提要：本文從環(huán)境因素、一般論、主體論、行為論、救濟(jì)論和部門(mén)論等六個(gè)方面，系統(tǒng)和有重點(diǎn)地對(duì)中國(guó)行政法在21世紀(jì)的發(fā)展趨勢(shì)和可能前景作了前瞻性探討，指出行政科學(xué)化、民主化和法治化這三個(gè)互系互動(dòng)的進(jìn)程對(duì)于中國(guó)行政法的未來(lái)發(fā)展具有特殊意義和影響，對(duì)發(fā)展進(jìn)程中可能出現(xiàn)的問(wèn)題提出了若干因應(yīng)對(duì)策，期能為實(shí)現(xiàn)我國(guó)行政法文化革新，推動(dòng)行政法制度建設(shè)和理論發(fā)展在21世紀(jì)獲得更大進(jìn)步提供一點(diǎn)參考。

關(guān)鍵詞：中國(guó)行政法，21世紀(jì)發(fā)展，發(fā)展趨勢(shì)分析

人類社會(huì)剛剛跨入21世紀(jì)。世紀(jì)之初，在回顧與總結(jié)的基礎(chǔ)上，以科學(xué)研究的態(tài)度對(duì)我國(guó)行政法在新世紀(jì)的發(fā)展趨勢(shì)和可能前景進(jìn)行分析預(yù)測(cè)，對(duì)其可能帶來(lái)的影響提出因應(yīng)對(duì)策，這具有重要的理論探索與實(shí)踐指導(dǎo)意義。因此，本文采用綜合研究與重點(diǎn)分析相結(jié)合、系統(tǒng)性與框架性相結(jié)合的方式，從環(huán)境因素、一般論、主體論、行為論、救濟(jì)論和部門(mén)論等六個(gè)方面對(duì)中國(guó)行政法在21世紀(jì)的發(fā)展趨勢(shì)試作分析探討，旨在為人們前瞻性地思考和解決與此有關(guān)問(wèn)題提供參考。需要說(shuō)明的是：為著文字表述上的便宜，本文未采用中國(guó)行政法（學(xué)）的提法，行文中所稱中國(guó)行政法，如果未作說(shuō)明或另作表述，則既包括中國(guó)行政法制又包括中國(guó)行政法學(xué)這樣多重含義。

一、21世紀(jì)中國(guó)行政法的環(huán)境因素之發(fā)展及其影響

行政法生存發(fā)展于社會(huì)環(huán)境之中，與社會(huì)環(huán)境緊密聯(lián)系和相互影響。要探討中國(guó)行政法在21世紀(jì)的發(fā)展趨勢(shì)，首先需要認(rèn)識(shí)其環(huán)境因素即經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)和思想文化等要素的發(fā)展變化趨勢(shì)及其影響。這里所謂環(huán)境因素，從空間范圍來(lái)看，不僅包括國(guó)內(nèi)因素，也包括國(guó)外因素或者說(shuō)全球因素這樣更大系統(tǒng)的因素。

當(dāng)今世界的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)和思想文化正在發(fā)生重大變革和調(diào)整，這是將長(zhǎng)期延續(xù)下去的發(fā)展變化進(jìn)程，對(duì)法制建設(shè)包括行政法制建設(shè)將帶來(lái)廣泛、深刻和持久的影響。從世界范圍看，已經(jīng)出現(xiàn)并繼續(xù)演進(jìn)且將長(zhǎng)期存在和發(fā)生影響的重大發(fā)展變化包括：新技術(shù)革命的廣泛深入發(fā)展特別是信息網(wǎng)絡(luò)化和虛擬世界的形成發(fā)展，經(jīng)濟(jì)全球化和模式多樣化，建立資源環(huán)境保護(hù)機(jī)制和可持續(xù)發(fā)展模式的不斷努力，知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的來(lái)臨，人權(quán)問(wèn)題日益受到人們重視和逐步得到改善并逐步發(fā)展與接受新的人權(quán)理念[1]，國(guó)家、社會(huì)和公民的權(quán)利（權(quán)力）關(guān)系和利益關(guān)系及其矛盾沖突之平衡協(xié)調(diào)機(jī)制的相應(yīng)發(fā)展，國(guó)際沖突頻發(fā)及其經(jīng)濟(jì)因素成分加重趨勢(shì)和有關(guān)協(xié)調(diào)機(jī)制的探索（如確立WTO的原則和規(guī)則等建立國(guó)際經(jīng)濟(jì)、政治新秩序的全球努力），全球范圍民主化潮流的出現(xiàn)和深入發(fā)展，政府角色和職能的調(diào)整和轉(zhuǎn)變，建立突發(fā)災(zāi)難（自然災(zāi)害、全球重大經(jīng)濟(jì)危機(jī)、核戰(zhàn)爭(zhēng)等）防御機(jī)制的不斷努力，建立傳統(tǒng)和新類型重大社會(huì)問(wèn)題（貧困、糧食、、癌癥、愛(ài)滋病、民族矛盾、宗教沖突、人口老齡化、教育終身化、現(xiàn)代科技對(duì)傳統(tǒng)倫理的挑戰(zhàn)、婚姻家庭觀念的新舊沖突和多樣化寬容化等）解決機(jī)制的各國(guó)各界共同努力，政治意識(shí)形態(tài)矛盾沖突的變形及其矛盾沖突重心逐漸轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)利益矛盾沖突的進(jìn)程，文化的交流、作用、沖突和協(xié)調(diào)的范圍和力度加強(qiáng)，傳統(tǒng)文藝形式的揚(yáng)棄與新型教化和娛樂(lè)形式的出現(xiàn)并存發(fā)展等等。這些發(fā)展變化對(duì)于法制建設(shè)包括行政法制建設(shè)的影響是極為廣泛和深刻的。

摘要民主行政是現(xiàn)代行政的本質(zhì)特征。民主行政的柔性操作具有人性化、平民化、彈性化、效率化等特點(diǎn)，就如何在行政的過(guò)程中推行柔性操作，實(shí)現(xiàn)民主行政，為民謀利進(jìn)行了闡述。

關(guān)鍵詞民主行政柔性操作柔性管理

民主思想是中國(guó)優(yōu)秀文化寶庫(kù)中重要的思想資源，它發(fā)端于商周時(shí)代，“民惟邦本，本固邦寧”突出體現(xiàn)了這一時(shí)代政治中的民本色彩。作為一種理念與一種制度而存在的民主，其內(nèi)涵則隨著歷史的變遷而變得豐厚。關(guān)于“民主”的命題，歷史家們的思想都是從國(guó)家統(tǒng)治和社會(huì)管理的層面上來(lái)理解的，不過(guò)中國(guó)古代思想家的理解跟當(dāng)下中國(guó)政府的闡釋大不相同。中國(guó)古代思想家和開(kāi)明皇帝提出的“民主”主張，從手段的意義上強(qiáng)調(diào)了依靠廣大普通老百姓的必要性，這無(wú)疑是既明智又抓住了統(tǒng)一天下、坐穩(wěn)江山的根本。但是，他們并不是真正要為廣大的普通老百姓謀利益，他們提出的“民主”歸根結(jié)底還是為了自己和自己的子孫后代謀利益。今天的中國(guó)政府主張“民主行政”，是既把廣大的人民群眾視為手段，更把廣大的人民群眾視為目的，認(rèn)為行政管理工作的展開(kāi)與推進(jìn)，既要依靠人民群眾，更要為了人民群眾?！皩?shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益”，始終是行政管理工作的最高目的和根本原則。

柔性管理是在研究人們心理和行為規(guī)律的基礎(chǔ)上，用非強(qiáng)制的方式，在人們心目中產(chǎn)生一種潛在的說(shuō)服力，從而把組織意志變?yōu)槿藗兊淖杂X(jué)行動(dòng)，并主要依據(jù)社會(huì)的共同價(jià)值觀和文化精神進(jìn)行人格化管理。民主行政有很多剛性的目標(biāo)，但為了更好的為民謀利，構(gòu)建和諧社會(huì)，在堅(jiān)持行政的剛性目標(biāo)的同時(shí)，更要注意行政的柔性操作。隨著社會(huì)進(jìn)程的日益推進(jìn)，人民群眾的需求偏好瞬息萬(wàn)變，社會(huì)已變成了一個(gè)由個(gè)性化、多樣化組成的、變幻不定的萬(wàn)花筒。民主行政中的柔性操作是一種“軟”行政模式，它強(qiáng)調(diào)的是識(shí)別出人民群眾的真正需求，進(jìn)而預(yù)見(jiàn)到變化并自如地應(yīng)對(duì)變化，從而更好的為人民謀利，為構(gòu)建和諧社會(huì)作貢獻(xiàn)。

1民主行政中的柔性操作理念

當(dāng)前管理界人士對(duì)柔性及柔性操作觀點(diǎn)較多，看法不一。在民主行政的柔性操作進(jìn)程中，雖然聽(tīng)到了來(lái)自各方擁護(hù)的聲音，但與此同時(shí)，也聽(tīng)到了另一種聲音，有人認(rèn)為，柔性操作的理念不清晰；還有人認(rèn)為，柔性操作是一種妥協(xié)，一種緩沖，為的是掩蓋矛盾，是因?yàn)檎疀](méi)能力解決問(wèn)題而采取的一種緩兵之計(jì)。甚至，有少數(shù)政府官員把柔性操作當(dāng)作為自己謀利的一種手段，他們?cè)谛姓畷r(shí)，也采取了“柔”策略，可此種“柔”操作是建立在他們?yōu)E用權(quán)力、為非作歹、以權(quán)謀私之上的。誰(shuí)能給自己帶來(lái)好處，在行政之時(shí)就“柔”一把，大開(kāi)綠燈。這種“柔”操作將正義拋之腦后，將人民的利益拋之腦后，與我們的民主行政的理念背道而馳，從而造成黨風(fēng)不良、官風(fēng)腐敗，致使干群關(guān)系緊張，并影響了政府的權(quán)威和合法性等。

摘要民主行政是現(xiàn)代行政的本質(zhì)特征。民主行政的柔性操作具有人性化、平民化、彈性化、效率化等特點(diǎn)，就如何在行政的過(guò)程中推行柔性操作，實(shí)現(xiàn)民主行政，為民謀利進(jìn)行了闡述。

關(guān)鍵詞民主行政柔性操作柔性管理

民主思想是中國(guó)優(yōu)秀文化寶庫(kù)中重要的思想資源，它發(fā)端于商周時(shí)代，“民惟邦本，本固邦寧”突出體現(xiàn)了這一時(shí)代政治中的民本色彩。作為一種理念與一種制度而存在的民主，其內(nèi)涵則隨著歷史的變遷而變得豐厚。關(guān)于“民主”的命題，歷史家們的思想都是從國(guó)家統(tǒng)治和社會(huì)管理的層面上來(lái)理解的，不過(guò)中國(guó)古代思想家的理解跟當(dāng)下中國(guó)政府的闡釋大不相同。中國(guó)古代思想家和開(kāi)明皇帝提出的“民主”主張，從手段的意義上強(qiáng)調(diào)了依靠廣大普通老百姓的必要性，這無(wú)疑是既明智又抓住了統(tǒng)一天下、坐穩(wěn)江山的根本。但是，他們并不是真正要為廣大的普通老百姓謀利益，他們提出的“民主”歸根結(jié)底還是為了自己和自己的子孫后代謀利益。今天的中國(guó)政府主張“民主行政”，是既把廣大的人民群眾視為手段，更把廣大的人民群眾視為目的，認(rèn)為行政管理工作的展開(kāi)與推進(jìn)，既要依靠人民群眾，更要為了人民群眾?！皩?shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益”，始終是行政管理工作的最高目的和根本原則。

柔性管理是在研究人們心理和行為規(guī)律的基礎(chǔ)上，用非強(qiáng)制的方式，在人們心目中產(chǎn)生一種潛在的說(shuō)服力，從而把組織意志變?yōu)槿藗兊淖杂X(jué)行動(dòng)，并主要依據(jù)社會(huì)的共同價(jià)值觀和文化精神進(jìn)行人格化管理。民主行政有很多剛性的目標(biāo)，但為了更好的為民謀利，構(gòu)建和諧社會(huì)，在堅(jiān)持行政的剛性目標(biāo)的同時(shí)，更要注意行政的柔性操作。隨著社會(huì)進(jìn)程的日益推進(jìn)，人民群眾的需求偏好瞬息萬(wàn)變，社會(huì)已變成了一個(gè)由個(gè)性化、多樣化組成的、變幻不定的萬(wàn)花筒。民主行政中的柔性操作是一種“軟”行政模式，它強(qiáng)調(diào)的是識(shí)別出人民群眾的真正需求，進(jìn)而預(yù)見(jiàn)到變化并自如地應(yīng)對(duì)變化，從而更好的為人民謀利，為構(gòu)建和諧社會(huì)作貢獻(xiàn)。

1民主行政中的柔性操作理念

當(dāng)前管理界人士對(duì)柔性及柔性操作觀點(diǎn)較多，看法不一。在民主行政的柔性操作進(jìn)程中，雖然聽(tīng)到了來(lái)自各方擁護(hù)的聲音，但與此同時(shí)，也聽(tīng)到了另一種聲音，有人認(rèn)為，柔性操作的理念不清晰；還有人認(rèn)為，柔性操作是一種妥協(xié)，一種緩沖，為的是掩蓋矛盾，是因?yàn)檎疀](méi)能力解決問(wèn)題而采取的一種緩兵之計(jì)。甚至，有少數(shù)政府官員把柔性操作當(dāng)作為自己謀利的一種手段，他們?cè)谛姓畷r(shí)，也采取了“柔”策略，可此種“柔”操作是建立在他們?yōu)E用權(quán)力、為非作歹、以權(quán)謀私之上的。誰(shuí)能給自己帶來(lái)好處，在行政之時(shí)就“柔”一把，大開(kāi)綠燈。這種“柔”操作將正義拋之腦后，將人民的利益拋之腦后，與我們的民主行政的理念背道而馳，從而造成黨風(fēng)不良、官風(fēng)腐敗，致使干群關(guān)系緊張，并影響了政府的權(quán)威和合法性等。

摘要民主行政是現(xiàn)代行政的本質(zhì)特征。民主行政的柔性操作具有人性化、平民化、彈性化、效率化等特點(diǎn)，就如何在行政的過(guò)程中推行柔性操作，實(shí)現(xiàn)民主行政，為民謀利進(jìn)行了闡述。

關(guān)鍵詞民主行政柔性操作柔性管理

民主思想是中國(guó)優(yōu)秀文化寶庫(kù)中重要的思想資源，它發(fā)端于商周時(shí)代，“民惟邦本，本固邦寧”突出體現(xiàn)了這一時(shí)代政治中的民本色彩。作為一種理念與一種制度而存在的民主，其內(nèi)涵則隨著歷史的變遷而變得豐厚。關(guān)于“民主”的命題，歷史家們的思想都是從國(guó)家統(tǒng)治和社會(huì)管理的層面上來(lái)理解的，不過(guò)中國(guó)古代思想家的理解跟當(dāng)下中國(guó)政府的闡釋大不相同。中國(guó)古代思想家和開(kāi)明皇帝提出的“民主”主張，從手段的意義上強(qiáng)調(diào)了依靠廣大普通老百姓的必要性，這無(wú)疑是既明智又抓住了統(tǒng)一天下、坐穩(wěn)江山的根本。但是，他們并不是真正要為廣大的普通老百姓謀利益，他們提出的“民主”歸根結(jié)底還是為了自己和自己的子孫后代謀利益。今天的中國(guó)政府主張“民主行政”，是既把廣大的人民群眾視為手段，更把廣大的人民群眾視為目的，認(rèn)為行政管理工作的展開(kāi)與推進(jìn)，既要依靠人民群眾，更要為了人民群眾?！皩?shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益”，始終是行政管理工作的最高目的和根本原則。

柔性管理是在研究人們心理和行為規(guī)律的基礎(chǔ)上，用非強(qiáng)制的方式，在人們心目中產(chǎn)生一種潛在的說(shuō)服力，從而把組織意志變?yōu)槿藗兊淖杂X(jué)行動(dòng)，并主要依據(jù)社會(huì)的共同價(jià)值觀和文化精神進(jìn)行人格化管理。民主行政有很多剛性的目標(biāo)，但為了更好的為民謀利，構(gòu)建和諧社會(huì)，在堅(jiān)持行政的剛性目標(biāo)的同時(shí)，更要注意行政的柔性操作。隨著社會(huì)進(jìn)程的日益推進(jìn)，人民群眾的需求偏好瞬息萬(wàn)變，社會(huì)已變成了一個(gè)由個(gè)性化、多樣化組成的、變幻不定的萬(wàn)花筒。民主行政中的柔性操作是一種“軟”行政模式，它強(qiáng)調(diào)的是識(shí)別出人民群眾的真正需求，進(jìn)而預(yù)見(jiàn)到變化并自如地應(yīng)對(duì)變化，從而更好的為人民謀利，為構(gòu)建和諧社會(huì)作貢獻(xiàn)。

1民主行政中的柔性操作理念

當(dāng)前管理界人士對(duì)柔性及柔性操作觀點(diǎn)較多，看法不一。在民主行政的柔性操作進(jìn)程中，雖然聽(tīng)到了來(lái)自各方擁護(hù)的聲音，但與此同時(shí)，也聽(tīng)到了另一種聲音，有人認(rèn)為，柔性操作的理念不清晰；還有人認(rèn)為，柔性操作是一種妥協(xié)，一種緩沖，為的是掩蓋矛盾，是因?yàn)檎疀](méi)能力解決問(wèn)題而采取的一種緩兵之計(jì)。甚至，有少數(shù)政府官員把柔性操作當(dāng)作為自己謀利的一種手段，他們?cè)谛姓畷r(shí)，也采取了“柔”策略，可此種“柔”操作是建立在他們?yōu)E用權(quán)力、為非作歹、以權(quán)謀私之上的。誰(shuí)能給自己帶來(lái)好處，在行政之時(shí)就“柔”一把，大開(kāi)綠燈。這種“柔”操作將正義拋之腦后，將人民的利益拋之腦后，與我們的民主行政的理念背道而馳，從而造成黨風(fēng)不良、官風(fēng)腐敗，致使干群關(guān)系緊張，并影響了政府的權(quán)威和合法性等。

【內(nèi)容提要】民主和責(zé)任，是現(xiàn)代政府公共行政活動(dòng)所必須奉行的兩項(xiàng)基本原則，也是支配政府行為的內(nèi)在價(jià)值取向。二者既有區(qū)別，更有聯(lián)系，相輔相成，缺一不可。本文從政府與公民的關(guān)系、政府內(nèi)部間的關(guān)系等兩個(gè)層面，分析了公共行政的民主和責(zé)任取向的內(nèi)涵和意蘊(yùn)，對(duì)中西方公共行政實(shí)踐中若干問(wèn)題進(jìn)行了剖析，并提出了相應(yīng)的對(duì)策建議。

【關(guān)鍵詞】公共行政/民主/責(zé)任/價(jià)值取向

政府作為“一以公民的自愿聯(lián)合或本質(zhì)上的強(qiáng)制性為基礎(chǔ)的組織”（注：參見(jiàn)斯蒂格利茨等《政府為什么干預(yù)經(jīng)濟(jì)——政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的角色》，中國(guó)物資出版社1998年版，第69頁(yè)。）其產(chǎn)生源于人民的公意達(dá)成和公意授權(quán)，其功能在于運(yùn)用其他社會(huì)組織所不具備的強(qiáng)制性公共權(quán)威，承擔(dān)起無(wú)可替代的社會(huì)責(zé)任，這內(nèi)在地決定了民主取向和責(zé)任取向，必然是現(xiàn)代政府公共行政活動(dòng)所必須奉行的兩項(xiàng)基本原則，以及支配政府行為的內(nèi)在價(jià)值準(zhǔn)則。二者既有區(qū)別，更有聯(lián)系，相輔相成，缺一不可。

一

在迄今為止的各種類型國(guó)家中，擁有行政權(quán)力、履行行政職能的主體無(wú)疑都是政府，但對(duì)現(xiàn)代民主制國(guó)家而言，政府的這種行政主體地位又是有限的、有條件的，它必然受制于社會(huì)、公民或立法機(jī)關(guān)，由此決定了現(xiàn)代公共行政的民主取向。對(duì)此我們可以從以下兩個(gè)層面加以說(shuō)明。

（一）政府與公民的關(guān)系

【內(nèi)容提要】民主和責(zé)任，是現(xiàn)代政府公共行政活動(dòng)所必須奉行的兩項(xiàng)基本原則，也是支配政府行為的內(nèi)在價(jià)值取向。二者既有區(qū)別，更有聯(lián)系，相輔相成，缺一不可。本文從政府與公民的關(guān)系、政府內(nèi)部間的關(guān)系等兩個(gè)層面，分析了公共行政的民主和責(zé)任取向的內(nèi)涵和意蘊(yùn)，對(duì)中西方公共行政實(shí)踐中若干問(wèn)題進(jìn)行了剖析，并提出了相應(yīng)的對(duì)策建議。

【關(guān)鍵詞】公共行政/民主/責(zé)任/價(jià)值取向

政府作為“一以公民的自愿聯(lián)合或本質(zhì)上的強(qiáng)制性為基礎(chǔ)的組織”（注：參見(jiàn)斯蒂格利茨等《政府為什么干預(yù)經(jīng)濟(jì)——政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的角色》，中國(guó)物資出版社1998年版，第69頁(yè)。）其產(chǎn)生源于人民的公意達(dá)成和公意授權(quán)，其功能在于運(yùn)用其他社會(huì)組織所不具備的強(qiáng)制性公共權(quán)威，承擔(dān)起無(wú)可替代的社會(huì)責(zé)任，這內(nèi)在地決定了民主取向和責(zé)任取向，必然是現(xiàn)代政府公共行政活動(dòng)所必須奉行的兩項(xiàng)基本原則，以及支配政府行為的內(nèi)在價(jià)值準(zhǔn)則。二者既有區(qū)別，更有聯(lián)系，相輔相成，缺一不可。

一

在迄今為止的各種類型國(guó)家中，擁有行政權(quán)力、履行行政職能的主體無(wú)疑都是政府，但對(duì)現(xiàn)代民主制國(guó)家而言，政府的這種行政主體地位又是有限的、有條件的，它必然受制于社會(huì)、公民或立法機(jī)關(guān)，由此決定了現(xiàn)代公共行政的民主取向。對(duì)此我們可以從以下兩個(gè)層面加以說(shuō)明。

（一）政府與公民的關(guān)系

摘要：民主行政視角下多元治理存有主體多元和權(quán)限模糊等內(nèi)在缺陷，造成了權(quán)力矛盾、追責(zé)困難甚至治理失靈困境。政府部門(mén)有比其他社會(huì)主體所不具備的公共性能力，從理順政府與市場(chǎng)和社會(huì)間的關(guān)系出發(fā)，建構(gòu)以政府為主導(dǎo)的多元治理制度和倡導(dǎo)多元共治的價(jià)值理念和社會(huì)公共精神是走出治理失靈和構(gòu)建和諧社會(huì)的有效途徑。

關(guān)鍵詞：政府；民主行政；多元治理

一、民主行政視角下多元治理困境

(一)多元治理容易導(dǎo)致權(quán)力矛盾。隨著治理主體的增加會(huì)不斷激發(fā)治理過(guò)程中的矛盾，既然已經(jīng)不是以政府為一元治理主體而是加入了市場(chǎng)和社會(huì)進(jìn)行多元治理，必然會(huì)出現(xiàn)權(quán)力分配不均的矛盾，其中包括各個(gè)治理主體協(xié)同治理中的用權(quán)交疊和除政府部門(mén)外的權(quán)力擴(kuò)大矛盾。相較于以政府為中心的一元治理，多元治理中給市場(chǎng)和社會(huì)都賦予了相應(yīng)的權(quán)利，在進(jìn)行治理活動(dòng)中必然會(huì)產(chǎn)生權(quán)利的膨脹而突破其他主體權(quán)力界限的不良影響后造成權(quán)力矛盾。而外，政府治理主要考慮公共利益，市場(chǎng)治理主要考慮利潤(rùn)最大化為主，不同的治理主體有不同的治理目標(biāo)和利益訴求，因而多元治理會(huì)導(dǎo)致權(quán)力的矛盾。（二）多元治理容易導(dǎo)致追責(zé)困難。在多元主體治理中由于權(quán)力的交疊和擴(kuò)大會(huì)引發(fā)治理過(guò)程中的矛盾，治理過(guò)程中如果不能明確界定責(zé)任主體，在進(jìn)行追責(zé)時(shí)公共責(zé)任將面臨追責(zé)主體缺失的危險(xiǎn)。市場(chǎng)和社會(huì)等加入多元治理雖然為之前單純地由政府進(jìn)行治理減輕了許多負(fù)擔(dān)，但在治理過(guò)程中不能明確界定治理主體和需承擔(dān)的責(zé)任，一旦發(fā)生事故牽扯到責(zé)任問(wèn)題，多元治理中各治理主體容易發(fā)生推卸責(zé)任的可能，便難以追責(zé)。同時(shí)，多元治理意味著多方?jīng)Q策，各方意見(jiàn)不合最終可能發(fā)生因?yàn)楣餐?fù)責(zé)而只能是問(wèn)而不責(zé)。（三）多元治理容易導(dǎo)致治理失靈。多元治理雖然會(huì)減輕一元治理的治理主體負(fù)擔(dān)和更廣泛的治理決策意見(jiàn)，但是在多元主體同時(shí)進(jìn)行治理活動(dòng)時(shí)也會(huì)出現(xiàn)由于治理目標(biāo)和利益的不同而造成治理效率的低下。出現(xiàn)治理低效的原因主要在于治理主體的增加導(dǎo)致治理主體內(nèi)部管理和結(jié)構(gòu)的冗雜，各方治理主體的利益訴求不同導(dǎo)致很難得出一致的決策建議，致使政府在最終決策環(huán)節(jié)突顯出緩慢和低成效的行為。隨著社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步，相較之前的治理客體也逐漸顯露出復(fù)雜性和無(wú)序性，龐大的社會(huì)治理客體會(huì)造成在某些治理活動(dòng)中未能涉及其領(lǐng)域，從而造成治理能力的缺失。

二、建構(gòu)以政府為主導(dǎo)的多元治理模式

（一）正確處理政府與市場(chǎng)和社會(huì)之間的關(guān)系。一方面，正確處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府大包大攬對(duì)市場(chǎng)行為進(jìn)行干預(yù)，但現(xiàn)在的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，政府只需充當(dāng)好“守夜人”的角色，在宏觀上把握市場(chǎng)的治理活動(dòng)并減少對(duì)企業(yè)的過(guò)度干預(yù)，由市場(chǎng)自主調(diào)節(jié)其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，政府僅僅需要在市場(chǎng)失靈的情況下出面解決市場(chǎng)未能解決的問(wèn)題。劃分明晰政府和市場(chǎng)的權(quán)責(zé)范圍，即屬于市場(chǎng)的責(zé)任歸由市場(chǎng)調(diào)節(jié)，屬于政府的責(zé)任歸由政府治理，兩者各司其職盡量少加干預(yù)。若出現(xiàn)難以劃分政府和市場(chǎng)邊界的情況時(shí)，仍然先由市場(chǎng)自發(fā)進(jìn)行調(diào)節(jié)處理，當(dāng)市場(chǎng)無(wú)法自行應(yīng)對(duì)后再由政府出面進(jìn)行治理。另一方面，正確處理政府與社會(huì)的關(guān)系。政府在對(duì)待社會(huì)中自發(fā)成立起來(lái)的公益性志愿組織應(yīng)盡量放開(kāi)政策權(quán)限，并給予社會(huì)組織以協(xié)同治理社會(huì)為目標(biāo)的合法地位，即減少對(duì)社會(huì)組織的控制和干預(yù)，增加各類資源的投入以提高社會(huì)自我治理的能力。同時(shí)，社會(huì)組織退出政府和市場(chǎng)的利益管轄范圍活動(dòng)，轉(zhuǎn)向社會(huì)和企業(yè)提供慈善與志愿活動(dòng)。（二）建構(gòu)政府主導(dǎo)的多元治理制度。進(jìn)行合理的制度設(shè)計(jì)和制定相應(yīng)的規(guī)章制度對(duì)于增強(qiáng)政府主導(dǎo)的多元治理是非常有必要的。第一，重新界定治理主體的權(quán)力范圍和權(quán)力邊界，盡量消除由于權(quán)力邊界模糊而造成的權(quán)利沖突；第二，規(guī)范問(wèn)責(zé)活動(dòng)程序是建立有效問(wèn)責(zé)制的前提，有效問(wèn)責(zé)必須以公平、公正、公開(kāi)作為標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)問(wèn)責(zé)啟動(dòng)、調(diào)查處理、申訴復(fù)議、監(jiān)督執(zhí)行等程序逐一進(jìn)行；第三，完善多元治理的監(jiān)督機(jī)制，建立完備的自律、他律和互律的約束機(jī)制是提高治理實(shí)效性的必然要求，即從政府、市場(chǎng)和社會(huì)同時(shí)對(duì)治理活動(dòng)實(shí)時(shí)進(jìn)行監(jiān)督；第四，建立多元共治的評(píng)估制度。對(duì)多元治理主體的評(píng)估必須充分調(diào)動(dòng)各個(gè)治理主體的積極性，建立并規(guī)范包括治理主體成立專門(mén)的部門(mén)對(duì)治理活動(dòng)進(jìn)行評(píng)估、獨(dú)立的評(píng)估機(jī)構(gòu)和暢通的公眾監(jiān)督渠道在內(nèi)的多元共治的評(píng)估體系。（三）倡導(dǎo)多元共治的價(jià)值理念和社會(huì)公共精神。治理主體在進(jìn)行各類社會(huì)多元治理活動(dòng)的行為之前，必須擁有的就是多元共治的價(jià)值理念。多元共治的核心目的是要促進(jìn)社會(huì)公共利益，其價(jià)值理念表現(xiàn)在一個(gè)健全的公民社會(huì)中所具備的民主行政和社會(huì)和諧，如果拋開(kāi)這兩者作則難以擁有真正的行政民主和和諧社會(huì)。政府、市場(chǎng)，包括各類社會(huì)公益性組織在內(nèi)的治理主體，必須統(tǒng)一其治理的價(jià)值理念，只有先從心底里認(rèn)可一致的為促進(jìn)社會(huì)公共利益的價(jià)值理念，多元共治這一目標(biāo)才能得以實(shí)現(xiàn)。治理的目的是要促進(jìn)公共利益，公共利益的實(shí)現(xiàn)則需要社會(huì)公共精神的支持。社會(huì)公共精神是凝結(jié)于社會(huì)成員的內(nèi)在精神和形成于社會(huì)成員的實(shí)踐活動(dòng)中，共同構(gòu)成社會(huì)運(yùn)作和社會(huì)發(fā)展的深層次表現(xiàn)。若沒(méi)有社會(huì)公共精神，多元共治就難以在實(shí)際行動(dòng)中得到真正的落實(shí)和發(fā)展，隨之可能會(huì)出現(xiàn)諸如官僚化、政府行政化和濫用權(quán)力的危害行為；若對(duì)社會(huì)公共精神不夠重視，在涉及社會(huì)公共利益時(shí)的不關(guān)心、不重視和不擔(dān)責(zé)的危害現(xiàn)象。在全社會(huì)大力培育公共精神，喚起公眾對(duì)公共價(jià)值和公共利益的關(guān)注，倡導(dǎo)多元共治的價(jià)值理念和社會(huì)公共精神。

轉(zhuǎn)型期中國(guó)政府管理創(chuàng)新的邏輯起點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是公共行政價(jià)值，只有確立起適合轉(zhuǎn)型期行政環(huán)境的行政價(jià)值體系，政府方能在各種行政管理實(shí)踐中擁有充分的價(jià)值判斷依據(jù)，進(jìn)而為指導(dǎo)、整合、評(píng)估政府行為提供倫理支持，并且行政價(jià)值體系的有效性直接關(guān)系到政府合法性問(wèn)題，而從協(xié)商民主的角度來(lái)探討行政價(jià)值問(wèn)題，可以為我國(guó)公共行政價(jià)值體系的構(gòu)建提供一個(gè)新的視角。

一、協(xié)商民主：語(yǔ)境、內(nèi)涵

（一）協(xié)商民主的語(yǔ)境分析

“協(xié)商民主”在中國(guó)學(xué)術(shù)背景中亦譯作“審議民主”，“商議性民主”，“審慎的民主”以及“慎辯的民主”等，于1980年由約瑟夫．M．畢塞特最先提出。［1］（P4）之后，伯納德•曼寧、喬舒•亞科恩、詹姆斯•伯曼等對(duì)之作了拓展性研究，［2］（P1－7）西方當(dāng)代政治哲學(xué)大師哈貝馬斯（交談倫理學(xué)）和羅爾斯（交叉共識(shí)的觀念）也對(duì)之進(jìn)行了深入研究。協(xié)商民主作為一種新興的民主理論研究范式，其核心要旨在于追求實(shí)質(zhì)的政治平等和各種決策中的實(shí)質(zhì)民主。本文從如下四個(gè)語(yǔ)境對(duì)協(xié)商民主予以分析：

1．后現(xiàn)代主義視角中協(xié)商民主的影像哲學(xué)上的后現(xiàn)代主義思潮濫觴于20世紀(jì)50年代的法國(guó)，?？?、利奧塔等是其典型代表人物。后現(xiàn)代主義者高揚(yáng)革命性思維和顛覆性的知識(shí)論，以“解構(gòu)”為工具，否定“邏各斯中心論”即認(rèn)為任何特定的語(yǔ)言結(jié)構(gòu)之外都獨(dú)立存在著某種意義秩序，不存在放之四海而皆準(zhǔn)的真理，例如斯坦利•費(fèi)希認(rèn)為“文本”的意義只在某一特定的群體和時(shí)空結(jié)構(gòu)中才有意義，我們對(duì)于其意義的判定要在特定的歷史文化中闡釋，因此需要反對(duì)一切普遍性理論。同時(shí)后現(xiàn)代主義還反對(duì)基礎(chǔ)主義（即試圖從某一絕對(duì)的、不容置疑的基點(diǎn)出發(fā)導(dǎo)出結(jié)論），［3］（P133－246）將所有批判的矛頭直接對(duì)準(zhǔn)了后工業(yè)時(shí)代社會(huì)及其所謂的“現(xiàn)代性”，對(duì)包括政治學(xué)、行政學(xué)、管理學(xué)等學(xué)科在內(nèi)的整個(gè)社會(huì)科學(xué)產(chǎn)生了巨大的影響。以政治現(xiàn)代性為例，西方資產(chǎn)階級(jí)革命以來(lái)建立起的資產(chǎn)階級(jí)代議制盡管在限制專制王權(quán)、維護(hù)民主權(quán)利以及建立憲政等方面有極大進(jìn)步意義，但只是解決了形式平等和形式民主的問(wèn)題，在很多方面缺乏有效的實(shí)質(zhì)民主。另外，西方出于冷戰(zhàn)意識(shí)形態(tài)的需要，基于其多黨制、普選制、媒體自由等，將其民主模式包裝成普世民主模式向全球推廣，體現(xiàn)出了西方政治普遍主義的傳統(tǒng)，對(duì)此后現(xiàn)代主義者的觀點(diǎn)是“不同思維范式在認(rèn)識(shí)真理的本質(zhì)上未必真的就那么差異懸殊，不同的范式間應(yīng)該進(jìn)行‘范式間的交流’。雙方的討論必須自由、真誠(chéng)，并要對(duì)討論中使用的術(shù)語(yǔ)進(jìn)行明確的界定，須公開(kāi)陳述其觀點(diǎn)的含義”，［3］（P133－246）這里面透漏出來(lái)的一方面是一種特定主體間通過(guò)對(duì)話與協(xié)商去解決公共問(wèn)題的理念，另一方面是反對(duì)西方自由民主模式在國(guó)際上的的霸權(quán)色彩即“邏各斯中心”主義、普遍主義在國(guó)際政治中的體現(xiàn)。這實(shí)際上是從國(guó)內(nèi)、國(guó)際兩個(gè)方面對(duì)西方現(xiàn)代性的政治民主模式進(jìn)行了批判。就一國(guó)內(nèi)部的政治民主而言，在后現(xiàn)代主義者看來(lái)，西方所謂具有現(xiàn)代性色彩的代議制（自由民主、選舉民主）遠(yuǎn)非完美，比如他們建立起一門(mén)“懷疑的解釋學(xué)”，以西方一些政治丑聞為事實(shí)依據(jù)，認(rèn)為由民選出的掌權(quán)者照樣可能將“真理和知識(shí)作為操縱的手段來(lái)達(dá)到個(gè)人的私利目的，因?yàn)檎茩?quán)者決定知識(shí)是什么它就是什么”，［3］（P133－246）批判了西方代議制政治實(shí)踐中出現(xiàn)的價(jià)值與事實(shí)、倫理與實(shí)際的分離問(wèn)題，強(qiáng)調(diào)人應(yīng)具有“根本的自由和根本的民主”這一命題，拋開(kāi)其“無(wú)政府主義”的政策建議不談，后現(xiàn)代主義與協(xié)商民主思想有很大程度的呼應(yīng)。

2．超越自由主義民主的民主嘗試自由主義民主理論基于自由市場(chǎng)機(jī)制和個(gè)人主義，強(qiáng)調(diào)個(gè)人自由和個(gè)人權(quán)利，特別是私有財(cái)產(chǎn)權(quán)，政府的職責(zé)便是維護(hù)以經(jīng)濟(jì)自由為核心的個(gè)人自由。自由主義大師哈耶克認(rèn)為在社會(huì)主義國(guó)家公有制和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，根本不存在政治自由和民主，［4］首要的原因便是這樣的體制下不存在個(gè)人的經(jīng)濟(jì)自由。貝淡寧將自由主義民主定義為三個(gè)主要支柱：人權(quán)、民主、資本主義。自由主義民主在長(zhǎng)期的政治實(shí)踐中逐漸演變成一人一票、普選制、多黨輪流執(zhí)政、軍隊(duì)國(guó)家化等一套固定的模式，美國(guó)政府更是將這種民主模式鼓吹成“普世價(jià)值”，把它和其標(biāo)榜的“人權(quán)”當(dāng)成制定外交政策的標(biāo)準(zhǔn)，不顧其他地區(qū)的歷史文化習(xí)俗、傳統(tǒng)、社會(huì)發(fā)展水平與需要大力推進(jìn)所謂民主。從實(shí)踐的角度看，自由主義民主至少回避不了如下問(wèn)題：自由民主的實(shí)質(zhì)是精英政治，其實(shí)際的運(yùn)作主要操作在少數(shù)人手中并極易被利益集團(tuán)所操縱，充其量只是解決了領(lǐng)導(dǎo)人如何產(chǎn)生即“誰(shuí)統(tǒng)治”的政治問(wèn)題，而不能回答和解決“如何統(tǒng)治”這種更具程序性的難題。也可以說(shuō)它只是一種形式上民主或者說(shuō)政體民主而不涉及更深層次的“國(guó)體民主”，即不涉及多數(shù)人的統(tǒng)治，因而產(chǎn)生了民眾普遍的“被代表”的無(wú)奈、普遍的政治冷漠等政治文化現(xiàn)象。博曼認(rèn)為，協(xié)商民主觀念的源流之一是經(jīng)典的民主理念，即一個(gè)合法的政府應(yīng)該體現(xiàn)“人民的意志”這一觀念，［1］P4－85）也就是對(duì)共同利益的強(qiáng)調(diào)。協(xié)商民主論者批判自由主義者的一個(gè)方面是，在自由主義民主實(shí)踐中，對(duì)于解決票決制下的種族差異和宗教沖突問(wèn)題的束手無(wú)策，對(duì)于如何解決少數(shù)族裔的利益訴求、避免多數(shù)暴政和宗教沖突問(wèn)題自由主義開(kāi)不出有效的藥方。解決諸如“文明的沖突”需要不同文明間的平等對(duì)話而非用“自由”“民主”統(tǒng)一的手法。

【內(nèi)容提要】民主和責(zé)任，是現(xiàn)代政府公共行政活動(dòng)所必須奉行的兩項(xiàng)基本原則，也是支配政府行為的內(nèi)在價(jià)值取向。二者既有區(qū)別，更有聯(lián)系，相輔相成，缺一不可。本文從政府與公民的關(guān)系、政府內(nèi)部間的關(guān)系等兩個(gè)層面，分析了公共行政的民主和責(zé)任取向的內(nèi)涵和意蘊(yùn)，對(duì)中西方公共行政實(shí)踐中若干問(wèn)題進(jìn)行了剖析，并提出了相應(yīng)的對(duì)策建議。

【關(guān)鍵詞】公共行政/民主/責(zé)任/價(jià)值取向

政府作為“一以公民的自愿聯(lián)合或本質(zhì)上的強(qiáng)制性為基礎(chǔ)的組織”（注：參見(jiàn)斯蒂格利茨等《政府為什么干預(yù)經(jīng)濟(jì)——政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的角色》，中國(guó)物資出版社1998年版，第69頁(yè)。）其產(chǎn)生源于人民的公意達(dá)成和公意授權(quán)，其功能在于運(yùn)用其他社會(huì)組織所不具備的強(qiáng)制性公共權(quán)威，承擔(dān)起無(wú)可替代的社會(huì)責(zé)任，這內(nèi)在地決定了民主取向和責(zé)任取向，必然是現(xiàn)代政府公共行政活動(dòng)所必須奉行的兩項(xiàng)基本原則，以及支配政府行為的內(nèi)在價(jià)值準(zhǔn)則。二者既有區(qū)別，更有聯(lián)系，相輔相成，缺一不可。

一

在迄今為止的各種類型國(guó)家中，擁有行政權(quán)力、履行行政職能的主體無(wú)疑都是政府，但對(duì)現(xiàn)代民主制國(guó)家而言，政府的這種行政主體地位又是有限的、有條件的，它必然受制于社會(huì)、公民或立法機(jī)關(guān)，由此決定了現(xiàn)代公共行政的民主取向。對(duì)此我們可以從以下兩個(gè)層面加以說(shuō)明。

（一）政府與公民的關(guān)系

同志曾指出：“我們所要建立的社會(huì)主義和諧社會(huì)，應(yīng)該是民主法治、公平正義、誠(chéng)信友愛(ài)、充滿活力、安定有序、人和自然和諧相處的社會(huì)?！薄?〕這是對(duì)社會(huì)主義和諧社會(huì)基本特征的精練概括。其中，民主法治是社會(huì)主義和諧社會(huì)的首要特征。所謂“民主法治，就是社會(huì)主義民主得到充分發(fā)揚(yáng)，依法治國(guó)基本方略得到切實(shí)落實(shí)，各方面積極因素得到廣泛調(diào)動(dòng)”?！?〕而“我們要完善社會(huì)主義民主，這絕不僅僅是為了民主的抽象價(jià)值，更重要的是為了解決當(dāng)前中國(guó)所面臨的實(shí)際問(wèn)題。而其中大部分問(wèn)題的真正解決，只能依賴于行政民主”?！?〕行政民主的發(fā)展對(duì)促進(jìn)我國(guó)社會(huì)主義民主制度的完善和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)都具有重要意義。

一、行政民主的含義及產(chǎn)生背景

1．行政民主的含義

行政民主是相對(duì)于政治民主而言的?！八鞘剐姓顒?dòng)能夠最大限度地體現(xiàn)或維護(hù)公民的共同利益，公共行政機(jī)構(gòu)及其公職人員能夠切實(shí)向公民負(fù)責(zé)，公民具有參與行政活動(dòng)的低成本通道，能夠利用其自身的力量控制行政的過(guò)程?！薄?〕它既要限定行政的目的，也要對(duì)行政的過(guò)程加以限定。它將行政主體擴(kuò)展為行政機(jī)關(guān)及各種實(shí)現(xiàn)行政管理職能的組織體系；它強(qiáng)調(diào)公眾參與是公共行政正確運(yùn)行的必備條件和必經(jīng)程序；它提倡政府和公眾間的協(xié)調(diào)互動(dòng)；它反對(duì)行政集權(quán)和行政專權(quán)。行政民主的主要制度特征是行政公開(kāi)和公眾參與。其中，行政公開(kāi)是行政民主的前提和準(zhǔn)備，公眾參與是行政民主的具體體現(xiàn)。行政公開(kāi)和公眾參與是雙向互動(dòng)、均衡合理的關(guān)系，也是行政民主的精髓?！?〕“行政公開(kāi)是行政主體在行使職權(quán)時(shí)，除涉及到國(guó)家機(jī)密、個(gè)人隱私和商業(yè)秘密外，必須向相對(duì)人和社會(huì)公開(kāi)與行政職權(quán)有關(guān)的事項(xiàng)?！薄?〕一般來(lái)說(shuō)，行政公開(kāi)的基本內(nèi)容包括：行政主體制定的法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件；行政會(huì)議及會(huì)議決定；行政行為的過(guò)程等。行政公開(kāi)有利于保護(hù)公眾的知情權(quán)，有利于促進(jìn)政府與公眾的有效溝通，有利于預(yù)防政府腐敗。公眾參與是指公民或行政相對(duì)人有權(quán)表達(dá)自己的意見(jiàn)，并且使這種意見(jiàn)得到重視。〔7〕“公眾參與所強(qiáng)調(diào)的是決策者與受決策影響的利益相關(guān)人雙向溝通和協(xié)商對(duì)話，遵循‘公開(kāi)、互動(dòng)、包容性、尊重民意’等基本原則?！薄肮妳⑴c的對(duì)象包括：立法、公共政策制定和公共事務(wù)決策、公共治理。”〔8〕它的具體形式包括聽(tīng)證、座談會(huì)、公開(kāi)征求意見(jiàn)等。公眾參與是現(xiàn)代民主政治的一項(xiàng)重要指標(biāo)，也是現(xiàn)代社會(huì)公民的一項(xiàng)重要責(zé)任。

2．行政民主的產(chǎn)生背景

（1）對(duì)代議制民主的反思