1金融監(jiān)管更強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)力量

從國(guó)際范圍來(lái)看，在二十世紀(jì)八十年代以前，市場(chǎng)機(jī)制與政府監(jiān)管之間的關(guān)系實(shí)際上被理解成一種平行替代關(guān)系，金融監(jiān)管力量的強(qiáng)化也就意味著市場(chǎng)機(jī)制力量的弱化，從而形成金融監(jiān)管對(duì)金融市場(chǎng)壓制性特征。隨著全球市場(chǎng)化趨勢(shì)的發(fā)展，金融監(jiān)管不再是替代市場(chǎng)，而是強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)微觀基礎(chǔ)的手段，金融監(jiān)管并不是在某些范圍內(nèi)取代市場(chǎng)機(jī)制，而是從特有的角度介入金融運(yùn)行，促進(jìn)金融體系穩(wěn)定高效的運(yùn)行。重視市場(chǎng)機(jī)制的理念在即將在全球金融界正式實(shí)施的巴塞爾新資本協(xié)議中得到了很好的體現(xiàn)，例如，新資本協(xié)議提供了可供金融機(jī)構(gòu)選擇的難度不同的風(fēng)險(xiǎn)管理體系，同時(shí)，那些選擇難度更大的風(fēng)險(xiǎn)管理體系的金融機(jī)構(gòu)，其所需配置的資本金要少，從而在金融市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)中更為主動(dòng)，這種監(jiān)管理念較之1988年巴塞爾協(xié)議所采用的單一的8%的資本充足率要求，顯然是更好地協(xié)調(diào)了金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管目標(biāo)。另外，巴塞爾新資本協(xié)議不僅強(qiáng)調(diào)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的外部監(jiān)管約束，還補(bǔ)充強(qiáng)調(diào)了金融機(jī)構(gòu)的自我約束，以及通過(guò)信息披露引入市場(chǎng)約束，有效的信息披露是加強(qiáng)市場(chǎng)約束的必要條件。各國(guó)的金融監(jiān)管當(dāng)局越來(lái)越強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)約束對(duì)保證金融體系安全的重要作用。美聯(lián)儲(chǔ)認(rèn)為：未來(lái)監(jiān)管者不得不更多的依靠市場(chǎng)紀(jì)律─—通過(guò)有效的公開(kāi)信息披露─—來(lái)更多地分擔(dān)監(jiān)管任，減少對(duì)政府監(jiān)管的需要。

2金融監(jiān)管更鼓勵(lì)金融創(chuàng)新

對(duì)待金融創(chuàng)新，成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的監(jiān)管機(jī)構(gòu)也經(jīng)歷了一個(gè)從嚴(yán)格抑制到積極鼓勵(lì)的過(guò)程。實(shí)際上，在那些具有濃厚行政管制色彩的監(jiān)管環(huán)境下，不少金融創(chuàng)新可能都是以繞開(kāi)行政法規(guī)審批規(guī)定等為最初目的，但是，這并不能構(gòu)成監(jiān)管者消滅這些創(chuàng)新的理由，而應(yīng)當(dāng)成為改進(jìn)監(jiān)管方式的推動(dòng)力，因?yàn)檫@些來(lái)自金融機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新，往往反映了市場(chǎng)的金融服務(wù)者的新需求，往往反映了金融體系發(fā)展的新趨勢(shì)。例如，通過(guò)繞過(guò)稅收法規(guī)等產(chǎn)生的金融創(chuàng)新，可能本身就反映了經(jīng)濟(jì)體系存在的一些問(wèn)題，稅收部門(mén)據(jù)此可以改進(jìn)稅收體系加強(qiáng)管理，這就是一個(gè)良性的互動(dòng)過(guò)程。為了促進(jìn)這一良性的金融創(chuàng)新互動(dòng)過(guò)程，保持一套清晰透明公開(kāi)的金融創(chuàng)新監(jiān)管規(guī)則和程序最為關(guān)鍵，減少金融創(chuàng)新過(guò)程中的人為干預(yù)和隨意性也最為重要，這樣才會(huì)給金融創(chuàng)新主體一個(gè)清晰的創(chuàng)新預(yù)期和穩(wěn)定的創(chuàng)新環(huán)境。

3金融監(jiān)管更強(qiáng)調(diào)成本收益分析

金融監(jiān)管在過(guò)去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，往往只注重監(jiān)管的收益而忽視成本，使監(jiān)管決策建立在非科學(xué)的基礎(chǔ)上。金融監(jiān)管的成本包括直接成本——金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)日常運(yùn)行的行政成本和金融機(jī)構(gòu)為了滿(mǎn)足各種監(jiān)管要求所產(chǎn)生的成本；另外還包括間接成本——金融監(jiān)管對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系運(yùn)行帶來(lái)的效率的損失，如過(guò)度的管制抑制了競(jìng)爭(zhēng)，使優(yōu)勝劣汰的機(jī)制得不到實(shí)現(xiàn)，導(dǎo)致資源配置不合理而帶來(lái)的效率的損失。監(jiān)管的收益主要包括金融體系安全穩(wěn)定有效的運(yùn)行和維護(hù)投資者的利益，增強(qiáng)公眾的信心?？茖W(xué)的監(jiān)管措施應(yīng)對(duì)監(jiān)管的收益和成本進(jìn)行權(quán)衡考慮，只有監(jiān)管的預(yù)期凈收益達(dá)到最大時(shí)，才是理想的監(jiān)管強(qiáng)度。因此，監(jiān)管并不是越嚴(yán)越好。英國(guó)的《金融服務(wù)與市場(chǎng)法》要求金融服務(wù)局在推出任何監(jiān)管法規(guī)和指南時(shí)必須同時(shí)公布對(duì)它的成本收益分析，證明該項(xiàng)措施的收益大于成本。

一、銀證統(tǒng)一的分業(yè)監(jiān)管體制

瑞士金融監(jiān)管體制實(shí)行的是瑞士銀行和證券由瑞士聯(lián)邦銀行業(yè)委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)FBC）統(tǒng)一監(jiān)管，瑞士私營(yíng)保險(xiǎn)業(yè)由瑞士聯(lián)邦私營(yíng)保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)督局（以下簡(jiǎn)稱(chēng)FOPI）監(jiān)管的分業(yè)監(jiān)管體制。其中FBC又實(shí)行兩級(jí)監(jiān)管體系，既監(jiān)管活動(dòng)在FBC與授權(quán)的外部審計(jì)公司之間的監(jiān)管職責(zé)的分工。

在瑞士，除了最主要的FBC和FOPI（這兩個(gè)機(jī)構(gòu)目前監(jiān)管著大約330家銀行和200多家保險(xiǎn)公司），金融市場(chǎng)的監(jiān)管職責(zé)還由很多監(jiān)管機(jī)構(gòu)承擔(dān)。

（一）監(jiān)管機(jī)構(gòu)框架

1．聯(lián)邦銀行委員會(huì)（FBC）。（1）組織結(jié)構(gòu)：FBC由7至11名成員組成，由聯(lián)邦委員會(huì)選舉產(chǎn)生。FBC在行政上隸屬于瑞士聯(lián)邦財(cái)政部（以下簡(jiǎn)稱(chēng)FDF），但獨(dú)立于聯(lián)邦委員會(huì)的指示。FBC基于其獨(dú)立性對(duì)金融部門(mén)的各個(gè)部分的監(jiān)管擁有絕對(duì)權(quán)威。（2）監(jiān)管活動(dòng)：瑞士的銀證監(jiān)管是采取兩級(jí)監(jiān)管體系，銀證監(jiān)管是基于作為國(guó)家監(jiān)督機(jī)關(guān)的FBC和一些得到授權(quán)的審計(jì)公司之間的任務(wù)分工。在這兩層監(jiān)管體系下，F(xiàn)BC委托授權(quán)的審計(jì)公司進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)審查，而自己保留負(fù)責(zé)全面監(jiān)督和執(zhí)法措施的權(quán)利。FBC只有在非常罕見(jiàn)的情況下才進(jìn)行直接現(xiàn)場(chǎng)確認(rèn)審查。由于大銀行集團(tuán)在瑞士金融體系起著非常重要的作用，所以FBC需要自己親自對(duì)瑞士?jī)纱筱y行—瑞士聯(lián)合銀行（UBS）和瑞士信貸銀行（CS）實(shí)施直接監(jiān)管。同時(shí)，為確保監(jiān)管體系的活力，F(xiàn)BC對(duì)授權(quán)的審計(jì)公司開(kāi)展質(zhì)量控制和檢查，有時(shí)FBC會(huì)直接監(jiān)察審計(jì)公司對(duì)銀行或證券交易商的審計(jì)程序。（3）運(yùn)行費(fèi)用：為了維持運(yùn)作，F(xiàn)BC每年向受其監(jiān)管的機(jī)構(gòu)征收監(jiān)管費(fèi)。監(jiān)管費(fèi)的多少是比照FBC上一年度的支出來(lái)征收的。因此，監(jiān)督機(jī)構(gòu)的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)是獨(dú)立于邦聯(lián)的財(cái)務(wù)預(yù)算的，同時(shí)也不用納稅人承擔(dān)。

2．聯(lián)邦私營(yíng)保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)管局（FOPI）。FOPI受聯(lián)邦委員會(huì)委托對(duì)瑞士私營(yíng)保險(xiǎn)業(yè)：壽險(xiǎn)、意外險(xiǎn)、損害保險(xiǎn)和再保險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)管。它的主要權(quán)限有給保險(xiǎn)公司頒發(fā)經(jīng)營(yíng)許可；對(duì)人壽保險(xiǎn)公司和醫(yī)療保險(xiǎn)公司的業(yè)務(wù)范圍進(jìn)行審批；審查保險(xiǎn)公司遞交的年報(bào)；為保險(xiǎn)業(yè)起草有關(guān)法律文件；代表瑞士保險(xiǎn)業(yè)簽訂國(guó)際協(xié)定等。此外，作為對(duì)聯(lián)邦社會(huì)保險(xiǎn)局（FSIO）監(jiān)管的補(bǔ)充，F(xiàn)OPI開(kāi)始監(jiān)管可以接受的健康保險(xiǎn)。從2006年初開(kāi)始，保險(xiǎn)中介機(jī)構(gòu)也納入FOPI的監(jiān)管范圍。

一、構(gòu)建偏遠(yuǎn)農(nóng)村食品藥品監(jiān)管體制，就是要構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)總責(zé)的監(jiān)管體制。

《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》第十條規(guī)定縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)將產(chǎn)品安全監(jiān)督管理納入政府工作考核目標(biāo)，對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)品安全監(jiān)督管理負(fù)總責(zé)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域內(nèi)的監(jiān)督管理工作，建立健全監(jiān)督管理協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法的協(xié)調(diào)、監(jiān)督；統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、指揮產(chǎn)品安全突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作，依法組織查處產(chǎn)品安全事故；建立監(jiān)督管理責(zé)任制，對(duì)各監(jiān)督管理部門(mén)進(jìn)行評(píng)議、考核。質(zhì)檢、工商和藥品等監(jiān)督管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)在所在地同級(jí)人民政府的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，依法做好產(chǎn)品安全監(jiān)督管理工作。

在管理方式上不管垂直與否的區(qū)縣級(jí)食品藥品主管部門(mén)都是區(qū)縣一級(jí)政府的組成部門(mén)，作為監(jiān)管主體具體承擔(dān)著全區(qū)縣人民群眾飲食用藥安全的責(zé)任。

過(guò)去以來(lái)，各區(qū)縣食品藥品監(jiān)管部門(mén)在構(gòu)建農(nóng)村食品藥品監(jiān)管體制上做了大量的探索。有些地方聘請(qǐng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生室工作人員為監(jiān)督員、協(xié)管員和信息員，完善了監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府分管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)成員單位參與的食品藥品管理體制；值得一提的是有些地方還建立了以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為主導(dǎo)或其政府機(jī)關(guān)個(gè)別工作人員為專(zhuān)干的監(jiān)管隊(duì)伍，這為推動(dòng)廣闊農(nóng)村食品藥品監(jiān)管工作邁出了十分可貴的一步，但很尷尬的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生室都是食品藥品安全工作的被監(jiān)管對(duì)象、加之無(wú)運(yùn)行資金支持，其組建起來(lái)的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，實(shí)際作用有待商榷。以政府為主導(dǎo)或個(gè)別政府機(jī)關(guān)工作人員為專(zhuān)干的監(jiān)管隊(duì)伍也因政府部門(mén)對(duì)自身職能定位不準(zhǔn)和認(rèn)識(shí)不夠清楚，使監(jiān)管工作流于形式；同時(shí)這項(xiàng)工作也只僅僅政府個(gè)別工作人員參與，加之又對(duì)其工作成效的考核未真正落到實(shí)處，因此，其鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的食品藥品安全工作還沒(méi)有形成組織合力，食品藥品安全監(jiān)管工作協(xié)管成效也就沒(méi)達(dá)到主管部門(mén)的預(yù)期效果。

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，無(wú)論是各級(jí)黨委政府，還是各級(jí)食品藥品監(jiān)管工作主管部門(mén)都應(yīng)該強(qiáng)烈意識(shí)到，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府是最基層政權(quán)組織，是各級(jí)政府的合法組成部分，強(qiáng)化基層政權(quán)組織社會(huì)管理和公共服務(wù)的職能是《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第六十一條對(duì)其規(guī)定的法定職責(zé)，也是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的客觀要求，這樣，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)食品藥品監(jiān)管領(lǐng)域沒(méi)有具體主管機(jī)構(gòu)設(shè)置的前提條件下，就理應(yīng)承擔(dān)起相應(yīng)工作的具體職能。

二、構(gòu)建偏遠(yuǎn)農(nóng)村食品藥品監(jiān)管體制，還需各監(jiān)管主體解放思想，合理定位自身職能，真正落實(shí)自身責(zé)任。

摘要：本文從金融監(jiān)管主體的角度出發(fā)，闡述了中美現(xiàn)行金融監(jiān)管體制，并將兩者進(jìn)行了比較。提出了在借鑒美國(guó)金融監(jiān)管體制的基礎(chǔ)上。中國(guó)應(yīng)建立適合國(guó)情的金融監(jiān)管體制。

關(guān)鍵詞：金融監(jiān)管；體制；比較

一、金融監(jiān)管體制概述

金融監(jiān)管體制是指為實(shí)現(xiàn)特定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)而對(duì)金融活動(dòng)施加影響的一整套機(jī)制和組織結(jié)構(gòu)的總和。與之密切相關(guān)的基本要素：首先是體制參與者，即由誰(shuí)監(jiān)管和對(duì)誰(shuí)監(jiān)管，核心是金融監(jiān)管機(jī)關(guān)的設(shè)置、職責(zé)職權(quán)的依法定位；其次是如何監(jiān)管，即為實(shí)現(xiàn)金融監(jiān)管目標(biāo)而采用的各種方式、方法和手段，體制的各種參與者按照一定方式有規(guī)律地相互作用，以完成特定的目的?？梢?jiàn)，對(duì)金融監(jiān)管體制的研究涉及到對(duì)金融監(jiān)管機(jī)關(guān)組織構(gòu)成、職權(quán)的分析、金融監(jiān)管機(jī)關(guān)對(duì)金融機(jī)構(gòu)作用機(jī)制的分析等。

根據(jù)監(jiān)管主體的多少，金融監(jiān)管體制可分為一元化監(jiān)管體制與多元化監(jiān)管體制。前者是獨(dú)家監(jiān)管型，即只有一家執(zhí)行金融監(jiān)管的機(jī)關(guān)，實(shí)行高度集中的單一型監(jiān)管體制。后者是多家監(jiān)管型，即執(zhí)行金融監(jiān)管的機(jī)關(guān)為兩家或兩家以上共同分工負(fù)責(zé)進(jìn)行金融監(jiān)管。實(shí)行這種體制的國(guó)家根據(jù)監(jiān)管權(quán)限在中央與地方的劃分的不同，又可分為一線(xiàn)多元監(jiān)管體制和雙線(xiàn)多元監(jiān)管體制。實(shí)行一線(xiàn)多元體制的國(guó)家或地區(qū)，金融健全權(quán)力集中于中央，在中央一級(jí)又分別由兩個(gè)或兩個(gè)以上的機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)監(jiān)管。這種體制實(shí)際上是以財(cái)政部和中央銀行為主題開(kāi)展工作。實(shí)行雙線(xiàn)多元體制的國(guó)家主要是聯(lián)邦制國(guó)家，以美國(guó)和加拿大為典型代表。其基本框架如下：

二、美國(guó)金融監(jiān)管體制

1、上市公司數(shù)量增加、結(jié)構(gòu)有所改善。截至2000年底，中國(guó)境內(nèi)上市公司達(dá)1088家。其中A股上市公司從1990年的13家增加到955家，B股上市公司114家。2000年，經(jīng)過(guò)科技部和科學(xué)院認(rèn)證的高科技企業(yè)和金融類(lèi)企業(yè)發(fā)行上市，開(kāi)始改變傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)一統(tǒng)天下的局面，上市公司結(jié)構(gòu)也正在發(fā)生積極的變化。境外上市公司52家，其中38家單獨(dú)在香港上市，8家在香港和紐約同時(shí)上市，3家在香港和倫敦同時(shí)上市，1家在香港、紐約、倫敦同時(shí)上市，2家在紐約和新加坡上市。

2、市場(chǎng)規(guī)模迅速擴(kuò)大，直接融資進(jìn)一步增強(qiáng)。截止2000年底，我國(guó)境內(nèi)上市公司公開(kāi)發(fā)行股票3791.70億股，市價(jià)總值達(dá)48090.9億元，相當(dāng)于GDP的57％。10年中，通過(guò)境內(nèi)外證券市場(chǎng)累計(jì)籌資近10000億元。其中，2000年境內(nèi)籌資1541億元，加上境外上市公司和紅籌股籌資,我國(guó)上市公司當(dāng)年籌資金額3249億元,比上年增長(zhǎng)130.3%。寶鋼等特大型企業(yè)在上海證券交易所的順利發(fā)行上市,表明我國(guó)證券市場(chǎng)承受大盤(pán)股的能力明顯增強(qiáng)。中石化、中石油等特大國(guó)有企業(yè)海外路演、和發(fā)行上市成功，表明亞洲金融危機(jī)對(duì)我國(guó)證券市場(chǎng)的影響已經(jīng)消除。

3、投資者開(kāi)戶(hù)數(shù)大量增加，機(jī)構(gòu)投資者隊(duì)伍逐步壯大。截止2000年底，投資者開(kāi)戶(hù)數(shù)達(dá)到5801.1萬(wàn)戶(hù)。其中機(jī)構(gòu)投資者28萬(wàn)戶(hù)，比上年末增長(zhǎng)40％。盡管散戶(hù)投資者仍占到開(kāi)戶(hù)數(shù)的99.5％，但機(jī)構(gòu)投資者隊(duì)伍在證券市場(chǎng)的影響正在穩(wěn)步擴(kuò)大。一是證券投資基金在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上穩(wěn)步發(fā)展。到目前為止，已設(shè)立基金管理公司10家，另有4家獲準(zhǔn)籌建，發(fā)行封閉式契約型證券投資基金33只，總規(guī)模達(dá)560億元。去年經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，中國(guó)證監(jiān)會(huì)頒布了《開(kāi)放式證券投資基金試點(diǎn)辦法》，試點(diǎn)工作將在今年展開(kāi)。二是證券公司的增資擴(kuò)股工作穩(wěn)健推進(jìn)。在清理整理證券公司的基礎(chǔ)上，26家證券公司進(jìn)行增資擴(kuò)股，其中13家成為我國(guó)首批綜合類(lèi)證券公司?，F(xiàn)有101家證券公司的資產(chǎn)總額5753億元，比1999年的3081億元增長(zhǎng)87％；凈資本236.4億元，比1999年的24.6億元增長(zhǎng)8.6倍。從客戶(hù)交易結(jié)算資金情況看，2000年底，余額總計(jì)3037億元，比上年末的1642億元增長(zhǎng)127％。三是證券公司與基金管理公司融資渠道得到解決。經(jīng)中國(guó)證監(jiān)會(huì)與中國(guó)人民銀行商定，證券公司和基金管理公司可以進(jìn)入同業(yè)拆借市場(chǎng)，債券回購(gòu)市場(chǎng)，一部分證券公司還允許以股票作抵押向商業(yè)銀行進(jìn)行質(zhì)押貸款。四是國(guó)有企業(yè)、國(guó)有資產(chǎn)控股企業(yè)和上市公司獲準(zhǔn)有條件進(jìn)入股票市場(chǎng)。五是保險(xiǎn)資金通過(guò)證券投資基金間接進(jìn)入股票市場(chǎng)。

4、證券法規(guī)體系逐步完善，全國(guó)集中統(tǒng)一的證券監(jiān)管體制初步建立。到2000年底，我國(guó)證券期貨市場(chǎng)法律法規(guī)主要有：2部法律即《中華人民共和國(guó)公司法》和《中華人民共和國(guó)證券法》，20多件行政法規(guī)和法規(guī)性文件，150多件部門(mén)規(guī)章。證券期貨市場(chǎng)初步形成了以《公司法》、《證券法》為核心，以行政法規(guī)為補(bǔ)充，以部門(mén)規(guī)章為主體的證券期貨市場(chǎng)法律法規(guī)體系。與之同時(shí)，根據(jù)1997年11月全國(guó)金融工作會(huì)議的決定和1998年4月國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，中國(guó)證監(jiān)會(huì)作為國(guó)務(wù)院直屬正部級(jí)事業(yè)單位，是全國(guó)證券期貨市場(chǎng)的主管部門(mén)。中國(guó)證監(jiān)會(huì)在全國(guó)中心城市設(shè)有9個(gè)證券監(jiān)管辦公室，2個(gè)直屬于中國(guó)證監(jiān)會(huì)的辦事處，25個(gè)證券監(jiān)管特派員辦事處，并直接管理2家證券交易所和3家期貨交易所。

5、證券市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步化解，歷史遺留問(wèn)題正在逐步解決中。從1998年開(kāi)始，中國(guó)證監(jiān)會(huì)對(duì)證券市場(chǎng)開(kāi)展了五項(xiàng)清理整頓工作，即清理整頓場(chǎng)外非法股票交易、清理整頓證券經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)、清理整頓證券交易中心、整頓和規(guī)范期貨市場(chǎng)、清理規(guī)范原有投資基金。到目前為止，期貨交易所由14家撤并為3家，交易品種由35個(gè)壓縮到12個(gè)，179家期貨經(jīng)紀(jì)公司完成增資和重組，69家證券公司完全歸還了客戶(hù)交易結(jié)算資金。由于各項(xiàng)清理工作基本完成，證券市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)與隱患得到了有效化解和消除。與之同時(shí)，長(zhǎng)期以來(lái)形成的歷史遺留問(wèn)題正在妥善解決中。2000年4月，中國(guó)證監(jiān)會(huì)允許轉(zhuǎn)配股在2年內(nèi)分期分批上市流通。目前，已有128家公司的29.85億轉(zhuǎn)配股上市流通，沒(méi)有對(duì)市場(chǎng)造成大的沖擊。為我國(guó)進(jìn)一步解決其他歷史遺留問(wèn)題提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

二、中國(guó)證券監(jiān)管體制的形成、發(fā)展和完善

內(nèi)容摘要:在對(duì)美國(guó)、日本、德國(guó)、英國(guó)、法國(guó)等大國(guó)的金融監(jiān)管模式進(jìn)行比較研究對(duì)比發(fā)現(xiàn)，當(dāng)今世界金融監(jiān)管的主流模式已經(jīng)是綜合監(jiān)管，各國(guó)中央銀行在金融監(jiān)管方面仍然保持著極其重要地位。中國(guó)在加入WTO后,為了應(yīng)對(duì)加入WTO后來(lái)自金融強(qiáng)國(guó)的激烈競(jìng)爭(zhēng)，本文就目前我國(guó)在金融監(jiān)管實(shí)踐中存在的問(wèn)題，并提出有利于發(fā)展和完善我國(guó)金融監(jiān)管體制的若干政策性建議。

關(guān)鍵詞:金融監(jiān)管；監(jiān)管模式；監(jiān)管體制

一、歐美發(fā)達(dá)國(guó)家金融監(jiān)管體制的比較

20世紀(jì)80年代以來(lái)，世界金融體系發(fā)生了巨大變化。與金融體系的變化相適應(yīng)，世界金融監(jiān)管體系也進(jìn)行了相當(dāng)程度的監(jiān)管組織、制度和技術(shù)上的創(chuàng)新和改革。西方國(guó)家金融監(jiān)管創(chuàng)新的主要標(biāo)志，一方面是在美國(guó)、日本、韓國(guó)等國(guó)廢止了長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行的金融分業(yè)監(jiān)管的銀行制度，代之以金融混業(yè)監(jiān)管。另一方面歐洲則積極推進(jìn)統(tǒng)一金融監(jiān)管組織和制度的金融監(jiān)管創(chuàng)新。金融監(jiān)管體制的創(chuàng)新首先表現(xiàn)為金融監(jiān)管主體法律地位和監(jiān)管組織、制度的創(chuàng)新，世界監(jiān)管制度趨同化、監(jiān)管組織統(tǒng)一化的趨勢(shì)，是世界金融監(jiān)管創(chuàng)新的主流和方向。本文將以美國(guó)、歐洲和日本等西方國(guó)家為例來(lái)進(jìn)一步說(shuō)明各國(guó)監(jiān)管體制的特征。

二、發(fā)達(dá)國(guó)家金融監(jiān)管體制發(fā)展的總體趨勢(shì)

縱觀發(fā)達(dá)國(guó)家金融監(jiān)管模式的發(fā)展過(guò)程，我們發(fā)現(xiàn)綜合監(jiān)管已經(jīng)成為金融監(jiān)管的主流模式。美、德、英和日已經(jīng)采取了綜合監(jiān)管模式，只有法國(guó)仍采取分業(yè)監(jiān)管模式。在綜合監(jiān)管模式中，美國(guó)是美聯(lián)儲(chǔ)的綜合監(jiān)管和其它監(jiān)管機(jī)構(gòu)的專(zhuān)業(yè)監(jiān)管相結(jié)合，其它國(guó)家則為獨(dú)立于央行的綜合監(jiān)管機(jī)構(gòu)與央行合作進(jìn)行監(jiān)管，分業(yè)監(jiān)管的法國(guó)正在考慮向綜合監(jiān)管轉(zhuǎn)變。

2008年3月31日美國(guó)財(cái)政部公布《現(xiàn)代化金融監(jiān)管架構(gòu)藍(lán)皮書(shū)》，提出對(duì)美國(guó)金融監(jiān)管體制進(jìn)行重建，建立目標(biāo)性監(jiān)管模式。由于該改革方案對(duì)美國(guó)現(xiàn)行金融監(jiān)管體制提出了一系列重大改革措施，將對(duì)美國(guó)金融體系產(chǎn)生巨大影響，因而備受?chē)?guó)際社會(huì)關(guān)注。我國(guó)在2003年4月形成的“一行三會(huì)”的金融監(jiān)管結(jié)構(gòu)基本上屬于按機(jī)構(gòu)性質(zhì)劃分監(jiān)管權(quán)屬的多邊監(jiān)管結(jié)構(gòu)，與美國(guó)現(xiàn)行金融監(jiān)管體制相類(lèi)似。因此，深入了解美國(guó)金融監(jiān)管體制的重構(gòu)計(jì)劃對(duì)未來(lái)我國(guó)金融監(jiān)管結(jié)構(gòu)的改革有著重要的啟示。

一、美國(guó)現(xiàn)行金融監(jiān)管體制及其缺陷

美國(guó)現(xiàn)行金融監(jiān)管體制的形成始于20世紀(jì)30年代。1929—1933年經(jīng)濟(jì)大危機(jī)后，美國(guó)開(kāi)始采取金融分業(yè)監(jiān)管體制。在經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展變化之后。美國(guó)形成了當(dāng)今世界上最為復(fù)雜的多邊金融監(jiān)管模式——雙層多頭金融監(jiān)管模式。所謂“雙層”是指聯(lián)邦和州均設(shè)有金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)；“多頭”則是指聯(lián)邦設(shè)立多種監(jiān)管機(jī)構(gòu)，并主要采用“機(jī)構(gòu)性監(jiān)管”，按照銀行、證券和期貨業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)分別設(shè)立專(zhuān)門(mén)的監(jiān)管部門(mén)。如對(duì)商業(yè)銀行的監(jiān)管由美聯(lián)儲(chǔ)(Fed)、貨幣監(jiān)理署(OCC)和聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司(FDIC)共同負(fù)責(zé)；對(duì)證券期貨機(jī)構(gòu)及證券期貨市場(chǎng)的監(jiān)管則由證券交易委員會(huì)(SEC)、商品期貨交易委員會(huì)(CFTC)和美國(guó)投資者保護(hù)公司(SIPC)共同負(fù)責(zé)；對(duì)信用合作社的監(jiān)管由全國(guó)信用社監(jiān)管署(NCUA)負(fù)責(zé)；對(duì)儲(chǔ)貸會(huì)的監(jiān)管由儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)管理局(OTS)負(fù)責(zé)；而保險(xiǎn)行業(yè)則由州一級(jí)進(jìn)行監(jiān)管，各州及華盛頓特區(qū)和美國(guó)屬地的保險(xiǎn)監(jiān)管者組成全國(guó)保險(xiǎn)專(zhuān)員聯(lián)合會(huì)(NAIC)作為一個(gè)自律組織協(xié)調(diào)各地保險(xiǎn)監(jiān)管。

金融分業(yè)監(jiān)管模式雖然可以發(fā)揮監(jiān)管專(zhuān)業(yè)化分工優(yōu)勢(shì)，但在1999年實(shí)施《金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》后，標(biāo)志著美國(guó)金融業(yè)實(shí)現(xiàn)了從分業(yè)經(jīng)營(yíng)向混業(yè)經(jīng)營(yíng)的轉(zhuǎn)變，這對(duì)現(xiàn)行的美國(guó)金融分業(yè)監(jiān)管體制提出了挑戰(zhàn)。特別是次貸危機(jī)的爆發(fā)，更加彰顯了美國(guó)現(xiàn)行金融監(jiān)管體制的缺陷：

一是監(jiān)管機(jī)構(gòu)過(guò)于復(fù)雜，易導(dǎo)致監(jiān)管重疊和監(jiān)管沖突，降低了監(jiān)管效率，例如美國(guó)證券交易委員會(huì)對(duì)證券機(jī)構(gòu)和全國(guó)性證券市場(chǎng)擁有排他性的監(jiān)管權(quán)，而期貨交易委員會(huì)對(duì)商品期貨的交易機(jī)構(gòu)和產(chǎn)品擁有排他性監(jiān)管權(quán)，但是兩者在金融衍生產(chǎn)品、特別是金融期貨和金融期權(quán)的監(jiān)管上存在交叉和沖突。此外，監(jiān)管機(jī)構(gòu)過(guò)多也容易造成監(jiān)管缺位，如對(duì)投資銀行的活動(dòng)基本沒(méi)有監(jiān)管，而在美國(guó)次貸危機(jī)的形成過(guò)程中，恰恰是投資銀行起了重要作用。

二是“多頭”監(jiān)管易造成監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不一致，加大了合作協(xié)調(diào)的難度，提高了監(jiān)管成本，同時(shí)還容易導(dǎo)致監(jiān)管信息交流不暢，從而錯(cuò)失處置危機(jī)的有利時(shí)機(jī)。如次貸危機(jī)從2007年年初顯露跡象到7月份最終爆發(fā)，期間相隔了近半年時(shí)間。而在此期間，美聯(lián)儲(chǔ)、證監(jiān)會(huì)等監(jiān)管機(jī)構(gòu)并沒(méi)有共同采取有效的應(yīng)對(duì)措施，最終導(dǎo)致危機(jī)愈演愈烈。

本文作者：李沫工作單位：中南大學(xué)法學(xué)院

“協(xié)商制定規(guī)則是以合意為基礎(chǔ)的過(guò)程，通常由行政機(jī)關(guān)召集，利害關(guān)系人藉此可以就規(guī)則的實(shí)體內(nèi)容進(jìn)行協(xié)商?！雹唷皡f(xié)商行政立法旨在回應(yīng)對(duì)抗性規(guī)則制定過(guò)程的失敗，直接利害關(guān)系人就規(guī)則進(jìn)行協(xié)商，可以恢復(fù)規(guī)則制定的正當(dāng)性?！雹岬牵鳛橐环N行政活動(dòng)方式，協(xié)商性監(jiān)管的內(nèi)容不應(yīng)當(dāng)只限于制定監(jiān)管政策本身，政策制定后如何實(shí)施、在政策中設(shè)定的主體的權(quán)利義務(wù)如何實(shí)現(xiàn)也是這種行政活動(dòng)方式不可分割的一部分。因此，從程序上看，協(xié)商性監(jiān)管應(yīng)當(dāng)包括協(xié)商制定監(jiān)管政策和政策實(shí)施兩個(gè)階段；從實(shí)體內(nèi)容上看，監(jiān)管政策的制定主要是指監(jiān)管目標(biāo)的確定和實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的應(yīng)然要素的明確，包括以契約方式明確主體的權(quán)利義務(wù)；監(jiān)管政策的實(shí)施則是監(jiān)管政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)過(guò)程，即通過(guò)契約方式或其他方式將主體的權(quán)利義務(wù)付諸實(shí)現(xiàn)。協(xié)商性監(jiān)管在性質(zhì)上類(lèi)似于行政合同，但又不同于行政合同，比如，協(xié)商的結(jié)果可能是政府以行政許可的方式同意被監(jiān)管主體從事某一行為以實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)。從實(shí)踐來(lái)看，協(xié)商性監(jiān)管一般表現(xiàn)為監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間的協(xié)商模式，例如，到1996年，約占荷蘭工業(yè)能源消費(fèi)90％的1000家公司參與了自愿協(xié)議。2000年，占荷蘭大部分耗能的工業(yè)部門(mén)，包括石油、鋼鐵、有色金屬、釀造、水泥、化工、玻璃、造紙、制糖業(yè)等，又與政府簽署了新的協(xié)議，以應(yīng)對(duì)國(guó)際形勢(shì)的新變化。2001年12月，荷蘭政府還針對(duì)中等規(guī)模的能源用戶(hù)與16個(gè)部門(mén)的520家企業(yè)簽署了新一輪的減排二氧化碳長(zhǎng)期協(xié)議（LTA－2），協(xié)議期限為2001—2012年。⑩但是，協(xié)商性監(jiān)管也有監(jiān)管者與第三方組織模式。例如，1996年，德國(guó)高能耗行業(yè)和能源部門(mén)的14個(gè)工業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì)《全球變暖工業(yè)宣言》，自愿承諾到2005年在1990年基礎(chǔ)上降低能源消耗20％；法國(guó)政府與制鋁、玻璃、鋼鐵、水泥、石灰、橡膠等7個(gè)行業(yè)以及許多企業(yè)簽署了自愿協(xié)議，形成了企業(yè)承諾和行業(yè)承諾并存的格局?，仮灛嬘纱丝梢?jiàn)，協(xié)商性監(jiān)管的主體范圍并不僅限于監(jiān)管者與被監(jiān)管者。從當(dāng)前各國(guó)行政管理的發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，“第三方組織”在公共行政管理中的作用越來(lái)越突出，據(jù)有學(xué)者分析，“近年來(lái)，公共行為使用的技術(shù)在世界范圍內(nèi)發(fā)生了革命性變化。這些變化主要表現(xiàn)為解決公共問(wèn)題的新工具數(shù)量激增。更重要的是，這些廣泛應(yīng)用的新工具有一個(gè)共同特征：它們的運(yùn)作具有間接性，表現(xiàn)為由公共部門(mén)投資及授權(quán)的政策項(xiàng)目在執(zhí)行中通常廣泛地納入各種‘第三方’組織?！薄暗谌浇M織”的興起不僅在美國(guó)如此，“加拿大和歐洲大多數(shù)國(guó)家都如此，因此，將其稱(chēng)為一種趨勢(shì)或者說(shuō)潮流是不為過(guò)的?！睘閼?yīng)對(duì)第三方組織帶來(lái)挑戰(zhàn)，藥方就是推行“新政府治理”（thenewgovernance），其內(nèi)容之一就是———談判與磋商———這是為現(xiàn)已存在的第三方組織提供的實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)的第三條道路（相對(duì)于命令控制與私有化道路）。瑏瑢由此可見(jiàn)，談判與協(xié)商是同“第三方組織”天然聯(lián)系的一種監(jiān)管方式，即，“第三方組織”可以成為協(xié)商性監(jiān)管的主體，并且從趨勢(shì)來(lái)看，第三方組織將成為協(xié)商性監(jiān)管的主要主體。綜上，協(xié)商性監(jiān)管是指為了實(shí)現(xiàn)政府監(jiān)管目標(biāo)，監(jiān)管主體與被監(jiān)管主體或第三方組織在對(duì)話(huà)協(xié)商的基礎(chǔ)上，共同制定監(jiān)管政策和目標(biāo)，并圍繞目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)以契約或其他形式明確各自權(quán)利義務(wù)且付諸實(shí)現(xiàn)的監(jiān)管方式。

協(xié)商性監(jiān)管帶來(lái)的挑戰(zhàn)

（一）復(fù)雜化的委托關(guān)系在傳統(tǒng)命令控制性監(jiān)管模式下，監(jiān)管者與被監(jiān)管者并非委托關(guān)系，而在協(xié)商性監(jiān)管中，兩者之間的關(guān)系則構(gòu)成委托關(guān)系，即監(jiān)管者以契約形式委托被監(jiān)管者實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)，這就帶來(lái)了通常說(shuō)的委托問(wèn)題，人并非總是按照委托人的意志行事。在第三方組織參與的情況下，委托問(wèn)題將更加突出，因?yàn)槲墟湕l被加長(zhǎng)，原來(lái)的監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間的委托關(guān)系變?yōu)楸O(jiān)管者委托第三方組織、第三方組織再委托被監(jiān)管者之間的關(guān)系。對(duì)此，網(wǎng)絡(luò)理論給出了解釋?zhuān)J(rèn)為即使人認(rèn)同委托人的目標(biāo)，委托人在協(xié)作關(guān)系中仍然難以實(shí)現(xiàn)其初衷。究其原因，是因?yàn)閺?fù)雜的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系通常具有以下4個(gè)屬性：首先是多元性（pluriformity）———他們涉及各種各樣的組織和組織類(lèi)型，其中許多組織并不具備充足的合作經(jīng)驗(yàn)，也不了解彼此的運(yùn)作方式；其次是自我參照性（self－referentiality）———通常各組織都有其自身的利益和參照，因此也是從自己的角度與需要參與到網(wǎng)絡(luò)之中；再次是不對(duì)稱(chēng)的互相依賴(lài)性———同一網(wǎng)絡(luò)中的各方，包括州政府在內(nèi)，盡管互相依賴(lài)，但這種依賴(lài)關(guān)系并不完全平衡，即使各方追求同一目標(biāo)，他們?nèi)匀豢赡茈y以全面合作，因?yàn)樗鼈儗?duì)此目標(biāo)的需求程度不同、排序不同或時(shí)間安排不同；最后是動(dòng)態(tài)性———網(wǎng)絡(luò)即便在實(shí)施其愿景時(shí)，所有的因素也仍會(huì)隨時(shí)間的變化而發(fā)生變化?，伂崲灒ǘ?duì)傳統(tǒng)行政管理慣性的挑戰(zhàn)不論現(xiàn)在以權(quán)力—服從為主要特征的行政國(guó)家有多么強(qiáng)大，我們?nèi)圆荒芊裾J(rèn)一個(gè)事實(shí)：隨著民營(yíng)化、服務(wù)外包、公眾參與的興起，以協(xié)商為主導(dǎo)的合作治理模式發(fā)展迅速，并已然成為一種潮流。合作治理試圖圍繞聯(lián)合解決問(wèn)題與遠(yuǎn)離控制裁量權(quán)從而重新定位管制事業(yè)，回應(yīng)對(duì)規(guī)則制定之質(zhì)量、可行性與正當(dāng)性連篇累牘的批評(píng)?，仮灛巺f(xié)商性監(jiān)管這種合作治理模式的產(chǎn)生對(duì)習(xí)慣于傳統(tǒng)行政管理模式的行政機(jī)關(guān)是一種挑戰(zhàn)。在協(xié)商性監(jiān)管模式下（特別是在有第三方組織介入的情況下），行政管理變得更為復(fù)雜，它要求行政機(jī)關(guān)更具有主動(dòng)性、能動(dòng)性。正如美國(guó)學(xué)者萊斯特•M•薩拉蒙指出的，“原本在直接政府行為中可以由政府內(nèi)部臨時(shí)解決的問(wèn)題，就變成了必須預(yù)先估計(jì)到且寫(xiě)入與第三方簽訂的具法律效力的合同中。類(lèi)似地，激勵(lì)機(jī)制必須設(shè)計(jì)合理，既要足以鼓勵(lì)有益的行為，又不能導(dǎo)致暴利收入；必須在復(fù)雜的決策鏈條的眾多節(jié)點(diǎn)上達(dá)成共識(shí)；必須將離散的組織打造成具有共同行動(dòng)能力的有效網(wǎng)絡(luò)。這其中的每一項(xiàng)任務(wù)不僅需要廣博的項(xiàng)目知識(shí)，還需要足夠的策略技巧、對(duì)不同工具在操作過(guò)程中涉及的指標(biāo)的詳細(xì)了解、對(duì)各種工具涉及的多方機(jī)構(gòu)的內(nèi)在需求有所認(rèn)識(shí)、以及對(duì)工具應(yīng)用的具體背景有精細(xì)的洞察?！爆伂彚炌瑫r(shí)，協(xié)商性監(jiān)管也形成了對(duì)傳統(tǒng)行政行為的挑戰(zhàn)。盡管協(xié)商性監(jiān)管的實(shí)施可能仍然采取傳統(tǒng)的行政方式（如行政許可），但其實(shí)施已不再是傳統(tǒng)簡(jiǎn)單的行政許可，以美國(guó)的杰出領(lǐng)袖工程為例，通過(guò)這個(gè)工程，環(huán)保署可以批準(zhǔn)以單一的綜合性許可取代公司傳統(tǒng)上為了控制同一場(chǎng)所多種源頭（例如管道或煙囪）的排放而要取得的多重許可；或者，環(huán)保署可以比傳統(tǒng)許可適用期限更長(zhǎng)，而且允許對(duì)排放限度進(jìn)行不同配置的多重許可?，仮灛愒噲D獲得這種許可的公司，必須與聯(lián)邦和州行政機(jī)關(guān)協(xié)商一份不具有約束力的諒解備忘錄，這被稱(chēng)為“最終方案協(xié)議”。該過(guò)程還要求獲得利害關(guān)系人的支持。

協(xié)商性監(jiān)管激勵(lì)與約束機(jī)制的強(qiáng)化

協(xié)商性監(jiān)管導(dǎo)致的委托問(wèn)題主要依靠強(qiáng)化激勵(lì)與約束機(jī)制來(lái)解決，通過(guò)有效的激勵(lì)與約束使得監(jiān)管者與被監(jiān)管者或者監(jiān)管者、第三方組織與被監(jiān)管者盡量圍繞監(jiān)管目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)而行動(dòng)。（一）對(duì)被監(jiān)管者和第三方組織激勵(lì)機(jī)制的強(qiáng)化對(duì)被監(jiān)管者和第三方組織而言，協(xié)商性監(jiān)管的激勵(lì)包括兩個(gè)方面：一是激勵(lì)其參與到協(xié)商中來(lái)，二是激勵(lì)其積極履行協(xié)議或積極實(shí)施行為，這可以從三組不同的主體及其之間的關(guān)系來(lái)考察：1．監(jiān)管者與被監(jiān)管者。監(jiān)管者對(duì)被監(jiān)管者的激勵(lì)主要是擴(kuò)大激勵(lì)的范圍和種類(lèi)。這種激勵(lì)方式同于另一種正在興起的行政監(jiān)管方式———激勵(lì)性監(jiān)管———若被監(jiān)管主體自愿實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)，可以給予其直接的經(jīng)濟(jì)利益，如減免稅優(yōu)惠、財(cái)政支持（財(cái)政補(bǔ)貼和技術(shù)開(kāi)發(fā)援助等）、金融扶持（提供優(yōu)惠貸款等）、優(yōu)先采購(gòu)、綠色采購(gòu)、優(yōu)先立項(xiàng)、獎(jiǎng)勵(lì)，等等。此外，社會(huì)契約制度（SocialContract）也是在國(guó)外正在興起的這樣一種激勵(lì)機(jī)制：社會(huì)契約制度（或稱(chēng)成本調(diào)整契約）在美國(guó)電力事業(yè)部門(mén)中廣泛運(yùn)用，作為激勵(lì)型規(guī)制在實(shí)際中運(yùn)用的良策而聞名于世。具體而言，是指規(guī)制當(dāng)局與被規(guī)制者之間在修訂收費(fèi)時(shí)就設(shè)備運(yùn)轉(zhuǎn)率、熱效率、燃料費(fèi)、外購(gòu)電力價(jià)格、建設(shè)費(fèi)等簽訂合同，如果能實(shí)現(xiàn)比合同規(guī)定的成績(jī)好則給予企業(yè)報(bào)酬，否則給予處罰。當(dāng)然，除了直接的經(jīng)濟(jì)利益激勵(lì)，也可以是間接經(jīng)濟(jì)利益激勵(lì)，如被監(jiān)管者的投資傾斜、產(chǎn)品定價(jià)優(yōu)惠、市場(chǎng)優(yōu)先準(zhǔn)入、提供經(jīng)營(yíng)便利、特許投標(biāo)制度（FranchiseBidding）等等，市場(chǎng)主體可以通過(guò)監(jiān)管主體的這些行為間接獲得經(jīng)濟(jì)利益。2．監(jiān)管者與第三方組織。對(duì)于第三方組織參加的場(chǎng)合，上述激勵(lì)方式并非都是合適的。政府應(yīng)根據(jù)第三方組織的性質(zhì)確定不同的激勵(lì)方式：如，對(duì)于盈利性組織，同樣可以采取財(cái)稅優(yōu)惠、市場(chǎng)優(yōu)先準(zhǔn)入等適用于被監(jiān)管主體的方式；對(duì)于下屬政府機(jī)構(gòu)，則除了財(cái)政分配上的優(yōu)惠，更應(yīng)強(qiáng)調(diào)政績(jī)的激勵(lì)作用；對(duì)于非盈利性組織，則包括辦公場(chǎng)所、經(jīng)費(fèi)、設(shè)備等方面給予扶持，給予信息提供的便利等。此外要注意的是，在我國(guó)，由于特殊的歷史原因，第三方組織與政府一般都有特定的關(guān)聯(lián)，如或?yàn)閲?guó)有背景（如國(guó)有商業(yè)承擔(dān)第三方組織時(shí)），或?qū)崬檎刂疲虮緛?lái)就行使一定的行政職能（如某些行業(yè)協(xié)會(huì)），在這種背景下，保障第三方組織的獨(dú)立性是前提，否則激勵(lì)的結(jié)果可能變異為利益的轉(zhuǎn)移，難以保障激勵(lì)的適度。3．第三方組織與被監(jiān)管企業(yè)。由于監(jiān)管目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)最終要體現(xiàn)在被監(jiān)管主體身上，因此，即使協(xié)商性監(jiān)管中參入了第三方主體，也最終要突出第三方組織對(duì)被監(jiān)管企業(yè)的激勵(lì)。從理論上分析，第三方組織同被監(jiān)管企業(yè)之間的關(guān)系主要是約束而非激勵(lì)，因?yàn)樵谟邢拚某绷飨?，政府不一定能約束企業(yè)，而第三方組織則一般對(duì)企業(yè)起著事實(shí)上的約束作用，比如行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)企業(yè)的約束，企業(yè)離不開(kāi)團(tuán)體組織，它需要借助團(tuán)體組織的優(yōu)勢(shì)實(shí)現(xiàn)自己的目標(biāo)，團(tuán)體組織往往便可以以其不遵守規(guī)則將其排斥在外為由迫使其遵守。這就是聲譽(yù)機(jī)制，在一個(gè)團(tuán)體中，不遵守組織規(guī)范的成員可能臭名昭著。但是，激勵(lì)措施也是需要運(yùn)用的，在第三方組織為政府部門(mén)或企業(yè)組織或非行業(yè)協(xié)會(huì)組織時(shí)，企業(yè)同第三方組織并無(wú)成員與團(tuán)體的關(guān)系，第三方組織的內(nèi)部規(guī)范不能約束企業(yè)，此時(shí)，第三方組織可以借助聲譽(yù)機(jī)制（如評(píng)獎(jiǎng)）來(lái)激勵(lì)企業(yè)實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)。（二）對(duì)監(jiān)管者、被監(jiān)管者與第三方組織約束的強(qiáng)化1．政府公信力建設(shè)。在我國(guó)當(dāng)前轉(zhuǎn)型時(shí)期，政府的公信力正遭受危機(jī)，對(duì)于協(xié)商性監(jiān)管而言，這種公信力危機(jī)主要可能帶來(lái)兩個(gè)后果：一是權(quán)力尋租，監(jiān)管主體不是真正為了實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)進(jìn)行協(xié)商，而是利用其實(shí)施協(xié)商監(jiān)管時(shí)掌握的資源以權(quán)力為資本，去參與商品交換和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，謀取金錢(qián)和物質(zhì)利益。這樣，監(jiān)管者實(shí)際被俘獲，參與協(xié)商的市場(chǎng)主體不大可能成為誠(chéng)信履行協(xié)議的主體，監(jiān)管部門(mén)也不會(huì)關(guān)心其最終協(xié)議的履行情況。同時(shí)，尋租行為還會(huì)產(chǎn)生“逆向選擇”效應(yīng)，參與協(xié)商的市場(chǎng)主體最終都是為了追求“權(quán)力租”的主體，真正有心參與且誠(chéng)信履行的主體被排除在外。二是監(jiān)管主體毀約。在私法領(lǐng)域，協(xié)議必守是一項(xiàng)基本原則，但協(xié)商性監(jiān)管并非純粹的私法協(xié)議，它有公權(quán)力主體和公共利益和目的在內(nèi)，因而協(xié)議的履行不可能完全適用私法原則。也正是基于此，監(jiān)管者可能以公共利益、公共目的等為由而毀約。政府公信力建設(shè)是一個(gè)很宏觀的問(wèn)題，對(duì)于協(xié)商性監(jiān)管而言，強(qiáng)化對(duì)監(jiān)管者的約束主要解決三個(gè)方面的問(wèn)題：一是要求協(xié)商監(jiān)管公開(kāi)，即，監(jiān)管目標(biāo)、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)公開(kāi)，協(xié)商過(guò)程公開(kāi)，協(xié)議履行情況公開(kāi)；二是裁量權(quán)受限制，協(xié)商的過(guò)程是討價(jià)還價(jià)的過(guò)程，否則就不稱(chēng)為協(xié)商，而這過(guò)程中必然要涉及監(jiān)管主體的堅(jiān)持與讓步，也就是裁量權(quán)的行使問(wèn)題，此裁量程序應(yīng)當(dāng)法定。三是責(zé)任追究制度。不論是權(quán)力尋租的監(jiān)管主體及其成員，還是濫用自由裁量的主體，還是沒(méi)有正當(dāng)法定理由毀約的主體，均應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任。2．協(xié)商性監(jiān)管的信息披露。一是協(xié)商過(guò)程中的信息披露。這種披露同于上文談到的“協(xié)商過(guò)程公開(kāi)”，可以約束監(jiān)管主體的濫權(quán)行為。這種強(qiáng)制性的信息披露約束也可以迫使當(dāng)事人認(rèn)真進(jìn)行協(xié)商，而不是停留于走形式，有助于將來(lái)協(xié)議的實(shí)施，“規(guī)制者與排污企業(yè)之間由于分工的不同，導(dǎo)致兩者之間在污染的產(chǎn)生與排放、治理技術(shù)等方面存在著嚴(yán)重的信息不對(duì)稱(chēng)，而充分的信息往往是市場(chǎng)有效運(yùn)作的前提，因此能否獲得充分信息是自愿性環(huán)境協(xié)議實(shí)施的關(guān)鍵。在談判協(xié)商機(jī)制中，雙方經(jīng)過(guò)多個(gè)回合的動(dòng)態(tài)博弈過(guò)程，環(huán)境管理部門(mén)逐步釋放出影響決策制定的污染排放量、治污成本、技術(shù)、企業(yè)家的風(fēng)險(xiǎn)偏好等相關(guān)信息，而企業(yè)也會(huì)逐漸了解到政府部門(mén)的相關(guān)信息，這樣，通過(guò)信號(hào)傳遞，實(shí)現(xiàn)充分的信息披露，從而保證自愿性環(huán)境協(xié)議的順利實(shí)施?！爆伂挗灦潜槐O(jiān)管主體履行信息的披露。雖然協(xié)商性監(jiān)管協(xié)議或協(xié)商頒發(fā)行政許可中都會(huì)有關(guān)于被監(jiān)管主體的約束條款（如違約責(zé)任、收回許可），但這不能避免機(jī)會(huì)主義傾向的被監(jiān)管主體的違約行為或不正確作為。況且，在協(xié)商性監(jiān)管中，協(xié)議不同于私人協(xié)議，對(duì)于被監(jiān)管主體的違約行為，監(jiān)管主體追究責(zé)任的動(dòng)力并不如私人主體那么強(qiáng)烈，協(xié)商頒發(fā)行政許可這種附條件的行政許可中監(jiān)管主體也類(lèi)似。履行信息披露可以克服這種缺陷：一方面，信息披露有助于監(jiān)管主體方便掌握被監(jiān)管主體的履行情況，對(duì)于違約或不正確作為傾向可以事先采取措施；同時(shí)，被監(jiān)管主體的違約信息及不良信息披露也是一種聲譽(yù)機(jī)制，可以借助市場(chǎng)的力量來(lái)懲罰違約者，例如，上市公司就很在乎聲譽(yù)，聲譽(yù)受損其股價(jià)將下跌。

本文作者：白冬梅工作單位：三江學(xué)院

我國(guó)成品住房的發(fā)展沿革

在我國(guó)商品房交付存在毛坯房與成品房?jī)煞N類(lèi)型并存的狀態(tài)。過(guò)去之所以會(huì)出現(xiàn)毛坯房，主要是福利分房時(shí)代的產(chǎn)物。當(dāng)時(shí)，房屋的建造成本均由國(guó)家承擔(dān)，限于財(cái)力，國(guó)家不可能給所有房屋都裝修。當(dāng)時(shí)，一級(jí)、二級(jí)房屋的交房標(biāo)準(zhǔn)都是水泥地面、水泥墻裙。隨著人民生活水平的提高，人們對(duì)居住質(zhì)量的要求也逐漸提高。雖然當(dāng)時(shí)分到手的房子產(chǎn)權(quán)并不屬于自己，但人們通常會(huì)在拿到房子之后，打掉原先的水泥墻裙、水泥地面等，重新裝修。后來(lái)，有人提出干脆以毛坯房交房，以免造成浪費(fèi)。在福利分房的制度取消之后，這種以“毛坯房”交易的習(xí)慣卻沿襲下來(lái)，這造就了今天毛坯房占領(lǐng)大部分商品房市場(chǎng)的現(xiàn)狀。上世紀(jì)九十年代，伴隨著我國(guó)住房制度的逐漸改革，市場(chǎng)逐漸認(rèn)識(shí)到了發(fā)展“成品房”的重要性。1994年，原建設(shè)部印發(fā)了《住宅工程初裝飾竣工驗(yàn)收辦法》，其目的是“為了滿(mǎn)足住戶(hù)對(duì)住房再裝飾的要求，克服由于家庭裝飾管理薄弱造成的房屋結(jié)構(gòu)破壞、影響使用功能、妨礙鄰近居民生活，以及大量浪費(fèi)等”；1999年國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于推進(jìn)住宅產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化提高住宅質(zhì)量的若干意見(jiàn)》中提出“加強(qiáng)對(duì)住宅裝修的管理，積極推廣一次性裝修或菜單式裝修模式，避免二次裝修造成的破壞結(jié)構(gòu)、浪費(fèi)和擾民等現(xiàn)象”；2002年，為了貫徹《關(guān)于推進(jìn)住宅產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化提高住宅質(zhì)量的若干意見(jiàn)》，建設(shè)部又編制了《商品住宅裝修一次到位實(shí)施細(xì)則》，其根本目的在于“逐步取消毛坯房，直接向消費(fèi)者提供全裝修成品房；規(guī)范裝修市場(chǎng)，促使住宅裝修生產(chǎn)從無(wú)序走向有序。堅(jiān)持技術(shù)創(chuàng)新和可持續(xù)發(fā)展的原則，貫徹節(jié)能、節(jié)水、節(jié)材和環(huán)保方針，鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)住宅裝修新材料新部品，帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提高效率，縮短工期，保證質(zhì)量，降低造價(jià)”；2008年，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)住宅裝飾裝修管理的通知》，提出“制定出臺(tái)相關(guān)扶持政策，引導(dǎo)和鼓勵(lì)新建商品住宅一次裝修到位或菜單式裝修模式。要根據(jù)本地實(shí)際，科學(xué)規(guī)劃，分步實(shí)施，逐步達(dá)到取消毛坯房，直接向消費(fèi)者提供全裝修成品房的目標(biāo)”。目前，北京成品住房占新建總量的30％、上海約占50％、廣州占70％多，深圳力爭(zhēng)在2010年底前，實(shí)現(xiàn)成品住房銷(xiāo)售率100%。成品住房在新建住宅總量中的比例逐漸加大，市場(chǎng)份額正在以每年5%～10%的速度快速增長(zhǎng)。成品房主要集中于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的大中城市，尤其集中在北京、上海、廣州等大城市，在一些普通的市、縣、鄉(xiāng)級(jí)等中小城鎮(zhèn)里所占比重很小，甚至處于市場(chǎng)空白狀態(tài)。以上現(xiàn)狀這是多方面的原因共同決定的：其一，住宅市場(chǎng)上毛坯房已經(jīng)成為交易主體，由于“路徑依賴(lài)”的存在，取消原來(lái)的毛坯房以成品住房取代需要一段時(shí)間；其二，推廣成品住宅需要相應(yīng)的政策激勵(lì)以及稅收優(yōu)惠，在目前形勢(shì)下，如果沒(méi)有優(yōu)惠政策，消費(fèi)者購(gòu)買(mǎi)成品房的成本會(huì)大于購(gòu)買(mǎi)毛坯房；其三，由于缺乏成品住房的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)以及相應(yīng)的監(jiān)督保障措施，住房的質(zhì)量尤其是裝修質(zhì)量難以保證，消費(fèi)者投訴的情況較多。從市場(chǎng)監(jiān)督的角度來(lái)看，雖然成品住房的發(fā)起者是政府部門(mén)，但是政府部門(mén)在住宅的監(jiān)督管理上并沒(méi)有能走在市場(chǎng)的前列甚至缺位，這也是目前市場(chǎng)上成品住房的投訴尤其是關(guān)于裝修的投訴特別多的原因。

成品住房裝修的監(jiān)管管理體系的缺陷

成品住房雖然提出的已經(jīng)較長(zhǎng)一段時(shí)間，但是由于激勵(lì)機(jī)制以及監(jiān)督機(jī)制等市場(chǎng)監(jiān)督管理機(jī)制缺失，形成了成品住房“裹足不前”的狀況，要形成良好的市場(chǎng)監(jiān)督管理機(jī)制必須建立完整的市場(chǎng)監(jiān)管體系。在我國(guó)，完善的市場(chǎng)監(jiān)管體系應(yīng)該是：以政府宏觀調(diào)控為基礎(chǔ)，行政執(zhí)法、行業(yè)自律、輿論監(jiān)督、群眾參與相結(jié)合，實(shí)施政府主導(dǎo)、多主體分層監(jiān)管、社會(huì)廣泛參與的市場(chǎng)監(jiān)管模式。其中，政府在市場(chǎng)監(jiān)管中起主導(dǎo)的作用。良好的監(jiān)督管理體系需要建立完整的監(jiān)督管理體制以及配套完善的監(jiān)督管理制度。前面的內(nèi)容正是在這樣理念的基礎(chǔ)上，分析了成品住房及其裝飾裝修監(jiān)督管理的組織機(jī)構(gòu)以及相應(yīng)管理制度，綜合前文的內(nèi)容，可以分析得出目前成品住房的監(jiān)督管理體系存在以下的問(wèn)題：（1）在組織結(jié)構(gòu)方面。從宏觀角度來(lái)看，成品住房及其裝飾裝修的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)屬于住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部及其在各地的組織機(jī)構(gòu)管理，其內(nèi)部不同的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理成品住房及其裝修不同環(huán)節(jié)的內(nèi)容。例如，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)監(jiān)管負(fù)責(zé)房地產(chǎn)企業(yè)的資質(zhì)、市場(chǎng)監(jiān)督、交易合同等，建筑市場(chǎng)監(jiān)管負(fù)責(zé)建筑企業(yè)的資質(zhì)、市場(chǎng)監(jiān)督、安全質(zhì)量管理等等。但是對(duì)于裝飾裝修環(huán)節(jié)而言，有的地方存在多頭管理的現(xiàn)象。以江蘇省的組織結(jié)構(gòu)為例，裝飾裝修市場(chǎng)的質(zhì)量監(jiān)督由江蘇省建筑工程質(zhì)量監(jiān)督總站負(fù)責(zé)管理，但是同時(shí)又存在江蘇省裝飾中心負(fù)責(zé)裝飾裝修企業(yè)資質(zhì)、質(zhì)量安全的管理。這樣的情況同樣也存在于其他地方。（2）在制度建設(shè)方面。從前文的內(nèi)容可以得知，現(xiàn)有的法律法規(guī)等雖然沒(méi)有明確界定是針對(duì)半成品住房或者成品住房，但是無(wú)論從住房交易、招標(biāo)投標(biāo)、質(zhì)量管理等方面而言，都是以毛坯房為基礎(chǔ)的?，F(xiàn)有關(guān)于成品住房的交易、招標(biāo)投標(biāo)、質(zhì)量管理的法律法規(guī)并不健全。截止到目前為止，只有政府部門(mén)的相關(guān)的指導(dǎo)性文件和地方出臺(tái)的一些關(guān)于裝修質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，并沒(méi)有專(zhuān)門(mén)針對(duì)成品住房交易、質(zhì)量管理等方面的制度規(guī)定。目前，除重慶市于2008年出臺(tái)了《成品住宅裝修工程技術(shù)規(guī)程》、2010年江蘇省頒布了《成品住房裝修技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》外，還沒(méi)有針對(duì)成品住房的一整套監(jiān)督管理體系。

行政管理工作是各類(lèi)行政機(jī)構(gòu)的一項(xiàng)經(jīng)常性、主導(dǎo)性工作，提高行政管理效能是行政管理的首要目標(biāo)。行政管理效能評(píng)估是指對(duì)行政機(jī)構(gòu)的行政管理能力和水平進(jìn)行監(jiān)督檢查，看其是否認(rèn)真貫徹執(zhí)行了國(guó)家的法律法規(guī)、方針政策以及國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，是否認(rèn)真、正確地履行了自己的職責(zé)，是否努力為人民服務(wù)，是否降低了行政成本。具體內(nèi)容包括，(1)是否依法依規(guī)辦事。即在行政管理中是否執(zhí)行了黨和國(guó)家的方針政策，是否遵守國(guó)家的法律法規(guī)，是否按規(guī)定的程序辦事，是否執(zhí)行了內(nèi)部行政管理制度。(2)是否完成計(jì)劃。計(jì)劃既是行政管理的指南，又是行政管理的目標(biāo)，也是行政機(jī)構(gòu)之間的一種定約形式。定約的執(zhí)行情況就成為評(píng)價(jià)行政管理效能的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)。(3)是否合理。即在行政管理中是否合理地、有效地使用了人力、物力、財(cái)力、時(shí)間和條件，充分發(fā)揮了現(xiàn)有潛力，最大限度地調(diào)動(dòng)了人員的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，取得了理想的行政管理效能。

一、行政管理效能評(píng)估的有效性

行政管理效能越來(lái)越多地成為考量行政機(jī)構(gòu)行政能力的指標(biāo)，但是由于行政管理效能評(píng)估機(jī)制的缺位，行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行行政管理效能評(píng)估存在著不科學(xué)、不合理的現(xiàn)象。具體表現(xiàn)在：一是效能評(píng)估不及時(shí)，不能有效發(fā)現(xiàn)行政管理中出現(xiàn)的低效問(wèn)題，不能及時(shí)對(duì)管理方案進(jìn)行糾正和完善；二是效能評(píng)估不到位，不能評(píng)估到行政管理中的每個(gè)環(huán)節(jié)。評(píng)估了面上的工作，不能深入到點(diǎn)?；蛘哒喾?，評(píng)估了個(gè)別點(diǎn)上的工作，忽視了整個(gè)面的工作。

行政管理效能評(píng)估方法選擇的不恰當(dāng)，往往是由于不能選擇成本一收益比最低的行政管理效能評(píng)估方法。為了更好地發(fā)揮行政管理效能評(píng)估的作用，就要提高行政機(jī)構(gòu)科學(xué)決策的水平，就要設(shè)計(jì)更好的效能評(píng)估工作程序。以成本一收益為核心的績(jī)效評(píng)估可以為行政管理效能評(píng)估提供科學(xué)工具，有助于工作程序的科學(xué)化，有助于提高行政管理效能評(píng)估質(zhì)量。通過(guò)成本一收益分析，一是對(duì)不同行政管理領(lǐng)域及相應(yīng)行政管理效能評(píng)估的成本和收益進(jìn)行比較，能選擇具有最高凈收益的行政管理效能評(píng)估的目標(biāo)；二是對(duì)不同行政管理效能評(píng)估方法的成本一收益比較，能選擇行政管理成本最低、凈收益最高的行政管理效能評(píng)估方法。

二、成本一收益分析方法

成本一收益分析是指以貨幣單位為基礎(chǔ)對(duì)投入與產(chǎn)出進(jìn)行估算和衡量的方法。它是一種計(jì)劃方案，是預(yù)先做出的。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，任何一個(gè)單位在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)時(shí)，都要考慮具體經(jīng)濟(jì)行為在經(jīng)濟(jì)價(jià)值上的得失，以便對(duì)投入與產(chǎn)出關(guān)系有一個(gè)盡可能科學(xué)的估計(jì)。成本一收益分析是一種量入為出的經(jīng)濟(jì)理念，它要求對(duì)未來(lái)行動(dòng)有預(yù)期目標(biāo)，并對(duì)預(yù)期目標(biāo)的幾率有所把握。經(jīng)濟(jì)學(xué)的成本一收益分析方法是一個(gè)普遍的方法。經(jīng)濟(jì)學(xué)可以用它來(lái)研究各種條件下的行為與效果的關(guān)系，探究如何以最小的成本取得最大的收益。將成本和收益的概念推而廣之，幾乎可以無(wú)所不包，其他社會(huì)科學(xué)也可運(yùn)用它來(lái)分析人的行為。