上司和下屬的關(guān)系從來(lái)都是欲說(shuō)還休的，理想的上司大概也需要“德、智、體、美、勞”的全面發(fā)展，就像所有的上司對(duì)我們的要求一樣，如果上司在業(yè)務(wù)或?qū)I(yè)上是一個(gè)外行，或者水平根本不如你，你會(huì)怎么辦？看看以下白領(lǐng)有些什么見(jiàn)解?

我認(rèn)為遇到這種情況最主要還是看上司的人品。如果遇到一個(gè)上司，雖然他對(duì)你的業(yè)務(wù)是外行，但是他對(duì)你的工作是信任的，他只是在原則上提一些意見(jiàn)，而在具體操作上能讓你放手干，不橫加指責(zé)，瞎指揮；這樣對(duì)我們來(lái)說(shuō)未嘗不是一件好事。此類(lèi)上司的“極品”就是：他知道他外行不懂，所以對(duì)下屬做出的業(yè)績(jī)，他一點(diǎn)都不居功，還能在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候替你請(qǐng)命，遇到這種“極品”上司，我們只應(yīng)高唱“外行”是福。

怕就怕遇到一個(gè)“下下品”，他明明不懂，但又自以為是內(nèi)行，甚至硬是要橫加指揮以維持他的權(quán)威；或他雖然不出聲，卻總是暗里像老鼠樣賊眉鼠眼地在你身邊晃來(lái)晃去，監(jiān)視你（慘啦，人身自由都沒(méi)有了?。换蛘邔?duì)你的業(yè)績(jī)明里不說(shuō)，在暗里卻將你的報(bào)表、策劃交給一個(gè)他自以為是內(nèi)行的人去印證，然后得出一個(gè)錯(cuò)誤的結(jié)論又來(lái)“指責(zé)”你，做出一副“你不要仗著你有才，實(shí)際上你的鬼把戲我全知道”的神情。所以遇到這種人，我們?cè)僭趺幢碇倚囊矝](méi)有用，溜之大吉吧！

FANNY某文化機(jī)構(gòu)秘書(shū)

我的上司是一個(gè)外行，他在以前的公司只是一個(gè)部門(mén)的主管，到我們公司后擔(dān)任副總經(jīng)理，要管理幾十人好像有點(diǎn)力不從心，對(duì)各部門(mén)的業(yè)務(wù)也是似懂非懂，但是他又特別不相信下屬，總是擔(dān)心別人看出他是外行瞧不起他，于是就擺出一副內(nèi)行的樣子。業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，管理水平也很低，對(duì)一些業(yè)務(wù)較強(qiáng)的同事看不順眼就老是用公司紀(jì)律來(lái)壓制他們，光會(huì)抓住遲到早退的小事情不放，好像只有在他眼皮底下的人才在做正經(jīng)事。所以很多同事都不喜歡他。

不過(guò)我挺佩服我的同事ERIC，他是業(yè)務(wù)能力很強(qiáng)的一個(gè)人，按理說(shuō)他也瞧不起我的上司，但他從來(lái)都是一副不卑不亢的樣子，對(duì)上司的意見(jiàn)也不反駁，所謂“批評(píng)接受，性格依舊”，我行我素，他說(shuō)沒(méi)必要和這樣的上司過(guò)不去，只要他不“害”你就行了，把關(guān)系弄僵對(duì)自己的工作沒(méi)有好處。我覺(jué)得他講得也有道理，看在薪水的份上啦！

上司和下屬的關(guān)系從來(lái)都是欲說(shuō)還休的，理想的上司大概也需要“德、智、體、美、勞”的全面發(fā)展，就像所有的上司對(duì)我們的要求一樣，如果上司在業(yè)務(wù)或?qū)I(yè)上是一個(gè)外行，或者水平根本不如你，你會(huì)怎么辦？看看以下白領(lǐng)有些什么見(jiàn)解?

我認(rèn)為遇到這種情況最主要還是看上司的人品。如果遇到一個(gè)上司，雖然他對(duì)你的業(yè)務(wù)是外行，但是他對(duì)你的工作是信任的，他只是在原則上提一些意見(jiàn)，而在具體操作上能讓你放手干，不橫加指責(zé)，瞎指揮；這樣對(duì)我們來(lái)說(shuō)未嘗不是一件好事。此類(lèi)上司的“極品”就是：他知道他外行不懂，所以對(duì)下屬做出的業(yè)績(jī)，他一點(diǎn)都不居功，還能在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候替你請(qǐng)命，遇到這種“極品”上司，我們只應(yīng)高唱“外行”是福。

怕就怕遇到一個(gè)“下下品”，他明明不懂，但又自以為是內(nèi)行，甚至硬是要橫加指揮以維持他的權(quán)威；或他雖然不出聲，卻總是暗里像老鼠樣賊眉鼠眼地在你身邊晃來(lái)晃去，監(jiān)視你（慘啦，人身自由都沒(méi)有了?。?；或者對(duì)你的業(yè)績(jī)明里不說(shuō)，在暗里卻將你的報(bào)表、策劃交給一個(gè)他自以為是內(nèi)行的人去印證，然后得出一個(gè)錯(cuò)誤的結(jié)論又來(lái)“指責(zé)”你，做出一副“你不要仗著你有才，實(shí)際上你的鬼把戲我全知道”的神情。所以遇到這種人，我們?cè)僭趺幢碇倚囊矝](méi)有用，溜之大吉吧！

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我的上司是一個(gè)外行，他在以前的公司只是一個(gè)部門(mén)的主管，到我們公司后擔(dān)任副總經(jīng)理，要管理幾十人好像有點(diǎn)力不從心，對(duì)各部門(mén)的業(yè)務(wù)也是似懂非懂，但是他又特別不相信下屬，總是擔(dān)心別人看出他是外行瞧不起他，于是就擺出一副內(nèi)行的樣子。業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，管理水平也很低，對(duì)一些業(yè)務(wù)較強(qiáng)的同事看不順眼就老是用公司紀(jì)律來(lái)壓制他們，光會(huì)抓住遲到早退的小事情不放，好像只有在他眼皮底下的人才在做正經(jīng)事。所以很多同事都不喜歡他。

不過(guò)我挺佩服我的同事ERIC，他是業(yè)務(wù)能力很強(qiáng)的一個(gè)人，按理說(shuō)他也瞧不起我的上司，但他從來(lái)都是一副不卑不亢的樣子，對(duì)上司的意見(jiàn)也不反駁，所謂“批評(píng)接受，性格依舊”，我行我素，他說(shuō)沒(méi)必要和這樣的上司過(guò)不去，只要他不“害”你就行了，把關(guān)系弄僵對(duì)自己的工作沒(méi)有好處。我覺(jué)得他講得也有道理，看在薪水的份上啦！

上司和下屬的關(guān)系從來(lái)都是欲說(shuō)還休的，理想的上司大概也需要“德、智、體、美、勞”的全面發(fā)展，就像所有的上司對(duì)我們的要求一樣，如果上司在業(yè)務(wù)或?qū)I(yè)上是一個(gè)外行，或者水平根本不如你，你會(huì)怎么辦？看看以下白領(lǐng)有些什么見(jiàn)解?

我認(rèn)為遇到這種情況最主要還是看上司的人品。如果遇到一個(gè)上司，雖然他對(duì)你的業(yè)務(wù)是外行，但是他對(duì)你的工作是信任的，他只是在原則上提一些意見(jiàn)，而在具體操作上能讓你放手干，不橫加指責(zé)，瞎指揮；這樣對(duì)我們來(lái)說(shuō)未嘗不是一件好事。此類(lèi)上司的“極品”就是：他知道他外行不懂，所以對(duì)下屬做出的業(yè)績(jī)，他一點(diǎn)都不居功，還能在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候替你請(qǐng)命，遇到這種“極品”上司，我們只應(yīng)高唱“外行”是福。

怕就怕遇到一個(gè)“下下品”，他明明不懂，但又自以為是內(nèi)行，甚至硬是要橫加指揮以維持他的權(quán)威；或他雖然不出聲，卻總是暗里像老鼠樣賊眉鼠眼地在你身邊晃來(lái)晃去，監(jiān)視你（慘啦，人身自由都沒(méi)有了！）；或者對(duì)你的業(yè)績(jī)明里不說(shuō)，在暗里卻將你的報(bào)表、策劃交給一個(gè)他自以為是內(nèi)行的人去印證，然后得出一個(gè)錯(cuò)誤的結(jié)論又來(lái)“指責(zé)”你，做出一副“你不要仗著你有才，實(shí)際上你的鬼把戲我全知道”的神情。所以遇到這種人，我們?cè)僭趺幢碇倚囊矝](méi)有用，溜之大吉吧！

FANNY某文化機(jī)構(gòu)秘書(shū)

我的上司是一個(gè)外行，他在以前的公司只是一個(gè)部門(mén)的主管，到我們公司后擔(dān)任副總經(jīng)理，要管理幾十人好像有點(diǎn)力不從心，對(duì)各部門(mén)的業(yè)務(wù)也是似懂非懂，但是他又特別不相信下屬，總是擔(dān)心別人看出他是外行瞧不起他，于是就擺出一副內(nèi)行的樣子。業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，管理水平也很低，對(duì)一些業(yè)務(wù)較強(qiáng)的同事看不順眼就老是用公司紀(jì)律來(lái)壓制他們，光會(huì)抓住遲到早退的小事情不放，好像只有在他眼皮底下的人才在做正經(jīng)事。所以很多同事都不喜歡他。

不過(guò)我挺佩服我的同事ERIC，他是業(yè)務(wù)能力很強(qiáng)的一個(gè)人，按理說(shuō)他也瞧不起我的上司，但他從來(lái)都是一副不卑不亢的樣子，對(duì)上司的意見(jiàn)也不反駁，所謂“批評(píng)接受，性格依舊”，我行我素，他說(shuō)沒(méi)必要和這樣的上司過(guò)不去，只要他不“害”你就行了，把關(guān)系弄僵對(duì)自己的工作沒(méi)有好處。我覺(jué)得他講得也有道理，看在薪水的份上啦！

上司和下屬的關(guān)系從來(lái)都是欲說(shuō)還休的，理想的上司大概也需要“德、智、體、美、勞”的全面發(fā)展，就像所有的上司對(duì)我們的要求一樣，如果上司在業(yè)務(wù)或?qū)I(yè)上是一個(gè)外行，或者水平根本不如你，你會(huì)怎么辦？看看以下白領(lǐng)有些什么見(jiàn)解?

我認(rèn)為遇到這種情況最主要還是看上司的人品。如果遇到一個(gè)上司，雖然他對(duì)你的業(yè)務(wù)是外行，但是他對(duì)你的工作是信任的，他只是在原則上提一些意見(jiàn)，而在具體操作上能讓你放手干，不橫加指責(zé)，瞎指揮；這樣對(duì)我們來(lái)說(shuō)未嘗不是一件好事。此類(lèi)上司的“極品”就是：他知道他外行不懂，所以對(duì)下屬做出的業(yè)績(jī)，他一點(diǎn)都不居功，還能在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候替你請(qǐng)命，遇到這種“極品”上司，我們只應(yīng)高唱“外行”是福。

怕就怕遇到一個(gè)“下下品”，他明明不懂，但又自以為是內(nèi)行，甚至硬是要橫加指揮以維持他的權(quán)威；或他雖然不出聲，卻總是暗里像老鼠樣賊眉鼠眼地在你身邊晃來(lái)晃去，監(jiān)視你（慘啦，人身自由都沒(méi)有了！）；或者對(duì)你的業(yè)績(jī)明里不說(shuō)，在暗里卻將你的報(bào)表、策劃交給一個(gè)他自以為是內(nèi)行的人去印證，然后得出一個(gè)錯(cuò)誤的結(jié)論又來(lái)“指責(zé)”你，做出一副“你不要仗著你有才，實(shí)際上你的鬼把戲我全知道”的神情。所以遇到這種人，我們?cè)僭趺幢碇倚囊矝](méi)有用，溜之大吉吧！

FANNY某文化機(jī)構(gòu)秘書(shū)

我的上司是一個(gè)外行，他在以前的公司只是一個(gè)部門(mén)的主管，到我們公司后擔(dān)任副總經(jīng)理，要管理幾十人好像有點(diǎn)力不從心，對(duì)各部門(mén)的業(yè)務(wù)也是似懂非懂，但是他又特別不相信下屬，總是擔(dān)心別人看出他是外行瞧不起他，于是就擺出一副內(nèi)行的樣子。業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，管理水平也很低，對(duì)一些業(yè)務(wù)較強(qiáng)的同事看不順眼就老是用公司紀(jì)律來(lái)壓制他們，光會(huì)抓住遲到早退的小事情不放，好像只有在他眼皮底下的人才在做正經(jīng)事。所以很多同事都不喜歡他。

不過(guò)我挺佩服我的同事ERIC，他是業(yè)務(wù)能力很強(qiáng)的一個(gè)人，按理說(shuō)他也瞧不起我的上司，但他從來(lái)都是一副不卑不亢的樣子，對(duì)上司的意見(jiàn)也不反駁，所謂“批評(píng)接受，性格依舊”，我行我素，他說(shuō)沒(méi)必要和這樣的上司過(guò)不去，只要他不“害”你就行了，把關(guān)系弄僵對(duì)自己的工作沒(méi)有好處。我覺(jué)得他講得也有道理，看在薪水的份上啦！

日前國(guó)家行政學(xué)院對(duì)全國(guó)122位縣教育局長(zhǎng)任職前的身份做了一次問(wèn)卷調(diào)查，結(jié)果顯示，有41%的縣教育局長(zhǎng)來(lái)自政府其他管理部門(mén)，有19.7%來(lái)自鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，只有18.9%的教育局長(zhǎng)來(lái)自學(xué)校校長(zhǎng)，15.8%來(lái)自教育局中層管理人員、教師及其他競(jìng)爭(zhēng)上崗者。也就是說(shuō)，在目前推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的最基本動(dòng)力的基礎(chǔ)教育領(lǐng)域，在作為區(qū)域教育發(fā)展第一責(zé)任人的縣教育局長(zhǎng)中，還有60%強(qiáng)的“外行領(lǐng)導(dǎo)”。如果對(duì)目前全國(guó)各地級(jí)市所建的高校的一把手任職前的身份再做一個(gè)調(diào)查，看屬于“非內(nèi)行領(lǐng)導(dǎo)”出身者又有多少？從筆者在局部了解到的情況看，局面并不樂(lè)觀。

為什么至今仍是這種局面呢？這是一種思維定式、思維慣性造成的。前些日子，我在報(bào)上看到的一篇報(bào)道披露，一位科學(xué)家在接受采訪時(shí)說(shuō)，外行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行是普遍真理，當(dāng)年的聶榮臻元帥就是一個(gè)外行的好領(lǐng)導(dǎo)。應(yīng)該承認(rèn)，確實(shí)，在一定條件下，外行是可以領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行，甚至能領(lǐng)導(dǎo)好內(nèi)行的；這條件就是：這“外行”要很開(kāi)明、能虛懷若谷，又能刻苦努力學(xué)習(xí)文化科學(xué)知識(shí)，迅速由“外行”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皟?nèi)行”。無(wú)疑，聶帥就是這樣可敬的領(lǐng)導(dǎo)者。但是否所有“外行”都有這種品質(zhì)和素質(zhì)，因而，“外行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行”就是普遍規(guī)律、普遍真理呢？恐怕未必。

要知道，“外行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行”是在我國(guó)特定歷史條件下，適應(yīng)特定形勢(shì)而提出來(lái)的。因?yàn)槲覈?guó)民主革命經(jīng)歷了一條在農(nóng)村建立革命根據(jù)地，由農(nóng)村包圍城市，再奪取城市，最后奪取全國(guó)勝利的革命道路，革命長(zhǎng)期在農(nóng)村進(jìn)行，參加革命的大批工農(nóng)干部，長(zhǎng)期忙于對(duì)敵斗爭(zhēng)，無(wú)暇學(xué)習(xí)文化知識(shí)，所以存在著文化水平普遍不高的狀況。全國(guó)解放后，他們大批走上領(lǐng)導(dǎo)崗位，鑒于文化水平和專(zhuān)業(yè)知識(shí)的限制，大多數(shù)不能適應(yīng)“內(nèi)行領(lǐng)導(dǎo)”的需要；但由于他們長(zhǎng)期經(jīng)受革命斗爭(zhēng)的鍛煉與考驗(yàn)，立場(chǎng)堅(jiān)定，革命經(jīng)驗(yàn)豐富，是黨的十分寶貴的財(cái)富。在解放初期，必須把他們作為革命領(lǐng)導(dǎo)骨干力量使用，在當(dāng)時(shí)的條件下，我們黨為實(shí)現(xiàn)對(duì)各項(xiàng)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，舍此沒(méi)有其他辦法。而在1957年有部分黨外人士和知識(shí)分子以“外行領(lǐng)導(dǎo)”為由，曾向這些干部發(fā)出詰難，這在當(dāng)時(shí)是不利于黨的領(lǐng)導(dǎo)的；因此，為維護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，當(dāng)時(shí)以“外行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行是規(guī)律”作為回答，不失為那個(gè)時(shí)期的一種需要。在當(dāng)時(shí)的一定階段內(nèi)，“外行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行”是有其某種必要性的。這是為了維護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)的需要，也是要為廣大工農(nóng)干部贏得一個(gè)學(xué)習(xí)文化、增長(zhǎng)知識(shí)的機(jī)會(huì)，應(yīng)該允許他們有一個(gè)文化成長(zhǎng)的過(guò)程?？傊@是要為黨的干部爭(zhēng)得領(lǐng)導(dǎo)各項(xiàng)事業(yè)的正當(dāng)權(quán)利。

但半個(gè)多世紀(jì)過(guò)去了，當(dāng)前歷史條件發(fā)生了巨大變化。經(jīng)過(guò)革命前嚴(yán)酷革命鍛煉、解放后擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)工作的絕大多數(shù)老同志，經(jīng)過(guò)文化科學(xué)知識(shí)的學(xué)習(xí)和提高，大都勝任工作并在建功立業(yè)之后，大多都在現(xiàn)階段退了下來(lái)。而目前在各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)崗位上任職的，幾乎都是解放后受過(guò)較好教育而走上工作崗位的。而且多是按照黨關(guān)于“年輕化、知識(shí)化、專(zhuān)業(yè)化”要求的干部政策，在最近20—30年的改革開(kāi)放年代選拔上來(lái)的。因此，對(duì)于目前各級(jí)在崗任職的這一代干部，應(yīng)該而且有條件用“內(nèi)行領(lǐng)導(dǎo)”的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)要求他們；在當(dāng)前歷史條件下，如果仍然沿用過(guò)去那種“外行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行”的思維成規(guī)，就顯然不再能適應(yīng)時(shí)代的需要。況且，當(dāng)代世界發(fā)展的大勢(shì)，信息化、高科技和知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的要求，都提出了實(shí)行“專(zhuān)業(yè)化”領(lǐng)導(dǎo)的問(wèn)題?！皩?zhuān)業(yè)化”領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)際上就是“內(nèi)行領(lǐng)導(dǎo)”；黨對(duì)選拔干部所提出的“專(zhuān)業(yè)化”要求，就包含著“內(nèi)行領(lǐng)導(dǎo)”的應(yīng)有之義，否則，實(shí)施科學(xué)決策、貫徹科學(xué)發(fā)展觀，就容易流于形式而無(wú)法落到實(shí)處。

特別需要強(qiáng)調(diào)的是，在教育、科學(xué)、文化和衛(wèi)生醫(yī)療等專(zhuān)業(yè)性要求極強(qiáng)的行業(yè)和部門(mén)，實(shí)行“內(nèi)行領(lǐng)導(dǎo)”具有特別的迫切性和必要性。這里，每一部門(mén)和領(lǐng)域都有自己的專(zhuān)業(yè)性要求，都有自己本行業(yè)的專(zhuān)深知識(shí)和工作規(guī)律，如果缺乏相應(yīng)部門(mén)和領(lǐng)域的必要專(zhuān)門(mén)知識(shí)，在當(dāng)今科學(xué)知識(shí)“大爆炸”、科學(xué)技術(shù)日新月異的時(shí)代，以“門(mén)外漢”的身份去指導(dǎo)工作，那是不可想象的；如果仍然用過(guò)去的思維模式，普遍實(shí)行“外行領(lǐng)導(dǎo)”，那就必然會(huì)出現(xiàn)失誤和偏差。

1行政問(wèn)責(zé)的內(nèi)涵及其應(yīng)用

行政問(wèn)責(zé)是指行政人員有義務(wù)就與其工作職責(zé)有關(guān)的工作績(jī)效及社會(huì)效果接受責(zé)任授權(quán)人的質(zhì)詢(xún)并承擔(dān)相應(yīng)的處理結(jié)果。其內(nèi)涵涵蓋三個(gè)方面:從功能和作用上看,行政問(wèn)責(zé)是行政監(jiān)控機(jī)制的一種表現(xiàn),主要是為實(shí)現(xiàn)行政本身所帶來(lái)的社會(huì)效益；從問(wèn)責(zé)對(duì)象和主體來(lái)看,主要表現(xiàn)為一種由政治理念、法律、規(guī)章所規(guī)定的對(duì)應(yīng)的責(zé)任關(guān)系,這種關(guān)系往往使得行政問(wèn)責(zé)過(guò)程表現(xiàn)為強(qiáng)制性執(zhí)行過(guò)程;從問(wèn)責(zé)內(nèi)容及實(shí)現(xiàn)機(jī)制上看,行政問(wèn)責(zé)一般表現(xiàn)為法律問(wèn)責(zé)、政治問(wèn)責(zé)、等級(jí)管理問(wèn)責(zé)和職業(yè)道德問(wèn)責(zé)等方面。

“行政問(wèn)責(zé)制”的重點(diǎn)是“問(wèn)責(zé)”。在法治社會(huì)，權(quán)力意味著責(zé)任，職權(quán)意味著職責(zé)，有多少職權(quán)就要承擔(dān)相應(yīng)的職責(zé)。從這個(gè)意義上講，政府職能部門(mén)有多大的權(quán)力就意味著對(duì)民眾應(yīng)有多大的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，對(duì)權(quán)力的規(guī)范和約束就必須實(shí)現(xiàn)責(zé)任追究的程序化、制度化和日?；＿@既是公權(quán)力本質(zhì)屬性的必然要求，也是建設(shè)法治政府的基本原則。

我國(guó)在行政問(wèn)責(zé)制度建設(shè)方面起步較晚，在改革開(kāi)放之前，行政問(wèn)責(zé)基本上不存在于我國(guó)的政治制度當(dāng)中。改革開(kāi)放后，中央和地方陸續(xù)在行政問(wèn)責(zé)方面展開(kāi)了一些探索，在2003年非典事件之后，中央和地方政府陸續(xù)出臺(tái)了一些行政問(wèn)責(zé)的制度性文件。

2003年5月12日，中央頒布《公共衛(wèi)生突發(fā)條例》，明確了各級(jí)政府及有關(guān)部門(mén)、社會(huì)有關(guān)組織和公民在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件中應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)及違法行為的法律責(zé)任；2003年8月27日通過(guò)的《行政許可法》，規(guī)定了政府的行政許可行為，也明確規(guī)定了違反本法應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任；2004年2月18日，《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》專(zhuān)門(mén)規(guī)定了對(duì)有失職、瀆職行為的黨員干部給予相應(yīng)處分；2004年4月，《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》明確提出“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”是依法行政的基本原則，對(duì)決策責(zé)任追究、行政執(zhí)法責(zé)任制以及完善行政復(fù)議責(zé)任追究制度等作了明確的規(guī)定。2006年1月1日，《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》對(duì)公務(wù)員向上級(jí)承擔(dān)責(zé)任的條件和公務(wù)員辭職辭退作了明確規(guī)定，并進(jìn)一步將行政問(wèn)責(zé)法制化和規(guī)范化。

2當(dāng)前行政問(wèn)責(zé)存在的問(wèn)題與不足

隨著科學(xué)的發(fā)展，各學(xué)科之間的聯(lián)系越來(lái)越交叉和融合，學(xué)科之間的界限越來(lái)越模糊。這一趨勢(shì)體現(xiàn)了科學(xué)向綜合性發(fā)展的趨勢(shì)，極大地推動(dòng)了科學(xué)進(jìn)步。而打破各學(xué)科之間的“疆域”，卻不是內(nèi)行人，而是“外行人”。

一、內(nèi)行怪圈

科學(xué)研究的發(fā)展過(guò)程，往往出現(xiàn)這樣一種現(xiàn)象：由于每一學(xué)科有其特定的研究對(duì)象，就限定了其特定的研究領(lǐng)域，領(lǐng)域就是“疆域”，就是界限，此學(xué)科與彼學(xué)科之間相對(duì)被孤立了。當(dāng)某一學(xué)科發(fā)展到一定程度，建立了一套完整的理論體系之后，似乎該學(xué)科完善了，圓滿(mǎn)了，也就不用再發(fā)展了，余下的工作僅僅是細(xì)枝末節(jié)的修修剪剪了?？茖W(xué)的盡頭是哲學(xué)，而當(dāng)某一理論就成為了哲學(xué)的時(shí)候，也就開(kāi)始教條了，僵化了。而作為研究者，在這一行里待得越久，越是對(duì)“行規(guī)”熟了、透了、把握了，就越是“內(nèi)行”了，越是“權(quán)威”了，也就越難以跨出內(nèi)行的“門(mén)檻”，師傳弟承的思維定勢(shì)，決定其及其傳承者只能在圈圈里轉(zhuǎn)。領(lǐng)域的孤立、研究者的思維定勢(shì)和頂禮崇拜的權(quán)威，最終使某一領(lǐng)域的研究被僵化成“死水一潭”。

愛(ài)因斯坦說(shuō)過(guò)，宇宙是簡(jiǎn)單的、和諧的、統(tǒng)一的。宇宙是一個(gè)完整的系統(tǒng)，此領(lǐng)域與彼領(lǐng)域一定存在著某種聯(lián)系性。世界的統(tǒng)一性決定了某一領(lǐng)域的認(rèn)識(shí)，某一領(lǐng)域的理論不可能成為“終極理論”，而不與其他任何領(lǐng)域發(fā)生關(guān)系。

問(wèn)題的關(guān)鍵在于，打破這種孤立，建立此孤島與彼孤島之間聯(lián)系的“諾亞方舟”在哪里？

二、外行突破

一、西方國(guó)家行政改革實(shí)踐

（一）英國(guó)的行政改革實(shí)踐

1.私有化。

私有化是英國(guó)政府改革的一項(xiàng)重要舉措，其直接的表現(xiàn)方式就是將國(guó)有企業(yè)出售給私人，讓私人擁有經(jīng)營(yíng)。撒切爾夫人上臺(tái)執(zhí)政時(shí)，英國(guó)的財(cái)政赤字已相當(dāng)嚴(yán)重，從1949—1976年的二十八年間，英國(guó)就有二十三年處于財(cái)政赤字的狀態(tài)，僅1976年的財(cái)政赤字就高達(dá)65億多英鎊。究其原因，除了較大的軍費(fèi)開(kāi)支、政府的日常支出和社會(huì)福利支出之外，對(duì)國(guó)有企業(yè)的巨額補(bǔ)貼也是不可忽視因素。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從戰(zhàn)后初期到1974年，政府對(duì)國(guó)有企業(yè)的補(bǔ)貼已達(dá)到180億美元。因此，在效率小組對(duì)政府的財(cái)政支出進(jìn)行審查之后，私有化就以改革方案的形式被提了出來(lái)。在撒切爾當(dāng)政的11年中，英國(guó)的私有化改革取得了顯著效果，“政府出售了40多家大型國(guó)有企業(yè)，包括英國(guó)石油公司、英國(guó)天然氣公司、美洲豹汽車(chē)公司、英國(guó)電訊公司、英國(guó)鋼鐵公司、英國(guó)航空公司和勞斯萊斯公司以及其他許多小型公司和價(jià)值1.25億英鎊的公共住房單位。到1987年，出售這些公有資產(chǎn)每年能夠收回5萬(wàn)億英鎊的資金，這些資金幫助撒切爾夫人平衡了她任期后四年的財(cái)政預(yù)算（到1994年，累計(jì)總額達(dá)到75萬(wàn)億美元）。此外，這場(chǎng)私有化改革涉及到的領(lǐng)域和部門(mén)也較多，不僅政府服務(wù)部門(mén)，如教育衛(wèi)生部門(mén)，也涉及到尖端技術(shù)部門(mén)，如英國(guó)宇航工業(yè)公司；還涉及到處于壟斷地位的重要國(guó)家能源領(lǐng)域，如英國(guó)石油公司。

2.公共服務(wù)市場(chǎng)化。

私有化運(yùn)動(dòng)和政府再造方案的實(shí)施，讓撒切爾和她的團(tuán)隊(duì)看到了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制對(duì)于改善公共服務(wù)質(zhì)量的可行性和緊迫性。于是，在1991年，英國(guó)政府發(fā)表了《競(jìng)爭(zhēng)以求質(zhì)量》的白皮書(shū)，宣布將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入到公共服務(wù)的提供系統(tǒng)之中。白皮書(shū)規(guī)定，政府部門(mén)每隔三年（現(xiàn)在是五年）對(duì)執(zhí)行機(jī)構(gòu)的運(yùn)行狀況加以審驗(yàn)，以確定是否整個(gè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)和某些部門(mén)予以撤銷(xiāo)或出售。如果決定讓工作部門(mén)繼續(xù)運(yùn)作，政府部門(mén)會(huì)告知該執(zhí)行機(jī)構(gòu)多少業(yè)務(wù)必須參加競(jìng)爭(zhēng)性投標(biāo)，讓政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)或私人公司來(lái)完成公共服務(wù)的提供。1995年9月，英國(guó)政府稱(chēng)，通過(guò)執(zhí)行機(jī)構(gòu)通過(guò)競(jìng)標(biāo)的業(yè)務(wù)已達(dá)到26億英鎊，每年為政府節(jié)約5億多英鎊的資金。

摘要：比例原則被譽(yù)為行政法的“皇冠原則”，是行政權(quán)運(yùn)行的一條重要原理，然而長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)在制定一些行政法律時(shí)卻往往疏于對(duì)此原則的應(yīng)用或者關(guān)注，導(dǎo)致許多行政行為雖然是有法可依，但卻無(wú)“度”可適，以致公眾常抱怨顯失比例的自由裁量無(wú)異于“無(wú)法可依”。為了解決這一矛盾，我們?cè)诖艘閲?guó)外行政法中的比例原則，以期達(dá)到“它山之石，可以攻玉”的效果。

Abstract：Theprincipleofproportionalityiswellknownas“theprincipleofcrown”inadministrativelaws，andalsoisoneimportantoperationtheoryofadministrativepower.However，foralongtimeweoftenignoredthisprinciplewhenmakingadministrativelaws.Therefore，administrativeactionswerecarriedoutaccordingtothelawsconcerned，yettheycouldn‘tbeadjustedtotheproperlimits.There’snodoubtthatcomplainsabouttheIMPROPERadministrativeactionsoccurred.Underthecircumstancesit‘shelpfultointroducetheprincipleofproportionalityinforeignadministrativelaws.

Keywords：administrativelaws；administrativepower；theprincipleofproportionality；policepower

德國(guó)行政法學(xué)鼻祖奧托。麥耶在其著名的《德國(guó)行政法》一書(shū)中，揭示了行政權(quán)運(yùn)行的一條重要原理，即行政權(quán)追求公益應(yīng)有凌越私益的優(yōu)越性，但行政權(quán)力對(duì)人民的侵權(quán)必須符合目的性，并采行最小侵害之方法。這就是所謂的“比例原則”（亦稱(chēng)“適當(dāng)原則”、“禁止過(guò)分原則”、“最小損害原則”等等）。比例原則是憲法與行政法的核心原則，它是通過(guò)考察目的與手段的關(guān)系，尤其是考察目標(biāo)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)不能過(guò)分損害公民的基本人身財(cái)產(chǎn)權(quán)利這一方面，來(lái)防止超限度地破壞利益與價(jià)值的均衡。比例原則源于正義的請(qǐng)求，它要求在保護(hù)與平衡的意義上對(duì)個(gè)人利益與公共利益仔細(xì)進(jìn)行斟酌，以得到較為合理的結(jié)果，避免過(guò)分的和錯(cuò)誤的立法與行政決定，尤其是要具體斟酌國(guó)家與公民利益在沖突狀況下的失衡度。比例原則就其功能是體現(xiàn)了平衡的正義，即用平衡目的與手段來(lái)體現(xiàn)法的正義。原則上說(shuō)比例原則所包含的原則成分在許多法律領(lǐng)域，尤其在有法律限定條款的及立法者留有空間的范圍均能發(fā)揮其平衡與保護(hù)作用。奧托。麥耶自己曾將比例原則譽(yù)為行政法的“皇冠原則”。我國(guó)臺(tái)灣著名行政法學(xué)者陳新民教授認(rèn)為：“比例原則是拘束行政權(quán)力違法最有效的原則，其在行政法學(xué)中所扮演的角色，可比擬‘誠(chéng)信原則’在民法居于‘帝王條款’之地位，所以，吾人稱(chēng)比例原則是行政法中之‘帝王條款’，當(dāng)不為過(guò)?！保?］

行政法意義上的比例原則，是指行政權(quán)力的行使除了有法律依據(jù)這一前提外，行政主體還必須選擇對(duì)人民侵害最小的方式來(lái)進(jìn)行。行政法學(xué)中的比例原則具有實(shí)體和程序兩方面的涵義。就實(shí)體而言，比例原則是指行政主體行政權(quán)力的行使，不可給予相對(duì)人超過(guò)行政目的之價(jià)值的侵害，否則就不合比例。實(shí)體合比例主要是從價(jià)值取向上來(lái)規(guī)范行政權(quán)與相對(duì)人之間的合理關(guān)系。就程序而言，比例原則是指行政主體所采取的措施與要達(dá)到的行政目的之間必須具有合理的對(duì)應(yīng)關(guān)系。由于任何實(shí)體性的結(jié)果都必須經(jīng)過(guò)一定的程序而達(dá)到，所以，程序合比例是實(shí)體合比例的保障，實(shí)體合比例是程序合比例的最終體現(xiàn)。

傳統(tǒng)地講，比例原則具有以下三層含義：

現(xiàn)代法對(duì)于行政機(jī)關(guān)侵犯公共利益的救濟(jì)，一般由行政權(quán)之外的公力機(jī)關(guān)代表國(guó)家進(jìn)行維護(hù)。但是公共利益種類(lèi)和數(shù)量繁多，僅依靠檢察官等力量來(lái)實(shí)現(xiàn)受侵害后的保護(hù)是不夠的，這就為公民個(gè)體等私力介入提供了必要。訴權(quán)本身屬于民眾，這也是授權(quán)市民代表社會(huì)集體直接起訴違法行政行為以補(bǔ)救公力不足的法理淵源。國(guó)外由公民個(gè)體提起的行政公益訴訟中，比較典型的有美國(guó)的“私人檢察長(zhǎng)”制度，法國(guó)的越權(quán)之訴和日本的民眾訴訟。美國(guó)的“私人檢察長(zhǎng)”制度是自由主義思潮下公民基本人權(quán)張揚(yáng)的結(jié)果，反映出公民對(duì)于行政權(quán)擴(kuò)張的憂(yōu)慮并對(duì)此要求加以規(guī)制的渴望，尤其在美國(guó)20世紀(jì)60年代公民人權(quán)極大發(fā)展的背景下得到強(qiáng)化并進(jìn)一步完善。法國(guó)的越權(quán)之訴體現(xiàn)出司法權(quán)對(duì)于行政權(quán)的牽制，專(zhuān)設(shè)的行政法院是越權(quán)之訴的現(xiàn)實(shí)支撐。而日本的民眾訴訟盡管是日本行政訴訟法明文規(guī)定的訴訟類(lèi)型之一，但是其范圍明顯偏狹，即使到今天，日本對(duì)于可訴事項(xiàng)的探索一直也未停止。通過(guò)對(duì)外國(guó)典型的行政公益訴訟制度考察，可以從中思考這些制度背后的發(fā)展規(guī)律。

1.美國(guó)的“私人檢察長(zhǎng)”制度

美國(guó)是最早實(shí)行行政公益訴訟的國(guó)家之一，其行政公益訴訟脫胎于民眾提起的行政訴訟，通過(guò)一系列案例把起訴條件由“權(quán)力損害”調(diào)整為“利益影響”，并且建立了公民個(gè)人、非政府組織以“私人檢察長(zhǎng)”身份起訴無(wú)利害關(guān)系的行政行為的制度后，才正式形成。受傳統(tǒng)當(dāng)事人適格理論影響，美國(guó)對(duì)于行政訴訟原告資格的限制一開(kāi)始是非常嚴(yán)格的，當(dāng)事人也只有在法定的權(quán)利受到侵害時(shí)才有起訴資格，否則即使由行政機(jī)關(guān)的行為遭受重大的非法律錯(cuò)誤的損害，當(dāng)事人也沒(méi)有起訴的權(quán)利。稱(chēng)之為“直接利害關(guān)系”原則。直到1940年桑德斯兄弟無(wú)線電廣播站控訴美國(guó)聯(lián)邦電訊委員會(huì)一案，美國(guó)法院承認(rèn)了競(jìng)爭(zhēng)者的起訴資格，把行政訴訟的受案范圍從“權(quán)利損害”逐步調(diào)整為“利益影響”之后，美國(guó)的行政公益訴訟才開(kāi)始得以確立。在該案判決中，法院認(rèn)為競(jìng)爭(zhēng)者的合法權(quán)利雖然沒(méi)有受到損害，但其利益受到影響，應(yīng)當(dāng)具有原告資格。同時(shí)指出：“侵犯法定權(quán)利的規(guī)定對(duì)司法審查設(shè)置了不必要的障礙?！尜Y格問(wèn)題的核心是，請(qǐng)求救濟(jì)的當(dāng)事人所主張的是否是有關(guān)個(gè)人利益的爭(zhēng)執(zhí)，以使人相信導(dǎo)致起訴的實(shí)際損害是法院所應(yīng)當(dāng)解決的。……如果原告與他所請(qǐng)求復(fù)審的行政行為有直接的個(gè)人利害關(guān)系，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)就算達(dá)到了，而不必追究這種行政行為是侵犯了他的法定權(quán)利還是對(duì)他造成了其他利益（不屬于法定權(quán)利的利益）損害?！盵1]對(duì)于那些并不屬于行政行為的直接、明顯當(dāng)事人，其權(quán)利未受到行政行為的直接影響，但其利益受到侵犯的利害關(guān)系人的保護(hù)正式進(jìn)入美國(guó)司法審查的視野。此后，法院通過(guò)一系列的具體判例，逐步肯定了競(jìng)爭(zhēng)者、消費(fèi)者以及環(huán)境消費(fèi)者等非直接相對(duì)人的原告資格。法院認(rèn)為，如果不承認(rèn)競(jìng)爭(zhēng)者或消費(fèi)者對(duì)行政違法行為具有起訴資格，則其他人更不會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)的不法決定請(qǐng)求司法審查。[2]

在三年以后的紐約州工業(yè)聯(lián)合會(huì)訴伊克斯案件中，第二上訴法院首倡了“私人檢察長(zhǎng)理論”。該理論認(rèn)為“在出現(xiàn)官吏的違法行為時(shí)，為了制止這種違法行為，國(guó)會(huì)可以授權(quán)一個(gè)公共官吏，例如檢察總長(zhǎng)，主張公共利益提起訴訟，這時(shí)就產(chǎn)生了一個(gè)實(shí)際存在的爭(zhēng)端。同時(shí)，國(guó)會(huì)也可以不授權(quán)一個(gè)官吏提起訴訟，而制定法律授權(quán)私人團(tuán)體提起訴訟，制止官吏的違法行為。這時(shí)，象檢察總長(zhǎng)的情況一樣，也有一個(gè)實(shí)際的爭(zhēng)端存在。憲法不禁止國(guó)會(huì)授權(quán)任何人，不論是官吏或非官吏提起這類(lèi)爭(zhēng)端的訴訟，即使這個(gè)訴訟的唯一目的是主張公共利益也可以。得到這樣授權(quán)的人可以說(shuō)是一個(gè)私人檢察總長(zhǎng)?！盵3]為適應(yīng)判例中原告資格限制越來(lái)越寬松的趨勢(shì)，美國(guó)立法也相應(yīng)地作出調(diào)整。對(duì)起訴資格作出普遍性規(guī)定的是1946年《行政程序法》，該法第702條就“復(fù)審權(quán)”作如是規(guī)定，“因行政機(jī)關(guān)致使其法定權(quán)利受到侵害的人，或受到有關(guān)法律規(guī)定內(nèi)的機(jī)關(guān)行為不利影響或損害的人，均有權(quán)訴諸司法審查。”有些州在法律中明文確認(rèn)了個(gè)人代表公眾提起旨在禁止或取締公益妨害的訴訟資格。以環(huán)境訴訟為例，密執(zhí)安州《1970年環(huán)境保護(hù)法》是美國(guó)首次確認(rèn)公民對(duì)構(gòu)成公益妨害的污染行為可以個(gè)人身份提起訴訟的資格的法律。70年代后的主要聯(lián)邦法規(guī)也都規(guī)定了公民的起訴資格，從而在各自調(diào)整范圍內(nèi)取消了傳統(tǒng)法律關(guān)于起訴資格的障礙。在聯(lián)邦法律中，《清潔空氣法》第304條a款首創(chuàng)了“公民訴訟條款”，其中規(guī)定，任何人都可以自己的名義對(duì)任何人（包括美國(guó)政府、政府機(jī)關(guān)、公司和個(gè)人等）就該法規(guī)定的事項(xiàng)提起訴訟。該法還詳盡列舉了可予司法審查的行政立法行為，為公民或公眾團(tuán)體就環(huán)境公益提起行政訴訟提供了有力保障。[4]

為了倡導(dǎo)民眾提起行政公益訴訟，彌補(bǔ)檢察總長(zhǎng)關(guān)注民眾利益的不足，美國(guó)設(shè)立了相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制。一是建立風(fēng)險(xiǎn)報(bào)酬制度。如果公益訴訟勝訴，律師的報(bào)酬是賠償數(shù)額的一定百分比。此機(jī)制為很多本來(lái)無(wú)法支付訴訟費(fèi)的人提供了私人律師，但同時(shí)也阻礙了一些訴訟標(biāo)的小卻很有意義、或救濟(jì)方式非金錢(qián)補(bǔ)償?shù)墓嬖V訟案件。二是頒布費(fèi)用轉(zhuǎn)移法規(guī)。1976年民權(quán)律師費(fèi)補(bǔ)償法案規(guī)定，國(guó)家為金錢(qián)補(bǔ)償較少、被告通常是政府機(jī)關(guān)的公益訴訟訴訟提供合理的律師費(fèi)。這些法規(guī)使一系列以前不會(huì)被考慮的案件有機(jī)會(huì)接受審理。三是獎(jiǎng)勵(lì)告發(fā)人訴訟。這是聯(lián)邦民事欺詐索賠法案中的一項(xiàng)條款，該條款允許個(gè)人代表美國(guó)政府起訴任何收到或使用政府資金并從中獲利的個(gè)人或?qū)嶓w（包括州和地方政府）的欺詐行為。在所謂的“吹哨人”（即告發(fā)人）進(jìn)行投訴、告發(fā)案件書(shū)面存檔受理之后，司法部需要在60天內(nèi)對(duì)告發(fā)的信息進(jìn)行調(diào)查，確定是否參與該案件的訴訟，司法部也可以要求延期。如果司法部決定參與訴訟，則將承擔(dān)起案件起訴的主要責(zé)任，并且告發(fā)人可以獲得賠償?shù)?5%至25%；如果司法部決定不參與案件，告發(fā)人可以自行調(diào)查并提起訴訟，如果成功，將能獲得賠償?shù)?5%至30%以及補(bǔ)償預(yù)先支付的律師費(fèi)和其他合理費(fèi)用。告發(fā)人訴訟是政府法律救濟(jì)私人化現(xiàn)象的一個(gè)例子，它允許個(gè)人擔(dān)當(dāng)“私人檢察長(zhǎng)”以打擊腐敗行為。告發(fā)人訴訟賠償金額在美國(guó)累計(jì)達(dá)80億美元，告發(fā)人從中獲得的金額達(dá)到了10億美元。[5]

2.法國(guó)的越權(quán)之訴