首先，通信、軟件、集成電路等技術(shù)的進步為網(wǎng)絡(luò)融合創(chuàng)造了條件，尤其是軟交換技術(shù)將是網(wǎng)絡(luò)融合的關(guān)鍵技術(shù)。利用軟交換分組技術(shù)的優(yōu)勢，能實現(xiàn)簡單、高效、靈活的網(wǎng)絡(luò)拓?fù)?，降低運營成本，并開發(fā)新的業(yè)務(wù)，提供差異化服務(wù)。技術(shù)的不斷成熟意味著網(wǎng)絡(luò)融合時代越來越近。

其次，市場需求是融合的又一推動力，在用戶的多樣化、個性化需求推動下，操作簡便的一站式服務(wù)能夠屏蔽多種異構(gòu)網(wǎng)絡(luò)間的差異，同時運營商也須依托于一個低成本的網(wǎng)絡(luò)和平臺，以降低成本和擴大經(jīng)營。因此市場融合和業(yè)務(wù)融合推動了網(wǎng)絡(luò)融合。

第三，從上世紀(jì)80年代初開始，打破壟斷引入競爭成為電信業(yè)的共識。首先從發(fā)達國家開始放松電信管制，打破壟斷。1996年美國頒布《電信法》標(biāo)志著美國電信業(yè)從壟斷性行業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)楦偁幮孕袠I(yè)。歐盟成員國也于2000年全面放開電信市場。中國電信從1994年開始進行了一系列改革：改革電信管制機構(gòu)，組建信息產(chǎn)業(yè)部，實行政企分開、管制與業(yè)務(wù)分開；打破壟斷，引入競爭。通過組建中國聯(lián)通以及先后兩次拆分重組中國電信，形成了包括中國電信、新網(wǎng)通、中國移動、中國聯(lián)通、中國鐵通和中國衛(wèi)星通信等幾大公司在電信領(lǐng)域初步競爭的局面；加強電信管制的法律法規(guī)建設(shè)，出臺電信條例，在此框架下完成電信市場管制和電信企業(yè)行為管制。電信業(yè)的發(fā)展導(dǎo)致了客戶需求、業(yè)務(wù)創(chuàng)新、利潤分布的巨大變化，隨著管制的放松，進入者與在位者展開激烈的競爭，從而形成了網(wǎng)絡(luò)融合的內(nèi)在動因。

網(wǎng)絡(luò)融合下政府管制面臨的挑戰(zhàn)

隨著新技術(shù)和新應(yīng)用的不斷涌現(xiàn),網(wǎng)絡(luò)融合在技術(shù)上已經(jīng)不成問題。在融合過程中，企業(yè)間形成了兼并重組、競爭合作的局面。2000年世界最大的互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)公司美國在線收購世界上最大的媒體公司時代華納，成為國際產(chǎn)業(yè)融合化發(fā)展的標(biāo)志性事件。2004年，中央電視臺、中央人民廣播電臺和新華社等傳統(tǒng)媒體紛紛涉足網(wǎng)絡(luò)電視領(lǐng)域，中國聯(lián)通和中國移動也紛紛開始提供手機電視服務(wù)。交互式網(wǎng)絡(luò)電視（IPTV）集互聯(lián)網(wǎng)、多媒體、通訊等多種技術(shù)于一體，利用寬帶有線電視網(wǎng)，向家庭用戶提供包括數(shù)字電視在內(nèi)的多種交互式服務(wù)。IPTV的出現(xiàn)對電信、廣電管制政策提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

融合意味新進入者既可以來自非規(guī)制行業(yè)，也可以受其它規(guī)制體系的約束。那么市場準(zhǔn)入、標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)業(yè)相互滲透的程度、規(guī)制方式的連貫性等都是亟待解決的問題，網(wǎng)絡(luò)融合為政府管制提出了新挑戰(zhàn)。

為了適應(yīng)加入世貿(mào)組織的要求，近年來特別是近幾個月，我國政府做了大量工作。在法律法規(guī)方面，全國性的相關(guān)法規(guī)、規(guī)章的清理工作已基本完成，廢止和修改、制定了一批法律法規(guī)；在關(guān)稅削減方面，從2002年1月1日起，我國關(guān)稅總水平已由15.3％降到12％，涉及5300多個稅目；在行政審批制度方面，國家經(jīng)貿(mào)委、國家計委、財政部等部門取消了二十幾項行政審批項目，行業(yè)涉及水、電、建筑、房地產(chǎn)、農(nóng)林、金融等多個行業(yè)。

然而，與WTO的規(guī)則和我國經(jīng)濟內(nèi)在發(fā)展要求相比較，我國政府在減政放權(quán)、解除管制、減少政府對經(jīng)濟干預(yù)等方面的工作力度還很不夠。從朱總理在“兩會”期間的《政府工作報告》中也不難看出，今年八大工作重點中，有好幾個方面都涉及減少政府管制和干預(yù)問題。報告明確提出：努力推進壟斷行業(yè)改革。通過政企分開和企業(yè)重組，打破行業(yè)壟斷，引入競爭機制。盡快實施電信、電力、民航管理體制改革，抓緊研究制定鐵路管理體制改革方案。在加快政府職能轉(zhuǎn)變過程中，必須進一步解放思想，徹底擺脫傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟的羈絆，切實把政府職能轉(zhuǎn)到經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)上來。繼續(xù)理順政府部門職能分工，防止有些事情互相推諉和無人負(fù)責(zé)。進一步改革和減少行政審批，必須審批的也要規(guī)范操作，簡化程序，公開透明，明確責(zé)任。

可以說，管制改革已成為政府今后幾年的頭等大事，其進展將直接影響到與世貿(mào)規(guī)則的接軌，更關(guān)系到下一步的改革大局。這是一步“將軍”棋，世人都在關(guān)注。目前，中國的改革已經(jīng)到了一個非常時期，從國內(nèi)銀行、證券金融、會計行業(yè)、國有企業(yè)等領(lǐng)域反映出的許多棘手的重大問題看，很多矛盾和沖擊與行政管制有直接關(guān)系，因此管制這根鏈條到了非進行大幅度調(diào)整不可的時候了?；诖?，本期報告我們選擇政府管制問題進行探討。為了行文的完整，首先概論政府管制的起因，然后深入分析當(dāng)前在我國進一步解除政府管制過程中存在的障礙、難點，最后提出解除政府管制需要遵循的幾個原則和今后的工作重點。

政府管制的形成

一、什么是政府管制

政府管制（governmentregulations），就是政府行政機構(gòu)依據(jù)法律授權(quán)，通過制定規(guī)章、設(shè)定許可、監(jiān)督檢查、行政處罰和行政裁決等行政處理行為，對構(gòu)成特定社會的個人和構(gòu)成特定經(jīng)濟的經(jīng)濟主體的活動進行限制和控制的行為。政府管制的一個根本特征，就是依法管制，也即通常所說的依法行政。但這里的“法”必須是合理的法，是所有利益相關(guān)集團都接受的法。否則依法行政或依法管制就成為少數(shù)強勢利益集團侵害弱勢利益集團的“合法”工具。

自然壟斷是一個特殊的領(lǐng)域，即由于自然條件和經(jīng)濟環(huán)境的限制，使行業(yè)中只需一個或幾個生產(chǎn)者就能滿足市場需求并達到最佳經(jīng)濟狀態(tài)。許多基礎(chǔ)設(shè)施的產(chǎn)業(yè)，如電信、電力、鐵路運輸?shù)榷即嬖谧匀粔艛嗵卣?。自然壟斷產(chǎn)業(yè)的存在體現(xiàn)了壟斷的兩面性，決定了壟斷并不能一概而論地反對，某種程度上競爭的消極方面正是壟斷的積極方面。因此自然壟斷體現(xiàn)為反壟斷法的豁免條款，只能通過政府管制。

自然壟斷產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟特征

對自然壟斷產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟特征的認(rèn)識體現(xiàn)了自然壟斷理論的演進過程。

（一）規(guī)模經(jīng)濟性

傳統(tǒng)理論認(rèn)為，自然壟斷是市場經(jīng)濟中不應(yīng)當(dāng)競爭的領(lǐng)域，該領(lǐng)域的競爭會導(dǎo)致浪費性或破壞性競爭，而如果把某種產(chǎn)品的全部生產(chǎn)交給一家企業(yè)進行壟斷生產(chǎn)，對全社會來說，總成本最小，獨家壟斷能產(chǎn)生最大的規(guī)模經(jīng)濟效益。因此，為了實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟、維護社會公益，政府必須對自然壟斷進行管制，即政府運用行政權(quán)力，以一定條件選擇一家或幾家企業(yè)生產(chǎn)而限制其他廠商進入，這就是市場準(zhǔn)入限制。

（二）范圍經(jīng)濟性

自然壟斷行業(yè)政府管制的必要性

政府對自然壟斷產(chǎn)業(yè)的控制，一是出于對社會整體利益的考慮，二是出于對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的正確引導(dǎo)，三是出于政治上穩(wěn)定的考慮。政府進行管制需要付出極大的成本，其中政府管制執(zhí)法成本所占的比重最大。在政府管制的實際過程中，應(yīng)當(dāng)考慮邊際成本的邊際收益情況，如果政府管制的收益大于政府管制成本，則這種政府管制是十分必要的。

在制度經(jīng)濟學(xué)看來各國政府頒布的管制法規(guī)都屬于公共產(chǎn)品，政府管制本身也是公共產(chǎn)品。政府對自然壟斷行業(yè)實行管制的必要性在于：

抑制企業(yè)壟斷價格，維護社會分配效率。市場活動中普通商品的定價，是通過多個買方和賣方的競爭自動形成的，一般不需要政府進行干預(yù)。由于自然壟斷行業(yè)往往只有一家企業(yè)，壟斷企業(yè)本能地會追求自身利益最大化。如果任由壟斷企業(yè)自行定價，就會出現(xiàn)遠遠高于實際成本的壟斷高價。這種情況既損害了整體經(jīng)濟效率，也損害了社會公平。

防止破壞性競爭，保證經(jīng)濟效率和供應(yīng)穩(wěn)定。自然壟斷行業(yè)需要巨額投資，投資回報周期長，資產(chǎn)專用性強，由一家或少數(shù)幾家壟斷經(jīng)營能使社會效率最大化。自然壟斷行業(yè)的充分競爭屬于浪費性和破壞性競爭，它將導(dǎo)致企業(yè)不能取得正常利潤甚至虧損。如果不進行政府管制，許多企業(yè)就會盲目進入自然壟斷行業(yè)，導(dǎo)致重復(fù)投資和過度競爭。

制約壟斷企業(yè)的不正當(dāng)競爭行為。自然壟斷企業(yè)往往同時經(jīng)營競爭性業(yè)務(wù)，這就為自然壟斷企業(yè)采取不正當(dāng)競爭行為提供了條件。例如，自然壟斷企業(yè)可能在壟斷性業(yè)務(wù)領(lǐng)域制定高價，在競爭性業(yè)務(wù)領(lǐng)域制定低價，通過內(nèi)部業(yè)務(wù)交叉補貼行為排斥其他競爭企業(yè)。自然壟斷企業(yè)也可能將壟斷性業(yè)務(wù)和非壟斷性業(yè)務(wù)進行聯(lián)合定價，通過捆綁經(jīng)營和搭載銷售獲取壟斷利潤。為制約自然壟斷企業(yè)的不正當(dāng)競爭行為，需要政府實行經(jīng)濟管制。

網(wǎng)絡(luò)融合已成為信息技術(shù)發(fā)展的必然趨勢

近年來，隨著信息通信技術(shù)（ICT）的發(fā)展，出現(xiàn)電信網(wǎng)、計算機網(wǎng)和廣播電視網(wǎng)等網(wǎng)絡(luò)的融合趨勢。根據(jù)國際電信聯(lián)盟（ITU）描述，網(wǎng)絡(luò)融合就是通過互聯(lián)、互操作的電信網(wǎng)、計算機網(wǎng)和電視網(wǎng)等網(wǎng)絡(luò)資源的無縫融合，構(gòu)成一個具有統(tǒng)一接入和應(yīng)用界面的高效網(wǎng)絡(luò)，使人類能在任何時間和地點，以一種可以接受的費用和質(zhì)量，安全地享受多種方式的信息應(yīng)用。如圖1所示，從內(nèi)容到終端，融合發(fā)生在價值鏈上的每一個環(huán)節(jié)。

推動網(wǎng)絡(luò)融合的重要因素有技術(shù)進步、市場需求和放松管制。

首先，通信、軟件、集成電路等技術(shù)的進步為網(wǎng)絡(luò)融合創(chuàng)造了條件，尤其是軟交換技術(shù)將是網(wǎng)絡(luò)融合的關(guān)鍵技術(shù)。利用軟交換分組技術(shù)的優(yōu)勢，能實現(xiàn)簡單、高效、靈活的網(wǎng)絡(luò)拓?fù)?，降低運營成本，并開發(fā)新的業(yè)務(wù)，提供差異化服務(wù)。技術(shù)的不斷成熟意味著網(wǎng)絡(luò)融合時代越來越近。

其次，市場需求是融合的又一推動力，在用戶的多樣化、個性化需求推動下，操作簡便的一站式服務(wù)能夠屏蔽多種異構(gòu)網(wǎng)絡(luò)間的差異，同時運營商也須依托于一個低成本的網(wǎng)絡(luò)和平臺，以降低成本和擴大經(jīng)營。因此市場融合和業(yè)務(wù)融合推動了網(wǎng)絡(luò)融合。

第三，從上世紀(jì)80年代初開始，打破壟斷引入競爭成為電信業(yè)的共識。首先從發(fā)達國家開始放松電信管制，打破壟斷。1996年美國頒布《電信法》標(biāo)志著美國電信業(yè)從壟斷性行業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)楦偁幮孕袠I(yè)。歐盟成員國也于2000年全面放開電信市場。中國電信從1994年開始進行了一系列改革：改革電信管制機構(gòu)，組建信息產(chǎn)業(yè)部，實行政企分開、管制與業(yè)務(wù)分開；打破壟斷，引入競爭。通過組建中國聯(lián)通以及先后兩次拆分重組中國電信，形成了包括中國電信、新網(wǎng)通、中國移動、中國聯(lián)通、中國鐵通和中國衛(wèi)星通信等幾大公司在電信領(lǐng)域初步競爭的局面；加強電信管制的法律法規(guī)建設(shè)，出臺電信條例，在此框架下完成電信市場管制和電信企業(yè)行為管制。電信業(yè)的發(fā)展導(dǎo)致了客戶需求、業(yè)務(wù)創(chuàng)新、利潤分布的巨大變化，隨著管制的放松，進入者與在位者展開激烈的競爭，從而形成了網(wǎng)絡(luò)融合的內(nèi)在動因。

摘要：政府社會性管制改革事關(guān)重大，涉及面廣，情況復(fù)雜，必須統(tǒng)籌安排，整體推進。為此，必須完善會性管制的法律體系，健全社會性管制的行為主體，設(shè)置社會性管制的合理目標(biāo)，構(gòu)建“適度型”社會性管制式，綜合運用強制型和激勵型管制方法，強化安全、健康、環(huán)境管制，實現(xiàn)對管制者的有效管制。

關(guān)鍵詞：政府干預(yù)社會性管制整體改革

政府管制也稱為政府規(guī)制，是市場經(jīng)濟條件下國家干預(yù)政策的重要組成部分，是政府為實現(xiàn)一定的公共政策目標(biāo)，由具有法律地位的政府管制機構(gòu)，依照一定的法律法規(guī)對被管制者所采取的一系列行政管理與監(jiān)督行為。政府管制按管制性質(zhì)和內(nèi)容一般可分為經(jīng)濟性管制和社會性管制兩大類。經(jīng)濟性管制“主要是指政府對企業(yè)在價格、產(chǎn)量、進入和退出等方面的決策進行限制?！睍怨苤剖侵笧楸Ｕ先w公民的安全、健康、衛(wèi)生和防止公害、保護環(huán)境及確保教育、文化等社會福利而對社會經(jīng)濟主體各種特定行為進行規(guī)范和限制的政府干預(yù)。

政府管制體制改革是政治體制改革和經(jīng)濟體制改革的結(jié)合點，而社會性管制改革又是管制革的一大重點。目前我國政府社會性管制改革明顯滯后，社會性管制本身存在不少嚴(yán)重問題。當(dāng)前我國日益加劇的環(huán)境污染問題，禁而不止的煤礦礦難問題，層出不窮的假酒、假藥和有毒食品問題等的存在，反映了我國政府社會性管制職能的缺失和社會性管制能力的不足，不利于社會主義和諧社會的建設(shè)。構(gòu)建和諧社會要求政府轉(zhuǎn)變以GDP為中心、片面追求經(jīng)濟增長速度的傳統(tǒng)做法。把注意力更多地轉(zhuǎn)移到解決國民健康、環(huán)境保護、社會公平等基本問題上來，這些問題都屬于政府社會性管制職能的范疇。這就迫切要求我們加快政府社會性管制改革步伐，完善社會性管制職能政府社會性管制改革事關(guān)重大，涉及面廣，情況復(fù)雜，必須統(tǒng)籌安排，整體推進。在和諧社會構(gòu)建背景下我國政府社會性管制的整體改革，應(yīng)從以下七個方面協(xié)調(diào)推進。

一、完善政府社會性管制的法律體系

政府社會性管制必須以相關(guān)的法律法規(guī)為基礎(chǔ)，法律體系的健全與否直接決定著政府社會性管制職能的有效性。改革開放以來，我國相繼頒布了一系列針對健康、環(huán)境、安全、教育、文化等領(lǐng)域的社會性管制法律，如《中華人民共和國藥品管理法》、《中華人民共和國大氣污染防治法》、《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》、《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》等。應(yīng)當(dāng)說，經(jīng)過30年的發(fā)展，我國已經(jīng)初步形成了涵蓋健康衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護、災(zāi)害防治、文化教育等各方面內(nèi)容的政府社會性管制法律體系。然而，隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，無論是與市場經(jīng)濟發(fā)達國家相比，還是從政府社會性管制職能的現(xiàn)實需要上看，我國政府社會性管制的法律體系還很不完善，與社會性管制的廣泛性、深人性和重要性不相適應(yīng)。因此，必須堅持修法與立法并重，細化相關(guān)法律條文，建構(gòu)系統(tǒng)規(guī)范的法律法規(guī)群體，增強法律的懲處力度和可操作性，以完善我國政府社會性管制的法律體系。

一、什么是政府管制

政府管制（governmentregulations），就是政府行政機構(gòu)依據(jù)法律授權(quán)，通過制定規(guī)章、設(shè)定許可、監(jiān)督檢查、行政處罰和行政裁決等行政處理行為，對構(gòu)成特定社會的個人和構(gòu)成特定經(jīng)濟的經(jīng)濟主體的活動進行限制和控制的行為。政府管制的一個根本特征，就是依法管制，也即通常所說的依法行政。但這里的“法”必須是合理的法，是所有利益相關(guān)集團都接受的法。否則依法行政或依法管制就成為少數(shù)強勢利益集團侵害弱勢利益集團的“合法”工具。

經(jīng)濟學(xué)上把政府管制分為經(jīng)濟管制和社會管制兩類。

1．經(jīng)濟性管制。經(jīng)濟管制是指對價格、市場進入和退出條件、特殊行業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的控制。一般來說，是對某一個特定行業(yè)、特定產(chǎn)業(yè)進行的一種縱向性管制。這些行業(yè)往往具有一些特點，如自然壟斷性。像電信中的本地網(wǎng)絡(luò)、電力中的配電和輸送、鐵路的軌道傳輸網(wǎng)絡(luò)等，這些環(huán)節(jié)獲得合法壟斷，有合理意義和社會效應(yīng)。如果他們的服務(wù)質(zhì)量和價格不合理，很可能危及到購買并使用這些產(chǎn)品的人的利益，在這個時候，政府要在準(zhǔn)入管制的同時進行價格管制。此外，對運輸、金融證券、電臺電視臺等媒體的管制也屬于經(jīng)濟管制。

2．社會性管制。社會管制主要用來保護環(huán)境以及勞工和消費者的健康和安全。主要針對外部不經(jīng)濟和內(nèi)部不經(jīng)濟。前者是市場交易雙方在交易時，會產(chǎn)生一種由第三方或社會全體支付的成本。像環(huán)境污染，自然資源的掠奪性和枯竭性開采等。政府因此必須對交易主體進行準(zhǔn)入、設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)和收費等方面的管制。后者是交易雙方在交易過程中，一方控制信息但不向另一方完全公開，由此造成的非合約成本由信息不足方承擔(dān)。比如說假劣藥品的制售、隱瞞工作場所的安全衛(wèi)生隱患等。所以，政府要進行準(zhǔn)入、標(biāo)準(zhǔn)以及信息披露方面的管制。

二、政府管制的理論依據(jù)

網(wǎng)絡(luò)融合已成為信息技術(shù)發(fā)展的必然趨勢

近年來，隨著信息通信技術(shù)（ICT）的發(fā)展，出現(xiàn)電信網(wǎng)、計算機網(wǎng)和廣播電視網(wǎng)等網(wǎng)絡(luò)的融合趨勢。根據(jù)國際電信聯(lián)盟（ITU）描述，網(wǎng)絡(luò)融合就是通過互聯(lián)、互操作的電信網(wǎng)、計算機網(wǎng)和電視網(wǎng)等網(wǎng)絡(luò)資源的無縫融合，構(gòu)成一個具有統(tǒng)一接入和應(yīng)用界面的高效網(wǎng)絡(luò)，使人類能在任何時間和地點，以一種可以接受的費用和質(zhì)量，安全地享受多種方式的信息應(yīng)用。如圖1所示，從內(nèi)容到終端，融合發(fā)生在價值鏈上的每一個環(huán)節(jié)。

推動網(wǎng)絡(luò)融合的重要因素有技術(shù)進步、市場需求和放松管制。

首先，通信、軟件、集成電路等技術(shù)的進步為網(wǎng)絡(luò)融合創(chuàng)造了條件，尤其是軟交換技術(shù)將是網(wǎng)絡(luò)融合的關(guān)鍵技術(shù)。利用軟交換分組技術(shù)的優(yōu)勢，能實現(xiàn)簡單、高效、靈活的網(wǎng)絡(luò)拓?fù)?，降低運營成本，并開發(fā)新的業(yè)務(wù)，提供差異化服務(wù)。技術(shù)的不斷成熟意味著網(wǎng)絡(luò)融合時代越來越近。

其次，市場需求是融合的又一推動力，在用戶的多樣化、個性化需求推動下，操作簡便的一站式服務(wù)能夠屏蔽多種異構(gòu)網(wǎng)絡(luò)間的差異，同時運營商也須依托于一個低成本的網(wǎng)絡(luò)和平臺，以降低成本和擴大經(jīng)營。因此市場融合和業(yè)務(wù)融合推動了網(wǎng)絡(luò)融合。

第三，從上世紀(jì)80年代初開始，打破壟斷引入競爭成為電信業(yè)的共識。首先從發(fā)達國家開始放松電信管制，打破壟斷。1996年美國頒布《電信法》標(biāo)志著美國電信業(yè)從壟斷性行業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)楦偁幮孕袠I(yè)。歐盟成員國也于2000年全面放開電信市場。中國電信從1994年開始進行了一系列改革：改革電信管制機構(gòu)，組建信息產(chǎn)業(yè)部，實行政企分開、管制與業(yè)務(wù)分開；打破壟斷，引入競爭。通過組建中國聯(lián)通以及先后兩次拆分重組中國電信，形成了包括中國電信、新網(wǎng)通、中國移動、中國聯(lián)通、中國鐵通和中國衛(wèi)星通信等幾大公司在電信領(lǐng)域初步競爭的局面；加強電信管制的法律法規(guī)建設(shè)，出臺電信條例，在此框架下完成電信市場管制和電信企業(yè)行為管制。電信業(yè)的發(fā)展導(dǎo)致了客戶需求、業(yè)務(wù)創(chuàng)新、利潤分布的巨大變化，隨著管制的放松，進入者與在位者展開激烈的競爭，從而形成了網(wǎng)絡(luò)融合的內(nèi)在動因。

摘要：本文認(rèn)為，稅費負(fù)擔(dān)過重不是造成農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展緩慢、農(nóng)民收入下降的根本原因。農(nóng)村問題的癥結(jié)主要在于長期以來政府職能定位不當(dāng)及政府管制政策的失誤。因此，為徹底解決問題，應(yīng)加快轉(zhuǎn)變政府職能，逐步取消對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的各種不當(dāng)管制，采取積極措施減少農(nóng)業(yè)人口、增加農(nóng)民收入，并同時構(gòu)建合理的財政體制與稅費制度。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村稅費負(fù)擔(dān)政府職能與管制政策財政體制農(nóng)業(yè)人口

近年來政府一直在不斷嘗試、推進農(nóng)村稅費改革，卻是“減負(fù)”年年講，“負(fù)擔(dān)”逐年增，效果不甚理想?，F(xiàn)階段“并稅式”的農(nóng)村稅費改革雖然取得了一定成效，但很多地方負(fù)擔(dān)出現(xiàn)了反彈，似乎陷入所謂“黃宗羲定律”陷阱。實際上，農(nóng)村稅費負(fù)擔(dān)涉及兩方面的問題：農(nóng)民收入與政府稅費。那么，究竟是農(nóng)村稅費負(fù)擔(dān)過重導(dǎo)致農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展遲滯、農(nóng)民收入下降，還是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展過慢導(dǎo)致稅費負(fù)擔(dān)加重？抑或是隱含著其他因素，使得農(nóng)民收入增長放緩，農(nóng)村稅費負(fù)擔(dān)過重？筆者認(rèn)為，深層次的原因主要在于長期以來政府職能定位不當(dāng)及政府管制政策失誤。

一、政府職能與政府管制政策問題

我國處于社會主義初級階段，政府與市場關(guān)系扭曲，政府職能定位不當(dāng)。實行市場經(jīng)濟以來，政府的經(jīng)濟職能還大量留存于市場中，還在很大程度上控制著經(jīng)濟資源的配置權(quán)力。政府為了實現(xiàn)對于發(fā)達國家的趕超，人為地扶持了眾多違背本國比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)。為了支撐這些產(chǎn)業(yè)，又必須圍繞一定的發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，制定各種管制政策，干預(yù)整個經(jīng)濟體系，形成資源配置機制、宏觀相對價格、微觀決策權(quán)“三位一體”的制度結(jié)構(gòu)。實際上，“戰(zhàn)略”本身就是一種系統(tǒng)性的政府管制。

政府管制政策的首要功能是對社會資源配置權(quán)的控制。經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌以后，政府主要通過強化對財政系統(tǒng)和金融系統(tǒng)的控制，來掌握和配置主要的社會資源，在農(nóng)村也不例外。政府控制大宗農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)用生產(chǎn)資料的流通，對勞動力流動直接干預(yù)，抑制農(nóng)村金融發(fā)展。其次是宏觀價格信號的扭曲。改革開放以來，工業(yè)品價格的管制逐步放松，但對農(nóng)產(chǎn)品的干預(yù)卻依然存在。政府為了控制糧棉流通，干預(yù)農(nóng)民的具體生產(chǎn)舉措，控制農(nóng)產(chǎn)品市場和相應(yīng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格，使農(nóng)戶對市場需求的具體變化無從判斷。而政府無論壓低還是抬高農(nóng)產(chǎn)品價格，都是對市場價格的干擾，從經(jīng)濟上看是沒有效率的。再次是微觀管理自主權(quán)的喪失。為了貫徹中央的各種政策，基層政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的具體環(huán)節(jié)多方面直接干預(yù)，尤其是對一些糧棉的主產(chǎn)區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。政府對農(nóng)村社會經(jīng)濟的管制，扭曲了農(nóng)村各種生產(chǎn)要素和產(chǎn)出的相對價格，抑制了農(nóng)村產(chǎn)品和要素市場的發(fā)育，阻礙了農(nóng)村各種生產(chǎn)要素的合理流動和資源配置，使得農(nóng)村資源的配置以及農(nóng)戶的生產(chǎn)、經(jīng)營決策背離比較優(yōu)勢，抑制了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)村非農(nóng)經(jīng)濟的發(fā)展，制約了農(nóng)村經(jīng)濟的長遠增長。而且，由于信息不對稱，管制政策在政府內(nèi)部的傳導(dǎo)過程，引起政府規(guī)模的自然擴張，政府與民間部門爭奪經(jīng)濟資源。中央政府管得越多，基層政府越龐大，尋租機會就越多，經(jīng)濟就越落后。當(dāng)然，農(nóng)業(yè)本身有其特性，但政府對農(nóng)村經(jīng)濟干預(yù)政策存在失誤。當(dāng)市場結(jié)構(gòu)被人為扭曲之后，任何治理結(jié)構(gòu)均告無效，看似正確的法律的實施也無從談起。

隨著我國市場化改革的深化，政府預(yù)算改革成為市場經(jīng)濟體制改革的重要內(nèi)容。目前理論界與實際工作部門對此問題進行了多方面探討?，F(xiàn)將主要觀點綜述如下。

一、我國預(yù)算管理制度方面存在的問題

第一種觀點認(rèn)為，預(yù)算年度不合理。我國一直實行歷年制預(yù)算年度，（每年1月1日至同年12月31日）而中央和地方預(yù)算草案要待3月份以后舉行的各級人代會審批，這種日歷年度與財政年度合一的做法導(dǎo)致的結(jié)果為；1、預(yù)算的實際編制時間較短。從每年11月前后布置預(yù)算編制工作到次年3月人代會討論預(yù)算草案，通常只有兩個月的編制時間。2、人代會審議政府預(yù)算的時間很短。如此倉促的時間內(nèi)，要想認(rèn)真、逐項地審議預(yù)算很難做到，只能對預(yù)算進行總體性、一般性審查，最終流于形式。3、預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)法律空檔。預(yù)算年度的起始日先于人代會審批日，造成國家預(yù)算獲得批準(zhǔn)并開始執(zhí)行的時間遠遠滯后于預(yù)算的編制，這意味著一年中有1/4的時間實際上沒有預(yù)算，或者說執(zhí)行的是未經(jīng)法定程序?qū)徟念A(yù)算，不僅沖擊了預(yù)算的正常進行，而且使國家預(yù)算的嚴(yán)肅性大打折扣。[1]

第二種觀點認(rèn)為，預(yù)算編制方面存在的主要問題有如下幾個方面：

1、預(yù)算編制缺乏前瞻性。長期以來，我國的預(yù)算編制只是在既定的收支之間安排資金，缺乏科學(xué)的分析預(yù)測，沒有很好地將預(yù)算編制與經(jīng)濟預(yù)測結(jié)合起來，并以經(jīng)濟預(yù)測為基礎(chǔ)，通過對經(jīng)濟周期、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的發(fā)展變化來確定預(yù)算收支總體水平的發(fā)展變化及收支結(jié)構(gòu)的調(diào)整。我國盡管也編制財政發(fā)展的中長期計劃，但實際執(zhí)行中與年度預(yù)算基本上還是“兩張皮”，致使年度預(yù)算對財政經(jīng)濟的約束相當(dāng)有限，不能瞻前顧后。

2、預(yù)算編制方法不盡科學(xué)。表現(xiàn)在：一是各部門經(jīng)費多少不是取決于事業(yè)發(fā)展的實際需要，而是取決于原來的基數(shù)。二是“基數(shù)法”固定了財政資金在部門間的分配格局，預(yù)算資金被套牢，財政無法根據(jù)機構(gòu)和人員變動情況，相應(yīng)調(diào)整支出規(guī)模，制約了財政對經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和布局的宏觀調(diào)控。三是不利于控制支出規(guī)模?！盎鶖?shù)法”實際上是增量預(yù)算，即財政支出只能在上年的基礎(chǔ)上增加，一般不能比上年基數(shù)減少。因此，不利于控制支出規(guī)模，長年使用“基數(shù)法”，經(jīng)過多年積累，基數(shù)成了常數(shù)，形成支出剛性，不管財政狀況如何，支出一味地增長，不利于調(diào)整和優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。