導(dǎo)語：如何才能寫好一篇環(huán)境治理概念，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

一、建立完善執(zhí)法制度機制

為促進執(zhí)法工作規(guī)范有序開展，提高案件辦理質(zhì)量，支隊成立后，立即組織執(zhí)法人員依據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》《中華人民共和國行政強制法》《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》等相關(guān)規(guī)定制定了《**市農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法工作程序規(guī)范》《**市農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法人員行為規(guī)范》《**市農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法工作備案制度》《**市農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法崗位責(zé)任制》《**市農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法全過程記錄制度》等五項重要執(zhí)法工作制度，為接下來執(zhí)法工作的有序開展提供了制度保障；為保障支隊依法行政、科學(xué)施政，充分保障當(dāng)事人的合法權(quán)益，支隊制定了《**市農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法案件集體研究討論委員會制度》《**市農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法督查檢查》《**市農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法群眾舉報監(jiān)督》《**市農(nóng)業(yè)執(zhí)法監(jiān)督及過錯追究制度》，所有涉及行政處罰的案件，根據(jù)違法案件事實、案件性質(zhì)、經(jīng)濟損失狀況及社會危害程度等要素，一律由支隊行政執(zhí)法案件委員會集體討論裁定。會議實行民主集中制，遵循少數(shù)服從多數(shù)的原則，形成科學(xué)有效的監(jiān)督制約機制，加強執(zhí)法監(jiān)督和群眾監(jiān)督，堅持錯案一追到底，全力做到公平公正。在制度機制的引領(lǐng)下，支隊辦理的12件行政處罰案件，無一起進行行政復(fù)議或行政訴訟，全部依法依規(guī)履行完畢。

二、注重執(zhí)法人員本領(lǐng)提高

為了充分保障當(dāng)事人的合法權(quán)益，支隊全體執(zhí)法人員學(xué)習(xí)掌握支隊編制的《農(nóng)業(yè)執(zhí)法學(xué)習(xí)手冊》，每周五由各大隊執(zhí)法人員對各自執(zhí)法領(lǐng)域的工作要點、工作開展的方式方法進行講解，通過法律法規(guī)講解，互相學(xué)習(xí)，各大隊能快速了解各口業(yè)務(wù)，鑒于工作量比較大，支隊要求每位執(zhí)法人員至少掌握一門其他大隊的執(zhí)法內(nèi)容及工作方法；在能力提升的同時，為了提高工作效能，讓每位執(zhí)法人員知道自己的工作內(nèi)容，確保開展執(zhí)法工作無死角，組織工作人員認真對照職能職責(zé)，逐條逐項制定《支隊全年執(zhí)法工作計劃》，明確了6個重點工作、8個專項整治行動，執(zhí)法計劃做到了明確時間節(jié)點。突出檢點，穩(wěn)步推進支隊全年執(zhí)法工作的實施。

三、提升為民服務(wù)能力

1.提升服務(wù)意識。要求每名工作人員樹立“以人民為中心，讓群眾更滿意”的服務(wù)理念，工作中做到笑臉相迎、熱情服務(wù)，做到“條件具備馬上辦、資料未全靈活辦、緊急事項突擊辦、特殊情況預(yù)約辦、群眾需要入戶辦”。針對購機高峰的春秋兩季，我們采取電話預(yù)約，8小時以外和節(jié)假日正常受理；對邊遠地區(qū)，群眾來往不便的，我們上門入戶辦理，確保服務(wù)到位。

篇2

【關(guān)鍵詞】環(huán)境治理，大氣污染管理，創(chuàng)新模式創(chuàng)新方法

生態(tài)環(huán)境是公共產(chǎn)品，也是最公平的福祉。作為代表現(xiàn)代文明水平的城市，比如天津市，現(xiàn)面對著嚴(yán)峻的大氣形式，如何創(chuàng)新大氣環(huán)境治理系統(tǒng)，實現(xiàn)社會、文化和環(huán)境保護的協(xié)調(diào)發(fā)展方法，將是我們生態(tài)文明建設(shè)急需解決的理論與實踐的問題。

一、城市大氣環(huán)境治理的重要性

首先，考慮到相反發(fā)展的環(huán)境和經(jīng)濟，提出快速解決空氣污染問題和處理城市大氣條件需要360度無死角全過程管理。而作為一種理論體系或研究方法，城市空氣環(huán)境治理和改革方法管理著高度人為的城市主體的大氣環(huán)境，并不斷改變管理理論，系統(tǒng)和方法以實現(xiàn)環(huán)境，并且實現(xiàn)合作發(fā)展和持續(xù)改進經(jīng)濟的決策過程。其次，就理論和創(chuàng)新而言，它可以表明“業(yè)務(wù)創(chuàng)新可以提高生態(tài)效率”這一假設(shè)?；谛孪到y(tǒng)經(jīng)濟學(xué)的原理，構(gòu)建了既有利于方法又有利于經(jīng)濟的理論框架體系?；诔掷m(xù)改進的理論，建立的自給自足，完整的動態(tài)環(huán)境管理系統(tǒng)還可以內(nèi)生地驅(qū)動八個系統(tǒng)的有序循環(huán)，從而改善環(huán)境和經(jīng)濟，實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展的協(xié)調(diào)發(fā)展。再次，作為評估環(huán)境執(zhí)法后果的主要方向，高層政府與污染公司之間的對立可能是周期性的特征。如果“環(huán)境管理影響因素”看起來相對不規(guī)則，這意味著政府正在推動環(huán)境質(zhì)量的變化，那么以環(huán)境為導(dǎo)向的評估可以迅速形成一種穩(wěn)定策略。在基于高度評價的評級系統(tǒng)中，累積罰款可以達到進化的平衡。第二，地方官員的晉升困難，基于地方基層官員“完全理性的人”方法，使用來自中國北方城市的面板數(shù)據(jù)建立衡量體系的假設(shè)。不影響環(huán)保性能。因此，有必要改變這種由GDP決定的評級模型，以改善大型和小型高管人員的績效評級系統(tǒng)。最后，環(huán)境消極主義與環(huán)境悲積極主義兩者都有其自身的原因并具有一定的局限性。除了利用這兩種觀點的理性因素之外，我們還需要避免這些缺點，對環(huán)境問題提供全面和客觀的理解，并提供對環(huán)境治理有用的指導(dǎo)體系。近年來，我國一些城市區(qū)域一般達66-160天了。2017年5月，空氣質(zhì)量根據(jù)城市居民問卷調(diào)查顯示，多數(shù)居民對于目前的空氣質(zhì)量感到不滿，高達2%的居民希望京津冀地區(qū)的空氣質(zhì)量能夠在2021年達標(biāo)可達到。從2018年以來，國務(wù)院及環(huán)境保護部(以下簡稱環(huán)保部》等部門都出臺了多項大氣污染防治系統(tǒng)。2013年1月1日，該方法被反復(fù)稱為新《環(huán)境保護法》的“歷史上最嚴(yán)格的”方法，該方法規(guī)定了嚴(yán)厲的行政處罰，例如每日罰款和環(huán)境責(zé)任。2015年8月，國民議會常務(wù)委員會修訂并通過了新的《空氣污染控制法》。這導(dǎo)致對空氣污染行為的懲罰增加，并增加了政府對污染控制的責(zé)任。2013年5月至2014年，省、自治區(qū)和直轄市在引入“十項大氣條款”后迅速做出了反應(yīng)，并以每個地方政府的名義制定了地方空氣污染主管部門的治理體系規(guī)范。

二、城市大氣環(huán)境治理現(xiàn)狀

（一）城市資源浪費現(xiàn)象嚴(yán)重面對日益嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境危機，不少人形成了環(huán)境消極主義與環(huán)境積極主義兩大派別。環(huán)境的負面影響是基于自然資源的損失，許多物種的滅絕、人口的爆炸、食物的破壞以及各種物種的不斷死亡。1961年一個美國人的《寂靜的春天》一書開啟了整個世界對環(huán)境污染問題反思的大序幕。1964年出版《人炸》則敲響了世界人口數(shù)量急劇膨脹的警鐘。1972年，丹尼·米德斯（DannyMidus）教授向羅馬俱樂部提交了題為“增長的限制”的報告，該報告嚴(yán)厲批評了生產(chǎn)和消費的結(jié)果。對這種環(huán)境的負面方法。馬里蘭大學(xué)的經(jīng)濟學(xué)家朱利安·林肯教授（JulianLincoln）盡快反駁了領(lǐng)導(dǎo)這對夫婦的學(xué)者的環(huán)境活動。環(huán)境活動主要考慮技術(shù)進步和市場體系，以解決環(huán)境問題。人類是理性的，科學(xué)技術(shù)是先進的，經(jīng)濟是無限增長的，市場和價格機制解決了資源短缺的問題。

（二）環(huán)境治理措施存在不足造成空氣污染問題的原因很多。首先是出于歷史原因。簡而言之，煤炭是主要的主要能源消費結(jié)構(gòu)，其次，長期以來，這是一個粗糙的發(fā)展模型。最后，也是最重要的是，對GDP和環(huán)境的重視是警察和政治理論的發(fā)展。在社會政治和行政投入虛假金額的過程中，普通帳戶及其政府在廢除基本帳戶后處于中心地位，政府在實現(xiàn)良好的環(huán)境治理中起著至關(guān)重要的作用。對于市政當(dāng)局來說，它們面臨著經(jīng)濟發(fā)展和空氣污染控制的雙重壓力?？梢砸员本┦袨槔梢赃M行證明，根據(jù)三氧化硫，氫化氮和煙（粉）塵的庫茲涅茨曲線，污染物排放量與收入水平之間的關(guān)系不太重要，但顯然與廣告組織的環(huán)境政策有關(guān)。創(chuàng)新將有助于提高生態(tài)效率。但是，空氣污染系統(tǒng)物理環(huán)境的庫茲涅茨曲線的滯后性相對較強，以結(jié)果為導(dǎo)向的環(huán)境質(zhì)量評估系統(tǒng)需要考慮鳳凰城機場的各種環(huán)境管理，以查看影響因素SBM-DEA模型用于計算北京和其他城市的大氣環(huán)境，輸入和輸出變量的緩解率以及平均收斂分析用于通過管理創(chuàng)新提高環(huán)境效率。

三、城市大氣環(huán)境發(fā)展趨勢

首先，在舊城鎮(zhèn)化的背景下，傳統(tǒng)的環(huán)境和經(jīng)濟是無法遵循的。對這種巨大的對角線發(fā)展模型認為，在生態(tài)和文明概念的指導(dǎo)下，必須實現(xiàn)環(huán)境與經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。其次，不應(yīng)該為能夠在短期內(nèi)解決空氣污染而盲目高興。從洛杉磯和倫敦等城市的各種旅行來看，管理煙霧絕非幾日之功。簡而言之，無論是從其他山區(qū)學(xué)習(xí)還是基于中國的疾病反復(fù)學(xué)習(xí)，城市環(huán)境治理都需要持續(xù)而全面的創(chuàng)新。城市燃氣環(huán)境治理創(chuàng)新模型的概念包括城市空氣環(huán)境，管理創(chuàng)新和環(huán)境管理等許多領(lǐng)域，要定義它，我們首先需要組織相關(guān)概念?，F(xiàn)代詞典對城市的定義如下：人口稠密，工商業(yè)不發(fā)達，居民主要是非農(nóng)業(yè)人口，通常是周邊地區(qū)的政治，經(jīng)濟和文化中心?？梢詮姆珊妥匀坏慕嵌瓤创鞘械亩x，從法律上講，城市是國家和政府確定的具有法律重要性的行政單位。從自然和社會的角度來看，城市具有某些功能，包括經(jīng)濟和非農(nóng)業(yè)功能，專門的分工以及某些功能，例如政治和文化，人口眾多，人口稠密，社會關(guān)系復(fù)雜。城市環(huán)境是由使用和改造自然環(huán)境的人們創(chuàng)建的高度人造的存儲環(huán)境。人口高度集中，人與環(huán)境之間的嚴(yán)重矛盾，社會和政治因素以及經(jīng)濟發(fā)展具有三個主要特征，這將對盡快飛行產(chǎn)生決定性影響。人類住區(qū)的城市化對空氣，水和生物環(huán)境產(chǎn)生了重大影響。大氣環(huán)境主要是指與人類生活更加緊密相關(guān)的大氣。地球的大氣層由地球周圍各種氣體的混合物組成，范圍從幾公里到幾十公里。一個城市或一個城市群形成后，只有在用餐后才變得美味。由于人力資源的發(fā)展，人口密度很高，空氣成分與其他地區(qū)有很大差異。塑造城市大氣環(huán)境，城市大氣環(huán)境是多種因素的集合，例如高度人造的城市環(huán)境以及人類通過利用和改造自然而創(chuàng)造的自然大氣環(huán)境。

四、城市大氣環(huán)境治理措施

（一）完善城市環(huán)境管理相關(guān)措施環(huán)境治理是政治生態(tài)學(xué)和環(huán)境政策領(lǐng)域中的一個重要概念，倡導(dǎo)將可持續(xù)發(fā)展作為全人類的政治活動。環(huán)境治理的定義是環(huán)境治理是管理環(huán)境和自然資源的決策過程。環(huán)境治理是三個主要的機構(gòu)：市場、公民和社會（例如，在地方政府、家庭、國際或全球?qū)用妫┲g的多層次互動。該實現(xiàn)是對環(huán)境需求和社會投入的響應(yīng)，是獨立于法律，沒有任何程序，是人類過程并且具有廣泛接受的行為約束，具有“良好治理”的特征，并且主要目的是：“實現(xiàn)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展”。齊曄等人則認為環(huán)境監(jiān)管的內(nèi)涵發(fā)生了幾度變遷，經(jīng)歷了從環(huán)境的行政,再到環(huán)境的治理的演變。楊立華和張云則認為環(huán)境管理范式就應(yīng)該從管理過渡到了參與式管理，然后最終再回到治理。專家學(xué)者參與、民間組織(或非政府組織)的參與、公民的參與、企業(yè)的參與等各種專門化治理模型和強調(diào)多個社會主體合作的多元協(xié)作理范式，這是治理機構(gòu)針對環(huán)境問題采取的所有措施的原則和方向，主要包括治理機構(gòu)結(jié)構(gòu)、治理機制、治理原則、治理目標(biāo)和治理績效等分析框架。"。

（二）加強環(huán)對城市環(huán)境的管理1914年，在經(jīng)濟發(fā)展理論首次提出了創(chuàng)新的概念，生產(chǎn)要素和生產(chǎn)系統(tǒng)中條件的“新結(jié)合”以及通過市場獲得潛在利益的活動和過程。這一新理論涉及五種情況：引入新的“禮物”，使用新技術(shù)，開放新市場，控制新原材料供應(yīng)以及實現(xiàn)新的工業(yè)組織。熊彼特的創(chuàng)新方法屬于經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域。研發(fā)的起點是企業(yè)家生產(chǎn)低成本或高利潤產(chǎn)品的方式，他的研究集中于西湖的技術(shù)創(chuàng)新和市場提供的創(chuàng)新，即制度創(chuàng)新的方法，他的研究集中于制度的形成和改革。不同教授從各自的研究系統(tǒng)進-一步豐富創(chuàng)新理論,比較有影響力的有英國經(jīng)濟學(xué)家德維克里斯托夫.弗就里曼于1989年在《“國家創(chuàng)新系統(tǒng)"理論。該理論認為創(chuàng)新涉及政府、企業(yè)、科看研方法、大學(xué)等多方面，是一個機制概念。國民經(jīng)濟的發(fā)展和飛躍不能僅僅依靠自由競爭的市場經(jīng)濟，還需要政府以最佳方式提供公共物品和分配資源。社交活動提供信息，游戲規(guī)則和激勵措施。

五、結(jié)束語

篇3

環(huán)境治理這個議題突出而且生動地反映了現(xiàn)代社會治理形態(tài)的一種深刻變遷：現(xiàn)代國家的治理在尺度上正在發(fā)生重大變化，這種變化體現(xiàn)為國家的功能在三個向度上被分散了：向上、向下、向外。也就是說，國家的角色功能正在被重新定義，一種新的治理地理正在出現(xiàn)（Reed＆Bruyneel，2010：646－653）。具體而言，治理尺度的“上移”指的是，原來地方或者國家的功能越來越多地被更高一層級或者跨區(qū)域的組織和機構(gòu)所承接。同時，重大議題也越來越超越地方國家甚或民族國家的界限，變得具有地區(qū)性或國際性的意義；治理尺度的“下移”指的是，人們開始把視線從自上而下的政治過程轉(zhuǎn)向“在地化”的一些方面，意識到地方層面的權(quán)力、關(guān)系、地方性知識的重要性，希望通過地方層面的審議、協(xié)力而達成更高效、更具有合法性、回應(yīng)性的一種治理。這主要體現(xiàn)在更多的非政府組織、民間企業(yè)和公民逐漸參與到治理過程中來；治理尺度的“外移”涉及到很多維度，不僅指治理過程從國家機器更多地向社會開放，也是指行政和管轄邊界層面的外移。環(huán)境問題通常是跨空間區(qū)域和時間邊界的，因此就有必要在政府和相關(guān)行動者之間找到一個環(huán)境治理的合作模式。這種多層次的治理不僅強調(diào)水平的跨地理空間的聯(lián)結(jié)，也強調(diào)垂直的跨空間層級和組織層級的聯(lián)系，強調(diào)多層級政府之間的知識、信息共享以及合作、對話。同時，這一治理體系并沒有削弱國家的地位，而是著重于國家在各種政策過程中所表現(xiàn)出來的“不同面孔”。引入治理尺度這個概念，是因為它能夠很好地涵蓋今天中國空氣污染治理所面臨的一些基本問題。反過來，空氣污染這個議題也十分典型地體現(xiàn)了現(xiàn)代國家治理尺度變遷的趨勢和特征。首先，空氣污染是一個超越民族國家的全球性議題，對中國這樣一個幅員廣大的國家而言，空氣污染問題也不能用特定的行政轄區(qū)加以區(qū)隔，那么，中央政府如何將空氣污染的政策下放到地方以保障地方政府對空氣質(zhì)量問題負責(zé)，地方政府如何通過府際合作以實現(xiàn)區(qū)域污染的治理，這些都需要我們?nèi)ニ伎贾卫沓叨鹊淖冞w。同時，空氣污染屬于風(fēng)險社會的一種表征，風(fēng)險社會的來臨呼喚更加開放、透明的民主機制的運行。風(fēng)險的高度不確定性以及風(fēng)險與民眾利益的高度相關(guān)性決定了空氣污染這類議題已經(jīng)遠遠超出傳統(tǒng)的政府行政管理的范圍，而需要地方性知識、日常性知識的進入，需要公民社會、民間組織更廣泛的參與，來共同化解其管理風(fēng)險。這些也都需要我們?nèi)ニ伎贾卫沓叨鹊淖兓?/p>

（一）發(fā)展型地方政府與空氣污染治理的困境一般認為，中國現(xiàn)今環(huán)境問題的一個重要體制性根源在于地方政府的發(fā)展主義特性。由于地方政府在推動中國經(jīng)濟發(fā)展過程中的重要作用，環(huán)境問題的產(chǎn)生和環(huán)境治理兩者在空間尺度上具有較大不一致性。正如白雪梅分析城市地方政府環(huán)境治理的困境一樣（BaiXuemei，2007：15－29），把類似空氣污染的環(huán)境問題整合進地方政治面臨著兩個基本困境：首先，在緊迫度方面，發(fā)展中的地方面臨著更加緊迫的地方經(jīng)濟發(fā)展問題；其次，在尺度方面，環(huán)境議題超出了地方政府的關(guān)注范圍，地方政府處理環(huán)境問題在空間、時間和制度三個維度都是困難的?？臻g維度的困難是指，地方政府一般會認為環(huán)境問題超出了其管轄范圍，應(yīng)該交由全國性政府去完成；時間維度的困難是，地方政府一般會認為處理環(huán)境問題超出了其任期范圍。環(huán)境問題的出現(xiàn)不是一朝一夕的，其治理更是需要一個較長的時段，因此，政府官員并沒有強烈的動機去在自己有限的任期內(nèi)應(yīng)對環(huán)境問題；制度維度的困難是，由于地方政府在縱向上要受到更高層級政府的約束，在橫向上要面對地方經(jīng)濟社會組織的壓力，因此環(huán)境治理對于它們而言已經(jīng)超出了自身的職責(zé)范圍。地方政府的發(fā)展主義和其在治理污染問題上的激勵缺乏當(dāng)然也反應(yīng)在空氣污染上。如果瀏覽中國近30年空氣污染治理的歷程，就會發(fā)現(xiàn)，空氣污染的防控和治理總是在“疲憊地追趕”高速發(fā)展和變遷的經(jīng)濟狀況。20世紀(jì)70年代，空氣污染治理的主要對象是煙塵；到了80年代，中國大氣污染防治進入以酸雨治理為核心的第二階段，重點轉(zhuǎn)移為對硫等污染物進行集中控制。從20世紀(jì)初開始，中國溫室氣體排放成為全世界聚焦的一個中心，溫室氣體的減排使得中國如何在能源消費方面采取節(jié)能措施、提高能源效率、調(diào)整工業(yè)結(jié)構(gòu)成為新的問題。最近10年左右，中國大氣污染的復(fù)合型特征日益增強，高濃度的一次污染和二次污染同時存在，城市灰霾天氣不斷增多。這種新的空氣污染引發(fā)了公眾的強烈關(guān)注，特別是從近兩三年起，二次污染、復(fù)合污染、區(qū)域污染等這些名詞開始進入公眾的視野，對政府和環(huán)保部門的環(huán)境績效構(gòu)成了較大的社會壓力。但二次污染物在很長一段時期內(nèi)，未被列入空氣污染物指標(biāo)體系，因為一旦列入則意味著中國七成城市的空氣質(zhì)量不達標(biāo)，環(huán)保部門近30年來的空氣污染治理又將面臨一份“滿紙黯然的成績單”?？傮w而言，不同階段經(jīng)濟發(fā)展所造成的空氣污染使得污染的控制策略不得不相應(yīng)地發(fā)生變化，但是這種“倒逼”機制始終太過滯后和低效。因此，要從目前的總量控制真正轉(zhuǎn)向質(zhì)量改善，真正從環(huán)境和資源的可持續(xù)發(fā)展以及公眾的健康出發(fā)進行污染治理，把空氣污染的議題維持在公共議程中，就需要把空氣污染從一個地方性的議題變成國家性的議題，在這個過程中，國家需要發(fā)揮首要作用。

（二）復(fù)合型區(qū)域型空氣污染形態(tài)和治理體制的困境中國近30年快速的工業(yè)化和城市化使得多種空氣污染問題在30年內(nèi)集中出現(xiàn)。這些污染問題并不是國外上百年工業(yè)化和城市化過程中出現(xiàn)的污染問題的簡單疊加，而是一種更加復(fù)雜的污染狀況。因此，中國目前的空氣污染呈現(xiàn)出“復(fù)合型”和“區(qū)域性”①兩種特征。首先在“復(fù)合型”特征方面，中國現(xiàn)今的空氣污染是發(fā)達國家各個污染階段的濃縮體，快速工業(yè)化和城市化發(fā)展使得一次污染和二次污染同時集中出現(xiàn)。其次在“區(qū)域性”特征方面，關(guān)于空氣污染這個議題到底更具有地方性特征還是更具區(qū)域型特征，其實在國外就早有爭論（Switzer，1998：191－192）。空氣污染在其源頭上可能更多地來自固定點源污染，具有很強的地方性，但是空氣污染物會隨著氣象條件而長距離傳輸，因而經(jīng)常呈現(xiàn)出跨行政轄區(qū)界限的區(qū)域性特征。然而，相較于復(fù)合型和區(qū)域型的污染形勢，中國現(xiàn)行的大氣污染控制策略和管理體制卻暴露出嚴(yán)重的弊端。首先，現(xiàn)行的空氣污染控制是一種量化控制。在現(xiàn)行官員考核制度和激勵機制下，中央政府對地方政府考核一般采用、同時也被認為最便捷高效的辦法就是量化考核，抽象的、難以測度的指標(biāo)往往無法被采用②。在這種指揮棒下，地方官員的目標(biāo)是對上負責(zé)，完成指標(biāo)、做足數(shù)字。就空氣污染而言，政府關(guān)注的始終是“排放量”而不是“空氣質(zhì)量”。這也就是說，目前的空氣污染控制和管理只是需要各級政府對現(xiàn)下有明確規(guī)定的某種污染物進行排放量的控制，完成其減排量。而這些污染物的選取并未見得反映空氣污染的真實狀況，真正的空氣質(zhì)量問題在很大程度上是無人負責(zé)的。這種單一總量的考核機制很難用以應(yīng)對復(fù)雜的污染現(xiàn)狀，因此空氣污染治理的實際效果非常有限；其次，中國的空氣污染管理模式是行政轄區(qū)區(qū)隔的管理模式，以行政區(qū)劃為基本單位進行考核和管理，各地之間難以進行真正的協(xié)調(diào)治理?？諝馕廴颈O(jiān)測數(shù)據(jù)表明，高速發(fā)展的城市化和區(qū)域經(jīng)濟一體化使得中國地區(qū)空氣污染一體化現(xiàn)象日趨明顯，各城市的大氣污染正逐漸從局地污染向區(qū)域污染演變。盡管大氣污染越來越呈現(xiàn)出明顯的區(qū)域特征，但是現(xiàn)行的環(huán)境管理還是沒有太多突破行政轄區(qū)區(qū)隔化管理的窠臼。近幾年，雖然中國也出現(xiàn)了一些區(qū)域性大氣污染的試驗，比如中國的四大城市在近幾年的大型事件中，都不同程度地采取了“聯(lián)防聯(lián)控”，通過聯(lián)合相鄰城市采取共同措施控制城市的空氣質(zhì)量。但是，這種區(qū)域性空氣污染治理目前還遠遠沒能形成一種長效的機制。目前，面對空氣污染的區(qū)域性特征，中國現(xiàn)有的制度架構(gòu)和政府體制中還沒有一種相對常態(tài)和成熟的制度安排以解決這一問題。復(fù)合型、區(qū)域型空氣污染時代的來臨意味著治理尺度怎樣的變化？它們對于現(xiàn)行空氣污染治理體制，乃至整個治理體制會產(chǎn)生什么樣的沖擊呢？首先，復(fù)合性的空氣污染形態(tài)意味著以“指標(biāo)”為核心的考核和激勵機制將面臨“失敗”的局面。諸如PM2．5這種二次污染指標(biāo)無法用單一污染物排放量限定的方法來控制，如果說原來的污染治理尚可以“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”，現(xiàn)在的情況則是連這一點都難以為繼了。也就是說，傳統(tǒng)的通過指標(biāo)、配額方式進行治理的方式已經(jīng)越來越低效；其次，區(qū)域性的空氣污染也意味著以行政轄區(qū)為區(qū)隔的治理體系在很大程度上將不得不被打破。值得注意的是，我們看到中央政府仍然試圖在現(xiàn)有的考核體制下去解決轄區(qū)間的交互影響問題③，但是這種努力可以期待的績效和適用性是值得懷疑的。在遭遇更復(fù)雜議題的情況下，這種區(qū)隔化的管理方式不可避免地走到盡頭。空氣污染就是這樣一個議題：一個轄區(qū)的污染源可能對諸多其他地方帶來污染，同時，任何地方也不可能視其他地區(qū)的污染為于己無關(guān)。各地之間互相污染、交叉污染，并且這種交互影響的不確定性和不可控性要強過水污染等其他跨域環(huán)境問題。

（三）風(fēng)險社會及其民主意涵空氣污染是一種典型的生態(tài)風(fēng)險。風(fēng)險不僅是一種客觀存在，更是一個社會和集體建構(gòu)的過程。雖然風(fēng)險必定部分地來自于事實，但其更重要的部分在于大眾通過社會的公共交流對風(fēng)險進行闡釋、界定和認知的過程（Strydom，2002：84）。也正因為如此，空氣污染對思考當(dāng)今中國國家和社會之間的關(guān)系形態(tài)也提供了很好的一個切入點?，F(xiàn)階段的中國，在空氣污染控制和防治方面，出現(xiàn)了一種“民意已過河，政策摸石頭”的現(xiàn)象，民眾在很大程度上已經(jīng)走在了政府的前列。以PM2．5為例，民眾是促使政府將這項污染物納入污染評估指標(biāo)體系的直接推動力。早在政府作出反應(yīng)之前，民間就已經(jīng)開始了各種形式的空氣質(zhì)量調(diào)查，公眾、環(huán)保NGO和媒體持續(xù)關(guān)注PM2．5數(shù)值變動，甚至走上街頭自主去監(jiān)測PM2．5數(shù)據(jù)；一些活躍的民間環(huán)保人士通過社會媒體引導(dǎo)公民參與空氣污染的測量，推動政府的污染數(shù)據(jù)公開以及空氣污染立法進程。環(huán)保人士潘石屹等人在微博上發(fā)起關(guān)于空氣質(zhì)量立法的動議，倡議應(yīng)該對清潔空氣立法。社會的壓力最終促使環(huán)保部拿出了空氣污染治理的時間表，擬定在2016年前分階段地將PM2．5納入空氣質(zhì)量體系。為什么空氣污染這個議題突出地展現(xiàn)了這一點？傳統(tǒng)上，政府可以利用其對科學(xué)技術(shù)的掌握及其對話語的壟斷，來阻止污染等風(fēng)險事實進入公眾的視野。對于政府而言，總是希望很好地去“管理風(fēng)險”，對民眾的風(fēng)險意識進行引導(dǎo)，通過專家壟斷技術(shù)知識的定義和解釋，進行“安全敘述”（郭巍青、陳曉運，2011：95－122）。但是，在面對空氣污染這樣的新型治理問題時，民眾卻并不會一味受制于國家對風(fēng)險的管理，民眾作為環(huán)境風(fēng)險的直接感受者，能夠用自身的日常性知識，也就是“社會文化理性”（Fischer，2000：40－44），來對抗國家對于科學(xué)和技術(shù)理性的壟斷。國家與公民社會的這種新的力量格局，再加上長期以來國家對于公民表達的行政壓制、體制運作中的協(xié)商不足等等，都更進一步地導(dǎo)致了公民對政府不信任的累積和發(fā)酵。從這個角度講，我們看到了現(xiàn)代國家治理尺度的下移，更重要的是，類似空氣污染這樣環(huán)境風(fēng)險議題的出現(xiàn)賦予了人們加深和拓展民主的機會，推動人們?nèi)ジ臃e極地進行政治參與、公開討論和民主協(xié)商，理性面對危及公民切身利益和社會安全的風(fēng)險，增強作為一個普通公民對于自然問題以及人與自然關(guān)系問題的發(fā)言權(quán)，爭取公共決策者、技術(shù)專家以及普通公民之間更加平衡的權(quán)力－責(zé)任的關(guān)系。

二、保障型國家———國家角色再認識

治理的尺度是一個描述性概念，但它同時也存在著一定的價值意涵。通過尺度的討論，這一概念將治理的跨域化、在地化以及協(xié)力治理等多種治理的趨勢整合起來。同時，這一概念也促使人們?nèi)ニ伎迹涸诿媾R諸如空氣污染這類新的議題時，怎樣在新的治理實踐中對尺度和空間進行新的定義，治理的邊界怎樣被實體地和社會性地重構(gòu)？而這些又為我們改進公共政策提供了怎樣的啟示？更重要的是，面對現(xiàn)代國家治理尺度的變遷，國家需要在治理的實踐中怎樣做出回應(yīng)和應(yīng)變？這一問題沒有一個簡單的答案，但是，本文認為，事實上吉登斯所提出的“保障型國家（EnsuringState）”（吉登斯，2009：9）概念已經(jīng)為我們思考這個問題提出了一定的框架。“保障型國家”囊括了空氣污染治理過程中我們所需要面臨的最重要的三個維度的思考，即：國家獨立于利益集團來倡導(dǎo)環(huán)境政策的自主性、中央政府對于環(huán)境政策的貫徹力以及在環(huán)境議題上國家與社會的有序互動問題。“保障型國家”是吉登斯在《氣候變化的政治》一書中提出的概念，“氣候變暖的問題很多人都在談，但很少有人愿意改變自己的生活方式，把自己的行為與氣候變暖的問題聯(lián)系起來”———吉登斯將這種現(xiàn)象命名為“吉登斯悖論（GiddensParadox）”（吉登斯，2009：2）。為了解決這一困境，吉登斯提出了“氣候變化的政治”的概念框架。這個概念框架主要由兩個概念構(gòu)成：“政治斂合（politicalconvergence）”和“經(jīng)濟斂合（economicconvergence）”。吉登斯認為，如果政治斂合和經(jīng)濟斂合兩者之間形成一種良好的互動，就會系統(tǒng)性地推動氣候問題的解決。為此，吉登斯提出了一種更為積極的國家的概念———“保障型國家”。他認為，國家應(yīng)該在應(yīng)對環(huán)境問題時扮演“催化劑”、“協(xié)調(diào)員”的角色，鼓勵和支持多元的社會團體共同推動好的政策，同時確保環(huán)境治理的切實成效。為此，國家需要在以下幾個方面做出努力：一是，要全力去提高政治和經(jīng)濟斂合度，比如氣候變化和能源安全就是兩個具有高度關(guān)聯(lián)性的公共議題，是尋求政治經(jīng)濟斂合的一個典型例子；二是要讓氣候變化的關(guān)切深入到民眾的日常生活當(dāng)中；三是要避免讓政治資本流出這個政策領(lǐng)域。因為對抗氣候變化需要長期的政策，那么就需要把這些政策一直置于政治關(guān)切的最前端，把它牢固地鎖定在政治議程中。

保障型國家對于我們討論中國的空氣污染治理有著很重要的借鑒意義。首先，中國環(huán)境治理面臨的最大問題就是經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的矛盾問題，這個問題在本質(zhì)上是吉登斯悖論的一種表現(xiàn)。保障型國家應(yīng)該在這種矛盾中擔(dān)當(dāng)起環(huán)境議題倡導(dǎo)者的角色，致力于克服經(jīng)濟發(fā)展的盲目性。事實上，空氣污染從一個地方性議題變成國家性議題也的確經(jīng)歷了一個過程。吉登斯在其語境下思考保障型國家的出發(fā)點是希望國家改變“去監(jiān)管化”的態(tài)度，加強實質(zhì)性的國家調(diào)節(jié)。對于中國而言，保障型國家首先是確保國家公共政策相對于地方保護主義利益、產(chǎn)業(yè)部門以及能源行業(yè)的自主性。其次，正如吉登斯特別提到的，中國治理氣候變化的政策遇到的最大障礙就是中央政府試圖加強“政治斂合”和“經(jīng)濟斂合”的各項政策在上令下達的過程中，往往經(jīng)過層層官僚制的過濾，再次被簡化為GDP崇拜。這也就是我們通常所說的環(huán)境政策的貫徹執(zhí)行問題，是中國環(huán)境治理中關(guān)鍵的一環(huán)。在中國，量化考核和目標(biāo)責(zé)任制是國家能力建設(shè)的一個重要路徑，國家希望藉此控制地方官員的晉升機會，從而確保國家的重大政策在地方的執(zhí)行以及地方官員對上級政府的忠誠。但事實上，現(xiàn)有方式并不能適應(yīng)環(huán)境治理中的諸多問題。一方面，環(huán)境指標(biāo)很多時候是復(fù)雜的、不可量化的；另一方面，地方官員為了達到考核目標(biāo)往往操縱和扭曲真實的環(huán)境信息，在缺乏公民參與以矯正這些信息扭曲的情況下，重大的治理問題往往得不到有效的處理。因此，從這個意義上講，量化管理和目標(biāo)責(zé)任制等管理方式事實上是削弱了而不是加強了國家的能力（Gao，2009：21－31）。這也正是“保障型國家”的第二個意義向度。以空氣污染為代表的環(huán)境議題為我們重新檢視國家治理能力，加強國家能力建設(shè)提供了一個場域。環(huán)境治理需要政府努力尋求環(huán)境政策的政治和經(jīng)濟斂合，使得環(huán)境意識和環(huán)境政策能很好地與國家其他政治經(jīng)濟政策結(jié)合起來，保障環(huán)境政策的實現(xiàn)。

最后，保障型國家區(qū)別于早期環(huán)境主義以及環(huán)保運動中“對抗國家”的思想，認為應(yīng)該從現(xiàn)有的體制中尋求解決問題的途徑，這對在中國現(xiàn)有的政治體制下思考空氣污染等環(huán)境治理問題有著很重要的啟示意義。雖然社會運動、抗?fàn)幷嗡坪跏且粋€古老的政治話題，現(xiàn)有學(xué)術(shù)研究也有很多集中于關(guān)注環(huán)境抗?fàn)?，但是這并不一定能反映問題的全貌，尤其在諸如空氣污染這類的環(huán)境問題上，公民的相關(guān)行動很多時候并不是高度政治指向的。公民所訴求的并不是挑戰(zhàn)現(xiàn)有政治制度的權(quán)威和合法性，而是希望幫助國家、也從國家那里尋求幫助，以改善自身基本的生活環(huán)境。從這個意義上講，公民社會和國家在這類議題上的關(guān)系更接近于合作主義或者協(xié)同治理。因此，在保障型國家的框架下，國家尋求與公民社會的互動和互強，通過理性的協(xié)商和審議以共同推動高效的環(huán)境政策的產(chǎn)出和執(zhí)行是解決環(huán)境治理問題的應(yīng)然路徑。這也是現(xiàn)有政治體制之下中國環(huán)境治理的應(yīng)然方向。

三、結(jié)論

篇4

關(guān)鍵詞 環(huán)境質(zhì)量；環(huán)境治理投資；CDM；綠色信貸

中圖分類號 X196文獻標(biāo)識碼 A文章編號 1002-2104(2011)08-0061-005doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2011.08.010

1997年，全球84個國家在日本京都簽署了《京都議定書》（Kyoto Protocol），就溫室氣體的減排目標(biāo)達成協(xié)議，這標(biāo)志著加大對環(huán)境問題的關(guān)注已經(jīng)成為全球共識。時間進入到2003年，英國在能源白皮書《我們能源的未來：創(chuàng)建低碳經(jīng)濟》中，首次提出“低碳經(jīng)濟”的概念。自此，“低碳經(jīng)濟”開始了它風(fēng)靡全球的旅程。與其相伴而行的是不斷涌現(xiàn)的一系列的新鮮詞匯，如“碳金融”、“赤道原則”、“環(huán)境金融”、“碳排放交易權(quán)”、“CDM”、“CERS”、“綠色信貸”、“能效貸款”等等。其中，“赤道原則”為銀行判斷、評估和管理項目融資中的環(huán)境與社會風(fēng)險提供了一個基準(zhǔn)。“CDM”機制為發(fā)達國家與發(fā)展中國家聯(lián)手共同致力于解決環(huán)境問題提供了平臺?！熬G色信貸”為我國商業(yè)銀行評估環(huán)境風(fēng)險、改善信貸體系提供了契機。雖然根據(jù)《京都議定書》的規(guī)定，我國在2012年之前，尚不需要承擔(dān)減排任務(wù)。但是隨著時間推移，2012年已經(jīng)近在眼前，改進環(huán)境質(zhì)量，融入低碳經(jīng)濟的浪潮是我國亟需解決的重要問題之一。

1 問題的提出

經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境問題似乎永遠是蹺蹺板的兩端，如何在低碳經(jīng)濟的背景下，協(xié)調(diào)二者之間的關(guān)系，實現(xiàn)經(jīng)濟增長與環(huán)境改善的雙贏，已經(jīng)成為世界關(guān)注的焦點之一。在發(fā)展經(jīng)濟的同時，加大對環(huán)境治理的投資不失為解決這一矛盾的良策，但是在投資之前，如果能夠了解環(huán)境治理投資對環(huán)境質(zhì)量的沖擊路徑，便可制定相宜的投資策略，選擇合適的投資路徑,以實現(xiàn)投資效應(yīng)的最大化。

本文選取1998-2008年中國統(tǒng)計年鑒公布的數(shù)據(jù)作為樣本，使用單位根檢驗、Johansen協(xié)整檢驗等方法對數(shù)據(jù)進行處理，使用誤差修正模型（VEC）和脈沖響應(yīng)函數(shù)（IRF）對環(huán)境治理投資對環(huán)境質(zhì)量的沖擊進行模擬。

2 國內(nèi)外研究現(xiàn)狀

環(huán)境庫茲涅茨曲線（Environmental Kuznets Curve，EKC）是研究經(jīng)濟增長與環(huán)境之間關(guān)系的主要工具。1991年美國經(jīng)濟學(xué)家Grossman和Krueger首次提出了庫茲涅茨曲線的概念，并指出“污染在低收入水平上隨著人均GDP的增加而上升，在高收入水平上隨著人均GDP的增加而下降”，即呈現(xiàn)“倒U”形的趨勢。隨后，國外很多學(xué)者在此基礎(chǔ)之上對EKC進行修正并預(yù)測拐點。

隨著環(huán)境污染問題日趨嚴(yán)重，EKC引起了國內(nèi)學(xué)者的廣泛關(guān)注。趙云君和文啟湘通過對我國1990-2002年排污量的增長速度與GDP增長速度的比較，指出我國的經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r與環(huán)境污染水平之間呈現(xiàn)較弱的“環(huán)境庫茲涅茨曲線特征” ，因此，我國完全可以放棄“先污染、后治理”的傳統(tǒng)模式，走出一條可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟模式［1］。張學(xué)剛和王玉婧指出環(huán)境庫茲涅茨曲線是環(huán)境規(guī)制的結(jié)果而不是內(nèi)生機制，當(dāng)前我國各地環(huán)境污染與收入水平實際上是同步增加的正相關(guān)關(guān)系, 這與我國片面追求速度而忽視環(huán)境污染的政策取向密切關(guān)聯(lián)，同時指出經(jīng)濟增長并不能帶來環(huán)境質(zhì)量的自動改善, 只有產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、技術(shù)進步和強化環(huán)境規(guī)制, 才是真正有效的途徑［2］。馮相昭和鄒驥指出CO2排放的主要驅(qū)動因子是經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展和人口的增加，而能效的提高以及能源結(jié)構(gòu)的改善在很大程度上抑制了排放的過快增加［3］。林伯強和蔣竺均采用對數(shù)平均迪式分解法（LMDI）和STI RPA模型，分析了影響中國人均CO2排放的主要因素，指出中國CO2庫茲涅茨曲線的理論拐點對應(yīng)的人均收入是37 170 元，即2020 年左右。但實證預(yù)測表明，拐點到2040 年還沒有出現(xiàn)［4］。這個結(jié)果對我國目前環(huán)境庫茲涅茨曲線以及低碳經(jīng)濟的研究具有重要意義。

在低碳經(jīng)濟的發(fā)展過程中，要密切關(guān)注經(jīng)濟增長與環(huán)境污染之間的關(guān)系。王崇梅使用1990-2007年的數(shù)據(jù)，分析了我國經(jīng)濟增長與能源消耗之間的關(guān)系，指出在一定階段，我國的經(jīng)濟增長與能源消耗處于絕對脫鉤和相對脫鉤的階段。環(huán)境污染的狀況直接影響了環(huán)境的質(zhì)量［5］。目前，我國對經(jīng)濟增長與環(huán)境質(zhì)量關(guān)系的研究主要是基于某個地區(qū)或城市的實證研究。例如，彭立穎和童行偉等分析了上海市經(jīng)濟增長與環(huán)境質(zhì)量的關(guān)系，指出應(yīng)該因地制宜，采取措施，盡早跨越環(huán)境庫茲涅茨曲線的拐點［6］。閆新華和趙國浩使用VAR等計量方法對山西省經(jīng)濟增長與環(huán)境污染的關(guān)系進行研究，結(jié)果表明，山西省的經(jīng)濟增長與環(huán)境污染之間存在雙向作用機制，存在動態(tài)的“倒U”型環(huán)境庫茲涅茨曲線［7］。要實現(xiàn)經(jīng)濟與環(huán)境的雙贏，就必須加大對環(huán)境的關(guān)注，加強對環(huán)境治理的投資。蘇婕使用協(xié)整理論，利用我國1990-2007的數(shù)據(jù)對環(huán)境治理投資與經(jīng)濟增長的關(guān)系進行分析，結(jié)果表明，二者之間存在長期的均衡關(guān)系［8］。

目前，我國環(huán)境治理的投資主要來源于政府、銀行與企業(yè)自籌。其中，政府投資占據(jù)了絕大部分。在2005年之前（包括2005年在內(nèi)），我國政府對環(huán)境治理主要通過國家預(yù)算內(nèi)資金和環(huán)保專項資金兩種方式進行投資。自2006年起，我國政府對環(huán)境治理的投資主要以排污費補助和其他補助的形式進行。來源于銀行的投資所占的比重較小，企業(yè)自籌的部分更是鳳毛麟角。2007年，我國環(huán)保總局、人民銀行、銀監(jiān)會三部門聯(lián)合提出的一項全新的信貸政策，即《關(guān)于落實環(huán)境保護政策法規(guī)防范信貸風(fēng)險的意見》，明確提出“綠色信貸”的概念。自此，綠色信貸引起了廣泛的關(guān)注。

董竹等：中國環(huán)境治理投資對環(huán)境質(zhì)量沖擊的計量分析

中國人口•資源與環(huán)境 2011年 第8期談到商業(yè)銀行的綠色信貸，就不得不提“赤道原則”。Benjamin J. Richardson指出，雖然存在很多異議，但是“赤道原則”的大體方向上是正確的，雖然“赤道原則”目前的形式很難為環(huán)境可持續(xù)融資的承諾的生成提供足夠的支撐［9］。Christopher wright和Alexis Rwabizambuga指出保持或加強企業(yè)信譽的目標(biāo)促使企業(yè)“采納赤道”原則，從赤道原則中所能獲取的信譽優(yōu)勢的大小決定了企業(yè)是否接受“赤道原則”［10］。董志和康書生指出，銀行要以國家產(chǎn)業(yè)政策和環(huán)境政策為導(dǎo)向，強化信貸準(zhǔn)入管理，將赤道原則轉(zhuǎn)化為銀行的內(nèi)部政策［11］。鄭文和宋凱指出我國商業(yè)銀行的環(huán)保風(fēng)險管理可以采納“赤道原則”，以確保銀行所融資的項目按照對社會負責(zé)的方式發(fā)展，進行環(huán)保風(fēng)險防范［12］。馮守尊和陳勝從“赤道原則”適用范圍、對象、標(biāo)準(zhǔn)等方面分析了“赤道原則”的脆弱性，指出要通過健全管理制度、獨立的問責(zé)機制，并有效利用貸款來保證“赤道原則”的實施［13］。

3 我國環(huán)境治理投資對環(huán)境質(zhì)量沖擊的計量分析由于工業(yè)是環(huán)境污染的重要來源，而目前低碳經(jīng)濟主要考慮的是工業(yè)廢氣的排放量，因此本文選擇工業(yè)廢氣作為考察對象。鑒于當(dāng)前我國環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)的統(tǒng)計都以城市為單位，本文選用萬元工業(yè)GDP的工業(yè)廢氣排放的變化率(lnemi)來表征環(huán)境質(zhì)量，其中，工業(yè)廢氣包括工業(yè)SO2、工業(yè)煙塵和工業(yè)粉塵。萬元工業(yè)GDP的廢氣排放量越大，說明環(huán)境質(zhì)量越低。需要注意的是，公布的排放量是經(jīng)過處理的排放量，本文選用的是實際排放量，即公布排放量與處理量之和。同時，本文選用工業(yè)廢氣治理投資完成的變化率(lninu)來表征環(huán)境治理投資，其中包括來源于政府部門的補助，銀行的綠色信貸，以及企業(yè)的自籌資金。

3.1 平穩(wěn)性檢驗

本文使用Eviews 6.0分別對時間序列l(wèi)nemi和lninu進行ADF檢驗，以判斷其穩(wěn)定性，結(jié)果如表1所示。

表1的結(jié)果顯示，lnemi和lninv都是1階單整序列。

3.2 協(xié)整檢驗

上文的單位根檢驗證明lnemi和lninv是同階單整序列，因此，我們可以考慮lnemi和lninv是否存在協(xié)整關(guān)系。本文使用Eviews 6.0對lnemi和lninu進行Johansen協(xié)整檢驗。表2顯示了檢驗的結(jié)果。

Johansen協(xié)整檢驗的結(jié)果表明，lnemi和lninv在5%的置信水平下，存在且只存在1個協(xié)整向量，這意味著二者之間存在協(xié)整關(guān)系，具有長期的均衡趨勢。

3.3 建立VEC模型

Johansen檢驗證明了lnemi和lninv存在協(xié)整關(guān)系，在此基礎(chǔ)之上，使用Eviews 6.0建立VEC模型。VEC模型能夠?qū)⒆兞康乃街岛筒罘种到Y(jié)合在一起，充分利用二者包含的信息。從短期看，因變量的變動是長期的均衡關(guān)系和短期波動共同作用的結(jié)果。從長期看，誤差修正項ecmt會將變量拉回長期的均衡狀態(tài)。

本文使用Eviews 6.0進行VEC建模。由于lnemi和lninv是在假定序列有確定線性趨勢和截距、協(xié)整方程有截距，并且一階差分的滯后階數(shù)為1的情況下進行協(xié)整檢驗，因此，VEC模型的形式為：

D(lnemi)=A(1,1)×(B(1,1)×lnemi(-1)+B(1,2)×lninv(-1)+B(1,3)×@trend(98)+B(1,4))+C(1,1)×D(lnemi(-1))+C(1,2)×D(lninv(-1))+C(1,3)

D(lninv)=A(2,1)×(B(1,1)×lnemi(-1)+B(1,2)×lninv(-1)+B(1,3)×@trend(98)+B(1,4))+C(2,1)×D(lnemi(-1))+C(2,2)×D(lninv(-1))+C(2,3)

其中，A(i,j)表示VEC模型第i個方程中的第j個協(xié)整方程的調(diào)整系數(shù)；B(i,j)表示第i個協(xié)整方程中第j個變量的系數(shù)；C(i,j)表示VEC模型第i個方程中第j個一階差分回歸量的系數(shù)。

使用Eviews 6.0估計得到模型參數(shù)的估計值為：

A=(-0.108 540 938 517,-2.326 359 132 95)’

B=(1,0.391 043 634 024,0.117 451 130 034,-1.947 585 391 32)

C=-0．044 433 371 497 7，0．047 806 431 401 9，0．035 423 760 308 7

2．058 599 892 03，0．178 580 173 488，-0．006 439 009 579 14

VEC模型的估計結(jié)果顯示，lnemi和lninv在短期內(nèi)會出現(xiàn)波動，暫時偏離長期的趨勢，但協(xié)整向量會以A=(-0．108 540 938 517，-2．326 359 132 95)’的速度，將其拉回長期均衡關(guān)系。

3.4 脈沖響應(yīng)分析

為了準(zhǔn)確刻畫lnemi和lninv之間的關(guān)系，本文使用Eviews6.0在VEC模型的基礎(chǔ)之上，利用脈沖響應(yīng)函數(shù)分析環(huán)境治理投資的變動對環(huán)境質(zhì)量的沖擊，以及環(huán)境質(zhì)量的變動對環(huán)境治理投資的沖擊，結(jié)果如圖1-2所示。

從圖1可以看出，如果在本期給環(huán)境治理投資一個正向的沖擊，如加大政府補貼等，萬元工業(yè)GDP的工業(yè)廢氣排放量在前2期沒有任何變化，第2期之后略微下降，第4期后稍有回升，6期之后回歸平穩(wěn)。這表明環(huán)境治理投資受外部條件的某一沖擊后，對環(huán)境質(zhì)量的影響會存在一個為期2期滯后期，隨后會帶動環(huán)境質(zhì)量的改善，4期之后環(huán)境質(zhì)量改善的幅度略微下降，6期之后環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)定在略高于沖擊之前的水平之上。

從圖2可以看出，在本期給環(huán)境質(zhì)量一個沖擊，如發(fā)生突發(fā)性的環(huán)境污染事件，環(huán)境治理投資額在本期驟然上升，隨后迅速下降，第3期開始，環(huán)境治理投資的效應(yīng)逐漸開始顯現(xiàn)，環(huán)境質(zhì)量有所改善，4期之后，隨著環(huán)境質(zhì)量改

善幅度的下降，環(huán)境治理投資快速上升，6期之后緩慢下降，9期開始略有回升，11期之后達到平穩(wěn)。這表明一旦環(huán)境質(zhì)量受到外部條件的某一沖擊，在短期內(nèi)會帶給環(huán)境治理投資反向的沖擊，沖擊幅度較大，并且持續(xù)期較長。

4 結(jié)論及建議

實證分析的結(jié)果表明，環(huán)境治理投資與環(huán)境質(zhì)量之間存在長期均衡的關(guān)系。環(huán)境治理投資確實對環(huán)境質(zhì)量具有正向的沖擊，但幅度較小且具有滯后期。這個結(jié)果與我國目前環(huán)境治理投資不足以及以政府補助為主的環(huán)境治理投資結(jié)構(gòu)密切相關(guān)。政府的補助會在一定程度上助長高污染、高耗能企業(yè)的惰性，無法充分調(diào)動它們的積極性，使得環(huán)境治理投資的效果甚微。同時，銀行尚未進行貸款管理機制的創(chuàng)新，尚未形成有效的評估機制對不符合產(chǎn)業(yè)政策、違反環(huán)境法規(guī)的企業(yè)和項目進行評估，這在一定程度上降低了環(huán)境治理投資帶動環(huán)境質(zhì)量改進的效率。

此外，環(huán)境質(zhì)量稍有變動，就會迅速引起環(huán)境治理投資大幅變動，而且持續(xù)時間較長。這說明我國環(huán)境治理投資隨環(huán)境質(zhì)量變化的波動性較大，尚未形成持續(xù)治理的長效機制，其主要原因是我國對環(huán)境的重視度不夠，尚未給予環(huán)境質(zhì)量持續(xù)的關(guān)注，“臨時抱佛腳”的間歇性的投資方式無法解決我國面臨的環(huán)境問題。

針對實證結(jié)果反映出來的問題，結(jié)合我國目前面臨的形勢，提出以下建議：

第一，在發(fā)展經(jīng)濟的同時，政府應(yīng)該加大對環(huán)境的重視。政府要密切關(guān)注環(huán)境質(zhì)量的變化，將環(huán)境因素納入GDP的核算之中，納入地方政府績效評估的體系之中，健全并強化法律法規(guī)，加大對高污染、高耗能企業(yè)的懲罰力度，確保各項環(huán)保政策持續(xù)有效地運行，建立環(huán)境治理投資的長效機制。

第二，要改變環(huán)境治理投資的結(jié)構(gòu)，促使環(huán)境治理投資推動環(huán)境質(zhì)量的改進。

首先，就政府而言，鑒于當(dāng)前低碳經(jīng)濟發(fā)展如火如荼的形勢，我國政府應(yīng)該充分利用政策傾斜，調(diào)動銀行和企業(yè)加大環(huán)境治理投資的積極性，同時，應(yīng)該改變投資策略，創(chuàng)新投資形式，避免污染企業(yè)滋生惰性。

其次，就銀行而言，要加強對環(huán)境風(fēng)險的重視，建立與低碳經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)的信貸評價體系，加大綠色信貸，促進我國經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變。國內(nèi)各類銀行應(yīng)該秉承綠色信貸的政策，加強綠色信貸產(chǎn)品的創(chuàng)新，以期融入低碳經(jīng)濟的浪潮，帶動我國環(huán)境質(zhì)量的改進。

最后，就企業(yè)自身而言，要樹立社會責(zé)任感，積極主動地通過各種方式進行籌資，不能單純地依賴政府的財政補貼進行污染的控制。就目前的形勢而言，企業(yè)要充分把握CDM機制的有利時機，通過引進發(fā)達國家的資金和技術(shù)，促進我國環(huán)境質(zhì)量的提高。

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Environmental Quality：Based on the VEC Model and the Impulse Response Function

DONG Zhu1,2 ZHANG Yun1

(1.Business School of Jilin University, Changchun Jilin 130012, China；

2.China Center for Public Sector Economy Research at Jilin University, Changchun Jilin 130012, China)

篇5

【關(guān)鍵詞】 整體性治理 城市生態(tài)環(huán)境治理 整合策略

一、整體性治理理論

1、定義

整體性治理理論是目前在西方最為推行和前沿的治理理論，?？怂乖谄渲鳌哆~向整體性治理》（2002）中將整體性治理理論定義為政府機構(gòu)之間在充分溝通與合作的條件下，達到有效的協(xié)調(diào)與整合，使得彼此的政策目標(biāo)能夠連續(xù)一致，政策的執(zhí)行手段能夠相互配合，創(chuàng)造相互強化的效果，達到?jīng)]有間隙的合作治理。波利特在其發(fā)表的《聯(lián)合性政府》一文中認為整體性治理是一種通過橫向和縱向協(xié)調(diào)的思想與行動來實現(xiàn)預(yù)期利益的政府治理范式。簡言之，整體性治理理論是以政府內(nèi)部各層級機構(gòu)、部門的整體性運行為出發(fā)點，強調(diào)預(yù)防、公民需求和結(jié)果導(dǎo)向，充分重視信息技術(shù)在治理當(dāng)中的重大作用，通過在政策、規(guī)章、服務(wù)和監(jiān)督四個方面的層級整合、功能整合、公私部門整合，達到整體性的治理效果，為公民提供一站式無縫隙的單一窗口服務(wù)的新興治理理論。

2、問題指向

碎片化與棘手性是整體性治理理論所面臨和需要解決的兩個問題。?？怂拐J為，以往根據(jù)功能將政府劃分成了各個部門，部門之間呈現(xiàn)高度分化的狀態(tài)，以至于難以有效地解決越來越復(fù)雜的民生問題，整體性治理則是要解決這一問題。他認為，整體性治理所指的碎片化是“專家之間因為缺乏協(xié)調(diào)所導(dǎo)致的結(jié)果”；“碎片化是一個復(fù)雜的問題，它有無數(shù)種問題的來源，必須在完善設(shè)計的整體性治理當(dāng)中才能準(zhǔn)確的知道它的由來”。韓保中則認為“碎片化是指不同功能及專業(yè)的機關(guān)間，缺乏溝通、合作與團結(jié)，導(dǎo)致各自為政的局面，無法有效處理共同的跨界議題，造成政府機關(guān)個別或整體政策目標(biāo)執(zhí)行時的失敗”。棘手性是整體性治理的一個挑戰(zhàn)方向。?？怂怪赋觥叭嗣裼性S多聯(lián)合性的難題（Joined-up problems）……，這些難題并不是按照專業(yè)、功能或機構(gòu)的邊界發(fā)生的”，“解決跨部門邊界（Boundries）的復(fù)雜難題，需要新的途徑”，“棘手性是指許多民生問題跨越了數(shù)個部門的邊界，導(dǎo)致很難以單獨的某個部門獨自解決的情形”。按照他的理解，棘手性的問題是跨越部門邊界的、是具有聯(lián)合性質(zhì)的不能以單一部門的力量解決的，因而整體性治理需要以此來作為努力的方向，找到解決這些棘手性問題的對策。

3、核心概念

（1）目標(biāo)與手段相互增強。?？怂拐J為單純的跨界合作并不能構(gòu)成整體性治理，要分辨一個政府的管理形態(tài)是否為整體性政府需要從目標(biāo)和手段兩個維度之間的相互關(guān)系程度來判斷。他以組織機構(gòu)的政策目標(biāo)和手段是否相互增益將政府的治理形態(tài)分為漸進式政府、領(lǐng)主式政府、整體性政府、碎片化政府和協(xié)同型政府五種，而整體性政府要求的則是達到目標(biāo)與手段相互增強的效果。

（2）信任與責(zé)任。?？怂拐J為在政府組織之間建立信任是整體性治理所需要的關(guān)鍵性整合，沒有信任的相互合作和協(xié)調(diào)是不可能成為現(xiàn)實的，即使成為現(xiàn)實也是不會長久的。因此，建立信任的相互關(guān)系對于構(gòu)建整體性治理戰(zhàn)略非常關(guān)鍵。同時，?？怂拐J為責(zé)任感是整體性治理當(dāng)中最重要的，這里的責(zé)任感包括了誠實、效率以及有效性（或項目責(zé)任）三個方面的內(nèi)容。誠實主要是指在涉及公款使用的時候應(yīng)當(dāng)遵守規(guī)矩；效率主要涉及在提供公共服務(wù)時，政策輸入和輸出之間的關(guān)系；有效性（或項目責(zé)任）指的是行政人員應(yīng)對其行政行為負責(zé)。

（3）信息技術(shù)。信息技術(shù)是整體性治理理論的重要治理工具，也是整體性治理取得成功的先決條件，其快速發(fā)展為整體性治理的實現(xiàn)奠定了基礎(chǔ)。鄧?yán)S認為，數(shù)字時代的治理核心在于強調(diào)服務(wù)的重新整合，整體的、協(xié)同的決策方式以及電子行政運作廣泛的數(shù)字化。因此，整體性治理理論把信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)作為治理的手段，整合不同的網(wǎng)絡(luò)支撐技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施和人力資源，簡化基礎(chǔ)性的網(wǎng)絡(luò)程度和步驟，從整體性目的出發(fā)，力求建立一個統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)的信息平臺，簡化政府治理的程序，實現(xiàn)輕松快捷、資源共享的在線治理模式。

（4）協(xié)調(diào)整合。?？怂箤⒄w性治理中的整合分為兩個維度進行了闡釋，一個是政府的組織構(gòu)架與形態(tài)，一個是政府運作。在政府的組織構(gòu)架與形態(tài)上的整合包含治理層級的整合、治理功能的整合以及公私部門的整合三個方面，治理層級的整合是指國際與國家層級的整合、中央與地方層級的整合等階梯式的整合；治理功能的整合是指將具有不同功能的各部門進行整合；公私部門整合是指將公共部門與私營部門、非營利性組織進行整合。在政府運作層面則包含了政策、規(guī)章、服務(wù)和監(jiān)督四個方面的整合，政策整合主要包括政策制定、政策內(nèi)容、政策評估以及政策過程的整合；規(guī)章整合是指有關(guān)個人的規(guī)章制度與公共部門的規(guī)章制度、私人部門的規(guī)章制度中的內(nèi)容的整合；服務(wù)整合是指將政府所提供的公共服務(wù)、公共產(chǎn)品、供給方式以及產(chǎn)生的影響進行整合；監(jiān)督整合則是對政策整合、規(guī)章整合、服務(wù)整合三方面的科學(xué)評估。

二、我國城市生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)狀

1、整體性治理視角下我國城市生態(tài)環(huán)境治理存在的問題

（1）存在政府部門之間合作不足的現(xiàn)象。政府部門之間合作不足主要是由于各部門、各層級之間的條塊分割所導(dǎo)致的。部門間條塊分割導(dǎo)致的合作不足主要表現(xiàn)在兩個方面：一是行政職能上的重疊，導(dǎo)致資源浪費；二是行政行為上的互相推諉，導(dǎo)致治理效率低下。行政職能上的重疊主要表現(xiàn)在各部門分別對自己所轄范圍內(nèi)的行政事務(wù)負責(zé)，這樣就容易出現(xiàn)因為相互之間的信息溝通不足導(dǎo)致政出多門的情況；同時，不同的部門彼此之間可能目標(biāo)沖突、數(shù)據(jù)不一致、標(biāo)準(zhǔn)不一，多重管理和執(zhí)法最終導(dǎo)致人力、財力資源的雙重浪費。行政行為上的相互推諉在那些職能重疊、邊界模糊的行政問題上屢見不鮮，“遇到好管的事，都爭著管；遇到有財政資金分配支持的事，都搶著要”，遇到難管的事則是“事不關(guān)己，高高掛起”、“多一事不如少一事”，最終導(dǎo)致行政效率低、信任度缺失。

（2）存在公眾及其他治理主體參與不足的現(xiàn)象。城市生態(tài)環(huán)境治理的主體包括政府、公民、企業(yè)、環(huán)境NGO等，但是由于各種體制內(nèi)和體制外因素的影響，公民、企業(yè)、環(huán)境NGO等民間治理主體在我國城市生態(tài)環(huán)境治理中的參與程度不高、作用不明顯。我國獲得環(huán)境標(biāo)志認證的企業(yè)數(shù)量相對于我國龐大的企業(yè)基數(shù)來說偏少，參與渠道受限、專業(yè)人員不足、活動經(jīng)費有限等才是我國環(huán)保NGO在城市生態(tài)環(huán)境治理中作用受限的主要因素，公民的“搭便車”思想也限制了其作為我國城市生態(tài)環(huán)境治理主體的積極性。

（3）存在信息閉塞的現(xiàn)象。我國在城市生態(tài)環(huán)境治理問題上，信息不暢主要表現(xiàn)在兩個方面：一是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后導(dǎo)致的信息閉塞；二是電子政府服務(wù)系統(tǒng)建立不夠完善導(dǎo)致的信息閉塞?！碍h(huán)境中污染物成分的多樣性和復(fù)雜性對檢測設(shè)備的技術(shù)要求愈來愈高，而多數(shù)環(huán)保部門現(xiàn)有的監(jiān)理儀器裝備嚴(yán)重匱乏、陳舊落后、檔次低、品種少?；鶎迎h(huán)保部門情況更糟，以至于不能及時出數(shù)據(jù)；有些需要監(jiān)測的項目，無能力監(jiān)測，只好放棄”。網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的運用在城市生態(tài)環(huán)境治理上面也顯得非常欠缺，2013年環(huán)境統(tǒng)計年報數(shù)據(jù)顯示，我國環(huán)保系統(tǒng)機構(gòu)總數(shù)達14257個，其中國家級機構(gòu)45個，省級400個，地市級2252個，縣級環(huán)保機構(gòu)8866個，鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機構(gòu)2694個，但是這些機構(gòu)多數(shù)都沒有自己獨立的網(wǎng)站，有獨立網(wǎng)站的也很少更新。

2、整體性治理視角下我國城市生態(tài)環(huán)境治理問題產(chǎn)生的原因

（1）政府的自利性特征。以布坎南為代表的公共選擇理論學(xué)派將政府和政府工作人員的行為納入了“經(jīng)濟人”的假設(shè)，認為政府和政府工作人員具有自利性的取向，他們追求個體利益最大化，當(dāng)公共利益與他們自身的利益相沖突時，他們更多選擇的是自身利益。我國目前官員考核選拔的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)是GDP，即使還有民生改善、社會進步、生態(tài)效益等考核指標(biāo)，但GDP在其中還是占據(jù)著主要位置，這就容易導(dǎo)致地方政府、官員為了促進本轄區(qū)的經(jīng)濟增長，不惜以破壞環(huán)境和自然資源為代價，降低環(huán)境準(zhǔn)入的標(biāo)準(zhǔn)，把一些高污染、高能耗的企業(yè)引進來，對他們的污染破壞行為睜只眼閉只眼，甚至干擾環(huán)境部門執(zhí)法。

（2）制度建設(shè)滯后。在我國城市生態(tài)環(huán)境治理中，制度建設(shè)的落后可以簡單概括為法律法規(guī)制定的滯后性和模糊性以及組織管理模式的不合理兩個方面。首先，我國在環(huán)境治理上的研究起步較晚，法律法規(guī)還不夠健全和完善，法律數(shù)量和所涉及的范圍相較于我國城市生態(tài)環(huán)境治理所面臨問題的難度和寬度還是有所不足，導(dǎo)致一些環(huán)保問題無法可依、模棱兩可。其次，我國現(xiàn)行環(huán)保法律法規(guī)對于跨地域性的生態(tài)問題規(guī)定多個治理主體，但是沒有細化主體之間的職責(zé)和義務(wù)，導(dǎo)致在執(zhí)法的過程中無所適從，自由裁量。同時，我國目前實行的政府直控式的管理模式使環(huán)保部門工作的開展受限，成為制約我國城市生態(tài)環(huán)境治理發(fā)展的重要因素。

（3）社會環(huán)保意識不高。從整體性治理視角而言，我國城市生態(tài)環(huán)境治理不僅僅是政府的責(zé)任與義務(wù)，企業(yè)、公眾、非營利組織更是踐行環(huán)保政策、環(huán)保行為的直接主體。但是目前的狀況是全民無法做到共同參與、共同治理，無論是民眾、企業(yè)還是非營利組織環(huán)保意識不足，參與度不夠。公眾雖然重視環(huán)保，但是落到實處的行動還是非常有限；企業(yè)追求利益，不惜以破壞環(huán)境為代價；環(huán)保NGO很多掛靠在行政機構(gòu)之下，行政色彩濃厚，在資金、人員等方面缺乏獨立性，大多數(shù)心有余而力不足。

（4）技術(shù)支撐不足。城市生態(tài)環(huán)境治理是一個從頂層設(shè)計到具體執(zhí)行都需要大量人力、物力支持才能高效運行的系統(tǒng)，掌握信息、處理信息對這個系統(tǒng)的正常運轉(zhuǎn)有著很大的作用。首先，環(huán)境信息的獲取需要更為先進的監(jiān)測裝備和更多的專業(yè)知識，但是我國目前在監(jiān)測裝備上的先進程度與西方發(fā)達國家還存在一定的距離，由于購買裝備的費用過高，很多政府部門都不愿自己掏腰包去完善監(jiān)測系統(tǒng)。其次，有很多的政府網(wǎng)站缺乏有關(guān)城市生態(tài)環(huán)境治理的通報，即使是專門的環(huán)保部門網(wǎng)站數(shù)據(jù)也沒有及時更新，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的運用沒有得到充分發(fā)揮。

三、我國城市生態(tài)環(huán)境的整體性治理策略

1、構(gòu)建我國城市生態(tài)環(huán)境治理中政府組織與形態(tài)的整合策略

（1）加強治理功能的整合。整體性治理所強調(diào)的治理功能的整合主要是指“機關(guān)內(nèi)功能之整合，如行政院之各部委，或功能性機關(guān)間的整合，如健保與社福功能之整合”。我國城市生態(tài)環(huán)境治理功能的整合可從以下三個方面來入手：首先，強化我國城市生態(tài)環(huán)境治理的目標(biāo)，大力宣傳“生態(tài)城市”的理念，嚴(yán)格執(zhí)行綠色GDP制度，將城市生態(tài)環(huán)境的治理轉(zhuǎn)變?yōu)槊恳粋€部門、每一位公務(wù)人員的切身責(zé)任。其次，構(gòu)建區(qū)域環(huán)境綜合管理體系，目前在我國實行城市生態(tài)環(huán)境治理的大部門治理方式（即大部制）還不具備成熟的條件，因此構(gòu)建我國“區(qū)域環(huán)境綜合管理體系”，將區(qū)域內(nèi)各相關(guān)政府部門和機構(gòu)協(xié)調(diào)整合起來，就有可能成為我國城市生態(tài)環(huán)境治理的突破口。最后，建立協(xié)調(diào)議事機構(gòu)，由于涉及城市生態(tài)環(huán)境治理的政府部門有很多且同屬于一個級別，因此設(shè)立一個較高級別的協(xié)調(diào)議事機構(gòu)對于推動全國城市的生態(tài)環(huán)境治理工作具有十分重要的意義。

（2）加強治理層級的整合。行政層級的整合意味著減少城市生態(tài)環(huán)境治理中的治理層級，創(chuàng)建扁平化的行政組織結(jié)構(gòu)模式，扁平化的組織機構(gòu)有利于增強信息共享、加強各部門各層級的橫向聯(lián)系、縮短決策層與執(zhí)行層之間的距離，在城市生態(tài)環(huán)境治理方面加強治理層級的整合可以通過“省部合作”、“市區(qū)共治”、“市縣共治”、“友好城市”來實現(xiàn)?！安渴『献鳌笔墙陙聿粩嘁娭T報道的跨越層級鴻溝、實現(xiàn)互不隸屬的政府部門之間直接銜接向等級間協(xié)商轉(zhuǎn)變的很好體現(xiàn)。因此，在城市生態(tài)環(huán)境治理方面我們也可以借鑒這種模式，實現(xiàn)治理層級的整合。發(fā)展“市縣共治”、“市區(qū)共治”有利于減小市級行政部門的壓力，調(diào)動縣一級和社區(qū)等相關(guān)部門治理環(huán)境問題的積極性，市級政府運用政策引導(dǎo)、財政補貼、先進獎勵、大力宣傳等工具，運用經(jīng)濟杠桿與分級統(tǒng)籌、合作參與的形式，推動縣級和社區(qū)積極參與城市生態(tài)環(huán)境的治理和建設(shè)?！坝押贸鞘小笔谴龠M國際間城市交流的重要方式，目前其主要涉及文化、經(jīng)貿(mào)、教育等方面，若將其擴展到城市生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域，將是拓寬我國城市生態(tài)環(huán)境治理合作渠道的重要途徑，也是打破國際與國內(nèi)城市生態(tài)環(huán)境治理層級的重要方式。

（3）加強與私營部門及非營利組織的合作。由于城市生態(tài)環(huán)境的復(fù)雜性和公共部門作為治理主體存在的各種缺陷，公私合作在城市生態(tài)環(huán)境治理問題上就顯得尤為重要。公私合作不僅要求在公私之間建立良好的信任機制和順暢的參與機制，還要求在私人參與治理城市生態(tài)環(huán)境時政府相關(guān)部門提供法律和政策以及資金的支持，在城市生態(tài)環(huán)境治理問題上的公私合作可以從實行合同能源管理、采用美國E.S薩瓦斯提出的BOT與TOT模式、大力推廣清潔發(fā)展機制（CDM）等與私營產(chǎn)業(yè)合作的整合策略出發(fā)，大力培育環(huán)保NGO，拓寬其參與治理城市生態(tài)環(huán)境的渠道，走出一條“政產(chǎn)學(xué)研聯(lián)盟”一體化的城市生態(tài)環(huán)境治理道路。

2、構(gòu)建我國城市生態(tài)環(huán)境治理中政府運作層面的整合策略

（1）加強政策的整合。政策的整合是?？怂龟P(guān)于整體性治理理論的關(guān)鍵活動之一，為了實現(xiàn)我國城市生態(tài)環(huán)境治理政策上的整合目標(biāo)，我們要保持有關(guān)環(huán)保政策的連續(xù)性和一貫性，以高效的管理和執(zhí)行，提供給國民更好服務(wù)質(zhì)量的治理，從而達到預(yù)防和治療的效果。在我國的具體實踐當(dāng)中，我們要在環(huán)境管理政策、環(huán)境經(jīng)濟政策、環(huán)境技術(shù)政策和環(huán)境保護產(chǎn)業(yè)政策四個方面下工夫，以生態(tài)城市建設(shè)為中心，把握好眼前利益與長遠利益的關(guān)系、經(jīng)濟發(fā)展好與快的關(guān)系、人與自然和諧發(fā)展的關(guān)系等。

（2）加強規(guī)章的整合。規(guī)章可以分為國務(wù)院部門規(guī)章和地方政府規(guī)章，國務(wù)院組成部門以部長令形式的是國務(wù)院部門規(guī)章，地方政府以政令形式的是地方政府規(guī)章。要將以上類似的規(guī)章制度形成一股治理城市生態(tài)環(huán)境的合力，就必須要對其進行整合，構(gòu)建一個整體性的規(guī)章制度框架。首先，在國家層面上理清各部委的相關(guān)職責(zé)，以免出現(xiàn)規(guī)章重復(fù)、多頭執(zhí)法的現(xiàn)象。其次，在地方層面必須嚴(yán)格按照中央的要求制定本地方相應(yīng)的規(guī)章制度，與中央層面保持高度的一致性，以公共利益為目標(biāo)，規(guī)避地方政府自利性的特質(zhì)。再次，建立和健全監(jiān)督機制，進一步強化現(xiàn)有的區(qū)域環(huán)境保護督查機構(gòu)，增強其協(xié)調(diào)處理跨行政區(qū)域污染防治的職能。

（3）加強服務(wù)的整合。整體性治理理論中服務(wù)的整合，指的是對公共服務(wù)、公共產(chǎn)品的內(nèi)容、供給方式以及其產(chǎn)生影響的整合，在城市生態(tài)環(huán)境治理的過程中，要充分發(fā)揮政府提供和社會提供公共服務(wù)相結(jié)合的積極作用，鼓勵市場主體參與到提供公共產(chǎn)品和服務(wù)中來，形成以政府為主導(dǎo)、市場活躍、非營利組織積極參與的城市生態(tài)環(huán)境治理的公共服務(wù)和產(chǎn)品提供模式，提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量。

（4）加強監(jiān)督的整合。首先，構(gòu)建完善的績效考核機制。在政府方面，以經(jīng)濟發(fā)展、社會和諧、科技進步、資源消耗和利用以及生態(tài)環(huán)境治理作為考核指標(biāo)，建立起一個“政績指標(biāo)”和“綠色指標(biāo)”相統(tǒng)一的績效考核體系；在市場方面，提高行業(yè)進入門檻，加大環(huán)境污染的懲罰力度，以企業(yè)污染物排放量和是否破壞城市生態(tài)環(huán)境作為考核標(biāo)準(zhǔn)，決定是否強行關(guān)閉該企業(yè)；在公民個人方面，可以建立環(huán)保獎懲機制，促使公民在日常行為中自覺遵守環(huán)保政策。其次，完善環(huán)境監(jiān)督體制。加大環(huán)境信息公開的力度，通過立法構(gòu)建公眾參與環(huán)境監(jiān)督的方式，構(gòu)建多元主體的環(huán)境治理監(jiān)督體制。

3、構(gòu)建一體化的我國城市生態(tài)環(huán)境治理信息系統(tǒng)

（1）改造和整合我國城市生態(tài)環(huán)境治理的信息資源系統(tǒng)。制定《城市生態(tài)環(huán)境治理信息集中報送管理辦法》，在政府網(wǎng)站上設(shè)立當(dāng)?shù)爻鞘猩鷳B(tài)環(huán)境治理的專欄，按照分類、及時、雙向、集中的原則采集和反饋有關(guān)城市生態(tài)環(huán)境建設(shè)和治理的政策、制度、節(jié)能、排污等實時情報。

（2）建立城市生態(tài)環(huán)境治理信息公開、共建和共享機制。制定相關(guān)法律制度，及時公開相關(guān)企業(yè)的能耗與排污情況、污染布局以及環(huán)境評價的相關(guān)信息，促進信息共享，形成環(huán)境治理的數(shù)據(jù)信息網(wǎng)絡(luò)。

（3）通過信息流與服務(wù)再造，力爭向“一站式”城市生態(tài)環(huán)境治理信息系統(tǒng)靠攏，實現(xiàn)我國城市生態(tài)環(huán)境治理的一體化。采取網(wǎng)上辦公服務(wù)的方式，將事前審批、環(huán)境評估、稅費繳納等涉及不同部門的對接活動聯(lián)合起來，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)串聯(lián)審批的方式為并聯(lián)審批，實行一次性告知服務(wù)，實現(xiàn)“一站式”的服務(wù)目標(biāo)。為了實現(xiàn)我國城市生態(tài)環(huán)境治理的一體化，可以在環(huán)境治理數(shù)據(jù)信息網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)上，收集和傳遞由各省市提供的各種生態(tài)環(huán)境治理信息，實現(xiàn)與各級城市生態(tài)環(huán)境管理部門及環(huán)保科研部門的局域網(wǎng)相連，通過網(wǎng)絡(luò)將國家級、省部級和地市級的環(huán)境治理信息系統(tǒng)相連，促進不同區(qū)域間的信息交流，實現(xiàn)數(shù)據(jù)資源共享，及時了解全國城市生態(tài)環(huán)境治理的具體情況，為科學(xué)決策提供準(zhǔn)確、及時的信息。

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jnb/.

篇6

（英國布里斯托大學(xué)，布里斯托 BS8 1TH ）

摘 要：隨著中國經(jīng)濟的加速發(fā)展，中國的社會面貌不斷經(jīng)歷著改變，環(huán)境污染問題也日益突出，環(huán)境問題已成為當(dāng)前民眾較為關(guān)注的問題。中國政府在環(huán)境治理中處于重要地位，在市場機制的作用下，政府可以采用財稅政策來進行環(huán)境保護，以實現(xiàn)環(huán)境優(yōu)化的目的。本文將對財稅政策的環(huán)境治理效應(yīng)進行研究，分析財稅政策的環(huán)境治理作用機制，并從規(guī)范分析和實證分析兩個角度對中國當(dāng)前的環(huán)境保護財稅政策效果進行分析，最后提出本文的合理化建議。

關(guān)鍵詞 ：財稅政策；環(huán)境治理；效應(yīng)

中圖分類號：F812.0 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1000-8772-（2015）02-0038-03

一、緒論

（一）問題的提出

人類在從事生產(chǎn)和生活活動時不斷改變著生態(tài)環(huán)境，反過來生態(tài)環(huán)境也不斷影響著人類的生產(chǎn)和生活活動。良好的生態(tài)環(huán)境，不僅有利于人們的生產(chǎn)和生活，同時也有利于人類的身心健康。中國進入改革開放以來，經(jīng)濟不斷加速發(fā)展，社會面貌也不斷經(jīng)歷著改變，與此同時，環(huán)境污染問題也變得日益突出。長此以往，環(huán)境污染造成的損失將遠遠大于經(jīng)濟增長帶來的收益，人們的生存環(huán)境不斷惡化，身心健康受到侵害。治理環(huán)境問題已經(jīng)成為當(dāng)前的熱點問題，本文將從財稅政策角度出發(fā)，探討財稅政策的環(huán)境治理作用機制，并基于當(dāng)前財政政策治理環(huán)境問題取得的成效和存在的問題進行分析，給出相關(guān)的建議。

（二）文獻綜述

國外關(guān)于環(huán)境治理政策的理論基礎(chǔ)可以分成兩類，一類是認為需要政策干預(yù)來解決環(huán)境問題的外部性理論與庇古稅，另外一類是認為需要通過市場機制來解決環(huán)境問題的科斯定理。根據(jù)馬歇爾于1890年提出的“外部性”概念，環(huán)境污染是一種負外部性活動，環(huán)境治理則是一種正外部性活動。1920年，庇古最早提出在治理環(huán)境污染時，征稅可以發(fā)揮一定的作用。他認為市場不是萬能的，在市場機制不能夠?qū)崿F(xiàn)效應(yīng)時，應(yīng)采用政府干預(yù)的措施。生產(chǎn)者為了逃避被征稅，將想辦法改進生產(chǎn)技術(shù)，減少環(huán)境污染，從而減少稅收，長此以往，環(huán)境問題將得到改善。庇古稅在20世紀(jì)20年代即引發(fā)爭議，1960年，科斯撰文認為難以對污染帶來的損失進行貨幣化衡量，并提出可通過市場交易來代替庇古稅手段、法律手段及其他政府管制手段。

國內(nèi)關(guān)于環(huán)境治理問題的財稅政策研究晚于西方國家，始于20世紀(jì)90年代初期。王寶順等認為，對治理環(huán)境污染的投資具有滯后性和區(qū)域差異性，提高財政支出的使用效率將能夠有效提高環(huán)境治理能力。盧洪友、祁毓認為，環(huán)境保護財政支出在整個公共財政支出體系中處于弱勢地位，財政政策對環(huán)境治理的重要性須不斷得到強化。蔣尉認為，在市場機制與政策的雙重作用下，企業(yè)參與治理環(huán)境的積極性將得到加強。

二、財稅政策促進環(huán)境治理的作用機制

（一）財稅政策促進環(huán)境治理的目標(biāo)

環(huán)境是支持人類生存的一種重要的公共品，存在非排他性和非競爭性，需要政府在環(huán)境治理領(lǐng)域進行一定的干預(yù)，一方面可通過財政政策，通過相關(guān)投資，增加環(huán)境治理的基礎(chǔ)設(shè)施；另一方面，可通過征收排污企業(yè)稅收，提高其排污成本，以減少其污染物的排放。財稅政策的目標(biāo)主要可以分為兩類：其一，經(jīng)濟目標(biāo)，遵循“成本——利益”原則，分析環(huán)境對經(jīng)濟的正負效應(yīng)，通過影響企業(yè)生產(chǎn)的成本、價格利潤率等，最終影響企業(yè)的經(jīng)濟效果；其二，環(huán)境目標(biāo)，指的是保證市場機制正常運作的情況下，保證污染被控制在環(huán)境能夠承載的范圍內(nèi)，保證人體的身心健康發(fā)展。

（二）財政促進環(huán)境治理的作用機制

財政政策本質(zhì)是激勵機制，鼓勵企業(yè)減少污染物的投放、鼓勵地方政府進行積極的環(huán)境治理，具體方式包括以下幾點。

1.污染治理投資

政府直接進行污染治理投資，是政府履行環(huán)境治理職能的重要方式之一，首先由于環(huán)境治理的非排他性和非競爭性，容易導(dǎo)致企業(yè)和個人“搭便車”現(xiàn)象的出現(xiàn)，不愿主動參與到環(huán)境治理中，此時政府對環(huán)境治理進行投資將發(fā)揮直接的作用。并且政府對污染治理進行投資，可平衡不同地域的環(huán)境治理水平，平衡區(qū)域間的環(huán)境差異，并通過建立監(jiān)管，保證各個主體履行自身的環(huán)境治理的職責(zé)。

2.財政補貼

政府財政補貼主要可針對三類對象，首先是對積極參與環(huán)境污染治理而在市場競爭中處于弱勢的生產(chǎn)者進行補貼，第二是對進行低污染產(chǎn)品消費的消費者進行價格補貼，第三是對可能進行破壞和污染環(huán)境的人員進行補貼。財政補貼的作用機制在于，政府將不對排放污染物的企業(yè)進行財政補貼，并且增加稅收及其他方式進行處罰，從而增加企業(yè)排放污染物的機會成本。通過財政補貼的激勵，企業(yè)能夠積極改進技術(shù)、升級產(chǎn)品、減少污染物的排放。

3.政府綠色采購

政府綠色采購的作用機制為，首先對企業(yè)進行綠色生產(chǎn)起到激勵作用，企業(yè)為了銷售自己的產(chǎn)品，將不斷改進生產(chǎn)技術(shù)，減少污染物的排放，提高資源的利用率，爭取成為政府的供應(yīng)商。第二，可促進環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，，促進環(huán)保技術(shù)的發(fā)展、提高綠色產(chǎn)品的產(chǎn)量。第三，可以提高公眾消費綠色產(chǎn)品的意識，進而提高公眾的環(huán)保意識。在政府進行宏觀調(diào)控和產(chǎn)業(yè)調(diào)整時，綠色采購發(fā)揮著重要的作用。

（三）稅收促進環(huán)境治理的作用機制

稅收政策一方面可以通過激勵機制，增加對環(huán)保產(chǎn)業(yè)的稅收優(yōu)惠，降低其生產(chǎn)成品，促進其綠色生產(chǎn)的積極性，最終實現(xiàn)節(jié)能減排的目標(biāo)；另一方面，通過對高排污的企業(yè)增加稅收，增加其生產(chǎn)成本，促使其不得不進行生產(chǎn)技術(shù)革新，降低污染物的排放，以期減少稅收繳納，提高生產(chǎn)利潤。稅收機制主要可分為以下三類：

1.征收環(huán)境稅

征收環(huán)境稅的作用在于激勵企業(yè)生產(chǎn)符合生態(tài)文明的產(chǎn)品，而不是抑制生產(chǎn)。完善合理的環(huán)境稅制度將實現(xiàn)環(huán)境政策目標(biāo)，促進社會效益最優(yōu)。環(huán)境稅主要體現(xiàn)在兩個方面：第一，針對對生產(chǎn)環(huán)節(jié)的稅收，提高生產(chǎn)者的生產(chǎn)成本，生產(chǎn)者最終通過價格機制將稅收轉(zhuǎn)嫁給消費者，最終減少消費；第二，直接對消費征稅，產(chǎn)品價格提高，消費者減少消費。環(huán)境稅的征收將促使企業(yè)不斷革新生產(chǎn)技術(shù)，提高資源利用率，降低污染物的排放，最終實現(xiàn)生產(chǎn)的可持續(xù)和生態(tài)文明。

2.征收排污費

排污費的作用機制與征稅相似，指的是對排污量超過規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)進行收費，當(dāng)排污費高于邊際治理成本時，企業(yè)生產(chǎn)者將不得不進行生產(chǎn)技術(shù)革新，減少排污量。排污費標(biāo)準(zhǔn)越高，企業(yè)生產(chǎn)者的生產(chǎn)技術(shù)革新動機越強。

3.稅收優(yōu)惠

環(huán)境稅收優(yōu)惠指的是政府可通過對進行節(jié)能減排活動的納稅人進行稅收補貼，減輕其稅收負擔(dān)，鼓勵節(jié)能減排，促進環(huán)境科技進步，實現(xiàn)經(jīng)濟全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。環(huán)境稅收優(yōu)惠本質(zhì)上是一種虛擬的政府財政支出，政府犧牲了一定的稅收收入，引導(dǎo)和激勵企業(yè)生產(chǎn)者進行環(huán)境治理。

綜上所述，財政政策側(cè)重于正面引導(dǎo)和推動，稅收政策傾向于優(yōu)惠返還，從財政政策和稅收政策兩方面著手，充分發(fā)揮作用，將有利于實現(xiàn)對生態(tài)環(huán)境的保護。

三、中國環(huán)境財稅政策的實施情況

近年來，中國在全球146個國家和地區(qū)中，環(huán)境可持續(xù)指數(shù)一直處于末位，在水資源利用、空氣污染治理等方面都存在著許多問題。根據(jù)中國現(xiàn)階段的實際情況，在通過市場機制進行調(diào)節(jié)的同時，需要政府發(fā)揮更大的政府職能，采取強有力的財稅政策，加大環(huán)境治理的力度，改善當(dāng)前的環(huán)境狀況。

（一）中國促進環(huán)境治理的財政政策實施情況

考察政府是否盡職履行環(huán)境治理職能的標(biāo)志之一即為環(huán)境保護財政支出，近年來，中國關(guān)于環(huán)境治理的財政支出無論是總額還是GDP占比都有所上升，尤其是總額增速較快。但從GDP占比來說，相比于發(fā)達國家的數(shù)據(jù)，中國的環(huán)境財政支出GDP占比一直處于較低位，近年來占比一直低于1%。財政支出規(guī)模占比小主要原因在于資金來源單一，主要依靠政府撥款，其他渠道占比較低?？傮w來說，現(xiàn)目前財政環(huán)保支出的總量遠遠不能滿足環(huán)境治理的需要，制約著進一步環(huán)境治理的優(yōu)化。根據(jù)數(shù)據(jù)顯示，2013年全國公共財政支出139744億元，與上年比增幅達到10.9%，其中節(jié)能環(huán)保支出3 383億元，比上年增長14.2%，增長率處于前列，體現(xiàn)出政府對環(huán)境保護的重視進一步加深，但不可忽視的是總量占比全年財政支出僅為2.42%，處于國家財政支出各項中的末位。此外，政府促進環(huán)境治理的財政支出還存在地區(qū)間不公平的問題，比如河流上下游地區(qū)、東西部地區(qū)間差距較大。現(xiàn)目前中國環(huán)保財政支出主要包括污染治理投資、財政轉(zhuǎn)移支付、政府綠色采購等。

（二）中國促進環(huán)境治理的稅收政策實施情況

中國促進環(huán)境治理的稅收政策包括征收消費稅、資源稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、城市維護建設(shè)費等稅種，同時還包括具備稅收性質(zhì)的排污費。最初設(shè)置消費稅的目標(biāo)并不是環(huán)境治理，但隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，我國環(huán)境污染日漸嚴(yán)重，國家開始通過調(diào)節(jié)消費稅來治理環(huán)境，首先是關(guān)于環(huán)境保護的消費稅征收范圍不斷加深，相關(guān)項目的稅率也有所調(diào)高，消費稅在節(jié)能環(huán)保方面進一步發(fā)揮著積極的推動作用。資源稅主要是針對一些不可再生資源開采而征收的稅種，如石油、天然氣等，資源稅的征收目的不僅在于調(diào)節(jié)各地資源優(yōu)劣等客觀差異造成的級差收入，更在于促進資源的合理高效利用。城鎮(zhèn)土地使用稅主要是為了加強土地管理、提高土地使用效益。城市維護建設(shè)稅的征收可用來加強城市維護建設(shè)，是環(huán)境保護投資的重要資金來源。除了以上稅收項目，具備稅收性質(zhì)的排污費也是政府用來環(huán)境保護的有力方式。上世紀(jì)70年代起，中國開始實施排污收費制度，此后關(guān)于排污費的征收管理辦法不斷完善。排污費的收取在環(huán)境保護方面發(fā)揮著一定的作用，但也不可避免的存在征收面窄、執(zhí)行力不強、資金使用效率不高的問題。除了以上稅收政策，政府還制定了稅收優(yōu)惠的政策，對于那些主動參與環(huán)境治理的企業(yè)給予稅收優(yōu)惠，以鼓勵更多的企業(yè)參與到節(jié)能減排、保護環(huán)境中來。

四、財稅政策的環(huán)境治理效應(yīng)

（一）財政政策環(huán)境治理效應(yīng)的面板分析

首先需要提出的是本小節(jié)指出的財政政策是財政支出政策。由于無法單獨對政府綠色采購支出進行核算，因而本小節(jié)將以環(huán)境保護財政支出代表財政政策進行實證分析。

1.模型的構(gòu)建與變量的選擇

面板數(shù)據(jù)模型包括固定效應(yīng)、混合回歸、隨機效應(yīng)模型這三類，其優(yōu)點是可以利用面板數(shù)據(jù)進行更全面的分析，并且可以根據(jù)面板數(shù)據(jù)對估計結(jié)果的有效性進行修改。

混合回歸模型：（4-1）

固定效應(yīng)模型：（4-2）

隨機效應(yīng)回歸模型：（4-3）

混合回歸模型在現(xiàn)實中應(yīng)用不廣，其他兩種模型的關(guān)鍵區(qū)別不在于未觀測到的個體影響是否隨機，而是是否包含與模型中解釋變量相關(guān)的元素。在本文中，被解釋量yit表示省i在年度t的環(huán)境污染排放指標(biāo)向量，本文主要選擇工業(yè)企業(yè)排放的工業(yè)固體廢物排放量（gf）、工業(yè)二氧化硫（so2）、工業(yè)廢水排放量（fs）作為被解釋變量。解釋變量xit表示省i在年度t與工業(yè)生產(chǎn)相關(guān)的環(huán)境保護財政支出，數(shù)據(jù)主要為2008-2013年中國大陸地區(qū)30省或者直轄市（剔除西藏）的環(huán)境保護財政支出（hbzc）。控制變量中，uit誤差項，與xit無關(guān)，且均值為0。control為與環(huán)境污染排放相關(guān)的控制變量，αi是未被觀測到的因素對解釋變量的影響，β是解釋變量xit的系數(shù)，主要選擇人均GDP（rjgdp），人口規(guī)模(rkgm)以及全社會固定資產(chǎn)投資(gdzc)作為控制變量。

2.實證結(jié)果分析

對三個方程進行F檢驗和Hausman檢驗后確定采用隨機效應(yīng)模型檢驗工業(yè)廢水，固定效應(yīng)模型檢驗二氧化硫，固定效應(yīng)模型檢驗工業(yè)固體廢物。預(yù)先假設(shè)環(huán)境保護財政支出與環(huán)境污染排放量呈負相關(guān)關(guān)系，根據(jù)實證檢驗結(jié)果，預(yù)先假設(shè)成立，且系數(shù)均通過顯著性檢驗。工業(yè)固體廢物模型中環(huán)境保護財政支出的系數(shù)在0.05水平上顯著，其他兩種模型中環(huán)境保護財政支出的系數(shù)在0.01水平上顯著。當(dāng)環(huán)境保護支出增加1%時，工業(yè)廢水排放量減少0.186%，工業(yè)固體廢物排放量減少0.198%，工業(yè)二氧化硫減少0.185%。實證結(jié)果顯示，當(dāng)國家增加環(huán)境保護財政支出時，可以有效緩解緩解污染，起到保護環(huán)境的作用。經(jīng)實證檢驗結(jié)果，人口越多的地區(qū)，環(huán)境污染排放量越大，且人口規(guī)模對工業(yè)二氧化硫的影響最大。社會固定資產(chǎn)投資與工業(yè)固體廢物呈正相關(guān)關(guān)系，同工業(yè)廢水呈正相關(guān)關(guān)系。人均GDP對三者的影不大。

（二）稅收政策環(huán)境治理效應(yīng)的面板

1.模型的構(gòu)建、變量的選擇和數(shù)據(jù)來源

面板數(shù)據(jù)模型包括固定效應(yīng)、混合回歸、隨機效應(yīng)模型這三類，其優(yōu)點是可以利用面板數(shù)據(jù)進行更全面的分析，并且可以根據(jù)面板數(shù)據(jù)對估計結(jié)果的有效性進行修改。

混合回歸模型：（5-1）

固定效應(yīng)模型：（5-2）

隨機效應(yīng)回歸模型：

（5-3）

主要選取中國大陸地區(qū)的30個?。òㄖ陛犑屑白灾螀^(qū)，剔除西藏）2005年至2013年的數(shù)據(jù)。解釋變量包括資源稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅等環(huán)境稅費；被解釋變量為工業(yè)二氧化硫、工業(yè)廢水及工業(yè)固定廢物的排放量；控制變量為政府競爭及地區(qū)人均GDP，其中，選擇地方稅收占地方GDP比例來衡量政府競爭。

2.實證結(jié)果分析

首先建立混合回歸模型，經(jīng)過F檢驗發(fā)現(xiàn)個體效應(yīng)不能被忽略，然后進行Hausman檢驗，檢驗結(jié)果為應(yīng)使用固定效應(yīng)模型作為工業(yè)二氧化硫、工業(yè)固體廢物以及工業(yè)廢水的回歸方程。在工業(yè)廢水排放的固定效應(yīng)模型中，得到資源稅增加1%，工業(yè)廢水排放量增加0.1668%，排污費增加1%。這個結(jié)果表明中國環(huán)境稅費的設(shè)計沒有起到環(huán)境保護的作用，反而促進了排污者的排污動機。在工業(yè)二氧化硫的固定效應(yīng)模型中，當(dāng)排污費增加1%時，二氧化硫排放增加0.0966%，當(dāng)資源稅增加1%時，二氧化硫增加0.2234%，二氧化硫并沒有受到排污費和二氧化硫的增加而減少排放。在工業(yè)固體廢物的固定效應(yīng)模型中，資源稅及排污費增加1%時，工業(yè)固體廢物排放量分別增加0.1561%及0.1701%。

綜上所述，由于中國當(dāng)前環(huán)境稅的征收制度，比如征收標(biāo)準(zhǔn)低、管理較寬松、地方政府重視不夠等原因，中國環(huán)境稅費的環(huán)境治理效果并不理想。由于排污費往往低于企業(yè)的治污成本，排污費也沒有起到應(yīng)有的作用。其他稅種的效應(yīng)就更加不明顯?？刂谱兞恐校鞯卣驗槊つ孔非驡DP以及在政府競爭中取得優(yōu)勢而放松環(huán)境監(jiān)管，導(dǎo)致環(huán)境進一步惡化。

五、結(jié)論與建議

（一）結(jié)論

本文首先對財稅政治促進環(huán)境治理進行了文獻綜述，然后對財稅政策如何促進環(huán)境治理的作用機制做了闡述，再次運用規(guī)范分析對中國財稅政策的環(huán)境治理效果進行了分析，并在此基礎(chǔ)上對財稅政策的環(huán)境治理效應(yīng)進行實證分析。通過以上分析，發(fā)現(xiàn)財政政策對環(huán)境治理一般具有促進作用，但是中國環(huán)境保護財政支出總量及占GDP比重都較低；而當(dāng)前中國的稅收政策對環(huán)境治理并未起到促進作用，主要原因在于中國當(dāng)前的環(huán)境稅收制度存在問題，而且存在地方政府盲目追求GDP的提高、忽視環(huán)境保護的重要性的問題。

（二）政策建議

1.完善財政政策

第一，需要增加環(huán)境保護財政支出規(guī)模，雖然近年來中國環(huán)境保護財政支出規(guī)模明顯增加，并不斷保持上升趨勢，但與實際需求相比，總量依舊偏低，所以政府需要進一步加強對環(huán)境保護重要性的認識，增加環(huán)境保護財政支出規(guī)模。第二，需要優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，不僅要增加環(huán)境保護支出占GDP的比重，還要從事后治理轉(zhuǎn)移到事前預(yù)防，增加環(huán)保機構(gòu)和隊伍的建設(shè)，提高環(huán)保執(zhí)法水平。第三，需要提高財政支出效率，加強管理、轉(zhuǎn)變管理理念，提高環(huán)境保護的財政支出效率，提高環(huán)境保護的效率。第四，完善政府綠色采購制度，對生產(chǎn)和消費進行“綠色”引導(dǎo)。

2.完善稅收政策

首先，需要完善現(xiàn)有的環(huán)境稅體系：對資源稅進行改革，可以通過提高資源稅稅率、改變計稅依據(jù)、擴大征稅范圍來進行改革；對消費稅進行改革，增加消費稅計稅的范圍，調(diào)整消費稅的稅率，征稅環(huán)節(jié)從生產(chǎn)環(huán)節(jié)改到零售環(huán)節(jié)；對排污費進行改革，可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐奈廴疚锏姆N類、數(shù)量來征收；完善稅收優(yōu)惠政策，以激勵和引導(dǎo)企業(yè)積極投入環(huán)境治理。其次，可以單獨征收環(huán)境稅，這樣環(huán)境治理效應(yīng)將更有力、明顯。具體操作過程可以在結(jié)合中國實際的基礎(chǔ)上參考國外的經(jīng)驗，采取循序漸進的方式進行改革，可以逐步增加稅目，初始稅率可以低些，根據(jù)企業(yè)的稅負承擔(dān)能力，再進行稅負的調(diào)整。

（三）環(huán)境政策的優(yōu)化選擇

財政政策與稅收政策各有利弊，環(huán)境稅有利于促進環(huán)境治理和資源節(jié)約，但政府綠色采購、財政轉(zhuǎn)移支付、財政污染治理投資支出政策的作用較為片面，僅靠這些政策難以滿足環(huán)境治理的需要；而僅僅依靠環(huán)境稅來治理污染也是不夠的。因而，理想的方式應(yīng)該是結(jié)合財政政策和稅收政策，取長補短，綜合使用，以發(fā)揮兩者的最大作用。當(dāng)環(huán)境稅稅率的標(biāo)準(zhǔn)無法確定時，可以積極使用財政政策；需要對個人或者微觀企業(yè)的生產(chǎn)行為進行調(diào)整時，可以通過征稅來影響其成本利潤，進而改變其生產(chǎn)行為，減少污染，改善環(huán)境質(zhì)量。

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篇7

〔關(guān)鍵詞〕 環(huán)境治理；國家義務(wù)；國家環(huán)境治理任務(wù)；治理模式

〔中圖分類號〕DF469 〔文獻標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769（2017）02-0074-06

環(huán)境事關(guān)社會共同體的整體利益與發(fā)展，國家作為全體公民的委托者承擔(dān)環(huán)境治理義務(wù)毋庸置疑。但是環(huán)境問題的多樣性、復(fù)雜性決定了環(huán)境治理不能僅靠政府單一主體的行動，走出治理困境需要打破國家主義的神話，改進其任務(wù)履行方式和手段，促進治理模式的創(chuàng)新發(fā)展，實現(xiàn)國家與市民社會的正和博弈，這是國家環(huán)境治理路徑優(yōu)化的必然選擇。

一、中國現(xiàn)實的環(huán)境問題及特點

環(huán)境問題指的是因人類生產(chǎn)和生活活動違背自然規(guī)律，不恰當(dāng)?shù)拈_發(fā)利用環(huán)境所造成的環(huán)境污染和環(huán)境破壞?！?〕環(huán)境問題與其他社會問題一樣，都是表象化之后才被社會所重視，而所受重視的程度，往往又源于重大環(huán)境事故或重大環(huán)境危機發(fā)生后人類的覺醒。但是對環(huán)境問題的回應(yīng)，絕不是靠人類的覺醒就能得到妥善解決。對環(huán)境問題科學(xué)、合理的應(yīng)對必須基于環(huán)境問題的特質(zhì)做具體的制度設(shè)計，因此我們有必要就環(huán)境問題的特點做一簡單的梳理：

1.環(huán)境問題的全方位及全因子性

環(huán)境是由各環(huán)境要素因子組成的有機整體，環(huán)境系統(tǒng)的各因子相互關(guān)聯(lián)、相互制約、相互影響，其中任何一個環(huán)境因子的變化都可能引起環(huán)境系統(tǒng)全方位的連鎖反應(yīng)。各種資源相互依賴，生態(tài)系統(tǒng)的整體性很強，各種環(huán)境問題之間在起因和影響方面都具有密切相關(guān)性。縱觀環(huán)境現(xiàn)狀，上至臭氧層，下至地下水，大至全球氣候，小至遺傳基因，生態(tài)環(huán)境呈現(xiàn)全方位的惡化，大氣、水、土地、海洋、草原、生物多樣性等環(huán)境所有因子都呈現(xiàn)退化跡象。同時，環(huán)境問題與國家的發(fā)展戰(zhàn)略選擇、經(jīng)濟發(fā)展方式、對外貿(mào)易政策、政府績效考核、國家外交、國家安全等問題交織在一起，形成了復(fù)雜的、綜合的、多因素的、全方位的社會問題。

2.環(huán)境問題的科技性與不確定性

環(huán)境問題與科學(xué)技術(shù)緊密相關(guān)，隨著生產(chǎn)力的加速發(fā)展，人類改造自然能力的提升，但環(huán)境問題也日益嚴(yán)峻，很多復(fù)雜的環(huán)境問題或新型環(huán)境風(fēng)險超越了人類的感知和控制能力，要預(yù)測某一環(huán)境問題的影響并加以控制已非常困難，甚至不可能。困于科學(xué)技術(shù)水平的極限，人類對環(huán)境問題的發(fā)生及解決機制存在認知“盲區(qū)”，形成了決策于未知之中的現(xiàn)象。環(huán)境問題的復(fù)雜性和不可預(yù)測性，給全球各個國家的環(huán)境治理都提出了極大的挑戰(zhàn)，中國也不例外。

3.環(huán)境問題的全球性與代際性

現(xiàn)代環(huán)境危機的根源在于對自然資源的過度開發(fā)和利用。人類社會進入工業(yè)時代，大規(guī)模機械化、城鎮(zhèn)化、生產(chǎn)及貿(mào)易國際化，環(huán)境污染和破壞越來越嚴(yán)重，并逐漸超過自然的自我凈化能力，環(huán)境問題開始蔓延，從某一行政區(qū)域蔓延到跨行政區(qū)域、從國內(nèi)蔓延到國際，環(huán)境問題由地域化向國際化、全球化的方向演變。

環(huán)境治理的核心問題是資源的使用與配置，由于現(xiàn)今通用的環(huán)境資源使用與配置方法有很多對資源的開發(fā)和對環(huán)境的破壞是難以逆轉(zhuǎn)的，因而形成這一代人作決策，而由下一代人承擔(dān)后果的代際不平衡。人類自身認知能力有限，無法預(yù)知當(dāng)前的行為或者科技成果在日后會產(chǎn)生什么樣的后果，更無法得知延遲的或長遠的影響。環(huán)境問題的代際性決定了保護環(huán)境是為了人類今世后代的利益與幸福，是世界各民族的共同利益。

4.環(huán)境問題的多元利益沖突

環(huán)境問題與傳統(tǒng)法律問題不同，它所造成的危險是一種“容許性危險”，社會公眾在一定限度內(nèi)容忍一定程度的環(huán)境污染或破壞，超過這個限度產(chǎn)生環(huán)境糾紛會涉及多元主體利益沖突，這些利益沖突既包括不同代際的利益沖突，又涉及同代際不同利益團體之間的沖突，甚至還涉及國際層面的利益沖突。由于環(huán)境管理觸及的利益主體多元化，管轄的地域廣闊，管制的環(huán)境客體多樣化，環(huán)境行政主管部門在管制過程中極易出現(xiàn)事多人少、環(huán)境檢查不足、取證困難、決策拖延等現(xiàn)象，難以完全實現(xiàn)環(huán)境利益的公平分配，加重了利益主體間的沖突。

5.環(huán)境的公共物品屬性和環(huán)境問題的外部性

公共物品具有非排他性、非競爭性及不可分性等特征，環(huán)境資源屬于典型的公共物品。首先，環(huán)境資源具有非排他性，作為人類生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，人人都可以從環(huán)境資源中獲益，個體對環(huán)境資源享用和依賴，并不排斥他人同時得到相應(yīng)的收益。其次，環(huán)境資源在消費上具有非競爭性，即公共物品每增加一個單位的消費，其邊際成本為零。再次，環(huán)境不可分的自然屬性決定了作為整體的環(huán)境質(zhì)量只能是一種公共物品，一旦對其強制性分割，必然導(dǎo)致對環(huán)境質(zhì)量的濫用，使其經(jīng)濟價值、自身價值減損或滅失。正因為環(huán)境具有公共物品屬性，人人都有嗬基于自己的目的加以利用，當(dāng)人類需求超越環(huán)境資源容量時，則產(chǎn)生環(huán)境的經(jīng)濟負外部性。外部性的根本特征是非市場性，即外部影響并沒有通過市場價格機制反映出來，人人都可以免費使用這些資源，造成“公用地悲劇”和“搭便車”效應(yīng)，最終的結(jié)局是所有的個體都無節(jié)制地爭奪有限的生態(tài)環(huán)境資源，使環(huán)境品質(zhì)日益惡化，環(huán)境危機升級。

二、國家環(huán)境義務(wù)的理論證成

“我們只有一個地球”，環(huán)境問題是國際社會共同關(guān)注的重點問題。為全人類共同的環(huán)境利益和子孫后代的利益，國家承擔(dān)保護和改善環(huán)境的國家義務(wù)，既符合國家條約和國際習(xí)慣所確立的國際環(huán)境法律秩序的要求，又是各國憲法及環(huán)境保護法等國內(nèi)法律規(guī)范所明確的責(zé)任。

（一）國家環(huán)境義務(wù)的國際法規(guī)范

環(huán)境供給是人類社會維持與延續(xù)的前提條件，解決環(huán)境問題，保護人類家園，是人類社會的普遍義務(wù)，需要各國家協(xié)調(diào)一致的行動，沒有國際社會的集體行動，環(huán)境保護的實行只能是天方夜譚。

1.國際環(huán)境義務(wù)

“地球只有一個，但是世界卻不是。我們大家都依賴著唯一的生物圈來維持我們的生命” 〔2〕，環(huán)境對人類的作用不言自明，任何人都不能離開環(huán)境而獨自地存在。維護良好環(huán)境的途徑也只能有一種選擇，社會所有成員都承擔(dān)保護環(huán)境的義務(wù)――普遍義務(wù)，但是社會成員之間卻根據(jù)不同的能力或影響而有區(qū)別地承擔(dān)環(huán)境保護義務(wù)。〔3〕環(huán)境問題的國際化決定了環(huán)境義務(wù)的國際化，環(huán)境領(lǐng)域的國際環(huán)境義務(wù)指一個國家在國際環(huán)境法律關(guān)系中所承擔(dān)的旨在保護和改善環(huán)境的義務(wù)。國際環(huán)境義務(wù)反映了全球環(huán)境問題的緊迫性和重要性，也突出了人類整體環(huán)境利益和環(huán)境領(lǐng)域國際合作的重要性。

現(xiàn)有的國際政治體系中，國家仍是享有環(huán)境權(quán)利、承擔(dān)國際環(huán)境義務(wù)的主體，國際環(huán)境法不僅充分肯定國家對本國環(huán)境資源的永久，而且充分肯定了國家的環(huán)境保護義務(wù)。國際環(huán)境法作為一個龐大的法律體系，主要淵源于國際條約、國際公約及國際習(xí)慣法，各種有效的國家環(huán)境法淵源都包含了國家的國際環(huán)境義務(wù)。迄今為止，國際社會共制定了500多項全球性或區(qū)域性的與環(huán)境有關(guān)的國際環(huán)境公約或協(xié)定〔4〕，以1972年斯德哥爾摩人類環(huán)境會議為分界點分為兩個主要階段，早期的公約或協(xié)定呈現(xiàn)區(qū)域性特點，一般限定在海洋野生生物、化學(xué)品或動植物檢疫程序等方面。1972年以后的國際環(huán)境公約及協(xié)定側(cè)重于化學(xué)品、有害廢物、大氣及能源等領(lǐng)域。經(jīng)過多年的發(fā)展，國際環(huán)境公約成為國際環(huán)境法的主要淵源，涵蓋大氣、海洋、生物多樣性、化學(xué)品和有害廢物等各個方面，形成了處理各個領(lǐng)域環(huán)境問題的國際法律體系。這些公約普遍將環(huán)境保護義務(wù)施加于國家，規(guī)定了締約方所承擔(dān)的保護環(huán)境、防止污染等各種國家環(huán)境保護義務(wù)。

2.國際環(huán)境義務(wù)的主要內(nèi)容

國際環(huán)境公約或協(xié)定大多直接規(guī)定了國家的環(huán)境保護義務(wù)，實際上國際法已將環(huán)境保護義務(wù)視為一種普遍的義務(wù)。國際法上的普遍義務(wù)（obligation erga omnes）也稱對世義務(wù)，是指“一個國家對整個國際社會所承擔(dān)的旨在保護所有國家的基本價值和共同利益的義務(wù)”?！?〕環(huán)境法領(lǐng)域，環(huán)境利益是人類的共同利益，既包括當(dāng)代人的利益，也包括未來世代人的利益，對全球環(huán)境利益的保護屬于普遍義務(wù)的范疇，環(huán)境國際利益指各國家對國際社會所負有的環(huán)境保護的普遍義務(wù)。

（1）不損害他國環(huán)境利益的義務(wù)?；趪以瓌t，任何一個國家在處理本國環(huán)境問題時，有義務(wù)確保其開發(fā)、利用、管理、規(guī)制環(huán)境的行為和效果都限定在本國領(lǐng)土范圍內(nèi)，不能溢出本國管轄范圍，對他國領(lǐng)土或環(huán)境造成損害。此義務(wù)是眾多國際公約的規(guī)范內(nèi)容，成為各國認可的國際環(huán)境法義務(wù)。

（2）積極的環(huán)境治理義務(wù)。在不侵害他國環(huán)境利益的前提下，各國負有積極的采取措施保護、維護及改善環(huán)境的義務(wù)。在國際環(huán)境法層面，這種積極環(huán)境治理義務(wù)的對象，不局限于國本國范圍內(nèi)，而是將全體人類的環(huán)境利益作為保護客體，要求各國積極地履行保護義務(wù)、治理義務(wù)。1992年聯(lián)合國政府間談判委員達成《聯(lián)合國氣候變化框架公約》，明確規(guī)定締約方應(yīng)采取措施限制、預(yù)測、防止或盡量減少溫室氣體排放，即國家負有積極的環(huán)境治理義務(wù)。

（3）發(fā)達國家向發(fā)展中國家提供資金或技術(shù)支持的義務(wù)。本著全球合作精神，為了更好實現(xiàn)保護、治理環(huán)境的目標(biāo)，國際環(huán)境法規(guī)定發(fā)達國家負有向發(fā)展中國家提供資金和技術(shù)支持的義務(wù)。如1992年在聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會上簽署的《生物多樣性公約》第3條規(guī)定，規(guī)定為了保護瀕臨滅絕的植物和動物，發(fā)達國家要向發(fā)展中國家提供資金與技術(shù)支持?！堵?lián)合國氣候變化框架公約》《蒙特利爾議定書》《京都議定書》等國際環(huán)境條約中也都沿用了此國際環(huán)境義務(wù)。

（4）國際合作義務(wù)?；诃h(huán)境自身全方位性、全球性、不確定性及公共物品等特質(zhì)，任何一個國家都無法獨立承擔(dān)起保護全球環(huán)境的責(zé)任，國際社會已經(jīng)認識到環(huán)境特性對環(huán)境保護制度、保護手段和保護義務(wù)的特殊需求，提出了各國協(xié)同作戰(zhàn)，以國際合作方式聯(lián)合開展環(huán)境保護工作。眾多國際環(huán)境保護公約及協(xié)定將“國際合作”作為主要的原則和義務(wù)予以規(guī)定，如1972年斯德哥爾摩《人類環(huán)境宣言》、2001年《關(guān)于持久性有機污染物的斯德哥爾摩公約》等。國際合作義務(wù)要求國與國之間，正當(dāng)考量所有國家的和利益，摒棄意識形態(tài)、種族觀念的束縛，為了人類和子孫后代的利益而共同努力。國際合作義務(wù)屬于概括性要求，為了在實踐中得到貫徹落實，許多公約將其具體化為不同的義務(wù)規(guī)則，如一國從事可能危害他國環(huán)境利益的事務(wù)時，提前告知他國的通知義務(wù)；發(fā)生緊急環(huán)境事件會影響他國環(huán)境權(quán)益時應(yīng)承擔(dān)的報警義務(wù)；締約國間設(shè)立交換機制、確定合作方案進行科技合作的義務(wù)；為開展環(huán)境保護事業(yè)，發(fā)達國家對發(fā)展中國家提供資金支持義務(wù)等。推進全球環(huán)境保護的發(fā)展，落實各國國際環(huán)境義務(wù)的履行，需要完備的國際環(huán)境法實施機制。各國通過立法機關(guān)的立法活動，將國家環(huán)境條約的規(guī)定轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法律法規(guī)的規(guī)定，是國際環(huán)境法在各國國內(nèi)得到實施的主要方式。

3.中國參與的國際環(huán)境公約

多年恚我國一直積極參與國際環(huán)境保護，履行國家的國際、國內(nèi)環(huán)境義務(wù)，締結(jié)或參加了一系列環(huán)境保護的公約、議定書和雙邊協(xié)定，涉及眾多領(lǐng)域范圍，主要可以分為幾大類：氣候變化的公約，如《京都議定書》《氣侯變化框架公約》；危險物質(zhì)類公約，如《巴塞爾公約》《鹿特丹公約》等；海洋環(huán)境資源類的公約，如《聯(lián)合國海洋公約》《南極條約》等；生物資源類的公約，如《生物多樣性公約》《國際濕地公約》等。此外我國還簽署了眾多雙邊協(xié)定及備忘錄，如中日、中美、中俄之間的環(huán)境合作協(xié)定等。國際環(huán)境法的國家義務(wù)規(guī)范是國家承擔(dān)環(huán)境治理任務(wù)的理論基礎(chǔ)之一，國際環(huán)境義務(wù)中的積極治理義務(wù)、資金及技術(shù)支持義務(wù)、合作義務(wù)為公私合作環(huán)境治理提供了直接的依據(jù)。

（二）國家環(huán)境義務(wù)的憲法規(guī)范

依據(jù)國家主體理論，國家作為一個公法主體，其本質(zhì)是作為國家機構(gòu)來達成國家的目的?！?〕法治社會中，國家是權(quán)力與義務(wù)的統(tǒng)一體，不僅代表著國家權(quán)力，也代表著國家義務(wù)。而國家義務(wù)則表示國家運用權(quán)力為公民提供福利，保障國家權(quán)力屬于人民?！?〕環(huán)境是全體國民的“公共財產(chǎn)”和“共享資源”，維護環(huán)境公共利益，為全體人民提供良好的環(huán)境資源是國家作為公法主體存在的目的之一。從法律的角度看，環(huán)境是公民依憲法享有維持基本生存所需的有尊嚴(yán)生活的重要組成部分，憲法規(guī)范的國家環(huán)境治理義務(wù)是公民環(huán)境權(quán)益保障的基礎(chǔ)。

憲法學(xué)中國家義務(wù)的產(chǎn)生與公民基本權(quán)利的發(fā)展密切相關(guān)，公民基本權(quán)利是經(jīng)憲法規(guī)定確認的權(quán)利，基本權(quán)的主體可依據(jù)憲法的規(guī)定要求國家做什么或不做什么，由此延伸推導(dǎo)出國家的相應(yīng)義務(wù)。憲法學(xué)理論依據(jù)不同的劃分標(biāo)準(zhǔn)對國家義務(wù)做過多種劃分，學(xué)者多數(shù)支持從“尊重義務(wù)”、“保護義務(wù)”和“給付義務(wù)”三個層面來具體構(gòu)建國家義務(wù)更為合適。著眼于國家環(huán)境義務(wù)自身的特點和發(fā)展規(guī)律，適用“尊重、保護、給付”的結(jié)構(gòu)層次分析國家的環(huán)境義務(wù)符合當(dāng)下環(huán)境保護的需要。尊重義務(wù)意在國家不侵犯和破壞環(huán)境，保持環(huán)境質(zhì)量的現(xiàn)狀，保障公民的環(huán)境權(quán)利不受國家侵犯。保護義務(wù)要求國家采用必要的手段對各種侵犯環(huán)境權(quán)利的行為進行懲罰和積極的預(yù)報。給付義務(wù)要求國家以積極作為的方式為公民提供良好的生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，保障公民環(huán)境權(quán)利的實現(xiàn)，保障所有個人都有尊嚴(yán)地生活，環(huán)境給付義務(wù)充分體現(xiàn)了給付國家、環(huán)境國家的原則。

我國憲法第9條第2款規(guī)定“國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源”。此條款體現(xiàn)了國家環(huán)境義務(wù)層次中的尊重義務(wù)和保護義務(wù)，在賦予主體自然資源利用權(quán)力的同時，也對公民環(huán)境侵權(quán)行為進行了限制，并間接約束了國家權(quán)力，因為“任何組織和個人”當(dāng)然包含國家權(quán)力在內(nèi)，國家與組織、個人等其他主體一樣，也不得有侵占、破壞環(huán)境資源的行為。憲法第26條規(guī)定“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。國家組織和鼓勵植樹造林，保護林木”。此條款體現(xiàn)了國家環(huán)境義務(wù)層次中的給付義務(wù)，直接對公權(quán)力設(shè)定了環(huán)保義務(wù)，國家負有為公眾提供良好生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境的給付義務(wù)。為實現(xiàn)這一義務(wù)，立法、行政、司法等權(quán)力在運作過程中都要發(fā)揮積極作用，并受憲法環(huán)境條款約束。在此憲法框架下，充分體現(xiàn)了我國的環(huán)境保護義務(wù)具備國家任務(wù)的特質(zhì)。

我國現(xiàn)階段環(huán)境治理義務(wù)，除受憲法環(huán)境條款的制約外，還應(yīng)結(jié)合《環(huán)境保護法》第1條、第4條的規(guī)定，歸納現(xiàn)階段我國環(huán)境保護的主要義務(wù)：（1）保障現(xiàn)有環(huán)境狀況不再惡化，國家要負擔(dān)“現(xiàn)狀保持”環(huán)境義務(wù)，對應(yīng)的是國家環(huán)境尊重義務(wù)，這一義務(wù)源于公民基本權(quán)利對國家權(quán)力的防御功能和控制國家權(quán)力的法治理念。國家的環(huán)境尊重義務(wù)主要表現(xiàn)為充分尊重公民及其他社會主體的環(huán)境利益，公民在法定范圍內(nèi)享有對環(huán)境資源開發(fā)利用的權(quán)利與自由，國家不干預(yù)、不侵害公民的環(huán)境福利，國家也不能侵犯和剝奪公民享有的環(huán)境權(quán)利與自由。（2）采取措施排除現(xiàn)有的及潛在的環(huán)境危險，維護環(huán)境秩序，國家負擔(dān)“危險防御”環(huán)境義務(wù)。在經(jīng)濟及技術(shù)高速發(fā)展的帶動下，環(huán)境污染加劇，社會主體間的環(huán)境權(quán)利也發(fā)生了激烈的沖突，僅僅尊重公民權(quán)利，保障公民環(huán)境利用自由的國家環(huán)境義務(wù)已不能有效調(diào)節(jié)環(huán)境問題引發(fā)的社會沖突，此時要求國家以管制的方式來排除環(huán)境污染，國家的環(huán)境義務(wù)由消極的尊重義務(wù)擴展到積極的保護義務(wù)，當(dāng)有第三人侵害可能發(fā)生時，國家要采取措施防止或排除侵害的發(fā)生，救濟被侵害行為損害的環(huán)境利益等。國家的環(huán)境保護義務(wù)也可具體細化為事前的預(yù)防義務(wù)、事中的排除義務(wù)和事后的救濟義務(wù)。國家要完成保護義務(wù)需要環(huán)境立法、環(huán)境執(zhí)法、環(huán)境司法的整體運作。（3）針對風(fēng)險社會背景下的不確定的環(huán)境風(fēng)險，要明確預(yù)防責(zé)任并采取相應(yīng)防范措施，國家承擔(dān)“環(huán)境風(fēng)險預(yù)防”義務(wù)，人類對環(huán)境的保護有了更前瞻性的做法，國家環(huán)境義務(wù)由保護義務(wù)向給付義務(wù)轉(zhuǎn)變。環(huán)境給付義務(wù)是第三個層次的國家環(huán)境義務(wù)，此時國家積極履行對公民的生存保障，均衡生存負擔(dān)，不斷改善環(huán)境質(zhì)量，為公民提供良好的環(huán)境公共產(chǎn)品及服務(wù)。給付義務(wù)的履行是環(huán)境利益實現(xiàn)的保障，也是促進環(huán)境保護的手段。此時，環(huán)境保護的內(nèi)容由污染防治擴大到生態(tài)平衡及環(huán)境資源保護等領(lǐng)域；治理手段傾向于政策引導(dǎo)、經(jīng)濟刺激、稅收優(yōu)惠等方式；治理的關(guān)注點由末端治理轉(zhuǎn)向源頭治理、綜合治理及風(fēng)險預(yù)防；治理模式由命令控制型向多元環(huán)境利益主體合作的方向發(fā)展。

從法律的角度思考，正是公民的環(huán)境權(quán)益受到威脅，憲法才賦予國家環(huán)境治理的義務(wù)，國家環(huán)境義務(wù)是國家義務(wù)的組成部分?！碍h(huán)境國家”中國家公權(quán)力為落實環(huán)境保護義務(wù)不斷調(diào)整，可以說國家環(huán)境義務(wù)的嬗變都是通過國家任務(wù)及政府職能的變化來落實和拓展的。

三、國家環(huán)境治理任務(wù)的現(xiàn)實需要

對國家環(huán)境治理義務(wù)的論證，很多學(xué)者從公民環(huán)境基本權(quán)利的角度入手，論述國家義務(wù)是基本權(quán)利實現(xiàn)的法定的具有根本性地位的義務(wù)，持有國家義務(wù)直接源自公民權(quán)利觀點，也有學(xué)者認為“環(huán)境”的定義并未有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，環(huán)境權(quán)利的保護范圍模糊不定，在憲法的基本權(quán)利體系中，環(huán)境權(quán)還處于爭議之中，實`中人類對環(huán)境權(quán)利的訴求不能直接引用憲法上的環(huán)境權(quán)規(guī)范，“基本權(quán)利――國家義務(wù)”體系針對環(huán)境權(quán)益存在局限性。同時，憲法范疇的基本權(quán)利應(yīng)是個人的自由與權(quán)利，個人尊嚴(yán)是憲法的靈魂，環(huán)境資源的“公共財產(chǎn)”屬性決定其并非專屬于個人，一項基本權(quán)利一旦被定性為集體權(quán)利或全民所有，該權(quán)利實際已被架空，失去現(xiàn)實意義，因而環(huán)境基本權(quán)與憲法的基本權(quán)利理念有所不符?！盎緳?quán)利――國家義務(wù)”的邏輯不能很好地解決國家環(huán)境治理義務(wù)生成的諸多難題，而國家保護環(huán)境公共利益、為公民提供良好生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境的任務(wù)卻是眾望所歸。故而從國家“環(huán)境保護”的現(xiàn)實需求出發(fā)，依據(jù)國家任務(wù)的變遷及國家權(quán)力行使目標(biāo)的變化，闡述國家環(huán)境治理義務(wù)是一條務(wù)實的思路。

（一）國家環(huán)境治理任務(wù)

依據(jù)國家學(xué)說理論，國家包含領(lǐng)土、人民及三個最基本的要素，領(lǐng)土應(yīng)是適合人類生存發(fā)展的生活環(huán)境及生態(tài)環(huán)境，因而環(huán)境保護應(yīng)是國家的主要任務(wù)之一?！?〕國家任務(wù)作為公法學(xué)上最基本的概念之一，鞔锪斯家存在的目的和國家存在的正當(dāng)性，諸多憲法與行政法規(guī)范及學(xué)理都是建立在國家任務(wù)這一概念基礎(chǔ)之上。傳統(tǒng)公法學(xué)認為只要是社會公眾需要的重大的、主要的任務(wù)就是國家任務(wù)。然而這種問題無邊無際，立法的抽象性使得實施法對國家任務(wù)的界限模糊不清。國家任務(wù)是公共任務(wù)的下位概念，各個國家因具體運用的憲法秩序不同而有不同的國家任務(wù)內(nèi)涵。公共任務(wù)是所有為實現(xiàn)公共福祉利益而履行的任務(wù)；國家任務(wù)則是指國家或歸屬于國家的公權(quán)力主體根據(jù)現(xiàn)行法而得以執(zhí)行的公共任務(wù)。在這一任務(wù)范疇下，憲法或法律賦予行政主體所執(zhí)行的任務(wù)，就是行政任務(wù)?！?〕

需要明確的是，國家任務(wù)是由國家親自負責(zé)接管的公共任務(wù)，但公共任務(wù)不都是國家任務(wù)，公共任務(wù)的實現(xiàn)應(yīng)由國家和社會共同完成，即一些公共任務(wù)可以由社會私人主體來完成。私人主體在追求自身利益的同時也會實現(xiàn)公共利益，客觀地履行了公共任務(wù)，此時國家不必也不需要進行干預(yù)。僅有透過實體法規(guī)范賦予國家執(zhí)行權(quán)限的特定活動領(lǐng)域才能具有國家任務(wù)的特點，也就是說立法者必須通過實體法規(guī)范決定哪些公共任務(wù)屬于國家任務(wù)，在國家任務(wù)之下再決定哪些國家任務(wù)由行政主體執(zhí)行，成為行政任務(wù)；哪些國家任務(wù)可交由私人主體執(zhí)行，這也是國家與社會互動、公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域互動的法理基礎(chǔ)。

公共利益是公共任務(wù)、國家任務(wù)及行政任務(wù)積極追尋的目標(biāo)，是國家任務(wù)所在。但公共利益最大的特點是不確定性，這種不確定性表現(xiàn)為不同時代利益的內(nèi)容不確定及受益的對象不確定?！?0〕在人類社會發(fā)展長河中公共利益的內(nèi)容和范圍具有歷史性和個案差異，不同國家在同一歷史階段或同一國家在不同歷史階段的公共利益所指范圍和所含標(biāo)準(zhǔn)并不統(tǒng)一也沒有完美的預(yù)案。公共利益并不是獨立于個人利益的特殊利益，而是“組成共同體若干成員的利益總和?！眹夷康木褪亲畲蟪潭鹊卮龠M公共利益，實現(xiàn)社會“最大多數(shù)人的幸?！??！?1〕

環(huán)境資源作為人類發(fā)展的必需品，環(huán)境的供給與消費，牽動全社會民眾的福祉。國家作為公法主體，依據(jù)國民代表和法律規(guī)定，以保障環(huán)境公益為目的，行使環(huán)境管理職能與權(quán)力，具有正當(dāng)合法性。國家環(huán)境治理任務(wù)是保護環(huán)境公共利益的需要，也是國家法定義務(wù)之一。在處理與環(huán)境相關(guān)的各種社會事務(wù)及社會關(guān)系中，作為公權(quán)力代表的政府是一種強勢的主導(dǎo)力量。

（二）國家環(huán)境治理任務(wù)的擴張

現(xiàn)代國家的任務(wù)主要集中在階級統(tǒng)治、社會管理、社會服務(wù)和社會平衡等方面。不同類型的國家，國家任務(wù)的范圍不同，政府履行任務(wù)行使職能的強弱也不同，有的任務(wù)在削減，而有的任務(wù)在擴張，如政府的社會公共管理和社會服務(wù)職能就處于擴張之中。政府的職能隨著時展及國家任務(wù)變遷而變動。環(huán)境保護，或者說現(xiàn)代意義的環(huán)境保護并非從來就是國家的主要任務(wù)。雖然古代東方社會的國家要承擔(dān)水利設(shè)施等社會公共工程，但此類事物的管理屬農(nóng)業(yè)社會生存和發(fā)展的保障，有別于工業(yè)社會應(yīng)對激化的環(huán)境危機。

現(xiàn)代意義上的環(huán)境問題是二次世界大戰(zhàn)后科技突飛猛進及工業(yè)化高度發(fā)展的產(chǎn)物，環(huán)境問題隨著工業(yè)化進程不斷尖銳化與擴大化，并由區(qū)域性問題發(fā)展至全球性問題。當(dāng)長期累積的環(huán)境問題在短時間內(nèi)演變?yōu)橥癸@的、復(fù)雜的直接危害人的健康乃至生命的全球化環(huán)境危機時，已超越環(huán)境領(lǐng)域成為具有政治影響力的議題，促使國家高度關(guān)注。主政者在“做點事”哲學(xué)的指引下，縱使在經(jīng)驗欠缺的情況下，也不斷采取行動，再從事后做檢討修正。如此一來，整部環(huán)境保護史實際上是一部人類制度因應(yīng)的嘗試錯誤史。從過往的歷史分析環(huán)境問題與國家任務(wù)的互動關(guān)系，可以看出在工業(yè)化以前，環(huán)境問題尚處于自我恢復(fù)能力之內(nèi)，客觀上并不要求國家承擔(dān)大量治理環(huán)境任務(wù)。但工業(yè)化以后，生態(tài)環(huán)境惡化，必然要求國家承擔(dān)起維護環(huán)境公共利益，提供環(huán)境治理的國家任務(wù)。我們將工業(yè)化以后國家環(huán)境治理任務(wù)分為三個階段，在這三個階段因環(huán)境問題表現(xiàn)不同，國家環(huán)境治理任務(wù)的內(nèi)容也有差異。

第一個階段是工業(yè)化初期，人們在原有的生活經(jīng)驗下，仍然認為可以無償使用自然資源，但是工業(yè)化產(chǎn)生的廢水、廢氣、廢渣等造成環(huán)境污染，逐漸超于環(huán)境的承受能力，人們開始反思環(huán)境破壞所帶來的惡果。此時環(huán)境問題產(chǎn)生的時代背景多處于國家承擔(dān)“生存照顧”任務(wù)膨脹期，主張維護環(huán)境利益這種“公共的善”是國家的任務(wù)，并認為此等公共的善是無法借助市場的力量來維護的，許多國家通過立法明確了環(huán)境保護是國家的一項基本職責(zé)，政府包辦了環(huán)境治理、改善環(huán)境狀況的相關(guān)任務(wù)，環(huán)境管理機構(gòu)普遍設(shè)立并被賦予強大的職權(quán)。

進入第二階段，第一階段的污染問題并未徹底解決，野生動植物的大規(guī)模滅絕、森林減少、土地沙化、水土流失、自然資源的過度開發(fā)等問題又頻頻出現(xiàn)，國家環(huán)保任務(wù)有所變化，環(huán)境保護的重點從污染管制擴張到自然資源保護與污染防治并重?！皽p少對環(huán)境產(chǎn)生的負擔(dān)”、“減少因人類活動對環(huán)境造成的影響”、“尊重自然資源保護與公害防治”成為很多國家環(huán)境保護法的關(guān)鍵詞匯。各國開始重視對自然資源的保護，對重點區(qū)域進行規(guī)劃保護，野生動物保護區(qū)、自然保留區(qū)、國家公園等陸續(xù)成立。各國針對不同區(qū)域的物種資源分配及分布特征，確定各區(qū)域的功能、作用，有重點、有步驟地開展環(huán)境保護工作。

后工業(yè)化時代，也進入環(huán)境治理的第三階段。這一階段與前兩個階段相比最大的不同是環(huán)境問題呈現(xiàn)出的復(fù)雜性和不確定性，核能與化學(xué)危險品應(yīng)用、食品安全、生物多樣性、自然資源的循環(huán)利用等問題都出現(xiàn)在環(huán)境治理范疇內(nèi)。這些問題所涉及的范圍相當(dāng)廣泛，要對所有環(huán)境議題妥善處理，國家的環(huán)境治理任務(wù)“量”大幅度增長。此外，這些任務(wù)本身的“質(zhì)”也與前兩個階段不同，這一階段環(huán)境問題涉及高科技性、不可預(yù)測性、不可控制性等特征，傳統(tǒng)的治理技術(shù)、治理方法、甚至治理政策等面對環(huán)境新問題時都捉襟見肘?，F(xiàn)代技術(shù)及其風(fēng)險比當(dāng)初人們想像的更為復(fù)雜和難以理解，僅靠原有自然科學(xué)技術(shù)的方法不足以全面的預(yù)測和評價這些風(fēng)險，更別說怎么應(yīng)對這些風(fēng)險，這些問題清楚地體現(xiàn)在切爾諾貝利核事故、博帕爾毒氣泄漏事件中。對國家而言，環(huán)境治理任務(wù)除了量的激增和質(zhì)的激變，還有環(huán)境事務(wù)在地理范圍上的擴大，越來越多的跨區(qū)域、跨國界或全球化環(huán)境問題存在，治理任務(wù)不再限于國內(nèi)，而上升為國際問題。全球化背景下政治、經(jīng)濟、文化、人口等因素參與其中，使得環(huán)境治理任務(wù)更加復(fù)雜，國家環(huán)境治理任務(wù)壓力陡增。

四、國家環(huán)境治理任務(wù)與治理模式選擇

環(huán)境治理模式是“指一般性治理模式在環(huán)境領(lǐng)域的具體應(yīng)用。包括治理主體結(jié)構(gòu)、治理機制、治理原t、治理目標(biāo)和治理績效等在內(nèi)的分析框架。具體而言即是在對自然資源和環(huán)境的持續(xù)利用中，環(huán)境福祉的利益相關(guān)者們誰來進行環(huán)境決策以及如何去制定環(huán)境決策，行使權(quán)力并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任而達到一定的環(huán)境績效、經(jīng)濟績效和社會績效，并力求績效的最大化和可持續(xù)性”?！?2〕在不同的歷史時期，因不同公共利益標(biāo)準(zhǔn)、國家義務(wù)范圍以及政府職能，環(huán)境治理模式處于不斷的建構(gòu)、反思之中，體現(xiàn)著公共事務(wù)管理中的行為規(guī)范和倫理觀念的不同選擇。依據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)，大家對環(huán)境治理模式進行不同的劃分。

依據(jù)治理手段不同，劃分為強制命令型、市場導(dǎo)向型及自覺行動型環(huán)境治理模式。強制命令型環(huán)境治理模式是基于環(huán)境問題的外部性，認為市場機制不能化解環(huán)境危機，轉(zhuǎn)而依靠國家的力量，通過行政命令和法律強制的方式來解決環(huán)境問題的模式。市場導(dǎo)向型是隨著市民社會的崛起和市場經(jīng)濟的發(fā)展，認為單純依靠政府管理的模式已不能適應(yīng)社會的發(fā)展，而應(yīng)該引入市場原理和競爭機制，充分利用經(jīng)濟手段整治環(huán)境問題模式。自覺行動型環(huán)境治理模式是在現(xiàn)有政策和法律基礎(chǔ)上，鼓勵企業(yè)制定適合于自身情況的環(huán)境管理體系，使其有足夠的選擇余地來發(fā)揮靈活、獨創(chuàng)的環(huán)境治理模式。

依據(jù)公民與公共行政權(quán)力之間的互動關(guān)系與程度，環(huán)境治理模式可分為統(tǒng)治型治理模式、管理型治理模式和合作型治理模式。統(tǒng)治型治理模式是權(quán)力統(tǒng)治者運用強制性手段對社會進行管理和支配，社會公眾以被動的被管制者身份參與環(huán)境事務(wù)處理的模式。管理型治理模式下公權(quán)力被視為公眾意志的代表，公眾將具有公共利益的事務(wù)委托給政府，由政府負責(zé)公共產(chǎn)品的供給。合作型治理模式打破了公權(quán)力在公共事務(wù)中的壟斷地位，將公眾引入公共事務(wù)的治理框架之內(nèi)，形成了 “政府與公民”互動合作的治理模式。合作型治理模式下，在主體上既強調(diào)國家與社會的合作，也強調(diào)公民自治；在目標(biāo)上以環(huán)境公共利益和環(huán)境正義為目標(biāo)；在運行機制上建構(gòu)共同協(xié)商、相互信任的合作機制。

值得我們注意的是，任何環(huán)境治理模式的劃分都不是完全絕對的，不同標(biāo)準(zhǔn)的劃分也不能阻斷權(quán)利運行模式、治理手段及治理工具的交錯使用。新舊模式的更迭不是新模式對舊模式的完全拋棄，而是在國家任務(wù)變遷和環(huán)境問題發(fā)展中，不斷選擇、不斷創(chuàng)新的過程。但是，不管環(huán)境治理模式如何交織演變，分析當(dāng)下我國命令控制型環(huán)境治理模式的弊端，建構(gòu)符合環(huán)境公共利益、與國家環(huán)境治理義務(wù)相適應(yīng)的新型治理模式是必然趨勢。

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篇8

改革開放以來,隨著農(nóng)村生存問題的解決,農(nóng)村經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展,農(nóng)民對生活質(zhì)量的要求提高,農(nóng)村生活環(huán)境的治理被提上日程,人居環(huán)境改善成為新農(nóng)村建設(shè)的重要步驟。顯然,農(nóng)村生活環(huán)境的治理對于支撐農(nóng)村經(jīng)濟、社會、文化發(fā)展以及提高農(nóng)民生活滿意度有著重要意義。我們知道,隨著我國現(xiàn)代化和工業(yè)化進程的不斷加快,經(jīng)濟活動給人們生存帶來的負外部性日漸凸顯,環(huán)境的不斷退化給自然社會和經(jīng)濟都帶來了巨大的影響,長期存在的城鄉(xiāng)二元環(huán)境治理模式使得國家將治理焦點集中于城市而忽視了農(nóng)村。與城市整潔的生產(chǎn)生活環(huán)境相比,全國絕大多數(shù)農(nóng)村環(huán)境呈現(xiàn)出臟亂差的現(xiàn)象。農(nóng)村環(huán)境污染的后果已經(jīng)從健康、生產(chǎn)要素和社會安定等三方面體現(xiàn)出來。首先,農(nóng)村環(huán)境污染嚴(yán)重危害了農(nóng)民的健康。由于我國對農(nóng)村環(huán)境污染治理不力,環(huán)境污染不僅迅速由“小污”變?yōu)椤按笪邸?而且已經(jīng)因“小污”而成“大害”,給作為弱勢產(chǎn)業(yè)的農(nóng)業(yè)和弱勢群體的農(nóng)民帶來了顯著的負面影響。

所謂農(nóng)村環(huán)境,狹義上主要指農(nóng)村居民的生活環(huán)境,如農(nóng)村衛(wèi)生狀況、安全環(huán)境等;廣義上不僅包括生活環(huán)境,還包括生產(chǎn)環(huán)境和生態(tài)環(huán)境。而目前農(nóng)村環(huán)境作為新農(nóng)村建設(shè)的重點和難點,其環(huán)境污染包括點源污染和面源污染。點源污染主要指由工業(yè)企業(yè)造成的農(nóng)村環(huán)境污染,面源污染主要指由人民生產(chǎn)生活造成的污染。本文側(cè)重對狹義上的農(nóng)村環(huán)境面源污染的治理,這種污染治理難度較大,治理主體比較廣泛,需要多方參與。目前,國內(nèi)學(xué)者對我國農(nóng)村環(huán)境治理路徑的研究集中表現(xiàn)在三個方面:一是主張“以政府強制為主”的單一行政治理路徑,二為產(chǎn)權(quán)明晰前提下的市場治理路徑,三是基于特定制度與組織載體的農(nóng)村自主治理路徑。然而,由于信息不對稱、交易費用、產(chǎn)權(quán)界定困難等原因,會出現(xiàn)“政府失靈”和“市場失靈”的現(xiàn)象,因此不能將單一的政府或者市場視為治理農(nóng)村環(huán)境的靈丹妙藥。而要實現(xiàn)有效的自主治理必須要解決三大難題,即:新制度的供給問題、可信任承諾問題和相互監(jiān)督問題。長期以來,我國農(nóng)村環(huán)境治理的實踐表明,我國屬于政府主導(dǎo)的“命令一控制”型治理路徑。然而,我國城鄉(xiāng)二元環(huán)境管理模式使得農(nóng)村環(huán)境處于“三不管”狀態(tài),即國家不愿管、市場不能管、D村委管不了,這就要求我們在具體實踐活動中探尋農(nóng)村環(huán)境治理切實可行的路徑和方法,既不囿于傳統(tǒng),又能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)村環(huán)境的善治。

1.2文獻綜述

自從20世紀(jì)90年代以來,治理概念的運用不再局限于與國家的公共事務(wù)相關(guān)的管理活動和政治活動中,其涵蓋的范圍遠遠超出了傳統(tǒng)的經(jīng)典意義,被廣泛的應(yīng)用于社會經(jīng)濟領(lǐng)域,治理的內(nèi)涵不斷豐富。國內(nèi)外學(xué)者對治理的研究主要集中于治理的概念界定、理論淵源、適用性等方面。

(1)對治理的定義的研究

國內(nèi)外學(xué)者對治理的概念研究主要集中在對“治理”與“統(tǒng)治”的區(qū)別研究中,通過對“治理”與“統(tǒng)治”的對比研究對“治理”的定義進行了界定。羅西瑙作為治理理論的主要創(chuàng)始人之一,他認為,“治理與統(tǒng)治不同,是一種由共同的目標(biāo)支持的活動,這些管理活動的主體未必是政府,也無須依靠國家的強制力量來實現(xiàn)?！痹诹_茨看來,治理是一種新的統(tǒng)治社會的方法,他詳細列舉了治理的六種不同的定義。俞可平則認為,“治理一詞的基本含義是指在一個既定的范圍內(nèi)運用權(quán)威維持秩序,滿足公眾的需要。治理的目的是在各種不同的制度關(guān)系中運用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動,以最大限度地增進公共利益”。格里斯托克則梳理了目前流行的各種治理概念,提出了治理理論的五種主要概念:第一,治理意味著一系列來自政府但又不局限于政府的社會公共機構(gòu)和行為者。第二,治理意味著在為社會和經(jīng)濟問題尋求解決方案的過程中存在著界限和責(zé)任方面的模糊性。第三,治理明確肯定了在涉及集體行為的各個社會公共機構(gòu)之間存在著權(quán)力依賴。第四,治理意味著參與者最終將形成一個自主的網(wǎng)絡(luò)。第五,治理意味著辦好事情的能力并不僅限于政府的權(quán)力,不限于政府的發(fā)號施令或運用權(quán)威。全球治理委員會對治理的定義作了具有代表性和權(quán)威性的界定:“治理是各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它有四個特征:治理不是一整套規(guī)則,也不是一種活動,而是一個過程;治理過程的基礎(chǔ)不是控制,而是協(xié)調(diào);治理既涉及公共部門,也包括私人部門;治理不是一種正式的制度,而是持續(xù)的互動?！?/p>

(2)治理理論的學(xué)術(shù)淵源

治理理論的興起有著廣闊的世界背景和深刻的歷史緣由,其部分原因在于政治經(jīng)濟狀況發(fā)生了變化,直接原因則來自于政府和市場在社會資源配置中的局限性。綜觀學(xué)者對治理理論學(xué)術(shù)淵源的研究,可將其歸納為兩大理論淵源:一是以極端自由主義為代表的當(dāng)代西方哲學(xué)和政治思潮,一是以公共選擇理論為代表的當(dāng)代西方經(jīng)濟學(xué)理論。極端自由主義的特點是強調(diào)市場本位,極端強調(diào)個人自由,主張以制度保護個人權(quán)利并制約政府的權(quán)力,主張有限政府,堅決反對政府干預(yù)。公共選擇理論建立在兩個基本假設(shè)之上,個人效用最大化和政治的交換性。這就使得公共選擇學(xué)者認為,政府的每一種行為都包含著失敗之處,推崇有限政府。有學(xué)者從治理理論的理論淵源推導(dǎo)出治理理論的精神,契約觀念和效率精神,認為治理的根本精神是契約觀念,這對當(dāng)代社會治理有重要的現(xiàn)實意義和理論意義。

第2章理論基礎(chǔ)與案例概述

2.1理論基礎(chǔ)

鄭杭生認為黨的十八屆三中全會運用治理的思想對社會治理做了全面系統(tǒng)的解讀,不僅僅一般地提到要在總體上用“社會治理”來代替“社會管理”,而且還全面論述了中國社會治理方式的改進,提出“四個治理”原則,即堅持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理和源頭治理。這“四個治理”,就是一般性與特殊性相結(jié)合的、適合中國具體國情的社會治理具體制度的框架。

在農(nóng)民的日常生活中,以熟悉為基礎(chǔ)的熟人社會是有一定范圍的,這個范圍的含義是多層面的:自然地理、社會認同、心靈歸屬等,我們把這個范圍內(nèi)的整體社會狀態(tài)叫做熟人社會。在中國農(nóng)村,因為地理歷史原因和行政區(qū)劃的標(biāo)準(zhǔn)不一,各地的熟人社會范圍和性質(zhì)不同。熟人社會與D村民組、行政D村的行政區(qū)劃產(chǎn)生了復(fù)雜的互動。熟人社會是農(nóng)村社會一個基本的結(jié)構(gòu)單元,是在長期的社會生活中自然形成的社會圈子,是真正意義上農(nóng)民日常生活的單位,熟人社會中具有較為穩(wěn)定和可靠的社會預(yù)期,是農(nóng)民日常生活中合作互助、獲得社會身份和地位,以及心靈歸屬的圈子。

篇9

關(guān)鍵詞：中國；水污染防治；流域管理；戰(zhàn)略對策

1 流域水環(huán)境污染綜合防治戰(zhàn)略存在的問題

1.1 流域水環(huán)境污染治理制度不完善

流域作為整體水文循環(huán)單位，同時也是人類活動起源，匯入到整個河流干道中，有利于保護水環(huán)境以及水生態(tài)系統(tǒng)。流域同時也是完整的管理單位，集中了人類多種活動形式，體現(xiàn)了人類生存發(fā)展的矛盾。尤其是水環(huán)境治理問題，涉及到多種污染體，因此，加強水流域污染治理這一問題亟待解決。美國早期就明確了水污染治理這一概念，尤其注重生態(tài)系統(tǒng)整體功能體現(xiàn)，在把握水流域基本發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上，以及水生態(tài)社會子系統(tǒng)的形成過程中產(chǎn)生的相互作用，還要對水生態(tài)系統(tǒng)發(fā)展制定整體規(guī)劃，加強水生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)保護，制定水流域綜合治理計劃，這些保護有利于解決部門內(nèi)部沖突，矛盾問題，有利于加強流域水環(huán)境治理效率。采取這一水污染治理措施注重保護水污染治理完整性，重點解決水污染治理存在的問題，嚴(yán)格控制水污染溫度以及各個要素之間的聯(lián)系；保護生物多樣性以及地標(biāo)物質(zhì)組成結(jié)構(gòu)等，還有土壤物質(zhì)組成，針對區(qū)域生態(tài)發(fā)展存在的問題采取針對性措施，充分發(fā)揮好專家以及研究學(xué)者力量，為解決流域水污染問題提供支持。

1.2 缺乏對水環(huán)境特征區(qū)域差異的研究

各個流域水環(huán)境承載力存在很大差異，對各區(qū)域造成的水污染程度不同，因此，解決我國流域水污染問題，要對流域進行劃分加強管理，美國針對這一問題，早期就制定了水生態(tài)區(qū)域劃分方案，在很大程度上提高了水環(huán)境管理效率。對于水生態(tài)系統(tǒng)流域監(jiān)測站點選擇上、針對水生態(tài)系統(tǒng)污染問題制定恢復(fù)標(biāo)準(zhǔn)，有利于為流域水環(huán)境治理制定TMDL提供重要參考依據(jù)。我國地域面積廣闊，各地域水環(huán)境特征不同，目前，我國并未建立完整的水流域治理機制，無法準(zhǔn)確判斷水流域環(huán)境承載力以及生態(tài)環(huán)境發(fā)展?fàn)顩r，尤其是水環(huán)境治理難度大，保護措施有效性不強。

2 我國流域水環(huán)境污染防治的控制原則

2.1 污染物質(zhì)的分類控制原則

面對我國流域水污染存在的問題，要采取針對性措施，提高流域水污染治理效率，并對污染物特性以及其他各個方面進行具體劃分，做好分類，優(yōu)化污染質(zhì)結(jié)構(gòu)，對污染物進行有效分解，制定污染物治理化學(xué)指標(biāo)，按照污染物特性，將其劃分為兩種形式，一種是一啊不能污染物，一種是特殊污染物；按照水污染物自身性質(zhì)將其劃分為淡水、海水、人體健康污染物；按照污染物因子特性，將其劃分為兩種形式，保守、非保守物質(zhì)，在以上總結(jié)過程中，針對污染物特性提出具體控制要求。

2.2 污染控制的分區(qū)原則

我國流域面積廣闊，各地區(qū)水環(huán)境差異明顯，因此，要根據(jù)各個地區(qū)水流域具體情況來制定不同發(fā)展戰(zhàn)略，保護水文完整性具有重要意義，生態(tài)系統(tǒng)水體功能差異劃分為幾種形式，也是建立水污染控制體系的重要參考依據(jù)，有利于保護水體發(fā)展環(huán)境，加大水污染物控制制度。其中，水資源分區(qū)將水文循單元作為重要依據(jù)，將其劃分為幾種形式，主要為了呈現(xiàn)水文完整度，尤其要把握污染物轉(zhuǎn)化規(guī)律，有利于加強水質(zhì)管理，劃分水生態(tài)區(qū)則是按照流域生態(tài)特征，包括土壤植被等多個要素，主要是為了對水體進行分類，這一方法是為了判斷水體生態(tài)性質(zhì)以及水體生態(tài)基本標(biāo)準(zhǔn)，有利于為水體生態(tài)安全提供重要參考依據(jù)，了解我國水環(huán)境管理能力差異，把握好流域尺度、平衡人類發(fā)展需求的主要區(qū)域管理方式。流域水環(huán)境功能包括三個等級，矛盾區(qū)、一般功能區(qū)、最高層次區(qū)，劃分為多個功能管理區(qū)主要為了提高流域水質(zhì)量，保護生物多樣性。保護水環(huán)境功能過程中，需要制定沖突協(xié)調(diào)機制處理區(qū)域沖突，協(xié)調(diào)各個區(qū)域水質(zhì)矛盾沖突問題。

3 結(jié)束語

為從根本上解決我國水污染的復(fù)雜問題，就必須實施流域污染控制策略，在流域尺度上開展系統(tǒng)性、綜合性、前瞻性的水污染控制技術(shù)體系研究，重點在于轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的污染控制理念，根據(jù)流域地理、水文氣象、生態(tài)一致性和社會經(jīng)濟發(fā)展水平，開展全國水環(huán)境生態(tài)分區(qū)方案研究，根據(jù)不同區(qū)域的水生態(tài)系統(tǒng)類型特征與水環(huán)境特征，提出不同分區(qū)的污染控制要求，從而為污染控制目標(biāo)的分解提供支持，以水環(huán)境生態(tài)分區(qū)為基礎(chǔ)進行污染負荷的計算和管理。

參考文獻

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[論文摘要]發(fā)達國家城市環(huán)境治理的經(jīng)驗主要有：完善環(huán)境保護法律制度，保證治理措施的有效實施；健全環(huán)境管理體系，強化環(huán)境行政管理；注意推動自愿性行動來保護環(huán)境，積極推動公眾參與環(huán)境治理；運用經(jīng)濟手段，制定激勵獎懲措施，提高環(huán)境治理的效率；合理劃分環(huán)境治理權(quán)限，建立權(quán)威性的管理機構(gòu)；大力發(fā)展環(huán)境教育，通過民眾的環(huán)境保護意識，形成民族心理；加大科技投入，注重科技進步，發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)。

城市環(huán)境治理是指各級管理者依據(jù)國家和當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境政策、環(huán)境法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，運用法律、經(jīng)濟、行政、技術(shù)和教育等各種手段，調(diào)控人類生產(chǎn)生活行為，協(xié)調(diào)城市經(jīng)濟社會發(fā)展與環(huán)境保護之間的關(guān)系，限制人類損害城市環(huán)境活動的有關(guān)行為的總稱。城市環(huán)境治理具有綜合性、區(qū)域性、群眾性與動態(tài)性等特征，其本質(zhì)是影響人的行為，轉(zhuǎn)變城市經(jīng)濟發(fā)展模式。發(fā)達國家在20世紀(jì)50～60年生了嚴(yán)重的環(huán)境污染問題，但通過投入大量人力、物力和財力進行治理后，如今城市環(huán)境污染得到有效控制，環(huán)境質(zhì)量得到根本性改善。發(fā)達國家積累了不少城市環(huán)境治理的經(jīng)驗，這些經(jīng)驗及其教訓(xùn)留給人們諸多啟示，值得中國學(xué)習(xí)與借鑒。

一、完善環(huán)境保護法律制度，保證治理措施的有效實施

市場經(jīng)濟體制下，企業(yè)和個人的目標(biāo)都是追求個體利益最大化。由于環(huán)境是公共物品且環(huán)境污染具有外部性，因此企業(yè)和個人總是想方設(shè)法地逃避環(huán)境責(zé)任，避免環(huán)境成本的內(nèi)部化。所以通過設(shè)計完備周密、可操作性強、適時進行調(diào)整的環(huán)境法律制度，規(guī)范人們和企業(yè)的行為，降低生產(chǎn)和消費活動對環(huán)境的影響，就成為保護環(huán)境最重要的手段。美國自1970年，環(huán)境立法開始大規(guī)模展開。經(jīng)過30年的發(fā)展，到目前已形成了較為完備的環(huán)境法律體系，僅在污染控制方面，就先后制定了《清潔空氣法》、《清潔水法》、《固體廢物處置法》、《安全飲用水法》、《聯(lián)邦農(nóng)藥法》、《有毒物質(zhì)控制法》、《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償和責(zé)任法》、《海洋傾倒法》和《噪聲控制法》等等。除聯(lián)邦一級法律外，各州也制定了相應(yīng)的法律，有的比聯(lián)邦法律還要嚴(yán)格。

發(fā)達國家的環(huán)境保護法律不僅系統(tǒng)完備，呈不斷強化、細化趨勢而且能夠有效地實施。荷蘭的環(huán)境立法涉及了污染控制和自然資源保護的各個方面。從1960年開始，荷蘭陸續(xù)制定了大量的環(huán)境法律法規(guī)。針對各種環(huán)境污染和環(huán)境問題的法律，如地表水污染控制法、地下水法、海域污染控制法、空氣污染防治法、土壤污染治理法、危險物質(zhì)法、化學(xué)廢料法、殺蟲劑法、噪聲治理法、廢棄物污染防治法、核能法等，構(gòu)成了荷蘭環(huán)境法比較完整的體系。

發(fā)達國家環(huán)境治理歷程表明，政府對于環(huán)境保護發(fā)揮了不可替代的作用并肩負著不可推卸的責(zé)任。政府主要利用法律、法規(guī)、制度和標(biāo)準(zhǔn)等強制性手段來約束人們的行為。發(fā)達國家各種環(huán)境保護措施都是依據(jù)相關(guān)法律政策來發(fā)起和推進的。中國在20多年的環(huán)境保護進程中，建立了一套法律政策體系，對防止環(huán)境惡化起到了一定的作用。然而我國環(huán)境法律制度在領(lǐng)域完備性、可操作性和執(zhí)行強度等方面還有待進一步完善。因此，在環(huán)境立法方面，我們應(yīng)該借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗，加強環(huán)境保護法規(guī)體系建設(shè)，走依法管理的道路。

二、健全環(huán)境管理體系，強化環(huán)境行政管理

美國的環(huán)境管理體系較為健全。聯(lián)邦政府中除設(shè)有環(huán)境保護局外，在總統(tǒng)辦公廳之下還設(shè)立了總統(tǒng)環(huán)境質(zhì)量委員會。委員會由三人組成，委員人選須由總統(tǒng)任命并經(jīng)參議院批準(zhǔn)。該委員會是總統(tǒng)的一個環(huán)境咨詢機構(gòu)，協(xié)助總統(tǒng)編制國家環(huán)境質(zhì)量報告，收集、分析和解釋有關(guān)環(huán)境條件和趨勢的情報，向總統(tǒng)提出有關(guān)改善環(huán)境的政策建議，幫助總統(tǒng)起草有關(guān)對外環(huán)境政策的報告。同時該委員會還是一個行政機關(guān)間的協(xié)調(diào)機構(gòu)，幫助總統(tǒng)協(xié)調(diào)解決行政機關(guān)間有關(guān)環(huán)境影響評價的意見分歧?？偨y(tǒng)環(huán)境質(zhì)量委員會在美國環(huán)境事務(wù)中起著舉足輕重的作用，它協(xié)助總統(tǒng)對外處理環(huán)境外交事務(wù)，對內(nèi)協(xié)調(diào)行政機關(guān)間的意見分歧和提出環(huán)境政策建議，是總統(tǒng)的高級環(huán)境助手和參謀。這一點很值得我們借鑒，隨著環(huán)保工作在國家事務(wù)中越來越重要，建議在國務(wù)院下設(shè)一個環(huán)境委員會或環(huán)境領(lǐng)導(dǎo)小組，協(xié)助總理處理對內(nèi)對外的環(huán)境事務(wù)。

法國的環(huán)境管理體系也頗具特色。法國環(huán)境保護部的行政部門分為以下幾個機構(gòu)：行政管理和發(fā)展總局、水利局、預(yù)測污染和公害局、自然和風(fēng)景局、經(jīng)濟和國際事務(wù)研究局，專業(yè)化的環(huán)境考察團、最高防務(wù)官、前景預(yù)測辦公室、部級辦公廳和新聞局。法國全國劃分為6個流域區(qū)，每個區(qū)設(shè)立一個水流域管理局。水流域管理局的主要職責(zé)是保護和改善法國水流域的水環(huán)境。具體做法是：一方面依法征收各種排污費；另一方面通過補貼、貸款等形式，鼓勵污染防治設(shè)施建設(shè)及其工藝設(shè)備的合理選擇。1995年，法國6個水域管理局征得稅款達72億法郎，總經(jīng)費達82億法郎，除去其中5％～9％用于支付機構(gòu)運行、測量網(wǎng)絡(luò)管理及有關(guān)研究費用外，其余的全部用于治理水污染和改善水資源。

環(huán)境保護工作是政府各部門的共同責(zé)任。大家都管，而不是環(huán)保部門一家來管，政府的各個部門都設(shè)有環(huán)保機構(gòu)，都負有保護環(huán)境的法定職責(zé)。相比之下，中國的環(huán)境管理體系還不夠完善，除國家環(huán)保局外，其他政府部門環(huán)境管理機構(gòu)還相當(dāng)薄弱，與其所承擔(dān)的環(huán)境保護任務(wù)不相適應(yīng)，亟待加強和完善。

三、注意推動自愿性行動來保護環(huán)境，積極推動公眾參與環(huán)境治理

1．注意推動自愿性行動來保護環(huán)境。自20世紀(jì)90年代開始，以環(huán)境標(biāo)志、ISO14000認證以及各種環(huán)境計劃等為形式的自愿性環(huán)境保護行動，成為發(fā)達國家環(huán)境管理中的一種新興的趨勢。這種行動對企業(yè)而言，有利于樹立企業(yè)環(huán)境保護形象，提高企業(yè)產(chǎn)品的市場競爭力和市場占有率；對消費者而言，有利于提高消費者的環(huán)境意識，促進綠色、環(huán)保產(chǎn)品的購買和消費；對于政府而言，有利于彌補強制性管制手段的不足，降低環(huán)境治理的成本等?？傊珜?dǎo)企業(yè)和公眾通過自覺行動來保護環(huán)境，是發(fā)達國家保護環(huán)境的一個重要經(jīng)驗。

2．積極推動公眾參與環(huán)境治理。在發(fā)達國家環(huán)境政策的制定和實施過程中，社會公眾始終是一支重要力量，發(fā)揮著關(guān)鍵作用。社會公眾推動環(huán)境保護運動發(fā)展，積極參與環(huán)境治理已經(jīng)成為發(fā)達國家環(huán)境管理中的一個重要的發(fā)展趨勢和特征。實際上公眾參與環(huán)境治理也改變了傳統(tǒng)的只有政府和企業(yè)的“二元”污染控制結(jié)構(gòu)，形成了政府、企業(yè)和社會公眾的“三元”污染控制結(jié)構(gòu)。在這種結(jié)構(gòu)中，公眾在環(huán)境保護中起到非常重要的作用，處于既監(jiān)督企業(yè)又監(jiān)督政府的位置，而且也能通過市場消費行為直接影響企業(yè)的環(huán)境行為。在這種情況下，為使公眾能有效參與環(huán)境保護，發(fā)達國家一方面是政府公開有關(guān)環(huán)境信息和政策信息，企業(yè)公開有關(guān)污染物排放信息，保證公眾的環(huán)境知情權(quán)；另一個方面是在制定、實施環(huán)境保護規(guī)劃、計劃和相關(guān)政策時，通過聽證會、說明會等形式，接受公眾質(zhì)詢，征求意見和建議，為公眾參與環(huán)境保護提供相應(yīng)的制度安排。在中國，雖然近年來公眾參與環(huán)境管理有所加強，但與發(fā)達國家相比還有很大差距，存在參與渠道少、參與程度較淺等問題。因此，我們應(yīng)借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗，重視公眾在解決環(huán)境問題過程中的重要作用，強化公眾參與環(huán)境保護，主要應(yīng)從以下方面人手：一是建立健全公眾參與環(huán)境保護的渠道。要加強立法，為公眾參與環(huán)境保護提供法律制度支持。使公眾能通過正當(dāng)有效渠道，了解環(huán)境問題的狀況，為環(huán)境問題的解決提供意見、建議以至提出環(huán)境訴訟，從而促使環(huán)境問題的解決。二是公開環(huán)境信息，保護公眾環(huán)境知情權(quán)，公眾只有了解環(huán)境問題現(xiàn)狀及其可能造成的影響和危害，才會積極主動地參與解決環(huán)境問題，因此，必須實施環(huán)境信息公開制度，讓公眾了解真實情況，這是公眾參與環(huán)境保護的重要前提。三是加強環(huán)保教育，提高全民環(huán)境意識。要通過各種形式和手段，宣傳環(huán)境保護的政策、方針和環(huán)境知識，提高公眾的環(huán)境意識和素質(zhì)，形成全社會都關(guān)心和參與環(huán)境保護的良好社會風(fēng)氣和機制。

四、運用經(jīng)濟手段，制定激勵獎懲措施，提高環(huán)境治理的效率

強制性的法律法規(guī)和環(huán)境制度標(biāo)準(zhǔn)，是發(fā)達國家治理環(huán)境的根本手段。但是強制性的手段，具有成本高、相對僵化、不利于激勵企業(yè)進行技術(shù)創(chuàng)新等缺點。因此，發(fā)達國家也越來越重視通過排污交易、征收生態(tài)稅、財政補貼等經(jīng)濟激勵性手段來解決環(huán)境問題，以降低治理成本和激勵企業(yè)持續(xù)進行技術(shù)創(chuàng)新，達到提高環(huán)境治理效率和靈活性的目的。

歐盟及其所屬成員國的環(huán)境保護在世界上起步較早。其中環(huán)境稅收、排污收費和押金返還這三種有關(guān)環(huán)境的經(jīng)濟手段比較典型：1．環(huán)境稅收。環(huán)境稅是對有害環(huán)境的產(chǎn)品征收的費用，目的在于通過提高有害原料的成本，鼓勵生產(chǎn)者和消費者使用對環(huán)境更為安全的產(chǎn)品。環(huán)境稅除了具有籌資功能外，對改善環(huán)境資源有著顯著的刺激作用。2．排污收費。排污收費是對向空氣、水或土壤排放的污染物，或噪聲征收的費用。這種收費設(shè)計通過使污染者償付至少一部分對環(huán)境造成危害的代價，來削減污染物數(shù)量并改善環(huán)境質(zhì)量。3．押金返還。押金是對可能造成污染的產(chǎn)品的銷售征收的附加費。當(dāng)符合某些條件時，如把用過的或廢棄的物品送到集中地，從而避免了污染，這筆費用就可退還。押金退款制有助于防止有毒物質(zhì)從電池的處理、塑料的焚化或農(nóng)藥容器的殘余物中釋放到環(huán)境里，值得推廣和提倡。中國較多運用行政命令手段來解決環(huán)境污染問題，經(jīng)濟激勵手段相對不足，目前以排污收費為主的經(jīng)濟手段標(biāo)準(zhǔn)太低，效果有限。所以，我國應(yīng)借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗，注重利用經(jīng)濟激勵方法來實施環(huán)境治理政策措施，當(dāng)前除了進一步完善已有的排污收費(稅)政策外，要引進和推廣排污權(quán)交易、押金退款等發(fā)達國家行之有效的經(jīng)濟手段，來強化環(huán)境治理的成效。

五、合理劃分環(huán)境治理權(quán)限，建立權(quán)威性的管理機構(gòu)

1．合理劃分中央政府和地方政府在環(huán)境治理中的權(quán)限。在環(huán)境治理中，為解決跨地區(qū)或跨國環(huán)境問題以及保持全國環(huán)境保護法律制度和標(biāo)準(zhǔn)的相對一致性，需要中央一級政府具有統(tǒng)一管理和協(xié)調(diào)的職能和權(quán)力。同時，許多環(huán)境問題同各地自然、經(jīng)濟和技術(shù)狀況密切相關(guān)，具有地域性特征，這需要地方自主、靈活地采取相應(yīng)的治理措施。因此，在環(huán)境治理中，應(yīng)該明確中央政府與地方政府之間的權(quán)限及各自發(fā)揮作用的空間，才能協(xié)調(diào)二者的行動，形成共同治理環(huán)境的合力。發(fā)達國家在環(huán)境治理中重視根據(jù)環(huán)境問題所涉及的范圍和層次，來劃分各級政府權(quán)限，實現(xiàn)中央統(tǒng)一管理和地方自主的有效結(jié)合。如在美國環(huán)境治理體制下，聯(lián)邦機構(gòu)制定污染控制基本政策和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，各州負責(zé)實施，這種集中、強制的管理模式有利于摒棄地方保護主義、加強各地之間的分工合作，有利于對跨界污染問題進行統(tǒng)一整合治理。在中國，由于各級政府部門間的利益沖突，使得許多環(huán)境管理政策和目標(biāo)不能順利執(zhí)行和實施，這是造成環(huán)境污染問題的重要原因，如地方政府為追求政績，不惜以資源破壞和環(huán)境退化為代價來換取經(jīng)濟增長，不同地方政府對于跨界污染問題相互推諉，地方政府為財政收益放棄對污染嚴(yán)重企業(yè)的環(huán)境管理等等。因此，我國在環(huán)境治理中應(yīng)該學(xué)習(xí)發(fā)達國家的做法，合理劃分各級政府的權(quán)限和職能，形成中央統(tǒng)管和地方政府自主管理的有機結(jié)合，避免地方為了局部的、短期的經(jīng)濟效益，而犧牲整體的、長期的環(huán)境效益。

2．建立權(quán)威性的管理機構(gòu)，進行行政直接干預(yù)。建立權(quán)威性的管理機構(gòu)，進行行政直接干預(yù)是西方發(fā)達國家解決環(huán)境問題的重要經(jīng)驗。大多數(shù)國家環(huán)境管理體制都有一個從分散到集中、從松散到強化、從低級到高級，強化總體協(xié)調(diào)的過程，從而使環(huán)境監(jiān)管體制逐步得到加強。日本在1960年就成立了“公害對策特別委員會”，但面對日益嚴(yán)重的環(huán)境問題，它表現(xiàn)得軟弱無力。為強化環(huán)境管理，日本政府于1970年取消了“公害對策特別委員會”，成立了由總理大臣直接領(lǐng)導(dǎo)的日本環(huán)境廳，對環(huán)境問題進行行政的直接干預(yù)，從而在投資量不多的情況下，使日本環(huán)境狀況大為改善。美國于1970年12月成立了環(huán)境保護局，直屬聯(lián)邦政府。其他一些國家如法國、英國、加拿大也相繼成立了相當(dāng)于我國部一級的環(huán)境保護機構(gòu)。據(jù)不完全統(tǒng)計，發(fā)達國家中建立部一級環(huán)境管理機構(gòu)的占85％。

六、大力發(fā)展環(huán)境教育，通過民眾的環(huán)境保護意識，形成民族心理

環(huán)境教育措施或手段是落實城市環(huán)境治理內(nèi)容的思想保障。所謂環(huán)境教育就是使學(xué)習(xí)者認識和理解人同自然環(huán)境之間的關(guān)系，防止環(huán)境污染，將系統(tǒng)的環(huán)境科學(xué)知識予以大眾化，提高全社會的環(huán)境意識。環(huán)境教育內(nèi)容涉及到自然、社會、技術(shù)、管理、政法等多種學(xué)科的知識，各學(xué)科領(lǐng)域都與環(huán)境科學(xué)兼跨、包容，具有較強的綜合性。1972年聯(lián)合國《人類環(huán)境宣言》指出“教育是環(huán)境發(fā)展過程的核心”，提出了“發(fā)展環(huán)境教育”的口號。環(huán)境教育由此已經(jīng)成為世界各國學(xué)科教育的重要主題。

美國環(huán)境教育立法始于1970年，該年10月美國通過了《環(huán)境教育法》?！董h(huán)境教育法》將環(huán)境教育定義為：圍繞著人們的自然環(huán)境和人為環(huán)境與人之間關(guān)系的理解過程。其中包括人口、污染、資源分配和枯竭、自然保護、運輸、技術(shù)、城市及鄉(xiāng)村的開發(fā)計劃、人類與環(huán)境具有怎樣的關(guān)系等。環(huán)境教育涉及學(xué)習(xí)生態(tài)的概念以了解人類行為與環(huán)境質(zhì)量之間的關(guān)系，并獲得分析環(huán)境問題和找到解決方案的知識和能力。1990年美國重新制定了《環(huán)境教育法》，這部法律重申了國家對公眾進行環(huán)境教育的責(zé)任和任務(wù)；確認了國家對教育和培養(yǎng)有環(huán)境保護知識和技能，有環(huán)境保護責(zé)任感和正確的環(huán)境決策能力的高素質(zhì)公民的迫切需求；對提高美國公眾環(huán)境道德水準(zhǔn)、促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展發(fā)揮了主要作用。新晨

中國應(yīng)該制定專門的環(huán)境教育法規(guī)，用具有國家強制性的法律手段來確保環(huán)境教育的開展。環(huán)境教育法規(guī)的內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)具體，具有很強的操作性，應(yīng)包含以下內(nèi)容：設(shè)立專門的行政管理、監(jiān)督機構(gòu)，保障并監(jiān)督環(huán)境教育法規(guī)的實施；設(shè)立環(huán)境教育基金，吸收政府撥款和社會各界捐助，用以資助重點環(huán)境教育項目和環(huán)境教育科研活動；設(shè)置環(huán)境教育獎項，認可做出突出貢獻的團體和個人的努力，調(diào)動全民投身環(huán)境教育的積極性；將環(huán)境教育設(shè)定為學(xué)校的必修課程。