一、政府主導型制度創(chuàng)新的優(yōu)勢與不足

1.政府主導型制度創(chuàng)新的優(yōu)勢

政府主導型制度創(chuàng)新即政府憑借特有的權威性，通過實施主動進取的公共政策，推動實現(xiàn)特定制度發(fā)展性更新的行為過程。在這種形式的制度創(chuàng)新中，由于新制度本身就是國家（政府）以“命令和法律”形式引入實現(xiàn)的，因此政府發(fā)揮了決定性作用。

政府在制度創(chuàng)新中主要是：（1）通過改變產品和要素的相對價格來促進制度創(chuàng)新。政府可以有意識地采取某些措施，通過積累某種產品或要素，改變相對價值，引發(fā)制度創(chuàng)新。（2）通過引進或集中開發(fā)新技術、推動制度創(chuàng)新。政府可以將國內有限的人力、物力資源集中起來更快地開發(fā)或引進某些新技術，以便激發(fā)制度創(chuàng)新。（3）通過修改憲法來促進制度創(chuàng)新。（4）通過擴大市場規(guī)模，引起制度創(chuàng)新。政府可以消除區(qū)域間的人為的壁壘，使分割的國內市場得以統(tǒng)一，市場規(guī)模得以擴大。（5）改變憲法和現(xiàn)存制度安排，使其朝著有效率的制度方向創(chuàng)新。（6）通過加快知識存量的積累，提高制度的供給能力。社會科學知識的進步將直接促進制度創(chuàng)新的供給。而政府可以通過法令、政策等形式，給社會科學研究創(chuàng)造寬松的環(huán)境；加大對社會科學研究的投入；擴大對外交流學習，促進理論研究的深入開展和知識存量的積累。（7）政府利用其強制性和組織的規(guī)模經濟優(yōu)勢，直接進行制度創(chuàng)新。政府則可以發(fā)揮強制性和規(guī)模經濟的優(yōu)勢，降低或彌補制度供給中的各項費用，使制度創(chuàng)新成為可能，或者使制度創(chuàng)新的收益極大化。

從政府功能的角度來說，由于國家具有暴力上的比較優(yōu)勢（注：道格拉斯·C·諾思：《經濟史中的結構與變遷》[M].上海三聯(lián)書店，1991年，第21頁），它能夠維護基本的經濟社會結構，促進社會經濟的增長，因而代表國家的政府也就成了當然的制度創(chuàng)新的生產者和供給者。同時政府主導的制度創(chuàng)新是成本最低的創(chuàng)新形式。在中國，政府不僅在政治力量的對比中處于絕對優(yōu)勢地位，而且它還擁有很大的資源配置權力，它能通過行政、經濟、法律手段在不同程度上約束整個社會行為主體和行為。制度安排是一種公共物品，而政府生產公共物品比私人生產公共物品更有效，在制度這個公共物品上更是如此。并且，由于誘致性制度變遷會碰到外部效果和“搭便車”問題，因此使制度創(chuàng)新的密度和頻率少于作為整體的社會最佳量，即制度供給不足，因此可能會持續(xù)地出現(xiàn)制度不均衡。在這種情況下，強制性制度變遷就會代替誘致性制度變遷。政府可以憑借其強制力、意識形態(tài)等優(yōu)勢減少或遏制“搭便車”現(xiàn)象，從而降低制度變遷的成本。一般在下列四種情況下，由政府來組織制度創(chuàng)新被認為是最適宜的：1、政府機構發(fā)展得比較穩(wěn)定，但整個市場則處于低水平。2、當潛在利益的獲得受到私人財產權力的阻礙時，個人和其間的自愿合作團體的制度創(chuàng)新可能無濟于事。3、實行制度創(chuàng)新后的收益被那些沒有參與創(chuàng)新的人所享有，那么個人是不愿承擔這筆費用的，因而制度創(chuàng)新由個人和個人自愿合作團體就是不可能的。4、當制度創(chuàng)新不能兼顧所有人利益時，或一部分人獲益而另一部分人的利益受挫時，制度創(chuàng)新就只有靠政府了（注：張宇燕：《經濟發(fā)展與制度選擇》[M].中國人民大學出版社，1993年，第190—191頁）。因此，政府在制度創(chuàng)新中起著極其重要的作用。

2、政府主導型制度創(chuàng)新的不足

摘要：市場機制不能自發(fā)產生社會主義經濟基礎，也不能自發(fā)地堅持為大多數(shù)人謀福利。因此，管理創(chuàng)新必須堅持社會主義方向，以提高政府效能為核心，保持社會穩(wěn)定，建立符合服務型政府的管理體制和行為方式，不斷提升政府管理能力和執(zhí)政能力。

關鍵詞：政府管理創(chuàng)新市場經濟

20世紀80年代以來，西方發(fā)達國家普遍掀起了一場政府改革運動。政府再造、政府管理創(chuàng)新成為一段時期內各國政界、學界乃至社會各界所津津樂道的熱門話題。與之相對應的是，我國的經濟體制改革和政治體制改革取得了顯著的成效，政府管理面臨的國際國內環(huán)境和任務也發(fā)生了深刻變化，這些為政府管理創(chuàng)新提供了廣泛的實踐和理論背景，然而我國的政府管理創(chuàng)新并非一帆風順，在管理創(chuàng)新的重點、方向、步驟和目標的選擇上，表現(xiàn)出敏感性和復雜性。因此，有必要對政府管理創(chuàng)新的原則進行分析。

一、政府管理創(chuàng)新要堅持社會主義方向

政府管理創(chuàng)新是指由于行政環(huán)境、行政任務的變化引起的行政職能、行政方式、行政作風、政府政策法規(guī)、行政體制等各方面的一系列新變化。從總體和一般的角度來考察，政治、經濟體系的運行邏輯是，經濟上的每一點相對重大的變化都可能改變政治運行狀態(tài)乃至改變政治運行規(guī)則，而政治上的這種良性回應也推動著經濟的發(fā)展和進步。黨的十一屆三中全會以來，隨著國家主導意識形態(tài)的“與時俱進”的不斷調整和改革，中國政府管理經濟的模式在經歷了計劃經濟、計劃經濟為主市場調節(jié)為輔的歷史階段之后，轉變?yōu)槭袌鼋洕w制。社會主義市場經濟從確立到完善在探索中朝著成熟的目標不斷邁進。市場經濟的不斷深化決定了政府管理必須從傳統(tǒng)的計劃經濟時期的管制運行狀態(tài)中解脫出來，與社會主義市場經濟全面對接，建立服務市場主體的“親市場”的現(xiàn)代政府，而市場經濟本身也給政府管理創(chuàng)新提供了壓力和啟發(fā)。其實，綜觀當前世界各主要國家的政府改革，莫不是對現(xiàn)代市場經濟發(fā)展的回應，同時也無不廣泛借鑒了市場經濟的諸多原則和方法。正是在這個意義上，我們說我國的政府管理創(chuàng)新同樣是以市場經濟的深人為邏輯起點的。

社會主義市場經濟的核心是建立市場制度，而政府管理創(chuàng)新是建立市場制度的關鍵。從管理創(chuàng)新的總體趨勢來看，削弱管理職能，加強服務職能是一個大方向和總體目標。政府管理創(chuàng)新在于:首先，保證市場經濟沿著社會主義方向發(fā)展。我國的市場經濟，是社會主義市場經濟，必須堅持社會主義方向。但是，市場機制不能自發(fā)產生社會主義經濟基礎，不能有效地鞏固社會主義制度，也不能很好地堅持為大多數(shù)人謀福利和走共同富裕之路。因此，政府必須高度重視在市場經濟中如何保證社會主義方向，這也是社會主義政府管理創(chuàng)新所要解決的問題之一。從理論上講，政府和市場作為兩種基本的制度安排，各有利弊?！笆袌雠c政府之間的選擇并非是一個在完善與不完善之間的選擇，而是在不完善的程度和類型之間、在缺陷的程度和類型之間的選擇。在許多情況中，它們可能僅僅是一個在不合意和無法容忍之間的選擇。從實踐上看，盡管不同國家、不同地區(qū)，甚至同一國家的不同歷史時期，所選擇的政府與市場的結合點是不同的，但人類社會經濟發(fā)展史上“絕大多數(shù)成功的發(fā)展范例，不論是近期的還是歷史上的，都是政府與市場形成合作關系從而糾正市場失靈而不是取代市場”[3]?；趯φc市場二者缺陷的理性認識，理智的選擇不是追求完善的市場機制或者完善的市場干預，只能是在不完善的市場和不完善的政府之間，構建一種有效的協(xié)調機制，尋求政府與市場的最佳結合點，以實現(xiàn)政府與市場二元機制的最優(yōu)結合。

內容提要:創(chuàng)新型國家和服務型政府要求政府必須具備較強的創(chuàng)新能力。政府內結構性和外結構性因素對政府創(chuàng)新能力的提升和發(fā)展具有重要作用。政府內結構性因素包括政府價值取向、行政文化、組織機構、官員素質及政府能力結構等。政府外結構性因素主要源于政府與市場、社會間競爭、合作和反對的關系。政府價值理念是政府創(chuàng)新能力發(fā)展的前提和基礎,內結構性影響因素起著決定性作用,外結構性影響因素則是其發(fā)展的重要保障。

關鍵詞:政府創(chuàng)新能力;政府能力結構;競爭;合作

一、引言

隨著全球經濟一體化日趨加劇,中國在國際經濟政治格局中發(fā)揮越來越重要的作用,同時也多方位、深層次地接受來自國際組織、國外政府的巨大影響。世界各國在國際中的扮演的角色和地位,在某種程度上,由該國經濟持久發(fā)展的競爭力決定。經濟持久發(fā)展的不竭動力來源于一國科學和技術的不斷創(chuàng)新。正因為此,國家創(chuàng)新系統(tǒng)、區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)、政府創(chuàng)新等各種圍繞“創(chuàng)新”而來的“名詞”長久地牽動著各國研究者的神經。特別是眾多發(fā)展中國家,經濟發(fā)展相對滯后,企業(yè)依附性強,激烈的國際競爭使得企業(yè)根本沒有余力進行自主創(chuàng)新,何況國外“新”技術的引進仍能為企業(yè)帶來豐厚利潤,這就使得企業(yè)更沒有動力去創(chuàng)新。加上發(fā)展中國家的法律、制度、文化等各方面也少有促進科技創(chuàng)新的動力源。

在這種新的國際、國內形勢下,黨和政府審時度勢,提出“用15年左右的時間使我國進入創(chuàng)新型國家行列”的奮斗目標。現(xiàn)代創(chuàng)新型國家的發(fā)展經驗告訴我們,政府在國家創(chuàng)新系統(tǒng)建設中應著重完善創(chuàng)新型制度、健全國家創(chuàng)新體系、發(fā)展創(chuàng)新文化,切實發(fā)揮政府的主導作用?；诖?當前國家創(chuàng)新系統(tǒng)建設更為迫切的是,加快創(chuàng)新政府職能與行政方式轉變,調整與之不相適應的行政機制,這其中至關重要和基礎性的在于政府創(chuàng)新能力的提升。政府創(chuàng)新能力的加強,不僅能為企業(yè)、科研機構等創(chuàng)新主體提供良好的制度環(huán)境和基礎條件,而且還能為之作出表率,積極營造良好的創(chuàng)新文化,走出發(fā)達國家“由于私部門對政府的示范作用或者是政府自身迫于信息技術的壓力”而被動創(chuàng)新的慣性。本文旨在分析影響政府創(chuàng)新能力發(fā)展的政府內外結構性因素,從政府的角度為創(chuàng)新型國家建設提供一條有益的選擇路徑。

所謂政府創(chuàng)新能力,是指政府為適應不斷變換的經濟政治環(huán)境,回應公民、社會訴求,實現(xiàn)政府基本價值目標,對行政理念、組織機構、行政制度及體制等行政活動各層面進行自我革新的能力。政府創(chuàng)新是政府創(chuàng)新能力的外在表征,政府創(chuàng)新能力是影響政府創(chuàng)新的內部決定因素。政府創(chuàng)新能力與政府其他能力一樣,內蘊于政府機理,外化為政府行為。政府內與外、歷史與現(xiàn)實等林林總總的因素無時無刻不在影響、塑造著政府創(chuàng)新能力,時間、空間二元框架的四維結構的運行限定著政府創(chuàng)新能力的高低?；谶@一認識我們把影響政府創(chuàng)新能力的因素歸結為政府——市場——社會三維結構,具體從政府內部結構和外部結構兩大方面來探析。

內容提要:創(chuàng)新型國家和服務型政府要求政府必須具備較強的創(chuàng)新能力。政府內結構性和外結構性因素對政府創(chuàng)新能力的提升和發(fā)展具有重要作用。政府內結構性因素包括政府價值取向、行政文化、組織機構、官員素質及政府能力結構等。政府外結構性因素主要源于政府與市場、社會間競爭、合作和反對的關系。政府價值理念是政府創(chuàng)新能力發(fā)展的前提和基礎,內結構性影響因素起著決定性作用,外結構性影響因素則是其發(fā)展的重要保障。

關鍵詞:政府創(chuàng)新能力;政府能力結構;競爭;合作

一、引言

隨著全球經濟一體化日趨加劇,中國在國際經濟政治格局中發(fā)揮越來越重要的作用,同時也多方位、深層次地接受來自國際組織、國外政府的巨大影響。世界各國在國際中的扮演的角色和地位,在某種程度上,由該國經濟持久發(fā)展的競爭力決定。經濟持久發(fā)展的不竭動力來源于一國科學和技術的不斷創(chuàng)新。正因為此,國家創(chuàng)新系統(tǒng)、區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)、政府創(chuàng)新等各種圍繞“創(chuàng)新”而來的“名詞”長久地牽動著各國研究者的神經。特別是眾多發(fā)展中國家,經濟發(fā)展相對滯后,企業(yè)依附性強,激烈的國際競爭使得企業(yè)根本沒有余力進行自主創(chuàng)新,何況國外“新”技術的引進仍能為企業(yè)帶來豐厚利潤,這就使得企業(yè)更沒有動力去創(chuàng)新。加上發(fā)展中國家的法律、制度、文化等各方面也少有促進科技創(chuàng)新的動力源。

在這種新的國際、國內形勢下,黨和政府審時度勢,提出“用15年左右的時間使我國進入創(chuàng)新型國家行列”的奮斗目標?，F(xiàn)代創(chuàng)新型國家的發(fā)展經驗告訴我們,政府在國家創(chuàng)新系統(tǒng)建設中應著重完善創(chuàng)新型制度、健全國家創(chuàng)新體系、發(fā)展創(chuàng)新文化,切實發(fā)揮政府的主導作用。基于此,當前國家創(chuàng)新系統(tǒng)建設更為迫切的是,加快創(chuàng)新政府職能與行政方式轉變,調整與之不相適應的行政機制,這其中至關重要和基礎性的在于政府創(chuàng)新能力的提升。政府創(chuàng)新能力的加強,不僅能為企業(yè)、科研機構等創(chuàng)新主體提供良好的制度環(huán)境和基礎條件,而且還能為之作出表率,積極營造良好的創(chuàng)新文化,走出發(fā)達國家“由于私部門對政府的示范作用或者是政府自身迫于信息技術的壓力”而被動創(chuàng)新的慣性。本文旨在分析影響政府創(chuàng)新能力發(fā)展的政府內外結構性因素,從政府的角度為創(chuàng)新型國家建設提供一條有益的選擇路徑。

所謂政府創(chuàng)新能力,是指政府為適應不斷變換的經濟政治環(huán)境,回應公民、社會訴求,實現(xiàn)政府基本價值目標,對行政理念、組織機構、行政制度及體制等行政活動各層面進行自我革新的能力。政府創(chuàng)新是政府創(chuàng)新能力的外在表征,政府創(chuàng)新能力是影響政府創(chuàng)新的內部決定因素。政府創(chuàng)新能力與政府其他能力一樣,內蘊于政府機理,外化為政府行為。政府內與外、歷史與現(xiàn)實等林林總總的因素無時無刻不在影響、塑造著政府創(chuàng)新能力,時間、空間二元框架的四維結構的運行限定著政府創(chuàng)新能力的高低?；谶@一認識我們把影響政府創(chuàng)新能力的因素歸結為政府——市場——社會三維結構,具體從政府內部結構和外部結構兩大方面來探析。

[摘要]建立與社會主義市場經濟相適應的公共管理體制，需要創(chuàng)新政府管理模式。實現(xiàn)政府管理模式創(chuàng)新的前提是樹立全新的管理理念，重點是大力推動政府職能轉變。

[關鍵詞]政府管理模式；公共管理體制；政府職能

當前，我國改革已進入攻堅階段，如何建立與社會主義市場經濟相適應的公共管理體制，是我國在社會轉型的關鍵時期急需解決的重大問題。其中，深化政府改革的核心，是從政府管理模式創(chuàng)新入手，去推進公共管理體制的轉變和完善。

一、政府管理模式創(chuàng)新的方向

建立與社會主義市場經濟相適應，與社會主義民主政治相配套，行為規(guī)范、運轉協(xié)調、公正透明、廉潔高效的政府管理體制，需要對政府管理模式進行改革和創(chuàng)新，實現(xiàn)政府管理模式的四個轉變。

第一，由管制型政府向服務型政府轉變。由計劃經濟條件下的管制型政府向市場經濟條件下的服務型政府轉變，是近年來各級政府在深化行政體制改革中確定的一個目標選擇，同時這也是政府管理模式創(chuàng)新的根本所在。按照產業(yè)分類，政府是第三產業(yè)部門，屬于服務領域，因此，各級政府的首要職責就是提供服務。服務型政府本質上是社會本位、民本位，政府管什么不管什么，都要從社會和公民的需要出發(fā)，并以此作為政府職能定位的依據(jù)。它與傳統(tǒng)的以官本位、權力本位為特征的管制型政府相比較，是兩種不同的管理理念和管理方式。政府公共部門與社會公眾之間，由治理者與被治理者之間的關系變?yōu)楣卜盏奶峁┱吲c消費者、顧客之間的關系。社會公眾成了政府服務的對象，是公共服務的消費者和顧客，從而使根據(jù)社會公眾的需要提供公共服務成了政府公共行政的應有之義。

摘要：政府管理創(chuàng)新是時代的要求，也是一種充滿不確定性的新的探索。如何檢驗政府的一種改革是否為創(chuàng)新，是政府管理創(chuàng)新成敗的關鍵。本文提出了可供檢驗政府管理改革是否為創(chuàng)新的如下準則：帕累托準則、補償原則、激勵相容性準則、時間一致性準則以及最大化最小值準則，并論述了各個準則的適用范圍。

關鍵詞：政府管理創(chuàng)新激勵相容性時間一致性

政府管理創(chuàng)新是當下政府改革的一個核心概念。然而，如何來判斷政府管理的一項改革是否為創(chuàng)新呢?目前不論在國內還是在國外，理論界都沒有給出完整、系統(tǒng)的說明。這種判斷準則的缺乏導致政府管理創(chuàng)新成為一個充滿了矛盾和沖突的領域，結果是不時出現(xiàn)一些“偽創(chuàng)新”。本文總結和歸納了判斷政府管理改革是否為創(chuàng)新的幾個理論準則，目的是從理論上指導和檢驗政府管理創(chuàng)新的實踐。

一、帕累托準則

本文所指的帕累托準則由帕累托原則和帕累托最優(yōu)兩個概念構成。帕累托原則，就是資源配置從一種狀態(tài)變到另外一種狀態(tài)，至少應該使一個人的福利變好而又不使其他任何人的福利變壞。由帕累托原則出發(fā)，可以定義資源配置的帕累托最優(yōu)：資源配置達到了這樣一種狀態(tài)，在這種狀態(tài)下不論進行怎樣的調整，若不使一部分人的福利水平降低的話，就不可能使另一部分人的福利水平獲得提高。帕累托最優(yōu)表明了資源配置的一種均衡狀態(tài)。從理論上說，經過不斷的帕累托改進，資源配置最終會實現(xiàn)帕累托最優(yōu)。

帕累托原則可以作為政府管理改革是否為創(chuàng)新的評判準則，關鍵在于帕累托原則的鮮明特征。個人福利水平的價值判斷和加總是帕累托準則的第一個特征。帕累托準則建立在社會總體福利水平比較的基礎上。而在考慮社會福利水平時，它是建立在個人的價值判斷基礎上的，即個人主義的福利原則：在比較不同社會狀態(tài)下的福利水平差異時，只有個人才知道自己的偏好因而只有個人才能判斷哪種狀態(tài)的福利水平更高。這一限制性條件表明，政府管理改革時，應該盡可能地使利益相關者有充分的機會表達自己的判斷，并將這種判斷作為改革的一種決定因素，而不能只由某些人代為判斷和作出決定。

【內容摘要】當下我國行政管理新舉措層出不窮且爭議甚多，可從幾個方面加以觀察和評價：一是，諸多典型案（事）例暴露出嚴重的觀念滯后問題，必須克服戴舊眼鏡看新事物的現(xiàn)象；二是，內容豐富的行政管理改革創(chuàng)新是在宏大復雜的背景下進行的，最主要的背景因素是經政改革的深化和科技革命的影響；三是，我國行政管理改革創(chuàng)新的動向，是以人為本前提下走向柔性管理、高效管理和方法創(chuàng)新，重點是行政管理方式方法的創(chuàng)新發(fā)展，相對而言這是成本低、風險小、效率高、成效穩(wěn)健、易達共識的路徑選擇；四是，行政管理改革創(chuàng)新應堅持法治原則和實踐標準等基本界限，防止借創(chuàng)新之名行營私之實。關鍵在于要以法治和發(fā)展的眼光來看待、以寬容和冷靜的心態(tài)來對待當下的行政管理新舉措及其爭議。學者們從觀念更新與制度創(chuàng)新的角度，就我國行政管理革新提出的基本態(tài)度、基本結論和基本建議，值得關注和研究。

【關鍵詞】行政管理革新；法治政府建設；柔性管理；高效管理；方法創(chuàng)新

為貫徹落實依法治國基本方略，堅持以人為本、行政為民，2004年國務院頒布了《全面推進依法行政實施綱要》，這一重要法律文件結合我國法制建設的實際，對改善行政管理、推進法制革新、建設法治政府提出了更加明確、具體的要求。今年9月4日，總理發(fā)表了題為《加強政府建設，推行管理創(chuàng)新》的重要講話，強調要切實轉變政府職能，進一步規(guī)范行政權力，深入開展反腐倡廉，防止行政權力濫用，提高行政效能，增強政府執(zhí)行力和公信力。我們應當嚴格按此要求，通過行政管理體制、機制、制度和方法的改革創(chuàng)新，積極探索行政管理法治化的有效路徑，盡快增強行政公務人員的依法行政能力，舍此沒有任何捷徑可走。當下我國行政管理和行政法制實踐中正發(fā)生許多變化，這些變化的情況經常以典型案例或爭議事件的形式呈現(xiàn)在人們面前，例如：案例1——浙江組織民營企業(yè)家到清華大學深造惹爭議；案例2——廣州鼓勵市民拍攝交通違章照片、江蘇啟東鼓勵司機協(xié)助治安管理引發(fā)爭議；案例3——銀川、南京、杭州、北京等地采用“呼死你”治理小廣告遭非議導致進退兩難；案例4——北京等地安裝電子眼和流動電子眼用于交通安全管理引發(fā)爭議。這些典型案例和事例中行政機關推出的新舉措、新機制、新方法往往引起不同的評價，使得從事實務工作和理論工作的同志都頗感困惑。這些典型案例和事例，或者說正在發(fā)生的變化，反映出許多新情況、新事物、新問題，其宏大復雜的社會背景和學科背景，深刻影響著法治政府建設。那么該如何看待這種現(xiàn)象呢？如果我們能以現(xiàn)代法治和發(fā)展開放的眼光來分析當下各級政府機關為主進行的行政管理改革創(chuàng)新，能夠把握住其中一些寶貴的東西，那對我們提高認識和改進工作將非常有利。

一、行政管理改革創(chuàng)新的背景原因——改革深化與科技革命

新近發(fā)生的這些引起爭論的典型案例和事例，決不是局部的、個別的、偶然的現(xiàn)象，即便是偶然性事件，當中也有某種必然性?？梢哉f，近年來大量出現(xiàn)的行政管理新舉措，是自上而下、自下而上、多種多樣的，我把它概括為由點到面、上下互動、系統(tǒng)全面、逐漸推開的發(fā)展進程，而且肯定有一定的背景、一定的規(guī)律性在其中，也許這就是一個時代潮流。當下的行政管理革新是一個宏大的系統(tǒng)工程，在體制、機制、方法、立法等方面都發(fā)生著或快或慢、或深或淺的變化，這些變化的背景因素是什么？我把它概括為兩條：改革的深化和科技的革命。[1]

（一）經政改革的深化

政府創(chuàng)新，就是公共權力機關為了提高行政效率和增進公共利益而進行的創(chuàng)造性改革。政府創(chuàng)新的過程，是一個持續(xù)不斷地對政府公共部門進行改革和完善的過程。與其他人類創(chuàng)新行為一樣，政府創(chuàng)新也具有創(chuàng)造性、學習性、自覺性、系統(tǒng)性、風險性等一般特征。此外，政府創(chuàng)新還具有明顯不同于一般創(chuàng)新行為的某些特征。首先，政府創(chuàng)新具有公共性。政府創(chuàng)新的主體是公共部門，特別是公共權力部門；政府創(chuàng)新的最終目的也是為了改善公共服務，增進公共利益。其次，政府創(chuàng)新具有全局性。政府創(chuàng)新所產生的影響，主要不是政府公共部門自身，而是廣大的公民。由于政府掌握著社會的政治權力，政府創(chuàng)新的結果通常對社會有著廣泛而深刻的影響。最后，政府創(chuàng)新具有政治性。政府創(chuàng)新是政治體制改革的重要內容，它直接涉及權力關系和利益關系，十分敏感，風險性也比其他創(chuàng)新行為更大。

政府創(chuàng)新是一種政治發(fā)展的普遍趨勢。從我國改革開放的實踐來看，政府管理體制的改革與創(chuàng)新，是我國改革開放以來政治發(fā)展的重要內容。近些年來，各級政府在公共服務、行政改革和政治改革等方面進行了許多富有成效的改革與創(chuàng)新，這些改革創(chuàng)新集中體現(xiàn)在以下這些方面[1]。

在政治透明方面，主要有：1）信息公開，不少地方政府頒布了信息公開法，規(guī)定了哪些政府信息必須公開，從制度上保證公民的知情權。2）決策公開，即黨政領導機關在制定重大政策之前廣泛吸取相關專家和群眾對該項政策的意見和建議，并且在可能的情況下吸收有關人員參與決策過程，避免重大決策過程的“黑箱作業(yè)”，使政策在頒布和實行之前能夠為公眾所知。2）警務公開，在涉及公民切身利益的治安、戶政、拘留等問題上，使相關當事人知曉這些警政事務，并進行相應的警務監(jiān)督。3）司法公開，主要是公開審判，在一般民事和刑事案件的審判時，允許公民旁聽。4）檢務公開，即對當事人或公眾公開相關的檢察事務，允許律師提前介入對犯罪嫌疑人的起訴過程。5）任前公示，即黨政權力部門的領導人在正式任命前，將擬任人選的有關情況公布于眾，在規(guī)定的期限內聽取公眾對候選人的意見。6）政府上網，即通常所稱的“電子政府”，政府在互聯(lián)網上政務信息，在網上辦公，直接處理公務和接受公民訪問。

在公共服務方面，主要有：1）改進社會福利體制，為下崗和失業(yè)職工廣泛地建立社會保障制度，為城市居民提供必要的公共醫(yī)療保險和最低生活保障。2）扶貧濟弱，政府制定具體的計劃和措施，幫助貧困的窮人或社會弱勢群體在一定的期限內擺脫貧弱狀態(tài)。3）治安聯(lián)防，建立社區(qū)巡邏制度、110接警制度，預防日益加劇的刑事犯罪。4）全民教育，在農村和城市社區(qū)設立各種義務學校，免費為居民提供學習知識的機會。5）市長熱線，架設24小時的市長專用熱線電話，公民可直接通過電話對政府的政策和行為提出批評、意見和建議，由政府負責處理。6）領導下訪，即主要領導干部如市長、縣長、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、書記，率領同級黨政機關的主要負責人，定期到基層進行現(xiàn)場辦公，聽取公民的申訴、請求、建議，能夠當場解決問題的，現(xiàn)成各部門當場解決，現(xiàn)場解決不了，限期解決或對當事人作出答復和解釋。

在基層民主和政治參與方面，主要有：1）立法聽證和政策聽證，在進行重要的立法活動和決策活動時，公共權力機關舉辦專門的聽證會，廣泛聽取利益相關者及專家學者對立法和決策議案的意見，并作為最終作出決定的重要參考。2）干部競爭上崗，即公開領導崗位的招聘信息，鼓勵有資格的公民前來應聘，公平競爭，擇優(yōu)錄用。目前，公開競爭的領導職務最高級別的已到達廳局級干部。3）鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉改革，在一些省市，近年來將直接選舉從村民委員會主任向上擴至鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)長或鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領導實行直接選舉或公推公選。4）公推公投和“兩票制”，在一些基層，對黨支部書記的候選人采取黨內和黨外共同推選的辦法，黨內選舉和黨外推薦相結合。

在權力監(jiān)督和廉政建設方面，主要有：1）行政訴訟，即通常所說的“民告官”，公民可以通過法律對違法的政府行為向法院起訴，法院判決政府敗訴的行政行為，公民有權要求政府對其侵權行為給公民造成的損失進行賠償。2）離任審計，黨政干部在即將離開原領導職務之前，接受政府審計的財務審計，以決定其在任職期間有否在財務上違反國家的法律和黨的紀律。3）輿論監(jiān)督，一些地方政府制定專門的法規(guī)，保證新聞媒體對政府行為的監(jiān)督，特別是對政府官員違法亂紀行為的曝光和批評。4）政府采購和工程招標，政府在購買物品及發(fā)包程建設項目時，公開相關信息，鼓勵銷售商或承包商公平、公開地參與競爭，從而防止采購和發(fā)包過程中極易產生的腐敗。

在當前經濟社會轉型的新形勢下，政府管理中存在的許多問題已經成為制約經濟發(fā)展的瓶頸，改革發(fā)展中的一些深層次矛盾和問題大都與政府改革不到位、政府改革滯后相關?！笆晃濉睍r期，我國經濟的持續(xù)增長已在相當大程度上依賴于社會利益關系的協(xié)調和在此

基礎上的社會穩(wěn)定無論是經濟的持續(xù)健康發(fā)展，還是建設和諧社會，都對政府轉型提出了相當迫切的要求。因此，“十一五”時期，政府管理創(chuàng)新的重要性將進一步凸顯出來，成為深化改革、構建和諧社會的關鍵所在。

一、新時期中國政府管理創(chuàng)新的內容與意義

從新公共管理的視角來看，政府管理主要包括戰(zhàn)略管理、政策管理、資源管理和項目管理。與之相對應，我們認為，政府管理創(chuàng)新能力可以劃分為四個層次：戰(zhàn)略規(guī)劃能力、公共政策能力、資源管理能力和項目管理能力。因此，中國政府管理創(chuàng)新也應該包括以下四個方面的內容：

1、戰(zhàn)略規(guī)劃能力。戰(zhàn)略規(guī)劃能力是指管理者和組織者通過思考，在衡量影響組織未來的內部和外部環(huán)境的基礎上，為組織創(chuàng)設目標、前進方向、焦點和一致性的能力。戰(zhàn)略規(guī)劃能力的強弱直接影響政府等公共部門長遠的生存與發(fā)展，影響到公共部門能否在迅速變化的環(huán)境中取得更大的績效，甚至還影響到公共部門的合法性、正當性和公正性。一方面，我國長期以來受到漸進模式的影響，習慣于“摸著石頭過河”，習慣于解決眼前的問題，以至于無暇顧及政府部門的應有任務、方向及戰(zhàn)略，導致了在很多重要的領導領域沒有公共目標或者方向模糊不清，只顧短期利益，不顧長期利益，根本經不起競爭的考驗。另一方面，已有的戰(zhàn)略規(guī)劃往往缺乏整體的思考，長期、中期和短期戰(zhàn)略之間，整體和局部戰(zhàn)略之間缺少有機整合，由此導致政府部門內部職能不明，協(xié)調不靈，彼此無法適應，從而喪失互補性。

2、公共政策能力。公共政策能力是指政府部門在戰(zhàn)略規(guī)劃的指導下，制定具體的管理創(chuàng)新行動方案的能力。公共政策能力不強，缺乏操作性，是我國許多政府部門的通病。這表現(xiàn)在：政府部門缺乏根據(jù)自身實際來制定的領導者，戰(zhàn)略規(guī)劃制定出來以后，領導者往往出于盡早看到戰(zhàn)略實施效果的迫切愿望而匆匆上馬，甚至認為制定實施計劃是在浪費時間或延誤戰(zhàn)機；一些政府部門好大喜功，不結合自身資源狀況來制定政策，不切實際，根本無法分步實施；公共政策的制定缺乏科學的方法，往往憑借管理者的主觀臆斷和歷史經驗，而很少運用科學的量化的標準。

摘要：政府管理創(chuàng)新是時代的要求，也是一種充滿不確定性的新的探索。如何檢驗政府的一種改革是否為創(chuàng)新，是政府管理創(chuàng)新成敗的關鍵。本文提出了可供檢驗政府管理改革是否為創(chuàng)新的如下準則：帕累托準則、補償原則、激勵相容性準則、時間一致性準則以及最大化最小值準則，并論述了各個準則的適用范圍。

關鍵詞：政府管理創(chuàng)新激勵相容性時間一致性

政府管理創(chuàng)新是當下政府改革的一個核心概念。然而，如何來判斷政府管理的一項改革是否為創(chuàng)新呢?目前不論在國內還是在國外，理論界都沒有給出完整、系統(tǒng)的說明。這種判斷準則的缺乏導致政府管理創(chuàng)新成為一個充滿了矛盾和沖突的領域，結果是不時出現(xiàn)一些“偽創(chuàng)新”。本文總結和歸納了判斷政府管理改革是否為創(chuàng)新的幾個理論準則，目的是從理論上指導和檢驗政府管理創(chuàng)新的實踐。

一、帕累托準則

本文所指的帕累托準則由帕累托原則和帕累托最優(yōu)兩個概念構成。帕累托原則，就是資源配置從一種狀態(tài)變到另外一種狀態(tài)，至少應該使一個人的福利變好而又不使其他任何人的福利變壞。由帕累托原則出發(fā)，可以定義資源配置的帕累托最優(yōu)：資源配置達到了這樣一種狀態(tài)，在這種狀態(tài)下不論進行怎樣的調整，若不使一部分人的福利水平降低的話，就不可能使另一部分人的福利水平獲得提高。帕累托最優(yōu)表明了資源配置的一種均衡狀態(tài)。從理論上說，經過不斷的帕累托改進，資源配置最終會實現(xiàn)帕累托最優(yōu)。

帕累托原則可以作為政府管理改革是否為創(chuàng)新的評判準則，關鍵在于帕累托原則的鮮明特征。個人福利水平的價值判斷和加總是帕累托準則的第一個特征。帕累托準則建立在社會總體福利水平比較的基礎上。而在考慮社會福利水平時，它是建立在個人的價值判斷基礎上的，即個人主義的福利原則：在比較不同社會狀態(tài)下的福利水平差異時，只有個人才知道自己的偏好因而只有個人才能判斷哪種狀態(tài)的福利水平更高。這一限制性條件表明，政府管理改革時，應該盡可能地使利益相關者有充分的機會表達自己的判斷，并將這種判斷作為改革的一種決定因素，而不能只由某些人代為判斷和作出決定。