關鍵詞:股東知情權；財務信息知情權；公司職務違法和犯罪行為；司法審計；司法審計請求權；審計救濟程序

內(nèi)容提要:一、保護股東的知情權，是全面保護股東權益的首要環(huán)節(jié)，也可有效遏制和及時發(fā)現(xiàn)和公司內(nèi)的職務違法和犯罪行為。股東知情權的核心是股東的財務信息知情權。二、新《公司法》第34條在實現(xiàn)股東知情權的問題上陷入一個兩難境地，于是采取回避問題的保守做法：不明確查閱賬簿是否包括原始憑證。三、因股東知情權產(chǎn)生糾紛時，司法審計是實現(xiàn)股東知情權同時又兼顧公司利益，限制股東濫用或惡意行使知情權的最佳選擇。四、在制定《公司章程》時，可對股東行使司法審計請求權的具體程序作出規(guī)定并給予適當限制，使公司利益與股東知情權取得平衡。

佛山大興工程有限公司（化名）原系某行政部門屬下的集體企業(yè)，1999年6月底轉制后，原職員鄧某和吳某等14人成為股東。《公司章程》第9條第（四）項規(guī)定股東有權對公司的業(yè)務、經(jīng)營和財務管理工作進行監(jiān)督，提出建議或質(zhì)詢。鄧某為最大股東，持股從19％增至49％，并一直任執(zhí)行董事兼法定代表人。原告吳某一直持8％的股權。

根據(jù)《公司章程》第20條的規(guī)定，執(zhí)行董事兼法定代表人，享有原《公司法》第46條、第50條規(guī)定的職權。但鄧某并未全面履行其職責，其既不制定公司的年度財務預決算方案和利潤分配方案，也不按公司章程定期召開股東大會，公司管理混亂，在鄧某的操控下，被告自1999年7月完成轉制以來，一直未對公司的財務會計賬簿、財務會計憑證委托獨立的具有法定資質(zhì)的審計機構進行全面審計，以至部分股東無從知道公司真實的資產(chǎn)狀況，公司不管盈虧，到年終時隨意提一筆款作紅利分配了事，嚴重侵害了股東的知情權和公司盈余分配權。而鄧某等則利用職務之便，隨意用各種借口耗用公司的資產(chǎn)，報銷名目繁多的費用，成為最大的獲利者。

2004年8月前后，鄧某等人提出對公司資產(chǎn)和股東進行二次重組并收購原告吳某和其他部分股東的股份。吳某對公司的內(nèi)部經(jīng)營管理提出疑問并根據(jù)《公司章程》的規(guī)定，要求對公司自轉制以來至2004年8月的資產(chǎn)和賬目委托獨立審計機構進行全面審計后才能談股權轉讓的事，但遭到斷然拒絕。

2004年10月，原告吳某根據(jù)《公司法》及《公司章程》的有關規(guī)定，以股東知情權受侵害為由，狀告大興公司，請求法院委托獨立審計機構對被告自1999年7月1日起至2004年9月31日止的全部財務會計賬簿、憑證進行的審計。

為了保證公司會計資料的真實、完整、合法、公正，各國公司立法日益加強對公司的財務監(jiān)督，并形成了各具特色的監(jiān)督模式。在我國，公司設監(jiān)事會，監(jiān)事會有權檢查公司財務(《公司法》第54條、策126條)；公司在每一會計年度終了時制作的年度財務報告，應依法經(jīng)審查驗證(第175條第1款)；根據(jù)我國《證券法》的規(guī)定，證監(jiān)會對上市公司的信息披露負監(jiān)管責任等等。

從形式上看，我國已建立起了較完整的財務監(jiān)督機制。但事實上，一直以來我國存在會計造假以及由此引發(fā)的會計信息失真問題，而且其嚴重程度已為政府、社會公眾及會計界所公認。尤其是虛假報表事件在股市頻頻出現(xiàn)，己到了駭人聽聞的地步。該建的賬不建，或者賬外有賬，會計科目的設置、會計憑證和賬簿的使用、會計報表的編制隨心所欲，種種不規(guī)范的會計操作在我國十分普遍。造成如此混亂的會計秩序原因是多方面的，但其主要原因是財務監(jiān)督不力。“其深層次的根源在于不合理的公司治理結構下的會計行為因缺少必要的外部監(jiān)督而偏離了公允記錄和反映公司財務活動的初衷，成為經(jīng)理階層實現(xiàn)自身利益最大化的工具”。[1]我國政府已意識到了這點，并著手采取一系列的措施來解決這個問題，如實行會計委認制、政府派駐監(jiān)察員或財務總監(jiān)，修改會計法并實施關于懲治違反會計法犯罪的決定。

經(jīng)修改后《會計法》專辟會計監(jiān)督一章賦予會計人員重要監(jiān)督職權，即對違反本法和國家統(tǒng)一的會計制度制定的會計事項，有權拒絕辦理等“四個有權”．《會計法》強令會計人員依法履行監(jiān)督職權，在會計機構和會計人員一章中規(guī)定，只要涉及提供虛假財務會計報告、隱匿和銷毀會計資料、貪污、挪用公款、職務侵占等違法行為，都屬于與會計職務有關的違法行為。在法律責任一章中規(guī)定，凡是利用會計憑證、會計賬簿、會計報告等會計資料違法的，不問具體行為人是誰，會計人員都要承擔法律責任。上述規(guī)定對于會計人員依法行使會計職責有一定的約束力。現(xiàn)在，我國正在修改《公司法》，因此應該借此機會強化《公司法》對公司財務監(jiān)督。筆者認為應當從以下幾個方面加強監(jiān)督：

（1）從外部，公司法應完善審計員對公司財務監(jiān)督的職能，在這一點上應借鑒英國公司法上的審計員制度。這一制度已經(jīng)為許多發(fā)達國家的公司法所采。相比較而言，我國的注冊會計師制度與英國公司法上的獨立審計員制度存在以下區(qū)別：首先，英國公司法上的審計員是每家公司必須任命的常任審計員，他隨時有權檢查公司財務，而我國的注冊會計師是公司按照有關法律的要求臨時聘請的審計員，目的是審計公司年度會計報告的真實性，而且由于時間有限，不可能詳細審計，只能采用抽樣審計方法，因此，不太可能充分揭示公司的錯誤及舞弊行為。其次，英國公司法上的審計員具有獨立的身份，并且規(guī)定了審計員的身份保障制度，審計員由股東大會任命或解任，報酬也由股東大會決定，這就保證了審計員相對于董事的獨立身份；而我國的注冊會計師是由董事會聘請，報酬由董事會決定，如果注冊會計師不按公司意圖出具審計報告，董事會就變更注冊會計師或會計師事務所，這就導致了一些注冊會計師或事務所考慮經(jīng)濟利益而屈從于公司的可能性。再次，英國公司法賦予審計員執(zhí)行職務的所需的權力，如有權得到公司有關資料，有權參加公司會議，即便是已被免職的審計員仍有權參加股東大會，發(fā)表意見，同時加強了審計員的義務和責任。我國要發(fā)揮審計員對公司財務的監(jiān)督作用，就必須填補《公司法》關于審計員規(guī)定的空白，借鑒英、法等國的獨立審計員制度的規(guī)定，對審計員的任職資格、任命、職權與義務、解任與辭職等做出具體的規(guī)定。

（2）從內(nèi)部，健全強化監(jiān)事會的監(jiān)督功能。在我國，雖然公司有監(jiān)事會專門負責檢查公司財務，但《公司法》缺乏關于監(jiān)事的任職資格，任命、職權、義務與責任的規(guī)定或規(guī)定不完善，致使監(jiān)事會在實踐中形同虛設，沒能發(fā)揮財務監(jiān)督的作用。這主要是因為我國《公司法》等法規(guī)在規(guī)范公司治理結構方面以股東價值為導向，相對重視董事會的作用而忽視監(jiān)事會的地位，對監(jiān)事會的運作規(guī)定得相當簡單，使之在開展監(jiān)督活動時往往難以在法律上找到可操作的依據(jù)。在德國、日本等發(fā)達國家監(jiān)事會由于監(jiān)督體制的健全，監(jiān)事會確實在財務監(jiān)督方面發(fā)揮了重要作用，特別是隨著社會的發(fā)展，股票的分布越來越分散，交易越來越頻繁，股東會對董事會的監(jiān)督越來越少，加強監(jiān)事會對董事會的監(jiān)督顯得尤為重要。因此我們應從以下方面健全強化監(jiān)事會的監(jiān)督功能：一、賦予監(jiān)事會獨立的法律地位。“法律賦予監(jiān)事會監(jiān)督職權，而監(jiān)事會能否有效行使監(jiān)督權，在很大程度上取決于它能否保持自身的獨立性。也就是說，獨立性是公司監(jiān)事會制度的靈魂，保持自身的獨立性是監(jiān)事會有效履行監(jiān)督權的根本前提”[2]。二，“強化監(jiān)事會的權力，在突出監(jiān)事會享有業(yè)務執(zhí)行監(jiān)督權和財務檢查權的同時，賦予監(jiān)事代表公司起訴董事和經(jīng)理的權力”[3]三，為了加強對大型股份公司的財務監(jiān)督，在監(jiān)事會之外可以設置會計監(jiān)事。四、擴大及加強監(jiān)事的職權，規(guī)定監(jiān)事有權查閱公司賬簿和其他財務資料；有權要求執(zhí)行公司業(yè)務的董事和經(jīng)理報告公司業(yè)務情況；有權核對董事會擬提交股東會的會計報告、營業(yè)報告和利潤分配方案等財務資料，發(fā)現(xiàn)疑問可以以公司名義委托注冊會計師（或審計員）幫助審查，并向股東大會報告情況等。

（3）在上市公司中發(fā)揮獨立董事的監(jiān)督功能?！八^獨立董事制度，就是在董事會中設立獨立的非執(zhí)行董事(亦稱外部董事)”“獨立董事制度在約束經(jīng)理人，減少財務虛假和提高信息披露方面有著重要的作用”[5]，目前獨立董事制度剛剛登陸中國不久，獨立董事一要“獨立”，二要“董事”，可是面對我國目前獨立董事“獨立”不易，“董事”更難的現(xiàn)實狀況，應當首先從立法的層面上為獨立董事的“獨立”和“董事”保駕護航，這就要求我們在《公司法》修改時借鑒發(fā)達國家的立法經(jīng)驗確立健全這個重要的制度?！蔼毩⒍潞捅O(jiān)事會在監(jiān)控功能上恰好有著互補性。獨立董事制度之所以有效，除了因其產(chǎn)生的方式所特有的獨立性外，還由于其監(jiān)督功能的發(fā)揮具有天然的事前監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督以及決策過程監(jiān)督緊密結合的三大特點”[6]。立法時應當注意獨立董事和監(jiān)事會在監(jiān)控功能協(xié)調(diào)，避免出現(xiàn)矛盾的規(guī)定。

一、英美法系國家的法務會計發(fā)展概況

（一）澳大利亞

澳大利亞法務會計準則于20世紀末制定、頒布并實施，以響應司法改革的要求并適應涉及專門性問題案件的司法處理。2002年通過了《法務會計準則公告》（StatementofForensicAccountingStandards）以及《聯(lián)合指導說明——法務會計》，規(guī)范了法務會計特殊從業(yè)者（ForensicAccountingSpecialInterestGroup）的執(zhí)業(yè)行為并指導其在執(zhí)業(yè)過程中的具體操作。隨后成立的會計職業(yè)與道德準則委員會（AccountingProfessionandEthicsBroad）于2008年12月了新的法務會計執(zhí)業(yè)準則《APE215：法務會計服務》。從制度改革方面，澳大利亞的法務會計制度，較之于其他國家，處于領先的地位。在最新的準則當中，將法務會計服務分為四大類，咨詢專家服務（ConsultingExpertService）、專家證人服務（ExpertWitnessService）、普通證人服務（LayWitnessService）、調(diào)查服務（Investi-gationService）。根據(jù)以上的細分，不難發(fā)現(xiàn)，該國所定義的法務會計與加拿大具有相似之處，以證人、專家、調(diào)查三大類型為主。在涉及財務會計的委托時間中，給予財務會計專門知識的咨詢幫助或作為法庭證據(jù)進行質(zhì)證。同時，該定義也突破了傳統(tǒng)意義上對于英美法系下法務會計職能的定位——調(diào)查會計與訴訟支持。因此，就以上描述而言，澳大利亞的法務會計經(jīng)歷了一個由行業(yè)認同的行為準則到職業(yè)道德的發(fā)展過程，2002年的準則只適用于FASIG的成員，到2008年應用于澳大利亞三大會計組織提供法務會計服務的成員。就全球范圍而言，澳大利亞最早實現(xiàn)了法務會計的準則化。

（二）美國

20世紀70年代末80年代初，美國的經(jīng)濟欺詐現(xiàn)象十分突出，由此引發(fā)的經(jīng)濟糾紛不斷。而這些經(jīng)濟糾紛的主要原因為會計舞弊，給經(jīng)濟欺詐提供了溫床。針對如此嚴峻的形式，法務會計應運而生。其主要從訴訟策略的制定到損失的計量，從會計原始憑證的審查到解釋辨別會計信息，給予其相應的訴訟支持。這也成為了法務會計在美國的主要職能，即為訴訟提供必要的專門知識的支持，幫助和協(xié)助法官認證涉案的會計專門性問題，并同時向陪審團提供專家證言，以供其對財務會計證據(jù)的認證和案件的定性。處于“后安然時代”的當下，時代的基調(diào)為嚴格的新法律、法規(guī)，同時在美國聯(lián)邦政府通過的《薩班斯-奧克斯利法案》，再次將法務會計的行為進行規(guī)范制度化。美國將法務會計職能主要分為三種角色：專家證人、法務會計咨詢?nèi)藛T、法務會計鑒定人員，其委托方分別來自客戶及法院。前兩者作為法務會計在社會會計實踐當中的主要兩類服務，為客戶提供專業(yè)的法務會計類別的咨詢服務，解決如內(nèi)部舞弊風險評估、潛在財務舞弊的行為判斷及未決訴訟的財務會計證據(jù)固定方式的意見提供等。而后者主要為法院提供專業(yè)指導，將訴訟所涉及的財務會計專門性問題通俗化，為法官及陪審員提供定案依據(jù)和專家意見。此外，法務會計在美國的行使主體主要為注冊破產(chǎn)和重組會計師（CertifiedInsolvencyandReorganizationAccounting）及注冊舞弊師（CertifiedFraudExaminer）。這也是其不同于其他國家的顯著特征，兩類資格證書都設計了不同財務狀況下，對于法務會計職業(yè)的不同要求，如注冊破產(chǎn)和重組會計師需要至少4000小時相應工作經(jīng)驗，與之對應的注冊舞弊師需要通過四門考試（包括：融資業(yè)務、調(diào)查、法律要件、犯罪學）。通過以上的要求，可適應多種多樣的訴訟和委托要求。綜上所述，英美法系的三大典型的法務會計特征顯而易見為三種工作職能：咨詢、調(diào)查、專家證言。而在各國的司法實踐當中，前兩者將逐漸占據(jù)法務會計的主要工作內(nèi)容。造成這種現(xiàn)象的本質(zhì)原因是，企業(yè)在經(jīng)營發(fā)展的過程當中，借由獨立第三方評估其內(nèi)部風險的趨勢越發(fā)地明顯。同時“安然事件”之后隨即發(fā)生的審計信任危機，也引起了企業(yè)高層對于內(nèi)部控制的重視。而法務會計作為法律和會計的交叉職業(yè)，對于獨立審計的監(jiān)督起著舉足輕重的作用。

二、大陸法系國家——日本的法務會計發(fā)展概況

一、充分認識審計轉型的重要意義

（一）審計轉型是建立效率政府的需要

黨的十六大報告和十六屆三中全會《決定》提出，要進一步轉變政府職能，改進管理方式，提高行政效率，降低行政成本，形成行為規(guī)范、運轉協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。政府是否高效運作，一直是判斷一個公共管理體系是否優(yōu)良的標準，也是判斷政府是否負責任的標準。建立一套理性、精干、高效的政府行政機構被視為現(xiàn)代文明社會發(fā)展的重要標志。高效率和高績效意味著公共部門能夠充分地利用各種資源實現(xiàn)管理的目標，意味著公共部門和公共管理者要重視金錢、時間、結果服務的價值。內(nèi)部審計可以通過履行職能，促進政府職責得以有效行使，保護資產(chǎn)的安全和完整，防止、發(fā)現(xiàn)、糾正錯誤與舞弊，因此，內(nèi)部審計機構是促進建立效率政府的重要職能部門之一。但傳統(tǒng)審計更注重財務審計，不能充分有效地發(fā)揮其重要職能，著重于內(nèi)部控制建設的審計，將更多地關注于經(jīng)濟原則、效率原則、效能原則和公民滿意原則在政府中的體現(xiàn)，促進政府效率的提高。

（二）審計轉型是政府運行方式改革的需要

引入競爭機制，用市場的力量改造政府，提高政府隊伍的工作效率，這是當代西方“新公共管理”運動以及政府改革的一個基本精神。目前行政事業(yè)單位在采購固定資產(chǎn)時采用招投標制，在履行政府職能過程中使用簽約合同承包、出租制、一般使用者付費的市場方式；在內(nèi)部管理運作中引入競爭機制，將政府行政環(huán)境向市場模式靠攏，采取成本核算、顧客導向、業(yè)務流程再造、全面質(zhì)量管理、績效考核與內(nèi)部市場等企業(yè)化的管理模式。內(nèi)部審計可以通過參照在企業(yè)中進行的對內(nèi)部控制和風險的管理模式，及時發(fā)現(xiàn)、糾正問題，使政府運行方式的改革得以健康推進。

（三）審計轉型是行政事業(yè)單位內(nèi)審工作發(fā)展的需要

［摘要］美國安然等財務事件發(fā)生后，審計獨立性問題再一次成為各國相關機構的焦點議題，受美國隨后通過的《薩班斯法案》影響，作為世界上主要的經(jīng)濟實體之一的歐盟也于2006年頒布了新修訂的第8號公司法指令，采取多方面措施規(guī)范審計獨立性。本文主要對歐盟法定制度中規(guī)范審計獨立性的發(fā)展過程和修訂內(nèi)容進行歸納和總結，以期對我國規(guī)范審計獨立性有一些啟示。

［關鍵詞］歐盟；法定審計；審計獨立性

1前言

安然的崩潰和隨后的多起財務丑聞引發(fā)了歐盟國家要求對法定審計獨立性做進一步審視的呼聲。美國的《薩班斯－奧克斯利法案》頒布之后，歐盟開始了一場旨在強化法定審計獨立性及法定審計責任的改革，其修訂法案中提出加強法定審計獨立性的建議以及確定有關獨立性的各項強化措施。這一改革還在持續(xù)進行，并且將影響包括中國在內(nèi)的其他國家的相關立法。

歐盟是當今世界上區(qū)域經(jīng)濟合作最為緊密的國家間聯(lián)盟，是世界上最主要的經(jīng)濟實體之一，歐盟有關財務會計與審計指令的頒布與實施，一定程度上促進了歐盟內(nèi)部各成員國經(jīng)濟發(fā)展，并影響著全球公司治理的方向，對于我國也有較大的借鑒意義。

2歐盟公司法對于審計獨立性規(guī)范的發(fā)展過程

編者按：本文主要從加強內(nèi)部控制與監(jiān)督的必要性；內(nèi)部控制與監(jiān)督的內(nèi)容；對國有控股公司的日常監(jiān)督；對國有控股公司的內(nèi)部審計監(jiān)督進行論述。其中，主要包括：國有單位作為控股公司的主要出資者、經(jīng)理層主要職能則是計劃、組織、協(xié)調(diào)和控制，以直接管理為主、作為國有控股公司控股方的國有單位對公司進行內(nèi)部控制與監(jiān)督的依據(jù)、對國有控股公司來說，其最終目的和動力是追求最大利潤、委托人采取各種方式加強對公司經(jīng)營管理信息的監(jiān)督是非常必要的、控股方的國有單位對公司的內(nèi)部審計是一種非常重要的監(jiān)督方法、充分發(fā)揮公司監(jiān)事或監(jiān)事會的作用、年度審計的主要內(nèi)容是針對股東會、董事會有關決議的執(zhí)行情況、公司經(jīng)濟效益狀況和發(fā)展?jié)摿?，這是出資方追求的最終目標等，具體請詳見。

在我國，國有控股公司作為建立現(xiàn)代企業(yè)制度，完善法人治理結構的重要形式之一，在社會主義市場經(jīng)濟中越來越發(fā)揮著重要作用。決策機制、激勵機制和監(jiān)督制約機制是現(xiàn)代企業(yè)制度密不可分的三個內(nèi)容，從近幾年來的實踐經(jīng)驗看，在對國有控股公司的管理過程中由于內(nèi)部監(jiān)督制約機制弱化，導致國有資產(chǎn)嚴重流失的狀況屢有發(fā)生，不僅對投資方的國有單位（包括國有企業(yè)、事業(yè)單位、國有獨資或控股公司等）造成直接經(jīng)濟損失，而且最終也給國有財產(chǎn)造成流失?，F(xiàn)就如何加強對國有控股公司的內(nèi)部控制與監(jiān)督問題，談一些看法。

一、加強內(nèi)部控制與監(jiān)督的必要性

在國有控股公司所有權與經(jīng)營權相分離的情況下，國有單位作為控股公司的主要出資者（所有者），其主要職能是通過公司股東會和董事會進行決策、激勵和監(jiān)督，以間接管理為主。而作為經(jīng)營者的以總經(jīng)理為首的經(jīng)理層，其主要職能則是計劃、組織、協(xié)調(diào)和控制，以直接管理為主。在對國有控股公司的管理過程中往往存在一種傾向，就是認為所有者應盡量少地干預經(jīng)營者，盡量擴大經(jīng)營者的權利。這實際上是一個極大的思想誤區(qū)，事實上在市場經(jīng)濟很發(fā)達的資本主義國家，作為一個資本家，他可以把企業(yè)的日常經(jīng)營權交給所聘用的經(jīng)營者，但他絕對不會放棄對企業(yè)重大問題的控制權，更為重要的是他也不會放棄對企業(yè)經(jīng)營者的日常經(jīng)營狀況的監(jiān)督權。在這種日常監(jiān)督之下，一旦發(fā)現(xiàn)問題就會及時采取措施，把損失降低到最低程度。另一方面，由于在經(jīng)營管理中存在道德風險和信息不對稱的原因，如果缺乏有效的監(jiān)督制約機制，則公司的決策機制和激勵機制也會形同虛設，法人治理結構從根本上講不可能有效，公司長遠的健康發(fā)展也會失去基礎。

從近幾年來國有單位對其控股公司的管理實踐來看，存在兩種傾向：一是把控股公司作為下屬單位來對待，董事長、總經(jīng)理以及公司經(jīng)營班子等全部由國有單位任命，控制過死。造成總經(jīng)理權力過弱，公司缺乏活力；二是對控股公司流于管理，沒有進行控制與監(jiān)督，使總經(jīng)理權力過大，董事會形同虛設，權力失衡。這兩種傾向都不利于公司的發(fā)展。

二、內(nèi)部控制與監(jiān)督的內(nèi)容

一、充分認識審計轉型的重要意義

（一）審計轉型是建立效率政府的需要

黨的十六大報告和十六屆三中全會《決定》提出，要進一步轉變政府職能，改進管理方式，提高行政效率，降低行政成本，形成行為規(guī)范、運轉協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。政府是否高效運作，一直是判斷一個公共管理體系是否優(yōu)良的標準，也是判斷政府是否負責任的標準。建立一套理性、精干、高效的政府行政機構被視為現(xiàn)代文明社會發(fā)展的重要標志。高效率和高績效意味著公共部門能夠充分地利用各種資源實現(xiàn)管理的目標，意味著公共部門和公共管理者要重視金錢、時間、結果服務的價值。內(nèi)部審計可以通過履行職能，促進政府職責得以有效行使，保護資產(chǎn)的安全和完整，防止、發(fā)現(xiàn)、糾正錯誤與舞弊，因此，內(nèi)部審計機構是促進建立效率政府的重要職能部門之一。但傳統(tǒng)審計更注重財務審計，不能充分有效地發(fā)揮其重要職能，著重于內(nèi)部控制建設的審計，將更多地關注于經(jīng)濟原則、效率原則、效能原則和公民滿意原則在政府中的體現(xiàn)，促進政府效率的提高。

（二）審計轉型是政府運行方式改革的需要

引入競爭機制，用市場的力量改造政府，提高政府隊伍的工作效率，這是當代西方“新公共管理”運動以及政府改革的一個基本精神。目前行政事業(yè)單位在采購固定資產(chǎn)時采用招投標制，在履行政府職能過程中使用簽約合同承包、出租制、一般使用者付費的市場方式；在內(nèi)部管理運作中引入競爭機制，將政府行政環(huán)境向市場模式靠攏，采取成本核算、顧客導向、業(yè)務流程再造、全面質(zhì)量管理、績效考核與內(nèi)部市場等企業(yè)化的管理模式。內(nèi)部審計可以通過參照在企業(yè)中進行的對內(nèi)部控制和風險的管理模式，及時發(fā)現(xiàn)、糾正問題，使政府運行方式的改革得以健康推進。

（三）審計轉型是行政事業(yè)單位內(nèi)審工作發(fā)展的需要

隨著經(jīng)濟的發(fā)展以及資本市場的不斷壯大，財務信自、的質(zhì)量由于直接關系到當事人的經(jīng)濟利益逐漸成為公眾關注的焦點，再加.上國家立法開始加重對信息質(zhì)量的鑒定師—注冊會計師的法律責任，投資者、債權人因利用財務信自、遭受損失而起訴注冊會計師的案例急劇增加:以至有學者稱我國注冊會計師行業(yè)迎來了“訴訟風暴”(李若山、何紅1999)這種無節(jié)制的訴訟不僅耗費了會計師事務所的精力和財力，也使會計事務所逐漸從高風險、高社會價值的鑒證服務中退出這樣顯然不利于注冊會計師行業(yè)的發(fā)展，因此，探討注冊會計師法律責任，研究對于保護注冊會計師的合法權益.促進我國注冊會計師事業(yè)的發(fā)展，建立正常的社會經(jīng)濟秩序都有十分重要的現(xiàn)實意義:

一、注冊會計師法律貴任的成因

任何一個職業(yè)，應承擔的責任與其社會地位之間有著直接聯(lián)系:對注冊會計師來說，只有當準備承擔責任并對因未能滿足規(guī)定要求而引起的法津后果負責時，其地位和職業(yè)能力才會被認可隨著注冊會計師審計職業(yè)地位的日益提高，其所負法律責任也將日益加重:究其原因，主要有以下幾個方面:

1、公眾期望與審計能力的差距

注冊會計師承受的風險在一定程度上來源于公眾對該職業(yè)的過高期望社會公眾總認為，注冊會計師既然審計了財務報表.就應保證財務報表萬無一失，而不應該存在任何的誤導信息二但事實上，由于會計語言表達經(jīng)濟業(yè)務的局限性、現(xiàn)代造假手段的多樣性以及審計技術的限制，使得注冊會計師鑒別信息的職能受到相當大的限制，而無法保證經(jīng)過審核的財務報表找不出任何差錯;這就是社會期望與注冊會計師能力的差距一旦這種期望落空，報表使用者必然會因期望落空而帶來的損失，轉移到注冊會計師身上，要求其承擔賠償責任

2、公眾法律意識的增強及法律責任不明確

國有控股公司作為建立現(xiàn)代企業(yè)制度，完善法人治理結構的重要形式之一，在社會主義市場經(jīng)濟中越來越發(fā)揮著重要作用。從近幾年來的實踐經(jīng)驗看，在對國有控股公司的管理過程中由于內(nèi)部監(jiān)督制約機制弱化，導致國有資產(chǎn)嚴重流失的狀況屢有發(fā)生，不僅對投資方的國有單位（包括國有企業(yè)、事業(yè)單位、國有獨資或控股公司等）造成直接經(jīng)濟損失，而且最終也給國有財產(chǎn)造成流失?，F(xiàn)就如何加強對國有控股公司的內(nèi)部控制與監(jiān)督問題，談一些看法。

一、加強內(nèi)部控制與監(jiān)督的必要性

在國有控股公司所有權與經(jīng)營權相分離的情況下，國有單位作為控股公司的主要出資者（所有者），其主要職能是通過公司股東會和董事會進行決策、激勵和監(jiān)督，以間接管理為主。而作為經(jīng)營者的以總經(jīng)理為首的經(jīng)理層，其主要職能則是計劃、組織、協(xié)調(diào)和控制，以直接管理為主。在對國有控股公司的管理過程中往往存在一種傾向，就是認為所有者應盡量少地干預經(jīng)營者，盡量擴大經(jīng)營者的權利。這實際上是一個極大的思想誤區(qū)，事實上在市場經(jīng)濟很發(fā)達的資本主義國家，作為一個資本家，他可以把企業(yè)的日常經(jīng)營權交給所聘用的經(jīng)營者，但他絕對不會放棄對企業(yè)重大問題的控制權，更為重要的是他也不會放棄對企業(yè)經(jīng)營者的日常經(jīng)營狀況的監(jiān)督權。在這種日常監(jiān)督之下，一旦發(fā)現(xiàn)問題就會及時采取措施，把損失降低到最低程度。另一方面，由于在經(jīng)營管理中存在道德風險和信息不對稱的原因，如果缺乏有效的監(jiān)督制約機制，則公司的決策機制和激勵機制也會形同虛設，法人治理結構從根本上講不可能有效，公司長遠的健康發(fā)展也會失去基礎。

從近幾年來國有單位對其控股公司的管理實踐來看，存在兩種傾向：一是把控股公司作為下屬單位來對待，董事長、總經(jīng)理以及公司經(jīng)營班子等全部由國有單位任命，控制過死。造成總經(jīng)理權力過弱，公司缺乏活力；二是對控股公司流于管理，沒有進行控制與監(jiān)督，使總經(jīng)理權力過大，董事會形同虛設，權力失衡。這兩種傾向都不利于公司的發(fā)展。

二、內(nèi)部控制與監(jiān)督的內(nèi)容

1．作為國有控股公司控股方的國有單位對公司進行內(nèi)部控制與監(jiān)督的依據(jù)是《中華人民共和國公司法》、《公司章程》、股東會和董事會的有關決議、公司內(nèi)控制度以及國家有關法規(guī)等。根據(jù)公司法，公司的組織機構和職能為：

一、加強內(nèi)部控制與監(jiān)督的必要性

在國有控股公司所有權與經(jīng)營權相分離的情況下，國有單位作為控股公司的主要出資者（所有者），其主要職能是通過公司股東會和董事會進行決策、激勵和監(jiān)督，以間接管理為主。而作為經(jīng)營者的以總經(jīng)理為首的經(jīng)理層，其主要職能則是計劃、組織、協(xié)調(diào)和控制，以直接管理為主。在對國有控股公司的管理過程中往往存在一種傾向，就是認為所有者應盡量少地干預經(jīng)營者，盡量擴大經(jīng)營者的權利。這實際上是一個極大的思想誤區(qū)，事實上在市場經(jīng)濟很發(fā)達的資本主義國家，作為一個資本家，他可以把企業(yè)的日常經(jīng)營權交給所聘用的經(jīng)營者，但他絕對不會放棄對企業(yè)重大問題的控制權，更為重要的是他也不會放棄對企業(yè)經(jīng)營者的日常經(jīng)營狀況的監(jiān)督權。在這種日常監(jiān)督之下，一旦發(fā)現(xiàn)問題就會及時采取措施，把損失降低到最低程度。另一方面，由于在經(jīng)營管理中存在道德風險和信息不對稱的原因，如果缺乏有效的監(jiān)督制約機制，則公司的決策機制和激勵機制也會形同虛設，法人治理結構從根本上講不可能有效，公司長遠的健康發(fā)展也會失去基礎。

從近幾年來國有單位對其控股公司的管理實踐來看，存在兩種傾向：一是把控股公司作為下屬單位來對待，董事長、總經(jīng)理以及公司經(jīng)營班子等全部由國有單位任命，控制過死。造成總經(jīng)理權力過弱，公司缺乏活力；二是對控股公司流于管理，沒有進行控制與監(jiān)督，使總經(jīng)理權力過大，董事會形同虛設，權力失衡。這兩種傾向都不利于公司的發(fā)展。

二、內(nèi)部控制與監(jiān)督的內(nèi)容

1．作為國有控股公司控股方的國有單位對公司進行內(nèi)部控制與監(jiān)督的依據(jù)是《中華人民共和國公司法》、《公司章程》、股東會和董事會的有關決議、公司內(nèi)控制度以及國家有關法規(guī)等。根據(jù)公司法，公司的組織機構和職能為：

股東會。公司法第38條規(guī)定了股東會所行使的職權。股東會會議由股東按照出資比例行使表決權，因此作為國有控股公司的控股方，國有單位是通過股東會的形式，采取制定公司的經(jīng)營方針和投資計劃，委派和更換公司董事長、董事、監(jiān)事人選等方法，通過控制董事會和監(jiān)事來完成對公司的控制和監(jiān)督的，使公司按照控股股東方的經(jīng)營思想和方向去發(fā)展，這是公司法賦予控股方的權利，而控股方在享有上述權利的同時，它所承擔的義務就是除采取上述方式外，不得直接干預公司的經(jīng)營活動，否則就是違法行為，要承擔一定的法律后果。