張浪費在一些地方較為嚴重，違規(guī)修建豪華樓堂館所、擺闊氣講排場、公務消費相互攀比、行政成本逐年提高的問題十分突出。禮金、禮券、禮卡花樣翻新，披上了禮尚往來的面紗，極易導致權(quán)錢交易。“親情”、“友情”的作用在市場經(jīng)濟條件下被不斷放大，法規(guī)和原則成為隨意欲逾越的擺設，對違紀違法案件的發(fā)生起到了催生作用。辦事講關(guān)系講好處，盛行“潛規(guī)則”。如保費的高額提成、銀行吸儲攬存的“運銷費用”、公務學習考察中的回扣、商貿(mào)領域中的“進場費”等等，嚴重腐蝕著權(quán)力運行和社會運轉(zhuǎn)的肌體。

人民群眾對腐敗的容忍度不斷提高。一是認為腐敗與己無關(guān)，事不關(guān)己、高高掛起。二是對腐敗現(xiàn)象見怪不怪、熟視無睹，碰到腐敗既不抗爭拒絕，也不舉報反映。三是“臭豆腐”心理作祟，聞著臭、吃著香，一旦有了機會，則貪婪腐敗，不計后果。這些根深蒂固的思想文化糟粕已成為腐敗公開化的社會土壤。

（三）反腐倡廉工作仍然存在薄弱環(huán)節(jié)。

在工作理念上，仍然不同程度地存在不符合改革創(chuàng)新的觀念障礙。主要有：一是對反腐敗斗爭的嚴峻性認識不足。一些地方和部門錯誤認為經(jīng)濟社會發(fā)展是硬指標，反腐倡廉工作是軟指標，甚至認為反腐敗影響經(jīng)濟社會發(fā)展。有的對懲治和預防的關(guān)系認識不到位，甚至把兩者對立起來，強調(diào)預防而放松了懲治這一手，導致案件大量下滑。有的從個人或小團體利益考慮，搞地方保護，有案不報，壓案不查，查案不嚴，處理過寬。二是科學發(fā)展理念不牢固。有的地方和單位把握科學發(fā)展觀的深刻內(nèi)涵和基本要求不夠全面準確，不善于把紀檢監(jiān)察工作納入經(jīng)濟社會發(fā)展的各項工作統(tǒng)籌兼顧，對貫徹落實科學發(fā)展觀過程中可能出現(xiàn)的一些新問題缺乏預見性，防范和治理的措施不力。三是大局意識不強。對反腐敗必須圍繞中心、服務大局開展缺乏遠見，習慣于站在局部看全局，“一葉障目”，把經(jīng)濟社會發(fā)展和紀檢監(jiān)察工作割裂開來，就業(yè)務抓業(yè)務，就紀檢抓紀檢。

在工作方式方法上，仍然不同程度地存在不利于改革創(chuàng)新的路徑依賴。突出表現(xiàn)在：過分依賴于同級黨委的領導，履行黨章賦予紀委的任務和職責不全面，協(xié)助黨委加強黨風建設和組織協(xié)調(diào)反腐敗工作主動性、積極性不夠。過分依賴于傳統(tǒng)教育路數(shù)，存在重警示、輕示范，重灌輸、輕自主，重說教、輕方法，重形式、輕實效等傾向，教育效果不理想。過分依賴于傳統(tǒng)的監(jiān)督模式，過多強調(diào)自上而下的監(jiān)督，忽視同級監(jiān)督與自下而上的監(jiān)督，發(fā)揮黨員監(jiān)督主體作用不夠。過分依賴于“兩規(guī)”、“兩指”措施辦案，綜合運用行政、經(jīng)濟、法律等手段收集證據(jù)的辦法不多，在非“兩規(guī)”條件下突破案件的能力不強。

在工作機制上，仍然不同程度地存在制約改革創(chuàng)新的制度瓶頸。主要表現(xiàn)為“五多五少”：破的多，立的少，多年來反腐倡廉在“破”這一方面做了很多工作，也取得了豐碩的成果和經(jīng)驗，但是用制度的形式將這些成果定型化、規(guī)范化的意識不夠；懲戒性制度多，預防性措施少，存在重應急、輕預防，重當前，輕長遠的傾向，前瞻性不夠強，預防性措施不夠多，如住房制度、統(tǒng)一公務員津貼制度等改革，由于預見不夠、配套不足，未能有效確保共享改革發(fā)展成果，保護激勵廣大干群改革創(chuàng)新的積極性；對政治、經(jīng)濟領域關(guān)注多，對文化、社會領域關(guān)注少，如當前環(huán)保、教育、衛(wèi)生等領域違紀違法出現(xiàn)的新情況新動向，研究不夠、著力不多；對領導干部要求多，對其他人員限制少，如對少數(shù)領導干部的配偶、子女、情人、不法商人、中介組織從業(yè)人員、少數(shù)基層非黨員村干部、社區(qū)干部等人員的違紀違法行為，從制度上解決問題的措施偏少，監(jiān)管上存在明顯漏洞；對法制的健全強調(diào)多，對制度的執(zhí)行著力少，比如政府采購、工程建設招投標制度，由于在執(zhí)行過程中出現(xiàn)新的腐敗問題未及時有效解決，致使暗箱操作、圍標串標等大行其道，從源頭防治腐敗的效果大打折扣。

（四）隊伍自身建設與新形勢新要求還不相適應。

從組織建設情況來看，紀檢監(jiān)察機關(guān)管理體制改革滯后，紀委的實際地位下降、職能弱化，制約著反腐倡廉建設的深入推進。在調(diào)研中大家反映，紀委的地位一直不明確，不算同級黨政機關(guān)的領導班子，長期被當作黨委的一個工作部門來看待。紀檢監(jiān)察機關(guān)的內(nèi)設機構(gòu)規(guī)格和人員的職級一直未理順，影響工作效能的發(fā)揮。同時，換屆后紀委書記由原來的副書記擔任變?yōu)橛沙Ｎ瘬?，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（縣直）紀（工）委書記、紀檢組長排名在副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長（副局長）之后，不利于紀委履行組織協(xié)調(diào)反腐敗職能，不利于促進反腐倡廉任務的落實。

從作風建設情況看，“?！薄ⅰ坝汀?、“懶”、“散”現(xiàn)象在一些地方相當普遍地存在。有的思想松懈，激情減退；有的上下應付，得過且過；有的好大喜功、急功近利；還有的以管人者自居，不愿接受監(jiān)督。尤其是極少數(shù)紀檢監(jiān)察干部利用執(zhí)紀辦案權(quán)謀私枉法，在社會上產(chǎn)生了極壞影響。彭晉鏞、曾錦春之流執(zhí)紀違紀、貪贓枉法對紀檢監(jiān)察干部形象造成的硬傷在一定程度上講是災難性的。廣東的情況雖不嚴重，但也存在類似現(xiàn)象及苗頭。因此，加強紀檢監(jiān)察機關(guān)作風建設、不斷提高紀檢監(jiān)察干部的“免疫力”，顯得尤為迫切。

從能力建設情況來看，紀檢監(jiān)察干部隊伍尤其是基層理論素質(zhì)不高，政策業(yè)務水平偏低，年齡偏大，專業(yè)構(gòu)成不合理，制約這支隊伍能力整體的提升。此外，紀檢監(jiān)察干部發(fā)展進步、交流任用困難的瓶頸始終難以突破。調(diào)研中大家反映，紀檢監(jiān)察干部往上發(fā)展的通道不寬，向外交流出口不暢，內(nèi)部循環(huán)余地不大的問題突出。

二、以改革創(chuàng)新精神推進反腐倡廉建設的新思路、新對策

站在新的歷史起點上，我們必須堅持以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，全面落實科學發(fā)展觀，全面貫徹落實黨的十七大、十七屆中央紀委二次全會精神，用面向世界的眼光全面認識反腐敗工作，用服務全局的意識全面謀劃反腐敗工作，用改革創(chuàng)新的精神全面推進反腐敗工作，不斷取得反腐倡廉建設的新成效。

（一）推進反腐倡廉思想觀念創(chuàng)新。要營造創(chuàng)新氛圍，以寬松的政策支持干事創(chuàng)業(yè)者，以寬厚的心態(tài)理解干事創(chuàng)業(yè)者，以寬容的精神善待干事創(chuàng)業(yè)者，引導大家從因循守舊、不思進取的思想觀念中解脫出來，以改革的辦法、創(chuàng)新的思路尋求制約反腐倡廉發(fā)展的治本之策。要樹立市場意識，努力破除計劃經(jīng)濟時期形成的一些不適應新形勢要求的傳統(tǒng)觀念，堅持用市場機制來規(guī)范和制約權(quán)力的運行、用市場的辦法來公平公正地配置社會資源，同時要強化監(jiān)管，促進市場健康發(fā)展。要樹立開放意識，進一步拓寬人民群眾參與反腐敗斗爭的渠道，充分調(diào)動其積極性；加強反腐敗斗爭的輿論宣傳，跳出封閉運作的傳統(tǒng)思維和工作模式，使紀檢監(jiān)察工作融入社會，牢牢把握反腐倡廉建設的主動權(quán)。要樹立科技意識，主動適應現(xiàn)代科學技術(shù)快速發(fā)展的新趨勢，以信息技術(shù)設施建設為基礎，以增強對權(quán)力監(jiān)控的有效性為重點，以提高防范腐敗能力為目標，以網(wǎng)上信訪、審批、審計、監(jiān)督為載體，以效能、透明、廉潔為原則，將信息技術(shù)、網(wǎng)絡技術(shù)廣泛應用于反腐倡廉各個環(huán)節(jié)，促進反腐敗工作向信息化、網(wǎng)絡化、智能化方向發(fā)展。

（二）推進反腐倡廉機制制度創(chuàng)新。加強制度建設和創(chuàng)新，形成完善有效的制度體系，是反腐倡廉建設規(guī)范管理的治本之策。推進制度建設，要區(qū)分情況，著力解決“無制度可用”、“制度不管用”和“有制度不用”等突出問題。一要增強制度設計的科學性。要建立利益回避制度，在立法過程中，由人大代表提出立法動議，專門機構(gòu)負責起草法律。紀檢監(jiān)察機關(guān)要提前介入法律制定和制度設計，對法律法規(guī)和制度規(guī)章進行廉政審查。要加強基礎制度建設，目前特別要重點完善民主集中制、干部選任制度、信用信息公開制度等帶根本性的基礎制度建設，真正發(fā)揮好制度對人的行為的引導、調(diào)整和規(guī)范作用，引導人們自覺廉潔從政、廉潔從業(yè)。二要提升制度的系統(tǒng)性。建議盡快制定國民收入分配法、財政預算法、懲處集體貪污法、公務員財產(chǎn)申報法等，同時相應提高對資產(chǎn)來源不明罪的刑罰作為配套，充分發(fā)揮制度的整體效能。三要提高制度執(zhí)行力。要增強黨員干部的制度意識，加強法規(guī)制度的宣傳教育，營造執(zhí)行制度的良好氛圍。要研究制定反腐倡廉制度貫徹執(zhí)行情況綜合考評辦法，完善責任機制，加大對制度執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查和考核力度，對違反和破壞制度造成嚴重后果的，加大問責和查處力度，提高反腐倡廉制度的執(zhí)行力和公信力，確保各項制度落實到位。

（三）推進反腐倡廉工作方式方法創(chuàng)新。在宏觀層面，要注重系統(tǒng)推進。要用系統(tǒng)科學與戰(zhàn)略思維謀劃推進反腐倡廉建設，注重反腐倡廉各項工作內(nèi)在的、有機的聯(lián)系和整體作用，并通過多個工作要素的不同搭配和組合，推動反腐倡廉工作的能動創(chuàng)新和發(fā)展。要把反腐倡廉建設納入經(jīng)濟社會發(fā)展和黨的建設的全局之中，與推進社會主義市場經(jīng)濟體制、發(fā)展社會主義民主政治以及推進人的全面解放的進程相適應，營造良好的政治和社會環(huán)境。要正確處理懲治腐敗和預防腐敗的關(guān)系，在堅決懲治腐敗的同時，更加注重治本，更加注重預防，更加注重制度建設，做到兩手抓、兩手都要硬。要把改革的推動力、教育的說服力、制度的約束力、監(jiān)督的制衡力、懲治的威懾力結(jié)合起來，整合各方面的資源和力量，增強反腐倡廉建設的整體性、協(xié)調(diào)性、系統(tǒng)性。

在中觀層面，要注重點面結(jié)合。堅持階段性任務與戰(zhàn)略性目標相結(jié)合，使各項工作有步驟、有計劃地推進，特別要注意針對一個時期群眾反映強烈的突出問題，集中力量進行整治；對黨中央和中央紀委做出的工作部署要年年抓，持之以恒，不斷推進，力求實效。要堅持專群結(jié)合，既要發(fā)揮紀檢監(jiān)察機關(guān)的作用，又要發(fā)揮黨委、政府有關(guān)部門的職能作用，既要全黨動手一起反腐敗，又要引導廣大人民群眾和全社會積極參與支持。要堅持自上而下的指導與自下而上的推動相結(jié)合，加強對下級反腐倡廉工作的領導，加強政策指導，為下級履行職責、開展工作創(chuàng)造有利條件；要尊重基層的首創(chuàng)精神，鼓勵基層把中央的反腐倡廉戰(zhàn)略部署與地方的實際緊密結(jié)合，大膽嘗試，勇于實踐，對經(jīng)實踐檢驗確實能夠發(fā)揮作用、取得實效的，要及時總結(jié)經(jīng)驗，加以規(guī)范和推廣。

在微觀層面，要注重突出重點。在堅持重點抓好領導干部的黨風廉政教育的同時，可借鑒香港廉政公署的做法，將反腐倡廉教育向全體公民延伸，努力擴大教育的覆蓋面，在全社會營造風清氣正、對腐敗“零容忍”的良好環(huán)境。要著力加強對領導干部尤其是“一把手”的監(jiān)督，防止權(quán)力濫用和行為失范。要堅持以規(guī)范和制約權(quán)力為核心，把健全權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制作為反腐倡廉建設的重要任務來抓，按照結(jié)構(gòu)合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的原則，建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制。要堅持以容易滋生腐敗的重點領域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)為突破口，圍繞干部人事權(quán)、司法權(quán)、行政審批權(quán)、行政執(zhí)法權(quán)等權(quán)力的行使，進一步加大改革創(chuàng)新的力度，同時每年選取一兩個重點，通過解剖麻雀，一抓到底、抓出成效。要始終保持查辦案件的高壓態(tài)勢，狠抓懲治不放松。要加強對發(fā)案特點規(guī)律、辦案中新情況新問題的研究，改進辦案方式，整合創(chuàng)新辦案手段，推動辦案向?qū)I(yè)化、規(guī)范化方向發(fā)展。

（四）推進紀檢監(jiān)察干部管理工作創(chuàng)新。要改革紀檢監(jiān)察領導體制和管理機制。要以創(chuàng)新精神推進派駐機構(gòu)統(tǒng)一管理工作，制定派駐機構(gòu)工作條例，在重點抓好省、市兩級派駐機構(gòu)統(tǒng)一管理基礎上，探索大型國有企業(yè)、縣（市、區(qū)）直部門試行分系統(tǒng)集中派駐與重點單位單獨派駐相結(jié)合的有效途徑。要全面推進縣級紀檢監(jiān)察機關(guān)建設，為深入開展基層反腐倡廉建設提供強有力的組織保證。要積極改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）紀檢監(jiān)察管理體制，可實行“垂直管理”的模式，整合工作力量。要進一步理順紀檢監(jiān)察機關(guān)內(nèi)部機構(gòu)的設置，明確其規(guī)格和干部的職級與人員配備。要深化干部人事制度改革，實行中層干部競爭上崗、一般干部雙向選擇和內(nèi)部輪崗制度，創(chuàng)造公開、平等、競爭、擇優(yōu)的選人用人環(huán)境。建立體現(xiàn)科學發(fā)展觀和正確政績觀要求的綜合考評體系，形成科學規(guī)范的選取配備、教育培養(yǎng)和使用管理導向,充分調(diào)動廣大紀檢監(jiān)察干部的積極性、創(chuàng)造性。