[摘要]社區(qū)治理法治化是我國(guó)實(shí)現(xiàn)“法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)”的重要基礎(chǔ)。黨的十八屆三中全會(huì)及四中全會(huì)都明確了法治化的建設(shè)目標(biāo)，社區(qū)作為我國(guó)社會(huì)的基層載體，對(duì)于我國(guó)全面依法治國(guó)政策的推動(dòng)發(fā)揮著極為重要的作用。在新形勢(shì)環(huán)境之下，社區(qū)治理之路面臨著許多新情況與新挑戰(zhàn)。文章通過(guò)分析認(rèn)為，深入發(fā)展社區(qū)治理的法治化對(duì)于貫徹依法治國(guó)方略與實(shí)現(xiàn)和諧社會(huì)的目標(biāo)有著重大意義。因此，研究我國(guó)社區(qū)治理法治化的困境與進(jìn)路，以謀求長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展具有極大的實(shí)際價(jià)值。

[關(guān)鍵詞]社區(qū)治理；法治化；復(fù)合共治

自1980年全國(guó)人大常委會(huì)重新公布《城市街道辦事處條例》與《居民委員會(huì)組織條例》以來(lái)，我國(guó)社區(qū)治理處于穩(wěn)步發(fā)展?fàn)顟B(tài)。國(guó)務(wù)院于2017年6月了《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見(jiàn)》，這是新中國(guó)成立以來(lái)第一部以黨中央、國(guó)務(wù)院名義出臺(tái)的關(guān)于城鄉(xiāng)社區(qū)治理的綱領(lǐng)性文件，該文件的出臺(tái)，對(duì)于社區(qū)治理法治化的意義極為重大。文件中提出要確立基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，充分發(fā)揮基層政府的主導(dǎo)作用，以基層群眾性自治組織為基礎(chǔ)，各方社會(huì)力量作為社區(qū)治理體系的重要組成部分，協(xié)同治理，使城鄉(xiāng)社區(qū)治理法治化、科學(xué)化、精細(xì)化水平和組織化程度得到全面提升。該文件中也給出了加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理建設(shè)的完整路線圖，這對(duì)于我國(guó)社區(qū)治理法治化的推進(jìn)有著極為重要的參考價(jià)值。

一、社區(qū)治理法治化的內(nèi)涵

（一）社區(qū)治理的內(nèi)涵。社區(qū)是人民群眾日常生活基本場(chǎng)所，也是我國(guó)政治生活的基本單位。其將以人為本作為治理的核心思想，通過(guò)改進(jìn)社區(qū)的治理模式方法以激發(fā)社區(qū)活力，從而實(shí)現(xiàn)社區(qū)內(nèi)活力與和諧相統(tǒng)一的理想目標(biāo)。簡(jiǎn)言之，社區(qū)治理是通過(guò)政府、社區(qū)組織、居民及第三部門(mén)之間合作與共同參與的方式，解決社區(qū)在發(fā)展與建設(shè)過(guò)程中所存在的各種問(wèn)題，其是多元主體之間講求平等關(guān)系所追求的共同利益，將自上而下及自下而上的方法相結(jié)合，通過(guò)合作及溝通協(xié)商的方式，以此來(lái)達(dá)到對(duì)社區(qū)治理目標(biāo)的認(rèn)同。①（二）社區(qū)治理法治化。社區(qū)治理法治化指在社區(qū)之內(nèi)，以法律法規(guī)和法治理念為基礎(chǔ)，社區(qū)內(nèi)利益相關(guān)的各主體通過(guò)多種形式與方法，共同參與社區(qū)事務(wù)與社區(qū)政治等方面管理，以此使社區(qū)建設(shè)與發(fā)展步入法治化與制度化階段。法律法規(guī)和行政規(guī)章也會(huì)在治理實(shí)踐過(guò)程中充分顯示其合理性與權(quán)威性特征，由此形成社區(qū)內(nèi)的良性循環(huán)過(guò)程，使社區(qū)治理法治化深得民心。

二、社區(qū)治理法治化的進(jìn)展

為進(jìn)一步貫徹實(shí)施依法治國(guó)基本方略，適應(yīng)新形勢(shì)新條件下城市管理對(duì)法制宣傳教育工作提出的新要求，推進(jìn)我委各項(xiàng)城市管理工作法治化進(jìn)程。根據(jù)國(guó)家、省“六五”普法規(guī)劃要求和《市普法教育工作領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于在全市公民中開(kāi)展法制宣傳教育的第六個(gè)五年規(guī)劃（--）》文件精神，結(jié)合我委工作實(shí)際，制定本規(guī)劃。

一、指導(dǎo)思想、主要目標(biāo)和工作原則

（一）指導(dǎo)思想：以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，全面落實(shí)科學(xué)展觀，按照依法治國(guó)基本方略的要求，緊緊圍繞我市城市管理中心工作，深入開(kāi)展法制宣傳教育，堅(jiān)持法制教育與城市管理相結(jié)合，與執(zhí)法實(shí)踐相結(jié)合，樹(shù)立法律權(quán)威，推進(jìn)依法治理工作，為構(gòu)建和諧平安及城管事業(yè)持續(xù)穩(wěn)定、健康展?fàn)I造良好的法制環(huán)境。

（二）主要目標(biāo)：適應(yīng)社會(huì)主義城市管理事業(yè)展大局需要，適應(yīng)全委系統(tǒng)廣大干部職工對(duì)法律知識(shí)的現(xiàn)實(shí)需求，通過(guò)深入扎實(shí)開(kāi)展法制宣傳教育和法治實(shí)踐，進(jìn)一步提高廣大干部職工的社會(huì)主義法治理念，提高依法行政的能力和水平，進(jìn)一步增強(qiáng)各部門(mén)干部職工依法治理的自覺(jué)性，提高依法管理城市和服務(wù)社會(huì)的水平。

（三）工作原則

1．堅(jiān)持為城市管理中心工作服務(wù)。緊緊圍繞我市城市管理事業(yè)的各項(xiàng)工作任務(wù)和目標(biāo)，認(rèn)真落實(shí)城管法制宣傳教育的各項(xiàng)任務(wù)，服務(wù)于落實(shí)科學(xué)展觀、管理觀和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，促進(jìn)我市城市管理工作的展和穩(wěn)步前進(jìn)。

今年上半年，我局司法行政工作在區(qū)委、區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)下，在區(qū)人大、區(qū)政協(xié)關(guān)心下，在上級(jí)業(yè)務(wù)部門(mén)的指導(dǎo)下，充分發(fā)揮司法行政職能優(yōu)勢(shì)，服務(wù)區(qū)委政府工作大局，普法依法治理工作、法律服務(wù)、法律援助、基層基礎(chǔ)等各項(xiàng)工作穩(wěn)步推進(jìn)，現(xiàn)總結(jié)匯報(bào)如下：

一、普法依法治理工作：

1、開(kāi)展“農(nóng)村法制宣傳月”活動(dòng)。今年5月，按照市依治辦的安排布署，我區(qū)緊緊圍繞“加強(qiáng)農(nóng)村法制宣傳，促進(jìn)社會(huì)矛盾化解”的主題，廣泛開(kāi)展“送法下鄉(xiāng)”進(jìn)村入戶活動(dòng)?；顒?dòng)期間共送給農(nóng)民《農(nóng)村普法簡(jiǎn)明讀本》、《法律援助宣傳手冊(cè)》等法律宣傳資料5000余份。

2、認(rèn)真組織五五普法考核驗(yàn)收工作。今年是五五普法的最后一年，考核驗(yàn)收工作是今年工作的重中之重，就省市安排的五五普法驗(yàn)收準(zhǔn)備工作，局領(lǐng)導(dǎo)專(zhuān)題向區(qū)政府做了匯報(bào)。對(duì)照考核驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行了任務(wù)艱巨而繁瑣的臺(tái)帳資料準(zhǔn)備工作，并對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道所轄社區(qū)（村）的民主示范村（社區(qū)）進(jìn)行走訪和檢查，指導(dǎo)并督促他們進(jìn)一步完善各項(xiàng)檢查驗(yàn)收任務(wù)。

二、基層基礎(chǔ)工作

（一）立足人民調(diào)解職能，為我區(qū)營(yíng)造和諧、安定的社會(huì)環(huán)境

摘要:城市社區(qū)治理是我國(guó)社會(huì)基層治理重要組成部分?；鶎又卫憩F(xiàn)代化和法治化離不開(kāi)硬法與軟法合力的作用。我國(guó)軟法理論與實(shí)踐起步較晚，軟法在基層治理中獨(dú)特作用沒(méi)有得到充分重視和釋放。充分認(rèn)識(shí)軟法的內(nèi)涵、特征及相關(guān)理論基礎(chǔ)，重新評(píng)估軟法在基層自治中的特殊作用即完善社區(qū)治理法律體系、彌補(bǔ)社區(qū)治理硬法不足、有效保障社區(qū)自治實(shí)現(xiàn)。針對(duì)我國(guó)目前城市社區(qū)治理軟法存在的主要問(wèn)題，提出健全軟法規(guī)范體系、協(xié)調(diào)軟法與硬法關(guān)系、強(qiáng)化軟法實(shí)施保障機(jī)制等建議，從而充分發(fā)揮軟法在城市社區(qū)治理應(yīng)有的作用。

關(guān)鍵詞:社區(qū)治理;軟法;法律多元;軟法治理;軟法作用

隨著我國(guó)全面推進(jìn)依法治國(guó)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化不斷深入，基層社會(huì)治理已經(jīng)成為國(guó)家社會(huì)治理格局的重要環(huán)節(jié)。軟法在基層社會(huì)治理中作用開(kāi)始受到重視。繼黨的十八屆四中全會(huì)提出，要“發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)章程、團(tuán)體章程等社會(huì)規(guī)范在社會(huì)治理中的積極作用”［1］后，黨的四中全會(huì)提出要“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體”［2］。社區(qū)治理是基層社會(huì)治理不可或缺的組成部分，其發(fā)展的重要方向和目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理的法治化、現(xiàn)代化。社區(qū)治理的法治化要求主體的行為必須有法可依;社區(qū)治理的現(xiàn)代化要求轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)社區(qū)管理模式，在法治化的基礎(chǔ)上，注重社區(qū)治理法律規(guī)范的多元化。而社區(qū)治理中軟法的出現(xiàn)及其功能的發(fā)揮與社區(qū)治理法治化、現(xiàn)代化的要求高度吻合，軟法參與下的社區(qū)治理一改傳統(tǒng)單一主體的管理模式，引入多元治理主體及治理方式，并在國(guó)家制定的硬法基礎(chǔ)上，為各類(lèi)社區(qū)主體提供多樣的法律規(guī)定約束其行為及活動(dòng)。因此，社區(qū)治理中軟法的研究不僅是基層社會(huì)治理研究的新方向，更是軟法研究的新突破和新進(jìn)展。

一、城市社區(qū)治理中軟法的基本理論

軟法進(jìn)入我國(guó)法學(xué)家的視野后引起了廣泛關(guān)注，從否認(rèn)軟法是法到對(duì)軟法進(jìn)行規(guī)范性研究，確認(rèn)軟法的法律屬性不僅是軟法研究者不懈努力的成果，更是國(guó)家法中心主義觀念轉(zhuǎn)變的體現(xiàn)。法學(xué)界已經(jīng)有很多學(xué)者對(duì)軟法的概念、特征等內(nèi)容進(jìn)行了詳細(xì)的闡述，本文將軟法構(gòu)置于城市社區(qū)治理視閾下，著重研究社區(qū)治理中軟法的內(nèi)涵、特征及相關(guān)理論基礎(chǔ)，從而為研究社區(qū)治理中軟法的作用提供基礎(chǔ)理論支撐。(一)城市社區(qū)治理中軟法的內(nèi)涵。治理意味著政府與社會(huì)的平等合作、多元主體的協(xié)同共治，意味著法治保障下公共利益與個(gè)體權(quán)益的最優(yōu)實(shí)現(xiàn)［3］。社區(qū)治理打破傳統(tǒng)社區(qū)管理單一主體模式，接納多元主體參與到社區(qū)治理過(guò)程中，鼓勵(lì)非政府主體與政府合作，協(xié)同進(jìn)行社區(qū)治理活動(dòng)。政府轉(zhuǎn)變職能，為多元主體提供發(fā)揮作用的空間，同時(shí)，社區(qū)自治組織、居民、社區(qū)社會(huì)組織等主體為更好的實(shí)現(xiàn)社區(qū)公共利益和維護(hù)社區(qū)居民合法權(quán)益，主動(dòng)制定了約束自身治理活動(dòng)的行為規(guī)范———即社區(qū)治理中的軟法，作為國(guó)內(nèi)軟法的組成部分，城市社區(qū)治理中軟法具有獨(dú)特的內(nèi)涵及特征。1．城市社區(qū)治理中軟法的界定城市社區(qū)治理中的軟法是國(guó)內(nèi)社會(huì)軟法的組成部分，其具有所有軟法的基本要素，同時(shí)社區(qū)治理中的軟法因其產(chǎn)生及適用領(lǐng)域與其他社會(huì)軟法不同而具有特定的內(nèi)涵。長(zhǎng)期以來(lái)，在社區(qū)治理中占主導(dǎo)地位的法律規(guī)范是硬法規(guī)范，即由國(guó)家或代表國(guó)家意志的主體制定，其主要表現(xiàn)形式為國(guó)家制定法或國(guó)家政策，由于國(guó)家政策是代表國(guó)家意志的主體制定的，因此將其歸于社區(qū)治理硬法體系內(nèi)。一方面便于對(duì)社區(qū)治理中軟法的范圍進(jìn)行明確，另一方面有助于防止軟法的泛化。本文將社區(qū)治理中軟法的制定主體限定為非國(guó)家主體，也正是在此基礎(chǔ)上對(duì)社區(qū)治理中軟法進(jìn)行界定。社區(qū)治理中軟法與硬法的區(qū)別不僅在于是否依靠國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施，更在于其制定主體是否為國(guó)家立法機(jī)關(guān)或代表國(guó)家意志的主體。在此基礎(chǔ)上將城市社區(qū)治理中的軟法界定為在社區(qū)治理過(guò)程中非國(guó)家主體制定的規(guī)范自身及相關(guān)利益主體行為且不具有強(qiáng)制約束力的行為規(guī)范。通過(guò)對(duì)社區(qū)治理中軟法的界定，有助于深入發(fā)掘這類(lèi)軟法的特征，從而更全面地認(rèn)識(shí)城市社區(qū)治理中的軟法及其在多元主體治理社區(qū)過(guò)程中發(fā)揮作用。2．城市社區(qū)治理中軟法的種類(lèi)通過(guò)對(duì)社區(qū)治理中軟法的界定可以得出，社區(qū)內(nèi)軟法的制定主體為非國(guó)家機(jī)關(guān)，至此限定了社區(qū)治理中軟法的范圍，就我國(guó)目前社區(qū)治理建設(shè)發(fā)展現(xiàn)狀來(lái)看，切實(shí)參與到社區(qū)治理活動(dòng)中的主體主要包括社區(qū)居民委員會(huì)、居民、社區(qū)社會(huì)組織。這三類(lèi)主體各自根據(jù)社區(qū)治理活動(dòng)的需要和自身及相關(guān)利益主體的需求制定軟法規(guī)范。因此，城市社區(qū)治理中軟法根據(jù)制定主體的不同分為三類(lèi):第一，居民委員會(huì)制定的軟法，包括居民委員會(huì)治理社區(qū)事務(wù)的活動(dòng)規(guī)則、章程和居民委員會(huì)工作準(zhǔn)則等;第二，居民共同體制定的軟法，包括居民公約和業(yè)主大會(huì)決議;第三，社區(qū)社會(huì)組織制定的軟法，目前最主要的社區(qū)社會(huì)組織就是物業(yè)服務(wù)公司，它們針對(duì)各社區(qū)治理情況制定的物業(yè)管理?xiàng)l例。以制定主體為標(biāo)準(zhǔn)的社區(qū)軟法分類(lèi)優(yōu)勢(shì)在于排除了國(guó)家制定法或國(guó)家政策等硬法規(guī)范與軟法規(guī)范的混淆，同時(shí)也與在社區(qū)治理中發(fā)揮作用的習(xí)慣法、民間法及道德等規(guī)范相區(qū)別，形成更加明確的社區(qū)治理軟法種類(lèi)。(二)城市社區(qū)治理中軟法的特征。城市社區(qū)治理中的軟法不僅不同于硬法，也與其他國(guó)內(nèi)社會(huì)軟法具有明顯不同。社區(qū)治理中軟法與硬法的區(qū)別主要體現(xiàn)在制定主體上，而與其他社會(huì)軟法，如行業(yè)自律軟法或高校自治軟法的不同則表現(xiàn)為代表的利益主體，而軟法的柔性約束主體行為的方式更是凸顯了其與國(guó)家法、高校自治軟法的不同之處。1．制定主體的非國(guó)家性。城市社區(qū)治理中軟法作為社會(huì)軟法的組成部分，其制定主體的非國(guó)家性不僅區(qū)分了軟法與硬法，更凸顯非國(guó)家主體在基層社會(huì)治理中不可忽視的作用。尤其是在城市社區(qū)中，原本單一國(guó)家主體管理方式的失靈呼吁多元主體參與社區(qū)治理活動(dòng)。這不僅要求基層政府轉(zhuǎn)變管理觀念，允許其他主體參與到社區(qū)治理活動(dòng)中來(lái)，更要求政府在社區(qū)中與其他主體通過(guò)平等、協(xié)商、合作的方式共同實(shí)現(xiàn)對(duì)基層社會(huì)的有效治理。社區(qū)治理中三類(lèi)軟法的制定主體分別是:社區(qū)居民委員會(huì)、居民共同體、社區(qū)社會(huì)組織。通過(guò)對(duì)軟法制定主體性質(zhì)的分析可以看出軟法制定主體的非國(guó)家性。首先，社區(qū)居民委員會(huì)作為社區(qū)中最常見(jiàn)的組織形式，現(xiàn)行國(guó)家法律規(guī)定，居民委員會(huì)的性質(zhì)是居民自治組織，并非基層政府組織部分，它通過(guò)組織本社區(qū)內(nèi)居民來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)社區(qū)治理活動(dòng)的自我教育、自我組織、自我管理職能。居民共同體是社區(qū)自治最主要的主體，居民是社區(qū)中真正的主體，是社區(qū)治理活動(dòng)必不可少的力量，居民通過(guò)自發(fā)組織居民會(huì)議、業(yè)主大會(huì)等形式來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)社區(qū)的自我管理。社區(qū)社會(huì)組織是為社區(qū)居民提供公共服務(wù)的重要組織，在實(shí)踐中多以物業(yè)服務(wù)公司形式參與社區(qū)治理。這三類(lèi)主體治理職能的實(shí)現(xiàn)和發(fā)展壯大與國(guó)家還權(quán)于社會(huì)具有重大關(guān)系，國(guó)家還權(quán)于基層社會(huì)的同時(shí)，三類(lèi)主體承擔(dān)其相應(yīng)的治理職能，確保了社區(qū)秩序的穩(wěn)定，維護(hù)了社區(qū)和居民的利益。非國(guó)家性主體在社區(qū)治理過(guò)程制定軟法是其治理能力的重要體現(xiàn)，也是社區(qū)中軟法與國(guó)家法的不同之處。2．代表社區(qū)公共利益和居民權(quán)益。國(guó)家法代表廣大人民群眾的根本利益，其適用范圍廣泛，而社會(huì)自治軟法所代表的是內(nèi)部成員的共同利益，其適用范圍僅限于共同體內(nèi)部。在不同的社會(huì)自治軟法之間的劃分標(biāo)準(zhǔn)不僅是制定主體的不同，更在于其代表的利益主體不同。社區(qū)治理軟法以其代表的利益群體區(qū)別于其他軟法規(guī)范，例如，社區(qū)治理中軟法與行業(yè)協(xié)會(huì)自律軟法之間的區(qū)別在于:社區(qū)治理中軟法代表的社區(qū)公共利益和居民權(quán)益，而行業(yè)協(xié)會(huì)則代表的是參與其中的商業(yè)主體的共同利益。社區(qū)治理中不同種類(lèi)軟法的根本目的在于通過(guò)柔性約束方式實(shí)現(xiàn)對(duì)行為主體行為的制約，從而維護(hù)社區(qū)公共利益和居民權(quán)益，無(wú)論是哪類(lèi)主體制定的軟法都必定符合這一目的。社區(qū)中各類(lèi)主體在制定軟法過(guò)程中都經(jīng)過(guò)廣泛的成員參與和平等的協(xié)商，最終形成代表社區(qū)和居民整體意志的軟法規(guī)范，這些軟法規(guī)范中所體現(xiàn)的并非各類(lèi)組織中某個(gè)人的意志，也不是多數(shù)成員意志的簡(jiǎn)單加和，而是經(jīng)過(guò)參與制定軟法規(guī)范的成員協(xié)商后達(dá)成的共識(shí)。在軟法規(guī)范內(nèi)容中以規(guī)定主體權(quán)利和義務(wù)的方式實(shí)現(xiàn)對(duì)各方行為主體的約束和保障，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)社區(qū)整體利益和居民利益的維護(hù)。3．柔性方式約束多元主體的行為。軟法曾因不依賴(lài)國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施而遭到質(zhì)疑，經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)后發(fā)現(xiàn)，并非所有的法律規(guī)范都必須依靠強(qiáng)制力來(lái)實(shí)現(xiàn)其法律效果。社區(qū)是一個(gè)更加偏向于利用私法化解問(wèn)題的領(lǐng)域，加之治理理念側(cè)重平等合作，在此基礎(chǔ)上的社區(qū)治理活動(dòng)需要更為柔和的法律規(guī)范。在社區(qū)治理中，與硬法規(guī)范以命令等強(qiáng)制方式相比，居民委員會(huì)、居民和社區(qū)社會(huì)組織作為社區(qū)治理行為的實(shí)施者，采用軟法的柔性約束方式規(guī)范了自身及相關(guān)主體的行為，更加體現(xiàn)了各類(lèi)軟法制定者之間、軟法制定者與實(shí)施者之間以及軟法制定者和適用者均處于平等地位，因此軟法中的各種約束力都是平權(quán)主體之間發(fā)生的效力，以相對(duì)柔和、彈性的方式更為合適。同時(shí)，軟法是各類(lèi)主體通過(guò)協(xié)商一致達(dá)成共識(shí)制定的，其內(nèi)容中設(shè)定的權(quán)利義務(wù)以及相應(yīng)的處罰都經(jīng)過(guò)主體的同意，因此對(duì)行為主體具有比硬法更直接的約束力，而軟法通過(guò)為行為者提供可選擇的行為模式實(shí)現(xiàn)法律的指引功能，以彈性約束方式規(guī)范主體的行為。而且與行業(yè)自律軟法或高校自治軟法相比，社區(qū)治理中的軟法柔性最強(qiáng)，行業(yè)協(xié)會(huì)和高校自治都會(huì)對(duì)其內(nèi)部成員具有一定的處罰權(quán)限，最嚴(yán)重的甚至是剝奪資格，但社區(qū)治理中的軟法則采用更為柔和的方式對(duì)主體行為進(jìn)行規(guī)范。(三)城市社區(qū)治理中軟法的理論基礎(chǔ)。1．“活法”理論“活法”也被稱(chēng)為?！靶袆?dòng)中的法”，其被認(rèn)為是相對(duì)于“紙面上法”的法的形態(tài)?！盎罘ā崩碚撌菉W地利法社會(huì)學(xué)家埃利希提出的。埃利希以法社會(huì)學(xué)視角考察法律與法治，他認(rèn)為法律的根本在于社會(huì)生活本身，并將“活法”界定為與國(guó)家制定法相對(duì)應(yīng)的在社會(huì)生活中真正起作用的各種社會(huì)規(guī)則，也就是各類(lèi)社會(huì)團(tuán)體的內(nèi)在秩序。埃利希指出法并不均是由國(guó)家創(chuàng)制，諸多保障秩序之社會(huì)規(guī)范亦是法，這些不是國(guó)家創(chuàng)制之法謂之為“活法”［4］。社區(qū)作為社會(huì)的組成部分，約束其主體活動(dòng)的法律規(guī)范除了國(guó)家制定法外還必須包括各類(lèi)社會(huì)團(tuán)體，如社區(qū)居民委員會(huì)、居民共同體、其他社會(huì)組織等制定的“活法”，這些“活法”就是社區(qū)治理中不同種類(lèi)的軟法?！盎罘ā崩碚摓檐浄ǖ莫?dú)立提供了理論根基，“活法”現(xiàn)實(shí)存在為軟法提供了生存土壤。軟法就是國(guó)家制定法之外的法律規(guī)范。城市社區(qū)治理中的軟法規(guī)范，是社區(qū)治理共同體———居民會(huì)議、社區(qū)居民委員會(huì)等主體在國(guó)家制定法預(yù)留的空間中制定的約束居民行為、保障居民權(quán)益的法律規(guī)范?！盎罘ā彼蟮姆筛灿谏鐣?huì)也為社區(qū)中軟法起源于社區(qū)治理活動(dòng)提供了合理性支持。軟法區(qū)別于國(guó)家制定法不僅局限于主體，更重要的是軟法強(qiáng)調(diào)并重視實(shí)際效果，在城市社區(qū)治理中也是如此，這也與“活法”理論看重法律的社會(huì)實(shí)效具有一致性，城市社區(qū)治理中的軟法是社區(qū)治理主體在治理行為中產(chǎn)生的各種規(guī)范。2．法律多元理論。法律多元主義是與法律中心(一元)主義(或稱(chēng)國(guó)家主義、集權(quán)主義)相對(duì)應(yīng)的一個(gè)概念、意味著法律不可能只有一個(gè)中心［5］。法律多元理論在處理國(guó)家法與其他法律規(guī)范的關(guān)系方面肯定在國(guó)家法之外存在其他法律規(guī)范，而且法律多元理論的重要特點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)法律的社會(huì)效果，在國(guó)家法治理社會(huì)的同時(shí)，非國(guó)家主體制定的法律規(guī)范也同樣存在并發(fā)揮作用。我國(guó)具有歷史悠久的多元文化傳統(tǒng)，為法律多元性提供了良好的社會(huì)和群眾基礎(chǔ)，結(jié)合我國(guó)城市社區(qū)建設(shè)的具體情況，更應(yīng)該注重國(guó)家法之外的軟法規(guī)范的存在與發(fā)展。法律多元理論為軟法的存在提供了最為直接的理論支持，通過(guò)法律多元理論可以看出，在國(guó)家法體系外，軟法是有存在空間及合理性的，軟法的出現(xiàn)打破了長(zhǎng)期由國(guó)家壟斷的法律資源和立法權(quán)，為社區(qū)居民共同體、社會(huì)組織等非國(guó)家機(jī)構(gòu)行使自治權(quán)提供了全新的途徑。尤其是在城市社區(qū)治理領(lǐng)域，廣泛的非國(guó)家主體———社區(qū)自治組織、社會(huì)組織及居民制定的法律規(guī)范卻發(fā)揮了重要作用。在社區(qū)治理的實(shí)踐中，國(guó)家法在制定之時(shí)就為軟法預(yù)留了空間，軟法在社區(qū)治理中也潛移默化地受到國(guó)家法的影響。同時(shí)國(guó)家法與軟法之間相互作用的實(shí)際情況也與法律多元理論相吻合，國(guó)家法與軟法并非此消彼長(zhǎng)的關(guān)系，而是在法律邏輯上具有復(fù)雜的關(guān)聯(lián)性，并且在功能上相互補(bǔ)充，協(xié)調(diào)發(fā)揮作用。要在社區(qū)治理中構(gòu)建軟法體系，必須借助法律多元理論，同時(shí)注重我國(guó)文化多元為軟法提供的豐富本土資源。為此不僅要重視軟法在社區(qū)治理中發(fā)揮的實(shí)際效能，更要重視軟法的理論構(gòu)建，從而真正實(shí)現(xiàn)軟法的規(guī)范化、體系化。3．基層自治理論。基層自治中“自治”的基礎(chǔ)是自由、平等的基礎(chǔ)上形成不具有強(qiáng)制性的自治組織;自治的功能是自治體全體社會(huì)成員共同解決他們的公共事務(wù)，即自治能力，而不是統(tǒng)治和管理功能;自治的主體是自治體的全體成員［6］。我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行的基層自治理論認(rèn)為政府與社會(huì)組織之間存在二元的對(duì)立，因此通過(guò)硬法對(duì)自治組織進(jìn)行規(guī)制。但隨著時(shí)代的發(fā)展，社會(huì)、文化、經(jīng)濟(jì)等多元化需求增多，國(guó)家在克服政府治理不足的同時(shí)不斷轉(zhuǎn)變政府職能，將原本全部由政府承擔(dān)的社會(huì)公共服務(wù)部分轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織，這就要求社會(huì)組織逐步健全自身職能。在城市社區(qū)治理中也是如此，國(guó)家不斷下放基層自治權(quán)，激發(fā)社區(qū)自治組織、居民共同體等主體參與社區(qū)治理的熱情，明確多元主體作為社區(qū)治理主體的地位，此時(shí)單純依靠國(guó)家制定法來(lái)規(guī)范主體的行為和保障社區(qū)居民的利益已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，因此多元主體根據(jù)社區(qū)發(fā)展、維護(hù)切身利益及相關(guān)主體利益的需求制定軟法規(guī)范勢(shì)在必行?；鶎幼灾卫碚撘髲V泛的公民參與、完善的自治組織和多元的自治規(guī)范，為軟法在社區(qū)治理中的存在提供了理論支持。同時(shí)，基層自治理論還為多元自治主體的自治權(quán)提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，制定軟法規(guī)范是社區(qū)治理主體行使自治權(quán)的重要方式，制定軟法規(guī)范不僅約束主體行為，更為多元主體發(fā)揮社區(qū)治理能力提供了新途徑。所以說(shuō)，社區(qū)治理中的軟法從基層自治理論中獲取了合法性及合理性。4．協(xié)商民主理論。2000年左右，協(xié)商民主理論開(kāi)始成為我國(guó)政治學(xué)、公共管理學(xué)等學(xué)科的重要研究對(duì)象。它強(qiáng)調(diào)在多元社會(huì)背景下，通過(guò)普通公民參與，就決策和立法達(dá)成共識(shí)。其核心要素是協(xié)商與共識(shí)。我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行的以代議制民主為核心的人民代表大會(huì)制度，通過(guò)表決賦予其所制定的法律具有合法性，也正是因?yàn)閲?guó)家制定法在制定環(huán)節(jié)無(wú)法充分實(shí)現(xiàn)公民直接參與，國(guó)家法在基層社會(huì)實(shí)施的針對(duì)性和實(shí)效性均不理想。與此相比，城市社區(qū)治理中的各類(lèi)軟法由于涉及的公共利益范圍較小，其參與人數(shù)也較為有限，可以最大限度地實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民參與，同時(shí)基層治理體系本身就是一種民主體系，它比管理體系更為尊重民主規(guī)則，更要求廣泛的共同參與和共同治理。以協(xié)商民主理論為基礎(chǔ)構(gòu)建軟法體系更有利于凸顯協(xié)商民主理論的優(yōu)勢(shì)，為軟法治理的合法性提供保障，實(shí)現(xiàn)軟法多元化社區(qū)治理的功效。而且在我國(guó)基層社區(qū)建設(shè)發(fā)展中，協(xié)商民主理論早已取得顯著的實(shí)踐成效，基層協(xié)商民主、社區(qū)選舉等都豐富了協(xié)商民主理論，并為社區(qū)治理提供了更平等的交流和溝通平臺(tái)，而社區(qū)治理中的軟法以協(xié)商民主為基石，不僅軟法相關(guān)理論獲得支撐更在實(shí)踐中完善制定軟法的過(guò)程更加理性。在收集民意的過(guò)程中，協(xié)商民主原則使得公共理性成為規(guī)范對(duì)話、交流和溝通的主要基礎(chǔ)，從而找到公民意見(jiàn)的“最大公約數(shù)”，達(dá)成民主共識(shí)［7］。而社區(qū)治理中的軟法正是通過(guò)這樣的過(guò)程達(dá)成共識(shí)，從而獲得主體內(nèi)心認(rèn)同和自愿服從。

二、城市社區(qū)治理中軟法的作用分析

第一篇

一、主要業(yè)務(wù)完成情況。

1、排查矛盾糾紛152起，成功化解148件，調(diào)解成功率97%。

2、受理法律援助案件15件，法律援助事項(xiàng)140件。

3、辦理公證19件。

4、社區(qū)矯正對(duì)象當(dāng)月接收3人，解除3人，現(xiàn)有在矯人員161人。辦理審前社會(huì)調(diào)查10件。

社區(qū)成立了城市管理辦公室，街工委、社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)的高度重視下。負(fù)責(zé)城市管理和土地管理工作。

一.城市管理工作：

并定期召開(kāi)城市管理工作會(huì)議。1社區(qū)副主任擔(dān)任辦公室主任。

并有會(huì)議記錄。2及時(shí)傳達(dá)上級(jí)對(duì)近期城市管理工作的相關(guān)要求和規(guī)定。

工作正常開(kāi)展。3有城市管理專(zhuān)職干事和城市管理協(xié)管員隊(duì)伍。

做好社區(qū)城市管理日常性工作：

今年是全面貫徹落實(shí)十八大精神的開(kāi)局之年，為進(jìn)一步加強(qiáng)全鎮(zhèn)城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)工作，規(guī)范國(guó)土資源管理，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化和加快新農(nóng)村建設(shè)，現(xiàn)結(jié)合工作實(shí)際制定本意見(jiàn)。

一、指導(dǎo)思想

以黨的十八大精神為指導(dǎo)，堅(jiān)持科學(xué)規(guī)劃、節(jié)約集約土地資源的原則，著力打造新村建設(shè)亮點(diǎn)、新村規(guī)劃點(diǎn)和集居點(diǎn)，加快推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)。

二、工作原則

堅(jiān)持“以人為本、管理創(chuàng)新、落實(shí)責(zé)任、完善機(jī)制、節(jié)約資源、注重實(shí)效”的原則，加強(qiáng)規(guī)劃和土地資源管理巡查，促進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃和國(guó)土資源管理常態(tài)化、制度化、規(guī)范化建設(shè)。

三、工作目標(biāo)

一.城市管理工作：

1社區(qū)副主任擔(dān)任辦公室主任，并定期召開(kāi)城市管理工作會(huì)議。

2及時(shí)傳達(dá)上級(jí)對(duì)近期城市管理工作的相關(guān)要求和規(guī)定，并有會(huì)議記錄。

3有城市管理專(zhuān)職干事和城市管理協(xié)管員隊(duì)伍，工作正常開(kāi)展。

做好社區(qū)城市管理日常性工作：

1經(jīng)常向社區(qū)居民宣傳城市管理法律、法規(guī)，營(yíng)造“人民城市人民管”的良好氛圍。

2015年12月，在中央城市工作會(huì)議上指出：“政府要?jiǎng)?chuàng)新城市治理方式，特別是要注意加強(qiáng)城市精細(xì)化管理?！弊鳛槌鞘芯?xì)化管理的重要內(nèi)容，社區(qū)物業(yè)管理問(wèn)題事關(guān)人民群眾的切身利益，是保障和促進(jìn)城市民生的一項(xiàng)重要工作。2015年以來(lái)，湖北省武漢市多次開(kāi)展“電視問(wèn)政”，都將視角聚焦到社區(qū)物業(yè)管理問(wèn)題上，還將其列入市政府“十個(gè)突出問(wèn)題”整改范圍，對(duì)創(chuàng)新社區(qū)物業(yè)管理機(jī)制進(jìn)行了積極探索。本文以武漢市為例，對(duì)社區(qū)物業(yè)管理機(jī)制創(chuàng)新進(jìn)行探討。

一、新形勢(shì)下社區(qū)物業(yè)管理面臨的挑戰(zhàn)

所謂社區(qū)物業(yè)管理，是指在特定的城市社區(qū)范圍內(nèi)，由業(yè)主和物業(yè)企業(yè)簽訂物業(yè)服務(wù)合同，對(duì)社區(qū)內(nèi)的房屋及配套設(shè)施、社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生和公共安全秩序進(jìn)行維護(hù)管理的各項(xiàng)活動(dòng)。作為我國(guó)中部地區(qū)的中心城市，武漢市的物業(yè)管理工作起步于20世紀(jì)90年代初，與房地產(chǎn)市場(chǎng)快速發(fā)展相伴而生。經(jīng)過(guò)20多年努力，呈現(xiàn)了良好的發(fā)展趨勢(shì)。然而，在社會(huì)轉(zhuǎn)型變遷、城市治理升級(jí)的大背景下，社區(qū)物業(yè)管理的多元化特征逐步顯現(xiàn)，各類(lèi)利益關(guān)系交織疊加，造成社區(qū)物業(yè)管理工作錯(cuò)綜復(fù)雜，現(xiàn)有的物業(yè)管理體系和服務(wù)水平面臨新的挑戰(zhàn)，具體表現(xiàn)為：

1.從指導(dǎo)思想來(lái)看，相關(guān)立法缺位滯后,現(xiàn)行“小區(qū)”管理模式尚未厘清一是現(xiàn)行部分法律、法規(guī)不合時(shí)宜。一方面立法缺位問(wèn)題突出，對(duì)于物業(yè)管理方面的專(zhuān)門(mén)立法尚未出臺(tái)，相關(guān)規(guī)定僅散見(jiàn)于一些法律條文之中。另一方面現(xiàn)行地方立法滯后于政策，例如飽受詬病的物業(yè)管理基本事項(xiàng)的簡(jiǎn)單多數(shù)表決原則（雙二分之一）和重大事項(xiàng)的特別多數(shù)表決原則（雙三分之二）。二是現(xiàn)行的“小區(qū)”管理模式混淆了物業(yè)管理與政府管理、社區(qū)治理的界限?，F(xiàn)實(shí)操作中，物業(yè)企業(yè)在按照合同提供物業(yè)服務(wù)的同時(shí)，往往還需要額外承擔(dān)大量應(yīng)當(dāng)由政府部門(mén)、事業(yè)單位、街道和社區(qū)應(yīng)當(dāng)提供的公共服務(wù)內(nèi)容，造成物業(yè)供需矛盾日益突出，物業(yè)企業(yè)不堪重負(fù)，出現(xiàn)“契約失靈”。

2.從政府層面來(lái)看，政府職能未能理順、權(quán)責(zé)不明晰

一是政府市場(chǎng)監(jiān)管主體缺位。目前在市級(jí)層面建立了物業(yè)管理事務(wù)指導(dǎo)中心，但是區(qū)級(jí)層面并沒(méi)有相應(yīng)改善，尤其是街道沒(méi)有明確相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)業(yè)委會(huì)組建和監(jiān)管。開(kāi)發(fā)建設(shè)遺留建筑質(zhì)量安全隱患較多，專(zhuān)營(yíng)單位轉(zhuǎn)嫁矛盾問(wèn)題突出，老舊小區(qū)物業(yè)企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難的局面沒(méi)有得到解決。二是政府社會(huì)管理職能缺位。一方面，社會(huì)民間組織的準(zhǔn)入門(mén)檻高，另一方面，政府相關(guān)部門(mén)在配合上普遍存在職權(quán)交叉、政出多門(mén)等弊端，在物業(yè)監(jiān)督、指導(dǎo)等多個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)“跑冒漏滴”。三是政府公共服務(wù)職能缺位。因政府提供物業(yè)管理信息的缺失，導(dǎo)致物業(yè)管理市場(chǎng)產(chǎn)生信息判斷困境，造成信息不對(duì)稱(chēng)，進(jìn)一步增加了物業(yè)服務(wù)企業(yè)的成本。四是行政執(zhí)法進(jìn)小區(qū)的溝通協(xié)作機(jī)制有待完善。在治理小區(qū)違法建設(shè)、“膠囊房”、住改非、噪聲油煙擾民等問(wèn)題的過(guò)程中，執(zhí)法工作還沒(méi)有真正落地生根，進(jìn)小區(qū)行政執(zhí)法不及時(shí)、不到位的現(xiàn)象還有出現(xiàn)，小區(qū)矛盾糾紛和突出問(wèn)題還不能及時(shí)有效地得到解決。

在街工委、社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)的高度重視下，我社區(qū)成立了城市管理辦公室,負(fù)責(zé)城市管理和土地管理。

一.城市管理工作：

1社區(qū)副主任擔(dān)任辦公室主任，并定期召開(kāi)城市管理工作會(huì)議。

2及時(shí)傳達(dá)上級(jí)對(duì)近期城市管理工作的相關(guān)要求和規(guī)定，并有會(huì)議記錄。

3有城市管理專(zhuān)職干事和城市管理協(xié)管員隊(duì)伍，工作正常開(kāi)展。

做好社區(qū)城市管理日常性工作：