[內(nèi)容提要]行政管轄權(quán)是行政主體在行政程序法上的一項(xiàng)程序權(quán)力，它是行政主體之間就某一行政事務(wù)的首次處置所作的權(quán)限劃分。本文從行政管轄權(quán)的概念、特征和確立行政管轄權(quán)的法理依據(jù)的角度對(duì)行政管轄權(quán)作為較為全面的界說(shuō)，并從級(jí)別管轄、地域管轄和特別管轄三個(gè)方面討論了行政管轄權(quán)的基本內(nèi)容，最后分析了行政管轄權(quán)的沖突類型，并提出了解決行政管轄權(quán)的規(guī)則、程序。

[關(guān)健詞]行政程序，行政管轄，管轄

行政管轄權(quán)的界說(shuō)

行政管轄權(quán)是行政主體之間就某一行政事務(wù)的首次處置所作的權(quán)限劃分。這種權(quán)限劃分主要發(fā)生在縱向的同性質(zhì)行政主體之間、橫向的不同性質(zhì)行政主體之間。對(duì)于行政主體來(lái)說(shuō)，它是明確了某一行政事務(wù)應(yīng)當(dāng)由哪一個(gè)行政主體首次處置的問(wèn)題。對(duì)于行政相對(duì)人來(lái)說(shuō)，它可以確定受理處置行政事務(wù)的行政主體。雖然行政管轄權(quán)不涉及到行政事務(wù)的實(shí)體性處置，但它關(guān)系到行政主體能否公正、有效地處理行政事務(wù)。因此，現(xiàn)代法治國(guó)家都相當(dāng)重視行政管轄權(quán)的法律化。[1]

行政權(quán)限劃分的理論基礎(chǔ)應(yīng)當(dāng)是權(quán)力能力的有限性，即任何國(guó)家權(quán)力有效行使的一個(gè)基本前提是劃定權(quán)力主體適當(dāng)?shù)墓茌牂?quán)。一個(gè)什么都管轄的權(quán)力，結(jié)果往往是什么都管不了，也管不好。行政管轄權(quán)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)是行政主體以層級(jí)制構(gòu)建了一個(gè)重疊式的行政機(jī)構(gòu)體系，作為國(guó)家行政權(quán)運(yùn)作的組織架構(gòu)。這種重疊式的行政機(jī)構(gòu)體系形成了幾個(gè)行政主體同時(shí)都可以管轄某一行政事務(wù)的狀況。如果行政主體的管轄權(quán)不作必要的權(quán)限劃分，則可能會(huì)形成行政主體之間行政管轄權(quán)的爭(zhēng)議，從而影響行政權(quán)的有效行使。因此，行政管轄權(quán)作為行政程序法上一個(gè)重要的法律制度是確保行政權(quán)有效行使的重要前提。

行政管轄權(quán)具有如下法律特征：

一、跨行政區(qū)域管轄制度的發(fā)展歷程

行政訴訟管轄作為一項(xiàng)基本的行政訴訟制度，對(duì)行政案件的公正審理具有重要的實(shí)體價(jià)值。從最初的異地交叉管轄，到相對(duì)集中管轄，直到現(xiàn)在的跨行政區(qū)域管轄，在我國(guó)司法體制改革的背景下，行政訴訟的管轄制度經(jīng)歷了一系列的發(fā)展歷程，最終以法律的形式得以確定下來(lái)。（一）異地交叉管轄的形成。為了加強(qiáng)行政案件審理的公信力，給基層法院創(chuàng)造出依法公正審判的司法環(huán)境，2002年，浙江省臺(tái)州市中級(jí)人民法院開始進(jìn)行制度改革，推行行政案件異地管轄，即把當(dāng)?shù)卣鳛楸桓娴男姓讣?，轉(zhuǎn)交異地的基層法院進(jìn)行審理。推行異地管轄，實(shí)行異地審判，使部分地區(qū)行政訴訟立案難、審判難、執(zhí)行難的問(wèn)題得到了有效地解決。這種做法被稱為“臺(tái)州經(jīng)驗(yàn)”，成為異地交叉管轄制度的起源。通過(guò)總結(jié)試點(diǎn)工作的經(jīng)驗(yàn)，2008年最高人民法院作出司法解釋，在《最高人民法院關(guān)于行政案件管轄若干問(wèn)題的規(guī)定》中，把異地管轄這種創(chuàng)新性規(guī)定全面在國(guó)內(nèi)進(jìn)行推廣。即依據(jù)指定管轄的規(guī)定，由中級(jí)人民法院根據(jù)案件具體情形，把基層一審行政案件交由異地法院進(jìn)行審理。（二）相對(duì)集中管轄的發(fā)展。行政案件相對(duì)集中管轄是最高人民法院在我國(guó)司法體制改革的大背景下，繼異地交叉管轄之后的新一輪嘗試。行政案件集中管轄把行政區(qū)域管理與司法審判分開，脫離地方的干預(yù)，能夠使人民法院更加獨(dú)立公正的審理行政案件。2013年初，最高人民法院《關(guān)于開展行政案件相對(duì)集中管轄試點(diǎn)工作的通知》，在一些中級(jí)人民法院轄區(qū)內(nèi)開展試點(diǎn)工作。這一新舉措很快引起了全社會(huì)的廣泛關(guān)注。行政案件的集中管轄，是把本來(lái)由部分基層法院管轄的案件通過(guò)指定的方法統(tǒng)一交由其他法院進(jìn)行審判的制度。集中管轄作為進(jìn)一步深化司法體制改革的重要措施，將行政區(qū)劃與行政案件的審判分離開來(lái)，從而使行政爭(zhēng)議得以有效解決，更好地化解社會(huì)矛盾。（三）跨行政區(qū)域管轄制度的確立。異地交叉管轄和集中管轄的做法在司法實(shí)踐中處理行政案件審理難等問(wèn)題取得了一定成效，但現(xiàn)實(shí)中暴露出的問(wèn)題也日益突出。因此，在總結(jié)原來(lái)管轄做法的基礎(chǔ)上，我國(guó)新修改的《行政訴訟法》確立了跨行政區(qū)域管轄制度，根據(jù)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中關(guān)于“合理調(diào)整行政訴訟案件管轄制度”的要求，做出的適應(yīng)我國(guó)現(xiàn)實(shí)需要的制度嘗試。這一規(guī)定與司法實(shí)踐中的行政訴訟集中管轄相統(tǒng)一，是對(duì)集中管轄的進(jìn)一步改造。同時(shí)，也改革了我國(guó)行政訴訟管轄制度，對(duì)去除司法權(quán)行政化產(chǎn)生積極影響，也體現(xiàn)了司法獨(dú)立和司法公正的精神，是值得肯定的。

二、《行政訴訟法》第十八條第二款的法條分析

《行政訴訟法》第十八條增加第二款：“經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn)，高級(jí)人民法院可以根據(jù)審判工作的實(shí)際情況，確定若干人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件?！奔匆苑蓷l文的方式明確了我國(guó)行政訴訟可跨行政區(qū)域管轄制度。（一）授權(quán)高院確定管轄規(guī)則。關(guān)于跨行政區(qū)域管轄制度，法條規(guī)定是由高院確立，最高人民法院批準(zhǔn)?！缎姓V訟法》第十八條第二款作為授權(quán)性條款，關(guān)于“審判工作的實(shí)際情況”并未做出明確規(guī)定，對(duì)審判工作中的具體要求也未給出明確標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)法條可以看出，作為一項(xiàng)授權(quán)條款，在法律沒(méi)有明確做出具體規(guī)定的情況下，各地方高院可以根據(jù)各自省、自治區(qū)、直轄市的具體情況來(lái)確定相應(yīng)的管轄規(guī)則，以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要。授權(quán)高院來(lái)確定相應(yīng)的管轄規(guī)則，一方面，賦予了高院更多的自主權(quán)，使其能夠結(jié)合自身實(shí)際情況來(lái)具體規(guī)范跨行政區(qū)域管轄制度，從而更加適應(yīng)本地的現(xiàn)實(shí)需要，完善中央與地方管轄的關(guān)系。另一方面，適應(yīng)了我國(guó)司法體制改革的背景，更好地平衡行政案件管轄與行政區(qū)劃的關(guān)系，同時(shí)，“跨區(qū)域管轄”條款的設(shè)置同樣為最高人民法院積極探索行政審判體制改革預(yù)留了足夠的空間。（二）跨行政區(qū)域管轄仍要遵循級(jí)別管轄。高院在法條中規(guī)定，“確定若干人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件”，其中，“若干”人民法院是不特定的多數(shù)主體，存在擴(kuò)張解釋的空間，即這些“若干人民法院”既可能是異地的基層人民法院或中級(jí)人民法院，也可能是目前正處于閑置狀態(tài)的鐵路中級(jí)法院或基層法院。之前的規(guī)定只能是審第一審案件，如今刪除“第一審”的局限，將第二審案件也納入跨行政區(qū)域管轄的范圍中。雖然不同級(jí)別的法院都能處理跨行政區(qū)域管轄的問(wèn)題，但跨行政區(qū)域管轄制度的范圍仍然是局限于一個(gè)省級(jí)的框架內(nèi)部，而且一個(gè)省級(jí)內(nèi)部的不同級(jí)別的人民法院也不能跨級(jí)別管轄。即基層人民法院與中院不能交叉式的跨行政區(qū)域管轄行政案件。可以看出，法律條文只規(guī)定了跨行政區(qū)域管轄的地域管轄，而不涉及級(jí)別管轄，也就是說(shuō)，跨行政區(qū)域管轄仍要遵循級(jí)別管轄的相關(guān)規(guī)定。

三、跨行政區(qū)域管轄的模式分析

集中管轄最初的模式是地域集中，即在一個(gè)中級(jí)法院范圍內(nèi)，選定若干個(gè)基層法院作為集中管轄法院，集中管轄轄區(qū)內(nèi)其他基層法院管轄的行政訴訟案件。隨著試點(diǎn)工作的擴(kuò)展，又探索出了案件類型集中模式，即依據(jù)案件的類型來(lái)明確管轄法院，把同類行政案件集中到相應(yīng)法院審理。通過(guò)兩種集中管轄模式的運(yùn)行情況來(lái)看每一種模式都有一定的成效。（一）地域集中管轄模式。地域集中管轄模式作為一種基本的管轄模式，是司法實(shí)踐中運(yùn)用最多、地域最廣的模式?！都泄茌犜圏c(diǎn)通知》確定2-3個(gè)基層法院為集中管轄法院，集中管轄轄區(qū)內(nèi)其他基層法院管轄的行政訴訟案件，就是運(yùn)用的地域集中管轄模式?，F(xiàn)在我國(guó)大部分地區(qū)試點(diǎn)工作選擇的也都是這種模式。例如，2015年福建高院開展行政案件管轄機(jī)制改革，對(duì)部分行政案件實(shí)行跨行政區(qū)域管轄。確定2至4個(gè)基層人民法院，集中管轄指定范圍內(nèi)原屬其他基層人民法院管轄的一審行政案件。集中管轄法院原則上不再管轄本地行政機(jī)關(guān)為被告的案件，而由其他集中管轄法院管轄。還有貴州、山西、廣東、四川樂(lè)山等地在進(jìn)行跨行政區(qū)域管轄試點(diǎn)工作中也都是采取的地域集中管轄模式。地域集中管轄模式，實(shí)行案件異地審理，降低了地方干預(yù)，保障了法院獨(dú)立審判。同時(shí)，實(shí)行集中管轄之后，可以將全市的行政審判人員整合到集中管轄法院，從而有效整合了審判資源，節(jié)約了司法成本。（二）案件類型集中管轄模式。案件類型集中管轄模式，是區(qū)別于地域集中管轄模式的一種新型的跨行政區(qū)域管轄，是《集中管轄試點(diǎn)通知》和新《行政訴訟法》施行后對(duì)管轄的一種摸索與創(chuàng)新。例如，山東省泰安市中級(jí)人民法院根據(jù)自身工作實(shí)際，按照案件類型確定管轄法院，將同類行政案件集中到相應(yīng)法院審理。根據(jù)各基層法院行政庭的人員特點(diǎn)及審判優(yōu)勢(shì)，確定不同類型的行政案件分別在不同的基層法院進(jìn)行審理。在新法施行后，天津市也作出了相應(yīng)規(guī)定，明確三類一審行政案件實(shí)行跨行政區(qū)域管轄。對(duì)以市級(jí)行政機(jī)關(guān)為被告、天津海關(guān)及各隸屬海關(guān)為被告和環(huán)境保護(hù)方面的行政案件，明確了具體的管轄法院。實(shí)行行政案件類型集中管轄制度后，同一類型、同一性質(zhì)的案件相對(duì)集中，案件的適用法律標(biāo)準(zhǔn)得到了統(tǒng)一，減少了導(dǎo)致裁判差異的因素。同時(shí)，行政審判質(zhì)量的提高也增強(qiáng)了司法裁判的公信力。

一、證據(jù)規(guī)則法典化的歷史淵源

（一）歐洲大陸：法典化運(yùn)動(dòng)及其成就

從歷史上看，法典化起源于法國(guó)19世紀(jì)初期，其目的一是統(tǒng)一國(guó)家法律制度，二是簡(jiǎn)化法律使其便于適用，三是通過(guò)法典化對(duì)原有法律進(jìn)行改革。其中，統(tǒng)一法律的實(shí)施也許是其中最重要的目的。以民法而論，在大革命以前，法國(guó)各大小邦國(guó)中存在著三百多部地方性民事法典。不僅如此，這個(gè)國(guó)家還存在著兩種完全不同的法律體系：一個(gè)是以羅馬法為基礎(chǔ)的制定法，即書面的法；另一個(gè)則是口耳相傳的習(xí)慣法，即口頭的法。前者主要適用于北方，后者主要適用于南方。更為糟糕的是，無(wú)論前者還是后者，都同時(shí)受到三種法律的影響，并以三種法律作為補(bǔ)充：一是封建法，二是教會(huì)法，三是國(guó)王法令。所有這些法律都為了適應(yīng)當(dāng)?shù)氐那闆r而作出調(diào)整?？梢哉f(shuō)，法律的分散與凌亂在這里達(dá)到了極致。在這種情況下，1791年通過(guò)的法國(guó)憲法確定了統(tǒng)一法國(guó)法律的方向，在拿破侖的支持下，法典化在1804年以《法國(guó)民法典》的頒布得以完成。[1]法國(guó)法典化的嘗試獲得了極大成功，其成功迅速激發(fā)了歐洲大陸的法典化運(yùn)動(dòng)，并且在1897年以《德國(guó)民法典》的通過(guò)而達(dá)到高潮。

盡管歐洲大陸在法國(guó)的帶領(lǐng)下實(shí)踐了法典化運(yùn)動(dòng)并分享著這一運(yùn)動(dòng)給法律現(xiàn)代化所帶來(lái)的成果，但是，其在證據(jù)規(guī)則方面卻毫無(wú)建樹。相反，原先存在的有關(guān)證據(jù)之證明力的規(guī)則，也隨著法典化對(duì)法律制度的變革而被一掃而空——法定證據(jù)制度被當(dāng)作封建余孽，取而代之的是法官絕對(duì)的自由心證。[2]

（二）證據(jù)規(guī)則的成文化：英國(guó)人的努力

誠(chéng)如達(dá)維所言，歐洲大陸編纂法典的原因很多，但其中最重要的還是出于結(jié)束不穩(wěn)定的局勢(shì)和法律的極端分裂的需要；這種愿望在英國(guó)卻不存在，因?yàn)橛?guó)早已通過(guò)王室法院建立了通行于全國(guó)的法律；另一方面，英國(guó)的許多法律匯編也使它們看上去似乎可以構(gòu)成法典的等同物{1}（P24—27）。因此，英國(guó)并沒(méi)有像歐洲大陸那樣掀起轟轟烈烈的法典化運(yùn)動(dòng)。

[內(nèi)容提要]行政管轄權(quán)是行政主體在行政程序法上的一項(xiàng)程序權(quán)力，它是行政主體之間就某一行政事務(wù)的首次處置所作的權(quán)限劃分。本文從行政管轄權(quán)的概念、特征和確立行政管轄權(quán)的法理依據(jù)的角度對(duì)行政管轄權(quán)作為較為全面的界說(shuō)，并從級(jí)別管轄、地域管轄和特別管轄三個(gè)方面討論了行政管轄權(quán)的基本內(nèi)容，最后分析了行政管轄權(quán)的沖突類型，并提出了解決行政管轄權(quán)的規(guī)則、程序。

[關(guān)健詞]行政程序，行政管轄，管轄

行政管轄權(quán)的界說(shuō)

行政管轄權(quán)是行政主體之間就某一行政事務(wù)的首次處置所作的權(quán)限劃分。這種權(quán)限劃分主要發(fā)生在縱向的同性質(zhì)行政主體之間、橫向的不同性質(zhì)行政主體之間。對(duì)于行政主體來(lái)說(shuō)，它是明確了某一行政事務(wù)應(yīng)當(dāng)由哪一個(gè)行政主體首次處置的問(wèn)題。對(duì)于行政相對(duì)人來(lái)說(shuō)，它可以確定受理處置行政事務(wù)的行政主體。雖然行政管轄權(quán)不涉及到行政事務(wù)的實(shí)體性處置，但它關(guān)系到行政主體能否公正、有效地處理行政事務(wù)。因此，現(xiàn)代法治國(guó)家都相當(dāng)重視行政管轄權(quán)的法律化。[1]

行政權(quán)限劃分的理論基礎(chǔ)應(yīng)當(dāng)是權(quán)力能力的有限性，即任何國(guó)家權(quán)力有效行使的一個(gè)基本前提是劃定權(quán)力主體適當(dāng)?shù)墓茌牂?quán)。一個(gè)什么都管轄的權(quán)力，結(jié)果往往是什么都管不了，也管不好。行政管轄權(quán)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)是行政主體以層級(jí)制構(gòu)建了一個(gè)重疊式的行政機(jī)構(gòu)體系，作為國(guó)家行政權(quán)運(yùn)作的組織架構(gòu)。這種重疊式的行政機(jī)構(gòu)體系形成了幾個(gè)行政主體同時(shí)都可以管轄某一行政事務(wù)的狀況。如果行政主體的管轄權(quán)不作必要的權(quán)限劃分，則可能會(huì)形成行政主體之間行政管轄權(quán)的爭(zhēng)議，從而影響行政權(quán)的有效行使。因此，行政管轄權(quán)作為行政程序法上一個(gè)重要的法律制度是確保行政權(quán)有效行使的重要前提。

行政管轄權(quán)具有如下法律特征：

一、國(guó)際商事管轄權(quán)異議概述

國(guó)際商事仲裁管轄權(quán)是指仲裁機(jī)構(gòu)或仲裁庭依據(jù)法律的規(guī)定，在當(dāng)事人約定的某種情況發(fā)生時(shí)對(duì)某一特定的爭(zhēng)議享有審理并做出裁決的權(quán)利，是國(guó)際商事仲裁機(jī)構(gòu)或仲裁庭有權(quán)對(duì)特定的國(guó)際商事爭(zhēng)議進(jìn)行審理并做出有拘束力的裁決的依據(jù)。

管轄權(quán)異議就是對(duì)仲裁機(jī)構(gòu)或仲裁庭審理案件并做出裁決的權(quán)力提出抗辯，以否定仲裁機(jī)構(gòu)或仲裁庭的管轄權(quán)。管轄權(quán)問(wèn)題是仲裁程序必須解決的首要問(wèn)題，是否存在仲裁管轄權(quán)，對(duì)于仲裁庭和當(dāng)事人都是十分關(guān)鍵的問(wèn)題，它是仲裁程序進(jìn)行的基石和條件。管轄權(quán)的問(wèn)題沒(méi)有處理好，沒(méi)有管轄權(quán)，即使做出了裁決書，也可能被法院撤銷或者拒絕執(zhí)行。

對(duì)仲裁管轄權(quán)的異議，按照異議所針對(duì)的對(duì)象劃分，可分為針對(duì)仲裁機(jī)構(gòu)提出的管轄權(quán)異議和針對(duì)仲裁庭提出的管轄權(quán)異議。前者只可能發(fā)生于機(jī)構(gòu)仲裁中，后者既可能發(fā)生于機(jī)構(gòu)仲裁中，也可能發(fā)生于臨時(shí)仲裁中。

如果按照所提異議是否涉及仲裁管轄權(quán)之根本所在，也可將管轄權(quán)異議分為兩類：一類是部分異議，一類是完全異議。對(duì)提交仲裁庭的仲裁請(qǐng)求或反訴請(qǐng)求中的某些問(wèn)題是否屬于仲裁管轄范圍而提出質(zhì)疑，屬于對(duì)仲裁管轄權(quán)的部分異議。如果從根本上否定仲裁機(jī)構(gòu)或仲裁庭進(jìn)行有關(guān)仲裁活動(dòng)的權(quán)力，則屬于對(duì)仲裁管轄權(quán)的完全異議。

如果按照所提出的管轄權(quán)異議的內(nèi)容來(lái)劃分，可以分為仲裁庭根本就沒(méi)有管轄權(quán)的異議和仲裁庭行使管轄權(quán)不當(dāng)?shù)漠愖h。第一種情形是指當(dāng)事人認(rèn)為根本就沒(méi)有訂立仲裁協(xié)議或協(xié)議無(wú)效等原因使得仲裁庭根本就沒(méi)有管轄權(quán)；后一種情況指仲裁庭有管轄權(quán)但沒(méi)有恰當(dāng)行使，包括仲裁庭超越管轄權(quán)和裁決并未解決當(dāng)事人所提交的全部爭(zhēng)議，即通常所說(shuō)的超裁和漏裁。

【摘要】提單管轄權(quán)條款往往由承運(yùn)人單方面制定，由于其格式條款的特征使得其效力在理論和司法實(shí)踐中頗為不穩(wěn)定，文章認(rèn)為，目前情況下，仍然應(yīng)當(dāng)承認(rèn)提單管轄權(quán)條款的協(xié)議管轄屬性，這符合世界各國(guó)做法，也和我國(guó)船貨雙方的利益對(duì)比相適應(yīng)。

【關(guān)鍵詞】提單管轄權(quán)條款；協(xié)議管轄；格式條款

提單管轄權(quán)條款，是指規(guī)定如果提單當(dāng)事人一旦發(fā)生爭(zhēng)議，如果訴諸訴訟，則因提單或與提單有關(guān)的一切糾紛由某一特定法院或某地有管轄權(quán)的法院管轄的條款。協(xié)議管轄源于當(dāng)事人“意思自治”原則，指的是雙方當(dāng)事人可以協(xié)議將他們之間可能發(fā)生的或者已經(jīng)發(fā)生的糾紛交付給一國(guó)法院管轄和審理。由于協(xié)議管轄具有確定性和可預(yù)見(jiàn)性、避免管轄權(quán)沖突等優(yōu)點(diǎn)，因而在世界各國(guó)大多得到承認(rèn)，雖然有不同程度的限制。提單管轄權(quán)條款是否屬于協(xié)議管轄條款而真正體現(xiàn)提單當(dāng)事人的合意，無(wú)論從國(guó)際還是國(guó)內(nèi)來(lái)看，目前都是一個(gè)爭(zhēng)議較大的問(wèn)題。

一理論和實(shí)踐中的爭(zhēng)議和混亂

肯定說(shuō)認(rèn)為提單管轄權(quán)條款體現(xiàn)當(dāng)事人的意思自治，屬于協(xié)議管轄的范疇。如鄭智華法官認(rèn)為：“鑒于提單的特別性質(zhì)，還是把提單背面管轄條款作為一種協(xié)議管轄，更能理順相關(guān)問(wèn)題，當(dāng)然，在協(xié)議管轄制度立法意圖及其功能造成的扭曲的情況下：就有必要對(duì)這些現(xiàn)象進(jìn)行必要的和適當(dāng)?shù)囊?guī)制?！盵1]趙程濤律師認(rèn)為：“提單背面就印制著協(xié)議管轄條款。協(xié)議管轄,是當(dāng)事人基于意思自治,明確規(guī)定當(dāng)事人雙方的爭(zhēng)議由某特定國(guó)法院管轄。這為各國(guó)國(guó)內(nèi)法及許多國(guó)際公約所承認(rèn)。提單背面的管轄權(quán)條款一般均規(guī)定由承運(yùn)人所在地法院為管轄法院,這也是國(guó)際海上貨物運(yùn)輸?shù)膽T例。”[2]

否定說(shuō)認(rèn)為提單管轄權(quán)條款只是承運(yùn)人單方面的意思表示，未經(jīng)提單持有人明確接受則對(duì)其不具有法律效力。如朱作賢博士、李東法官認(rèn)為：“從理論上來(lái)講，提單上的管轄權(quán)條款根本不是合同雙方協(xié)商的結(jié)果?！覈?guó)的民事訴訟法第244條雖然規(guī)定涉外合同糾紛的當(dāng)事人可以書面選擇與爭(zhēng)議有實(shí)際聯(lián)系的管轄地，但如果參照希臘、意大利等國(guó)的判例以及歐盟法院在TheTillyRuss一案中的意見(jiàn)，完全可以認(rèn)為提單管轄權(quán)條款缺乏當(dāng)事人的合意，并非當(dāng)事人的書面協(xié)議。”[3]對(duì)于同屬于糾紛解決方式之一的提單仲裁條款是否能約束提單受讓人，[4]廣州海事法院予以了否認(rèn)，其理由是：“我院經(jīng)研究認(rèn)為，提單仲裁條款是提單簽發(fā)人，即承運(yùn)人根據(jù)自己的意愿單方擬定、并強(qiáng)加給提單持有人的，該仲裁條款不是提單持有人的真實(shí)意思表示，提單持有人并沒(méi)有就提單的仲裁條款與承運(yùn)人磋商，……此外，托運(yùn)人并不關(guān)心提單中的仲裁條款，托運(yùn)人在洽談托運(yùn)時(shí)僅僅關(guān)心船期、運(yùn)價(jià)等，因?yàn)橹挥羞@些方面才與托運(yùn)人有真正的利害關(guān)系，貨物風(fēng)險(xiǎn)在裝船時(shí)已經(jīng)轉(zhuǎn)移，托運(yùn)人對(duì)在提單中商定一個(gè)更合適的仲裁條款、以利于提單持有人向承運(yùn)人索賠不感興趣，導(dǎo)致承運(yùn)人完全壟斷提單中這一條款的擬定，所擬定的條款通常對(duì)承運(yùn)人有利，而不利于提單持有人。因此，提單中的仲裁條款對(duì)提單持有人應(yīng)不具有約束力。”[5]李海教授也認(rèn)為：“對(duì)于提單受讓人來(lái)講，他從來(lái)都沒(méi)有機(jī)會(huì)與簽發(fā)提單的承運(yùn)人就用仲裁方式解決提單爭(zhēng)議的事宜進(jìn)行過(guò)任何意義的協(xié)商，或進(jìn)行過(guò)任何文件往來(lái)。如果說(shuō)他們之間存在仲裁協(xié)議的話，那么我們不禁要問(wèn)：他們之間的仲裁協(xié)議到底是通過(guò)何種方式達(dá)成的？顯然，把提單中的仲裁條款強(qiáng)加予提單受讓人，毫無(wú)法律依據(jù)?！盵6]

摘要:本文對(duì)現(xiàn)行民事公益訴訟管轄的法律規(guī)定和司法實(shí)踐進(jìn)行分析，對(duì)管轄分散、多重管轄、行政區(qū)劃局限等方面存在的問(wèn)題，指出立法不能適應(yīng)實(shí)踐的原因，提出以行政區(qū)劃結(jié)合民事公益訴訟案件特點(diǎn)，建立我國(guó)集中管轄的設(shè)想，以體現(xiàn)民事公益訴訟保障公共利益的司法功能。

關(guān)鍵詞:民事公益訴訟;集中管轄;環(huán)境資源;自然屬性

在中共十八屆三中、四中全會(huì)的決定中將“探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度”、“設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區(qū)案件”作為全面深化人民法院改革的重要任務(wù)。民事公益訴訟案件具有跨行政區(qū)劃、專業(yè)化、復(fù)雜化的特征，以行政區(qū)劃作為法院管轄的現(xiàn)行制度，難以適應(yīng)該類案件的受理、審判等訴訟活動(dòng)，執(zhí)行也得不到保障，使得審判沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的司法效果和社會(huì)效果。2014年最高人民法院〔2014〕11號(hào)文件，①提出對(duì)環(huán)境資源案件從自然屬性出發(fā)，結(jié)合當(dāng)?shù)匕讣?shù)量，探索跨行政區(qū)劃集中管轄審理的要求。各地法院以該規(guī)范性文件為依據(jù)，結(jié)合環(huán)境案件特點(diǎn)，開展了積極有效的集中管轄嘗試，形成了“三審合一”、“四審合一”的模式，②為適應(yīng)各類民事公益訴訟案件集中管轄奠定了基礎(chǔ)。

一、民事公益訴訟集中管轄的價(jià)值

對(duì)什么是集中管轄，有不同定義：王旭光認(rèn)為，應(yīng)由高級(jí)人民法院按照三大訴訟法關(guān)于指定管轄的規(guī)定，集中指定某個(gè)中級(jí)法院或基層法院管轄本行政轄區(qū)或跨行政區(qū)的案件。③李雷認(rèn)為，集中管轄就是一定區(qū)域內(nèi)將某類案件集中由特定一家或幾家法院統(tǒng)一跨行政區(qū)劃的一審管轄。④趙衛(wèi)民認(rèn)為，集中管轄是將同類案件納入統(tǒng)一司法審判整體中專門審理，以充分發(fā)揮司法整體效能的法院管轄的制度。⑤上述定義包含了這樣幾層意思：一是集中管轄是指定管轄的一種表現(xiàn)形式；它與專門管轄有必然的聯(lián)系；二是有多個(gè)跨行政區(qū)劃的案件管轄地；三是案件由一個(gè)或幾個(gè)審判力量強(qiáng)的特定法院管轄。⑥筆者認(rèn)為，民事公益訴訟案件的集中管轄是指由最高人民法院指定一定區(qū)域內(nèi)的民事公益訴訟案件集中由審判力量強(qiáng)的某一個(gè)或某幾個(gè)特定中級(jí)人民法院統(tǒng)一管轄的制度。建立集中管轄制度是全面深化人民法院改革的需要，是完善我國(guó)司法管轄制度的有效措施，是使民事公益訴訟審判凸顯良好司法與社會(huì)效果的需要。第一，現(xiàn)行行政區(qū)劃管轄制度難以滿足民事公益訴訟案件的特殊性?！睹袷略V訟法》第五十五條對(duì)民事公益訴訟案件范圍做了規(guī)定，⑦因?yàn)楹恿鳌⒖諝?、森林、山地等生態(tài)環(huán)境和資源的流動(dòng)走勢(shì)和自然屬性，使得侵害結(jié)果地分散在多個(gè)地區(qū)，以及侵害眾多人合法權(quán)益案件的當(dāng)事人，分跨多個(gè)區(qū)域是必然的?，F(xiàn)行以行政區(qū)域劃分管轄法院的模式，未能突出生態(tài)的自然屬性，難以滿足眾多當(dāng)事人請(qǐng)求進(jìn)入司法程序的要求，從而難以適應(yīng)民事公益訴訟案件的特殊性。集中管轄將確定多個(gè)侵害地域內(nèi)的一個(gè)法院審理，既方便當(dāng)事人和人民檢察院起訴，也可杜絕法院爭(zhēng)搶或者推諉對(duì)案件的受理，從而方便行使審判權(quán)。第二，民事公益訴訟案件的審理與執(zhí)行，因?yàn)樯婕懊鎻V，需要多方協(xié)作與配合，行政區(qū)劃確定管轄的模式易造成審判不統(tǒng)一的情形。我國(guó)當(dāng)前的訴訟管轄主要以級(jí)別管轄、地域管轄為基本，輔之以指定管轄、專屬管轄和移送管轄?，F(xiàn)行《民事訴訟法》和相關(guān)司法解釋規(guī)定，民事公益訴訟由“侵權(quán)行為發(fā)生地、損害結(jié)果地或者被告住所地的中級(jí)以上人民法院管轄”，可以看出，同一被污染江河流經(jīng)多地時(shí)，多個(gè)損害結(jié)果地法院均可受理案件。出于不同法官對(duì)裁判標(biāo)準(zhǔn)掌握的不同，對(duì)證據(jù)應(yīng)用和事實(shí)認(rèn)定的審判能力不同，對(duì)責(zé)任承擔(dān)的判斷也會(huì)不同，從而使裁判抵觸和矛盾，造成司法不統(tǒng)一。集中管轄是將公益訴訟案件集中一個(gè)或少數(shù)幾個(gè)法院審理，能夠全面協(xié)調(diào)與案件相關(guān)的各方因素，統(tǒng)一應(yīng)用證據(jù)規(guī)則，掌握統(tǒng)一的事實(shí)判斷標(biāo)準(zhǔn)，從而作出全面可行、公正的判決。第三，民事公益訴訟案件集中管轄可保障法院獨(dú)立行使審判權(quán)，防御地方保護(hù)主義的不當(dāng)干預(yù)。地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展往往依靠自身資源優(yōu)勢(shì)和周邊環(huán)境，在開發(fā)與利用資源時(shí)，造成江河、古跡、森林、空氣等毀壞甚至嚴(yán)重污染等結(jié)果發(fā)生。公益訴訟審理所涉及的事實(shí)，與林業(yè)、水產(chǎn)、文物、交通等行政管理部門的權(quán)限與政績(jī)有千絲萬(wàn)縷的關(guān)系，此類案件受到地方保護(hù)作用而干預(yù)司法不可避免，一定程度上會(huì)影響人民法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)。實(shí)行跨行政區(qū)劃集中管轄民事公益訴訟案件，可將審判案件的法院與行政管轄區(qū)域分離，盡可能將地方干預(yù)的風(fēng)險(xiǎn)降低。第四，集中管轄可使復(fù)雜的公益訴訟案件審判專業(yè)化、集約化，從而提高和促進(jìn)案件審判的質(zhì)量。集約化管理是提高效率與效益的基本取向。集“約”即為節(jié)儉司法資源，以降低成本、高效審理為價(jià)值取向，集中、統(tǒng)一配置審判力量，使法院集中專業(yè)核心力量，以獲得可持續(xù)發(fā)展的優(yōu)勢(shì)。集中管轄實(shí)際上就是將案件性質(zhì)進(jìn)行類別化區(qū)分，確定特定法院對(duì)其進(jìn)行審判的機(jī)制。民事公益訴訟案件集中管轄，就是借審判的類別化達(dá)到對(duì)司法資源進(jìn)行相應(yīng)分配和整合的目的。司法本身是高度專業(yè)的國(guó)家行為，而民事公益訴訟紛繁復(fù)雜，涉訴標(biāo)的額大、調(diào)查手段、鑒定、勘驗(yàn)、執(zhí)行等往往涉及法學(xué)之外專業(yè)知識(shí)和技術(shù)，對(duì)集中管轄公益訴訟案件的法院配備專業(yè)審判人員，提供專門化的審判輔助設(shè)備和人員，能夠保障案件順利審理和判決執(zhí)行?，F(xiàn)行分散管轄，不能助益于保護(hù)公共利益，也不利于司法資源的高效率配置。

二、對(duì)現(xiàn)行民事公益訴訟管轄狀態(tài)的分析

一、國(guó)際商事管轄權(quán)異議概述

國(guó)際商事仲裁管轄權(quán)是指仲裁機(jī)構(gòu)或仲裁庭依據(jù)法律的規(guī)定，在當(dāng)事人約定的某種情況發(fā)生時(shí)對(duì)某一特定的爭(zhēng)議享有審理并做出裁決的權(quán)利，是國(guó)際商事仲裁機(jī)構(gòu)或仲裁庭有權(quán)對(duì)特定的國(guó)際商事爭(zhēng)議進(jìn)行審理并做出有拘束力的裁決的依據(jù)。

管轄權(quán)異議就是對(duì)仲裁機(jī)構(gòu)或仲裁庭審理案件并做出裁決的權(quán)力提出抗辯，以否定仲裁機(jī)構(gòu)或仲裁庭的管轄權(quán)。管轄權(quán)問(wèn)題是仲裁程序必須解決的首要問(wèn)題，是否存在仲裁管轄權(quán)，對(duì)于仲裁庭和當(dāng)事人都是十分關(guān)鍵的問(wèn)題，它是仲裁程序進(jìn)行的基石和條件。管轄權(quán)的問(wèn)題沒(méi)有處理好，沒(méi)有管轄權(quán)，即使做出了裁決書，也可能被法院撤銷或者拒絕執(zhí)行。

對(duì)仲裁管轄權(quán)的異議，按照異議所針對(duì)的對(duì)象劃分，可分為針對(duì)仲裁機(jī)構(gòu)提出的管轄權(quán)異議和針對(duì)仲裁庭提出的管轄權(quán)異議。前者只可能發(fā)生于機(jī)構(gòu)仲裁中，后者既可能發(fā)生于機(jī)構(gòu)仲裁中，也可能發(fā)生于臨時(shí)仲裁中。

如果按照所提異議是否涉及仲裁管轄權(quán)之根本所在，也可將管轄權(quán)異議分為兩類：一類是部分異議，一類是完全異議。對(duì)提交仲裁庭的仲裁請(qǐng)求或反訴請(qǐng)求中的某些問(wèn)題是否屬于仲裁管轄范圍而提出質(zhì)疑，屬于對(duì)仲裁管轄權(quán)的部分異議。如果從根本上否定仲裁機(jī)構(gòu)或仲裁庭進(jìn)行有關(guān)仲裁活動(dòng)的權(quán)力，則屬于對(duì)仲裁管轄權(quán)的完全異議。

如果按照所提出的管轄權(quán)異議的內(nèi)容來(lái)劃分，可以分為仲裁庭根本就沒(méi)有管轄權(quán)的異議和仲裁庭行使管轄權(quán)不當(dāng)?shù)漠愖h。第一種情形是指當(dāng)事人認(rèn)為根本就沒(méi)有訂立仲裁協(xié)議或協(xié)議無(wú)效等原因使得仲裁庭根本就沒(méi)有管轄權(quán)；后一種情況指仲裁庭有管轄權(quán)但沒(méi)有恰當(dāng)行使，包括仲裁庭超越管轄權(quán)和裁決并未解決當(dāng)事人所提交的全部爭(zhēng)議，即通常所說(shuō)的超裁和漏裁。

本文作者：楊瑛工作單位：武漢大學(xué)

咨詢管轄權(quán)及咨詢意見(jiàn)

1．咨詢管轄權(quán)的含義。盡管咨詢管轄權(quán)(theAdvisoryJurisdiction)是一個(gè)耳熟能詳?shù)拿~，但是，要準(zhǔn)確界定它的含義似乎并不容易。在一些著作和教材中，有的是通過(guò)列舉《聯(lián)合國(guó)憲章》第96條和《國(guó)際法院規(guī)約》第65條的規(guī)定及對(duì)比咨詢管轄權(quán)和訴訟管轄權(quán)的不同來(lái)闡明咨詢管轄權(quán)的淵源和特征。［1］(P478－479)有的僅提及咨詢制度的法律淵源及咨詢意見(jiàn)的效力，［2］(P793—794)有的僅說(shuō)明國(guó)際法院具有發(fā)表咨詢意見(jiàn)的權(quán)限。［3］(P238)也許，這個(gè)名詞是如此的容易理解，以至于用不著對(duì)它專門加以界定。又或，給一個(gè)名詞下一個(gè)定義確非易事。有學(xué)者認(rèn)為:理解咨詢管轄權(quán)的定義的關(guān)鍵不在于界定管轄權(quán)三字，而在于理解法院經(jīng)由行使咨詢管轄權(quán)而發(fā)表的咨詢意見(jiàn)所涉及的當(dāng)事方、有關(guān)事項(xiàng)及其效力。［4］(P9)因此認(rèn)為:咨詢管轄權(quán)指的是國(guó)際性法院通過(guò)發(fā)表原則上沒(méi)有拘束力的咨詢意見(jiàn)的方式，對(duì)具有咨詢資格的國(guó)際組織所提出的請(qǐng)求加以裁決的權(quán)利和權(quán)限。2．咨詢意見(jiàn)的性質(zhì)和種類。一般來(lái)說(shuō)，咨詢意見(jiàn)是指一個(gè)常設(shè)法庭對(duì)某個(gè)法律問(wèn)題的司法意見(jiàn)，而不論這個(gè)問(wèn)題是否與某個(gè)國(guó)際實(shí)體向法庭遞交的某項(xiàng)現(xiàn)行爭(zhēng)端有關(guān)。該意見(jiàn)對(duì)提出請(qǐng)求的實(shí)體或任何其他機(jī)構(gòu)、任何國(guó)家沒(méi)有拘束力，不能要求他們采取任何特定行動(dòng);一般充其量責(zé)成提出請(qǐng)求的實(shí)體在認(rèn)為咨詢意見(jiàn)對(duì)法律情勢(shì)所表示的觀點(diǎn)是正確的這一基礎(chǔ)上調(diào)整自己的行為。［5］(P92)下面以常設(shè)法院和國(guó)際法院的咨詢意見(jiàn)為例。在常設(shè)法院近20年的司法實(shí)踐中，有兩種咨詢意見(jiàn)。一種是法院就“一項(xiàng)爭(zhēng)端”而發(fā)表的咨詢意見(jiàn)，一種是法院就“一個(gè)問(wèn)題”而發(fā)表的咨詢意見(jiàn)。對(duì)咨詢意見(jiàn)的這種分類由常設(shè)法院在其1936年的法院規(guī)約第83條中加以確認(rèn)。該條規(guī)定:在其咨詢程序中，如果請(qǐng)求法院發(fā)表咨詢意見(jiàn)的問(wèn)題涉及兩個(gè)或兩個(gè)以上國(guó)聯(lián)會(huì)員國(guó)之間或非會(huì)員國(guó)之間存在的一項(xiàng)爭(zhēng)端，法院應(yīng)予適用規(guī)約第31條以及法院規(guī)則有關(guān)適用該條的規(guī)定。在聯(lián)合國(guó)時(shí)期，《聯(lián)合國(guó)憲章》及《國(guó)際法院規(guī)約》均以“法律問(wèn)題”的措辭代替了常設(shè)法院時(shí)期“爭(zhēng)端和問(wèn)題”的規(guī)定。但國(guó)際法院在1946年的法院規(guī)則中即實(shí)際上區(qū)分了兩類咨詢意見(jiàn)，在發(fā)表不同意見(jiàn)時(shí)，法院適用的程序有所不同?！秶?guó)際法院規(guī)則》第83條規(guī)定，如果一項(xiàng)咨詢意見(jiàn)乃就兩個(gè)或兩個(gè)以上國(guó)家之間實(shí)際上懸而未決的法律問(wèn)題而發(fā)表，《國(guó)際法院規(guī)約》第31條以及《國(guó)際法院規(guī)則》中有關(guān)適用該條的規(guī)定應(yīng)予適用①。也就是說(shuō)，如果一項(xiàng)咨詢意見(jiàn)不是就兩個(gè)或兩個(gè)以上國(guó)家間實(shí)際上懸而未決的法律問(wèn)題而發(fā)表，則《國(guó)際法院規(guī)約》第31條②以及《國(guó)際法院規(guī)則》中有關(guān)適用該條的規(guī)定就不應(yīng)予以適用。此外，在國(guó)際法院的司法實(shí)踐中，法律問(wèn)題實(shí)際上涵括了“爭(zhēng)端”和“問(wèn)題”的事實(shí)。劉芳雄［4］(P11)認(rèn)為盡管《聯(lián)合國(guó)憲章》和《國(guó)際法院規(guī)約》在形式上沒(méi)有區(qū)分咨詢意見(jiàn)的種類，但是，基于實(shí)踐的需要，法院事實(shí)上將它所發(fā)表的咨詢意見(jiàn)分為兩類，即針對(duì)一個(gè)兩個(gè)或兩個(gè)以上國(guó)家間實(shí)際上懸而未決的法律問(wèn)題發(fā)表的咨詢意見(jiàn)和并非如此的咨詢意見(jiàn)，法院1978年及以后規(guī)則的第102條的有關(guān)規(guī)定即為對(duì)區(qū)分這兩類不同意見(jiàn)的證明③。綜上所述，咨詢意見(jiàn)原則上沒(méi)有拘束力;不同咨詢意見(jiàn)之間的區(qū)別在于:法院在發(fā)表它們時(shí)所適用的程序有所不同。

國(guó)際刑事法院法律文本咨詢委員會(huì)

《羅馬規(guī)約》對(duì)國(guó)際刑事法院的訴訟管轄權(quán)作了詳細(xì)的規(guī)定，但并未提及國(guó)際刑事法院的咨詢管轄權(quán)問(wèn)題，也就是說(shuō)《羅馬規(guī)約》并未規(guī)定國(guó)際刑事法院的咨詢管轄權(quán)，既而說(shuō)明國(guó)際刑事法院并不擁有像其他一些國(guó)際法庭法院的咨詢管轄權(quán)，例如，常設(shè)國(guó)際法院、國(guó)際法院、國(guó)際海洋法法庭、歐洲法院、歐洲人權(quán)法院、美洲人權(quán)法院、部分國(guó)際組織行政法庭等的有關(guān)規(guī)約都規(guī)定了法院或法庭具有咨詢管轄權(quán)。盡管《羅馬規(guī)約》并未規(guī)定國(guó)際刑事法院的咨詢管轄權(quán)，但國(guó)際刑事法院于2004年5月第五次會(huì)議在海牙通過(guò)的《法院條例》(國(guó)際刑事法院正式文件ICC－BD/01－01－04)中規(guī)定了法律文本咨詢委員會(huì)。《法院條例》是依照《羅馬規(guī)約》第52條④通過(guò)的，《法院條例》第4條規(guī)定了法律文本咨詢委員會(huì)。1．法律文本咨詢委員會(huì)的組成人員。(1)從法庭成員中選出的三名法官，每一法庭選舉一名，他們應(yīng)為咨詢委員會(huì)的成員，任期三年;(2)檢察官辦公室的一名代表;(3)書記官處的一名代表;以及(4)律師名單中的一名律師代表。另外，根據(jù)該條例第4條第3款的規(guī)定當(dāng)咨詢委員會(huì)主席認(rèn)為與咨詢委員會(huì)的工作有關(guān)時(shí)，可酌情邀請(qǐng)有關(guān)團(tuán)體和個(gè)人提供意見(jiàn)。咨詢委員會(huì)的主席也可以尋求其他專家的建議。該條例第4條第6款規(guī)定:院長(zhǎng)會(huì)議可酌情指定一人向咨詢委員會(huì)提供行政和法律支持，該名人員可以得到其他人員的協(xié)助。2．咨詢意見(jiàn)的申請(qǐng)。法律文本咨詢委員會(huì)享有咨詢管轄權(quán)即表明有些主體有資格請(qǐng)求法律文本咨詢委員會(huì)就法律文本問(wèn)題發(fā)表咨詢意見(jiàn)。(1)有權(quán)申請(qǐng)咨詢意見(jiàn)的主體。哪些主體有權(quán)申請(qǐng)咨詢意見(jiàn)，根據(jù)《法院條例》第4條第4款以及第5款的規(guī)定，有權(quán)申請(qǐng)咨詢意見(jiàn)的主體有:法官、檢察官⑤、書記官、全體會(huì)議⑥以及院長(zhǎng)會(huì)議⑦。(2)咨詢申請(qǐng)的提出。根據(jù)《法院條例》第4條的規(guī)定:檢察官可以對(duì)《規(guī)則》⑧或《犯罪要件》向法律文本咨詢委員會(huì)提出修正提案;全體會(huì)議可以對(duì)《規(guī)則》、《犯罪要件》以及《法院條例》向法律文本咨詢委員會(huì)提出修正案;院長(zhǎng)會(huì)議可以向咨詢委員會(huì)提交任何事項(xiàng)⑨要求進(jìn)行審議。緊急情況下，院長(zhǎng)會(huì)議可自行或應(yīng)某一法官或檢察官或書記官的請(qǐng)求，直接向法官提交對(duì)本條例的修正提案，由他們?cè)谌w會(huì)議上審議?！斗ㄔ簵l例》第23條第2款規(guī)定:在法院訴訟期間使用的所有標(biāo)準(zhǔn)表格和樣紙應(yīng)由院長(zhǎng)會(huì)議批準(zhǔn)。院長(zhǎng)會(huì)議可將有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)表格和樣紙的任何事項(xiàng)提交法律文本咨詢委員會(huì)審議《法院條例》第107條第1款規(guī)定:與非《規(guī)約》締約國(guó)或政府間組織就法院多個(gè)機(jī)關(guān)管轄的事項(xiàng)締結(jié)合作總框架的一切協(xié)議應(yīng)在院長(zhǎng)的職權(quán)內(nèi)談判，院長(zhǎng)應(yīng)尋求法律文本咨詢委員會(huì)的建議。3．咨詢意見(jiàn)的程序。(1)對(duì)《規(guī)則》和《犯罪要件》的修正。根據(jù)《法院條例》第5條的規(guī)定:依照《規(guī)約》第51條和第9條對(duì)《規(guī)則》和對(duì)《犯罪要件》的任何修正提案應(yīng)由法官提交法律文本咨詢委員會(huì)。檢察官可向法律文本咨詢委員會(huì)提交建議。所有提案，連同任何解釋性材料，應(yīng)以書面形式用法院的兩種語(yǔ)言提交?！兑?guī)約》第51條第3款規(guī)定:當(dāng)在緊急情況下時(shí)，若《規(guī)則》對(duì)法院面臨的具體情勢(shì)未有規(guī)定，院長(zhǎng)會(huì)議可自行或應(yīng)某一法官或檢察官的請(qǐng)求，直接向法官提交臨時(shí)規(guī)則提案，由他們?cè)谌w會(huì)議上審議。(2)對(duì)《法院條例》的修正。根據(jù)《法院條例》第6條的規(guī)定:對(duì)本條例的任何修正提案應(yīng)伴有解釋性材料，此等文件應(yīng)以書面形式用法院的兩種語(yǔ)言提交法律文本咨詢委員會(huì)。在緊急情況下，院長(zhǎng)會(huì)議可自行或應(yīng)某一法官或檢察官或書記官的請(qǐng)求，直接向法官提交對(duì)本條例的修正提案，由他們?cè)谌w會(huì)議上審議。對(duì)本條例的修正案不得追溯適用從而損及《羅馬規(guī)約》第55條第2款①或第58條②適用的人員、被告、判定有罪或無(wú)罪的人員。4.咨詢意見(jiàn)的作出。根據(jù)《法院條例》第4條第4款以及第5款的規(guī)定:咨詢委員會(huì)就《規(guī)則》、《犯罪要件》和《法院條例》的修正提案應(yīng)進(jìn)行審議并提出報(bào)告。除《法院條例》第5款規(guī)定外，咨詢委員會(huì)應(yīng)以法院的兩種工作語(yǔ)言提交一份書面報(bào)告，就這些提案向全體會(huì)議提出建議。應(yīng)向檢察官和書記官長(zhǎng)③提交一份報(bào)告副本。咨詢委員會(huì)也應(yīng)就院長(zhǎng)會(huì)議向其提交的任何事項(xiàng)進(jìn)行審議并提出報(bào)告?！斗ㄔ簵l例》第4條第5款規(guī)定:當(dāng)檢察官提出對(duì)《規(guī)則》或《犯罪要件》的修正提案時(shí)，咨詢委員會(huì)應(yīng)將其報(bào)告送交檢察官。5.修正案的公布。根據(jù)《法院條例》第7條的規(guī)定:應(yīng)當(dāng)在法院公報(bào)中刊載下列法律文本及其修正案:《規(guī)約》《規(guī)則》《犯罪要件》《法院條例》《檢察官辦公室條例》《書記官處條例》《律師職業(yè)行為守則》《司法倫理準(zhǔn)則》《人事條例》《財(cái)務(wù)條例及規(guī)則》《關(guān)于國(guó)際刑事法院特權(quán)和豁免權(quán)的協(xié)定》《法院與聯(lián)合國(guó)關(guān)系的協(xié)定》《與東道國(guó)的總部協(xié)定》、院長(zhǎng)會(huì)議與檢察官和/或書記官長(zhǎng)磋商決定的任何其它材料。公報(bào)不僅應(yīng)當(dāng)公布以上法律文本及其修正案，而且也應(yīng)指出此等文本及其任何修正案的生效日期。根據(jù)《法院條例》第8條的規(guī)定:法院的網(wǎng)站也應(yīng)當(dāng)刊登下列材料:本條例第7條所述法院公報(bào);法院日程表;法院的判決和命令以及依《規(guī)則》第15條所述提交法院各案件的其它詳細(xì)資料;院長(zhǎng)會(huì)議、檢察官或書記官長(zhǎng)決定的任何其他材料。筆者之所以對(duì)法律文本咨詢委員會(huì)進(jìn)行詳細(xì)闡述，不僅因?yàn)榉晌谋疚瘑T會(huì)作為國(guó)際刑事法院咨詢管轄權(quán)的一部分，具有非常重要的作用，而且其咨詢程序也可以作為日后處理案件咨詢委員會(huì)對(duì)特定案件發(fā)表咨詢意見(jiàn)的一個(gè)參考。

《羅馬規(guī)約》未規(guī)定國(guó)際刑事法院咨詢管轄權(quán)之原因分析

（一）關(guān)于最高法院一審管轄問(wèn)題

法院組織法規(guī)定最高法院管轄法律、法令規(guī)定和它認(rèn)為應(yīng)由自己審判的一審案件，這種規(guī)定，賦予了最高法院一審管轄實(shí)為不受任何限制的權(quán)力，有悖法治原理。刑訴法規(guī)定最高法院管轄的一審案件是全國(guó)性重大刑事案件。但對(duì)什么是全國(guó)性重大刑事案件，立法未進(jìn)一步指明或列舉規(guī)定，也未以刑法有關(guān)罪刑條文參照規(guī)定。由于立法對(duì)最高法院一審管轄設(shè)檔過(guò)寬，形成最高法院一審管轄的隨意性。從1979年刑訴法頒布至今，最高法院一審僅審判過(guò)“林江反革命集團(tuán)”案。全國(guó)人民極為關(guān)注的原中央政治局委員陳希同貪污玩忽職守案、原人大副委員長(zhǎng)成克杰貪污受賄案，按其職位級(jí)別及巨大社會(huì)危害性和惡劣影響，按立法精神及社會(huì)公正正義價(jià)值評(píng)判，在全國(guó)可謂重大刑事案件。但這類案件最高法院一審并未管轄。（注：陳希同案件是由北京市高級(jí)法院一審；成克杰案也最高法院指定北京市第一中級(jí)法院一審。）管轄規(guī)定對(duì)級(jí)別越高的法院沒(méi)有約束力。對(duì)遏制極為猖獗的腐敗類大要案，在審判入口處已有所失輕，不利于對(duì)重大犯罪的打擊和震懾，也引起了法治意識(shí)不斷上升的廣大群眾以及全國(guó)人大代表的注意和不滿。（注：《參考消息》2001年3月24日載，全國(guó)人大代表在通過(guò)最高法院工作報(bào)告時(shí)，“以高達(dá)30%的反對(duì)票、棄權(quán)票間接地對(duì)開展反腐斗爭(zhēng)的方式提出了批評(píng)”。）若立法明確規(guī)定最高法院一審管轄具體范圍，無(wú)疑對(duì)最高法院依法管轄樹立公信力，具有良好促進(jìn)作用。我國(guó)法院一審是公開審判（除依法不公開審理案件外），而二審、再審、死刑復(fù)核多為書面審，規(guī)范最高法院一審管轄意義更加重大，有助于為各級(jí)法院公開審判貫徹刑訴法一系列原則制度樹立楷模，更有利于樹立公開審判原則的權(quán)威和昭示對(duì)此原則的尊重。

法治發(fā)達(dá)國(guó)家最高法院管轄權(quán)限是非常明確的。單一制的法國(guó)、日本最高法院沒(méi)有一審管轄權(quán)。法國(guó)最高法院管轄范圍雖廣及全國(guó)，但在權(quán)力制約框架下法律授權(quán)十分明確，最高法院對(duì)任何罪案都沒(méi)有初審管轄權(quán)，只對(duì)刑事審查庭裁定、重罪、輕罪、違警罪法院終審裁判的上訴和已生效的重罪或輕罪判決的申訴具有“撤銷管轄權(quán)”，因而法國(guó)最高法院被稱為“撤銷法院”。（注：參見(jiàn)法國(guó)刑訴法第609、619、623、625條。）日本最高法院只受理上訴和特別抗訴案。（注：參見(jiàn)日本裁判所法第7條。）聯(lián)邦制國(guó)家最高法院有一審管轄權(quán)但由立法具體規(guī)定。美國(guó)最高法院一審管轄權(quán)、受案種類由憲法規(guī)定。（注：參見(jiàn)美國(guó)憲法第3條第2款第2項(xiàng)。）德國(guó)最高法院一審管轄權(quán)由法院組織法對(duì)照刑法條文列舉規(guī)定。（注：參見(jiàn)德國(guó)法院組織法第134條。）可見(jiàn)不論單一制國(guó)家還是聯(lián)邦制國(guó)家，均以清楚無(wú)誤的管轄權(quán)限為基準(zhǔn)，規(guī)范最高法院依法管轄，昭示分權(quán)制衡法治原則無(wú)處不在，為其最高司法權(quán)威的建樹奠定了良好的法治基礎(chǔ)。想必對(duì)我們應(yīng)有所啟迪。

（二）關(guān)于高級(jí)法院一審管轄問(wèn)題

刑訴法規(guī)定高級(jí)法院管轄的一審案件是全省性重大刑事案件。何謂全省性重大刑事案件，立法未指明，也未對(duì)照刑法條文列舉規(guī)定。由于管轄授權(quán)太靈活，以致法律規(guī)定與現(xiàn)實(shí)之間缺乏一致性。實(shí)務(wù)中，高級(jí)法院一審管轄刑事案件寥寥無(wú)幾，大量精力用于刑法、刑訴法并未授權(quán)的依法應(yīng)由最高法院承擔(dān)的普通刑事犯罪的死刑復(fù)核。江西省原副省長(zhǎng)胡長(zhǎng)清貪污受賄被處極刑，在該省屬全省性重大案件當(dāng)無(wú)可非議，可實(shí)際上這一要案也不由江西省高院管轄，而是由審級(jí)低一級(jí)的北京中院一審管轄。云南省原省長(zhǎng)李嘉廷在云南任職期間共受賄1810萬(wàn)被判死緩，在云南應(yīng)屬全省性重大案件，可也沒(méi)由云南高院管轄，而是由審級(jí)低一級(jí)的北京市二中院一審管轄。貴州省原省委書記劉方仁受賄數(shù)額特別巨大被判處無(wú)期徒刑，也是北京市二中院一審管轄。問(wèn)題還在于這類犯罪的省部級(jí)干部不僅一兩人，近年來(lái)這類大要案也未呈下降趨勢(shì)，（注：轉(zhuǎn)引自吳敬璉《轉(zhuǎn)軌中國(guó)》，四川人民出版社2002年版，第294頁(yè)；另?yè)?jù)《南方周末》2004年1月8日李永忠文介紹，2003年一年公開報(bào)道了13名省部級(jí)腐敗高官的查處情況。）而管轄方式均基本同上。

這類案件按其犯罪性質(zhì)及被告人職位級(jí)別和巨大社會(huì)危害性，應(yīng)屬全省性重大案件，理應(yīng)由該省高級(jí)法院管轄。但因立法規(guī)定抽象空洞，該省高院管轄與否都有極大余地，事實(shí)上這類案件各發(fā)案地高院都未管轄（如有法定回避情形另當(dāng)別論，后面轉(zhuǎn)移管轄還將論述這一問(wèn)題），而是由千里之遙且審級(jí)低一級(jí)的北京市或其它中院管轄，立法關(guān)于高級(jí)法院一審管轄規(guī)定形同虛設(shè)，致實(shí)際管轄于尷尬境地。這也與刑訴法關(guān)于刑事案件由犯罪地法院管轄規(guī)定相沖突，凸顯高級(jí)法院一審管轄過(guò)于隨意，有損其司法權(quán)威。如此，不僅公眾難以理解，且是否公正適當(dāng)也無(wú)法權(quán)衡。不論是立法彈性過(guò)大還是執(zhí)法不嚴(yán)都會(huì)淡化人們對(duì)法律的尊重，時(shí)日一長(zhǎng)要讓人相信依法辦事就更加困難。這類大要案如由案發(fā)地省高院一審管轄，體現(xiàn)尊重當(dāng)?shù)孛癖娭闄?quán)，對(duì)全省公職人員和當(dāng)?shù)厝罕娪懈苯印⒏F(xiàn)實(shí)的法治教育意義，對(duì)這類犯罪也有更大震懾作用，利于各界監(jiān)督樹立法治權(quán)威。