一、加大投入力度

為了給行政許可檔案的規(guī)范化管理提供良好的管理環(huán)境，我局設(shè)有條件好的檔案專用庫房、閱覽室、檔案工作人員辦公室，符合“三分開”的管理要求。購置了符合規(guī)范的檔案裝備和設(shè)施，以及能夠適應(yīng)現(xiàn)代化管理工作需要的計算機(jī)、復(fù)印機(jī)、掃描儀、攝像機(jī)、刻錄機(jī)等專用設(shè)備，為該類檔案的管理、利用提供了堅實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。在行政許可檔案的日常管理工作中，局檔案人員能自覺從思想上、行動上確保把檔案安全放在首位，定期進(jìn)行安全檢查，把安全工作重點(diǎn)從事后處理轉(zhuǎn)到事前防范上來。

二、加強(qiáng)業(yè)務(wù)建設(shè)

局行政許可科建立健全了檔案人員崗位責(zé)任制、檔案管理移交等制度，該科檔案員注重從教育行政許可檔案的收集、整理、歸檔、移交等基礎(chǔ)工作抓起，嚴(yán)格按照有關(guān)文件精神和規(guī)范操作，以“零失誤”為目標(biāo)，堅持不懈地加強(qiáng)業(yè)務(wù)建設(shè)。首先，根據(jù)市行政審批中心和市法制辦有關(guān)規(guī)定，局行政許可科檔案員在平時就積極做好收集工作，確保教育行政許可檔案的齊全完整、登記序號連續(xù)。具體的歸檔范圍為：

（1）教育局在履行行政許可職責(zé)過程中產(chǎn)生形成并處理完畢的，具有保存查考價值的各類文件材料和申請者遞交的申請材料、圖表、照片等材料原件。

（2）教育局出具的受理（或不予受理）行政許可申請的書面憑證、窗口承諾件通知書、準(zhǔn)予行政許可決定書、行政許可文書送達(dá)回證、行政處罰決定書、撤銷行政許可決定書等辦理文書原件。

一、我國教育行政法規(guī)的現(xiàn)存問題

（一）教育法制體系不健全

學(xué)校是保障公民享受教育、學(xué)習(xí)知識的場所，所以學(xué)校的教育水平和管理水平與公民的受教育權(quán)可謂息息相關(guān)。目前，我國在校學(xué)生人數(shù)約4億人，可謂人口龐大、結(jié)構(gòu)復(fù)雜，但是至今沒有一部完整的“學(xué)校教育管理法”對學(xué)校管理這個龐大人群提供法律依據(jù)和操作方法，這也導(dǎo)致學(xué)校的教育權(quán)利不明、職責(zé)不清?，F(xiàn)行教育行政法規(guī)對于教育資金投入、教育經(jīng)費(fèi)保障等規(guī)定過于原則性，缺乏可操作性，這也導(dǎo)致學(xué)校教育難以進(jìn)一步創(chuàng)新和發(fā)展。

（二）教育法制運(yùn)行機(jī)制不完善

推動教育法制化建設(shè)，必須要加強(qiáng)對教育立法、司法、執(zhí)法、監(jiān)督等方面的制度性規(guī)范。目前，我國教育行政法規(guī)運(yùn)行機(jī)制不完善，在教育、立法、司法、執(zhí)法、監(jiān)督等方面存在諸多不足之處。例如，就教育立法層面而言，教育行政法規(guī)上位法與下位法銜接不順暢，部門之間的立法存在沖突的現(xiàn)象；同時，由于缺乏完備的監(jiān)督體系，執(zhí)法不嚴(yán)、司法不公的問題依然存在。

二、完善我國教育行政法規(guī)體系的構(gòu)想

一、研究我國縣級教育行政執(zhí)法的意義

（一）縣級教育行政執(zhí)法是農(nóng)村教育行政執(zhí)法的保障

我國是一個農(nóng)業(yè)人口眾多的國家，農(nóng)村教育是繁榮社會主義新農(nóng)村文化的重要途徑，能有效促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。而縣級教育行政執(zhí)法的范圍更多地是鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村基層教育單位，這就決定了縣級政府及相關(guān)教育部門在貫徹實(shí)施我國農(nóng)村教育法律法規(guī)方面要發(fā)揮關(guān)鍵力量，通過完善縣級教育行政執(zhí)法來完善農(nóng)村教育行政執(zhí)法。因此，加強(qiáng)和改進(jìn)現(xiàn)階段我國縣級教育行政執(zhí)法，對于推進(jìn)我國農(nóng)村教育行政執(zhí)法具有重要價值。

（二）縣級教育行政執(zhí)法是整個教育行政執(zhí)法體系的重要組成部分

在我國的行政單位中，縣級行政單位數(shù)量多、分布廣，與基層組織的聯(lián)系也較緊密。縣級教育行政執(zhí)法也是如此，其執(zhí)法對象直接面向農(nóng)村基礎(chǔ)教育，與關(guān)系最為復(fù)雜的基層教育進(jìn)行直接接觸，有利于深入了解教育行政執(zhí)法過程中出現(xiàn)的具體問題，為教育行政執(zhí)法問題解決提供第一手資料。因此，研究縣級教育行政執(zhí)法對于整個教育行政執(zhí)法問題的解決具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義和參考價值。

二、當(dāng)前我國縣級教育行政執(zhí)法存在的問題

一、中國高等教育“行政依賴的產(chǎn)生因素

反觀中國高等教育發(fā)展的百年歷程，絕大部分時間都是處于軍政勢力控制之下。無論是北洋大學(xué)堂還是京師大學(xué)堂，中國最早的近代大學(xué)都是由政府主導(dǎo)建立的。民國時期盡管被認(rèn)為是中國大學(xué)教育發(fā)展的黃金時期，可學(xué)術(shù)力量依舊在軍閥混戰(zhàn)、風(fēng)雨飄搖中顯得勢單力薄。新中國成立初期，我國推行高等教育“蘇聯(lián)模式”，其最大的特色是國家對高等教育進(jìn)行嚴(yán)密控制。盡管后來這種“鐵腕”的蘇聯(lián)模式得到摒棄，但是它對強(qiáng)化中國政府控制高等教育制度變遷的作用不可小窺?？v觀整個中國高等教育發(fā)展史，似乎并未有過傳統(tǒng)的自治，因此也就沒有形成真正意義上自治的傳統(tǒng)。直至今日，“行政對學(xué)術(shù)的過渡干預(yù)”，“高等教育行政化傾向”依舊是討論的焦點(diǎn)領(lǐng)域。高等教育對行政權(quán)力的依賴自古有之，行政依賴即人們對行政權(quán)力、行政機(jī)構(gòu)、行政公務(wù)人員及行政行為的過度的和非分的依賴感，以及與之相應(yīng)的對自身獨(dú)立的自我意志、自我組織和自我活動能力等的嚴(yán)重缺乏和極度不自信[4]。由此可見，行政依賴的內(nèi)涵包括了兩個方面，一方面是對行政權(quán)力的過分依賴，另一方面是自我角色的缺失。歷史上，中國長期推行“人治”，地方官員也被稱為“父母官”，百姓們事無巨細(xì)都要由官員操辦，人們的衣食住行均與行政權(quán)力息息相關(guān)，人治下的治理取決于長官的意志，是非曲直皆由長官評說，官員的治理往往具有極強(qiáng)的隨意性，缺乏一般規(guī)則和統(tǒng)一程序，在這種情況下，人情大于法制，極易產(chǎn)生決策武斷和暗箱操作的可能。長期的人治歷史使得人們不得不依賴行政，依附官員。在幾千年封建宗法的控制下，人的個性、自我意識以及獨(dú)立意識都遭到了扼殺：“君君臣臣父父子子”的等級觀念，唯書唯上的服從意識，明哲保身的處世態(tài)度也都無疑加劇了對行政的過分依賴。除卻傳統(tǒng)文化的影響，教育行政權(quán)力過大和資源的高度集中以及分配不均都是產(chǎn)生教育行政依賴的重要因素。教育行政權(quán)力過大，管的過多過細(xì)，導(dǎo)致行政權(quán)力對高校的過分干預(yù)，行政權(quán)力的高高在上使得高等教育產(chǎn)生了所謂的“行政依賴傾向”。由于我國投入到高等教育領(lǐng)域中的資源有限，且有限的資源往往掌握在少數(shù)的教育行政機(jī)構(gòu)手中，導(dǎo)致了高校的行政依賴傾向更多的表現(xiàn)為高校及其學(xué)術(shù)人員對行政部門的資源依賴。根據(jù)美國學(xué)者菲佛的資源依賴?yán)碚?，主體想要實(shí)現(xiàn)對某一組織的控制，需要滿足以下幾個條件：第一，主體要占用一些資源；第二，主體占有的資源對組織來說非常重要；第三，主體對資源的專有程度；第四，主體對資源的分配和使用權(quán)；第五，主體讓組織明白其偏好的能力；第六，主體對組織自主決策和行動的控制力；第七，主體了解組織行為的能力[5]。我國的教育行政部門和高校之間，以及高校中的行政人員和學(xué)術(shù)人員之間基本滿足了上述的各個條件，資源和權(quán)力的過度集中使得很多高校為了“好辦事”不得不依賴行政權(quán)力，產(chǎn)生了類似于迷信大權(quán)威，“抱粗腿”，要求特殊政策，借用領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威推行工作等等一系列怪象。

二、教育行政權(quán)應(yīng)該遵守的原則

有病就要醫(yī)，治療高等教育行政依賴的頑疾不能只停留在口頭上的討伐，而是要從根本上給行政權(quán)力劃定一個界限。中共中央總書記在2013年1月22日中紀(jì)委全會上曾強(qiáng)調(diào)說：要加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里[6]。這種將權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里的提法之所以能夠被廣泛接受，同國人幾千年受權(quán)力壓制的現(xiàn)象有著千絲萬縷的關(guān)系。對此，許多學(xué)者和專家都提出了不同的觀點(diǎn)，其中以大政府小政府論最為引人注目（“大與小”在這里指的是規(guī)模、強(qiáng)度等概念）。有學(xué)者認(rèn)為，“關(guān)于中國政府規(guī)模的政策考量標(biāo)準(zhǔn)既不在于天然不合理的‘大政府’，也不在于明顯不現(xiàn)實(shí)的‘小政府’，而在于‘適度’的政府?！盵7]鄧小平同志就曾經(jīng)說過：“我們各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，都管了很多不該管、管不好、管不了的事。”要解決這一問題，單純的大小政府和強(qiáng)弱政府論都解決不了根本的問題，政府部門若能得到精簡固然很好，但有可能出現(xiàn)“小政府、大權(quán)力”，加劇權(quán)力的集中。弱化政府職能，降低政府管理力度也并不能一勞永逸，行政職能既有該弱化的，同時也有該強(qiáng)化的，不僅如此，有些職能在某一段時間內(nèi)應(yīng)該強(qiáng)化，而在另一種條件下就該弱化。在處理這個問題時，只有給政府行政權(quán)力劃定一個科學(xué)合理的界限，規(guī)定什么應(yīng)該管什么不該管，才是真正的解決之道。教育行政權(quán)力作為行政權(quán)力的一個分支，同樣面臨對高等教育機(jī)構(gòu)管得過寬過細(xì)的問題。由于法制不完善、教育行政體制缺陷以及公眾參與決策機(jī)制不完善等原因，中國教育行政權(quán)力很容易越界，所以，明晰教育行政權(quán)力之有所為、有所不為的邊界，讓教育行政權(quán)力科學(xué)運(yùn)作，就成為解決中國教育問題的關(guān)鍵。行政主體行使行政權(quán)需要遵循一定的原則，根據(jù)依法行政的基本原理，行使行政權(quán)需要遵守兩大基本原則：行政合法性原則與行政合理性原則。行政合法性原則是指所有行政法律關(guān)系當(dāng)事人必須嚴(yán)格遵守并執(zhí)行行政法律的規(guī)定。行政合理性原則指的是行政法律關(guān)系當(dāng)事人的行為，特別是行政機(jī)關(guān)的行為，不僅要合法而且要合理，也就是行政機(jī)關(guān)的自由裁量行為要做到合情、合理、恰當(dāng)和適度。教育行政權(quán)作為國家行政權(quán)的一部分，同樣需要遵守行政合法性原則與行政合理性原則這兩大基本原則。

三、教育行政權(quán)應(yīng)該遵守的邊界

那么，教育行政權(quán)該如何遵守這兩大原則呢？筆者認(rèn)為，這就要求教育行政權(quán)力遵守三大邊界：根據(jù)行政合法性原則，教育行政權(quán)應(yīng)遵守法制邊界；根據(jù)行政合理性原則，教育行政權(quán)在行使行政自由裁量權(quán)的時候，應(yīng)尊重教育發(fā)展規(guī)律，科學(xué)行使行政權(quán)，遵守科學(xué)邊界；還要遵守社會道德規(guī)范，嚴(yán)格在道德邊界中行使行政權(quán)。法制邊界：這里的法既包括法律法規(guī)，同樣也包括“其他行政規(guī)范性文件”。社會主義法制要求一切國家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位和個人都必須做到有法必依。行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員手中握有相當(dāng)大的決策權(quán)和管理權(quán)，以法律法規(guī)來規(guī)范行政權(quán)力的行使有助于真正實(shí)現(xiàn)由“人治”向“法治”的轉(zhuǎn)變。教育行政機(jī)關(guān)作為行使教育行政權(quán)力的主體，既要遵守同教育行政相關(guān)的法律，同時也要遵守由上級教育行政機(jī)關(guān)下發(fā)的行政法規(guī)以及各級各類的規(guī)章制度。面對高等教育“行政依賴”的頑疾，依法行政將使教育行政部門的權(quán)力得到法律法規(guī)的規(guī)范和約束，有效制止了高等教育領(lǐng)域可能出現(xiàn)的“暗箱操作”，對于提高教育行政的科學(xué)性、規(guī)范性具有十分重大的意義?？茖W(xué)邊界：教育行政權(quán)的管理對象是教育，而教育是一種有自身規(guī)律的復(fù)雜的社會現(xiàn)象，任何對教育的管理活動只有遵循教育規(guī)律，才能促進(jìn)教育發(fā)展，反之只能阻礙教育發(fā)展。尤其是對于高等教育機(jī)構(gòu)而言，高等教育機(jī)構(gòu)作為知識儲存和創(chuàng)新的陣地，自由是學(xué)術(shù)生存和發(fā)展不可或缺的空氣。高等教育中出現(xiàn)的“行政依賴”現(xiàn)象，有很大程度上是由于高等教育機(jī)構(gòu)缺乏充分的自主權(quán)，沒有發(fā)揮出應(yīng)有的主觀能動性。教育行政機(jī)關(guān)本著適度干涉的原則，應(yīng)將權(quán)力交付與具有高等教育管理經(jīng)驗(yàn)及相關(guān)知識的人士，避免出現(xiàn)“外行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行”的現(xiàn)象，尊重高等教育自身的發(fā)展規(guī)律，給予高等教育機(jī)構(gòu)充分的發(fā)展空間，實(shí)現(xiàn)行政的民主化和科學(xué)化，將會有力地推動高等教育事業(yè)的長足發(fā)展道德邊界：在中國，與依法治國并行的還有以德治國。在社會生活的方方面面，道德在以各種各樣的形式規(guī)范著人們的行為，道德規(guī)范作為法律的有效補(bǔ)充，對于行政權(quán)力的行使同樣具有約束作用?！案叩冉逃鳛榕囵B(yǎng)人的活動也好，作為知識生產(chǎn)、傳播、運(yùn)用的活動也好，都涉及價值觀念、道德觀念?！盵2]57高校作為培養(yǎng)人才、推動社會進(jìn)步的核心場所，其蘊(yùn)含的道德和價值作用不可估量。以教育公平為例，教育公平是社會公平正義的重要組成部分，教育行政部門在依法行政的過程中，應(yīng)當(dāng)自覺充當(dāng)教育公平的捍衛(wèi)者。作為教育行政權(quán)力的價值構(gòu)成，主要包括“公平、公正、正義、自由、平等、民主、文明、科學(xué)、人權(quán)、法制、秩序等基礎(chǔ)價值，也包括勤政、廉潔、效率、服務(wù)、團(tuán)結(jié)、守信、透明等實(shí)踐價值?！盵8]要使教育行政權(quán)力真正得到約束，不僅僅要確立行政的原則和邊界，還要進(jìn)一步完善法律，加強(qiáng)社會監(jiān)督。自1861年美國國會通過《摩雷爾法案》，發(fā)起增地運(yùn)動，就“確立了美國主要通過立法來實(shí)現(xiàn)國家對高等教育進(jìn)行控制干預(yù)的形式。”[2]30相比較而言，在中國，通過立法手段來實(shí)現(xiàn)對高等教育的控制干預(yù)一直未受到足夠重視。高等教育的專門法也只有《中華人們共和國高等教育法》一項，空白還很多。要實(shí)現(xiàn)有法可依，就必須加緊高等教育行政管理領(lǐng)域的立法進(jìn)程。同時應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對教育行政權(quán)力的社會監(jiān)督，完善監(jiān)督機(jī)制和問責(zé)機(jī)制，以座談會、聽證會等形式實(shí)現(xiàn)對教育行政權(quán)力的規(guī)范和監(jiān)督。與高等教育有著密切利益關(guān)系的不僅僅有政府機(jī)關(guān)，還應(yīng)當(dāng)包括高等教育的消費(fèi)者學(xué)生及家長，以及高等教育的親身參與者與建設(shè)者——教師。教育行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行使權(quán)力的過程中必須充分尊重各個利益相關(guān)群體的訴求，并接受來自社會各方面的監(jiān)督。除此之外，在全球范圍內(nèi)，“政府與非政府組織（或者說第三部門）的合作應(yīng)經(jīng)成為政府治理模式的主旋律?！盵2]69政府應(yīng)當(dāng)加快培育第三部門，并且為第三部門的介入鋪設(shè)道路。

一、我國現(xiàn)行的教育行政

（1）現(xiàn)行社會制度下的等級權(quán)力

行政管理制度使基礎(chǔ)教育中的權(quán)力分化下放難以落實(shí)，仍存在諸多矛盾。

往往表現(xiàn)為：從中央到地方在教育部門機(jī)構(gòu)的設(shè)置上仍是上下級的隸屬關(guān)系，各級教育機(jī)構(gòu)仍舊受上級和同級政府的管理，學(xué)校的建立、校長的任免等各項事宜的決策仍舊由高層和同級政府以及管理部門決定，下層機(jī)構(gòu)自主權(quán)缺乏，組織流于形式。這些在實(shí)際上給基礎(chǔ)教學(xué)的學(xué)校組織的積極性、創(chuàng)造性發(fā)揮帶來了阻礙。行政管理體制未被徹底打破，等級依然森嚴(yán)，致使分級辦學(xué)、分級管理無法真正得到落實(shí)。

（2）現(xiàn)行的等級化的行政管理制度

使得教育管理部門設(shè)置繁多，但卻往往存在權(quán)力膨脹、越位、缺位和不到位等問題。中央到地方、政府與教育部門，教育部門到學(xué)校以及同級部門間的部門權(quán)力關(guān)系銜接不緊，學(xué)校業(yè)務(wù)部門和行政管理部門權(quán)限不明晰，協(xié)調(diào)配合性差。傳統(tǒng)教育思想中的等級和長官制度和現(xiàn)象依然存在，并影響著教育的行政化管理。政府對學(xué)校的管理仍舊是指令性強(qiáng)、干預(yù)多、缺監(jiān)督、少服務(wù)。

一、高職教育行政訴訟的行為種類

2012年廣西南寧某高職學(xué)院就曾發(fā)生過因?qū)W生考試找人替考被開除學(xué)籍而引致的教育行政訴訟。學(xué)生普某（化名）于2011年全國高等學(xué)校英語應(yīng)用能力考試（B級）中請本班同學(xué)汪某（化名）代考，被監(jiān)考教師當(dāng)場發(fā)現(xiàn)。作弊行為發(fā)生后，班主任、班委、系、學(xué)院學(xué)生工作處領(lǐng)導(dǎo)等對其進(jìn)行了分級教育，提出處理意見，并逐級討論上報，學(xué)院按照《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》、本院《學(xué)生管理規(guī)定》相關(guān)條款，決定給予普某開除學(xué)籍處分。接到處分決定后，普某先后向?qū)W校、廣西區(qū)教育廳申訴未果，于2012年4月向南寧市西鄉(xiāng)塘區(qū)人民法院提起訴訟。法院受理后經(jīng)開庭審理，以行政判決書的形式裁定學(xué)院的處分適當(dāng)。其后普某就本案向南寧市中級人民法院提起上訴，2012年10月，經(jīng)廣西南寧市中級人民法院審理，維持原判。

二、教育行政訴訟發(fā)生的主要原因剖析

引發(fā)教育行政訴訟的原因有多種，但結(jié)合前述普某找人替考被開除學(xué)籍而引致的教育行政訴訟案以及以往發(fā)生在高校的教育行政訴訟案，其主要引發(fā)原因有以下三種。

1．學(xué)生及家長法律意識的提高。

經(jīng)過六個五年的普法教育活動，法治觀念慢慢深入人心，公民的整體法律意識有了極大的提高，通過法律途徑解決糾紛成為通常的選擇。當(dāng)學(xué)生與學(xué)校發(fā)生糾紛時，學(xué)生及家長一方在用其他辦法無法解決問題的情況下，自然而然會考慮到通過法律的途徑來解決問題，且不會因?yàn)閷W(xué)生是學(xué)校的一員而羞于與學(xué)校對簿公堂。

「摘要」2000年是世紀(jì)交替之年，經(jīng)濟(jì)工作如何，對全局影響重大。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢

良好，但不容忽視嚴(yán)峻的一面，做好經(jīng)濟(jì)工作要把握和處理好幾個帶有全局和戰(zhàn)略意義

的關(guān)系，同時要抓住重點(diǎn)，加大實(shí)施宏觀調(diào)控政策的力度。

「關(guān)鍵詞」經(jīng)濟(jì)形勢經(jīng)濟(jì)環(huán)境實(shí)施宏觀調(diào)控改革和發(fā)展

2000年是全面完成國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“九五”計劃的最后一年，是改革、發(fā)展、

穩(wěn)定的關(guān)鍵一年，是世紀(jì)交替之年。這一年經(jīng)濟(jì)工作做得如何，對全局影響重大。最近